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Le recours en annulation du droit de préemption

le 12/12/1997  |  UrbanismeRéglementationDroit de l'urbanisme

Quels sont les objectifs du droit de préemption ?

L'article L. 210-1 du Code de l'urbanisme, commun au droit de préemption urbain et aux zones d'aménagement différé, énonce que ces droits de préemption sont exercés « en vue de la réalisation dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites opérations ».

Or, l'article L. 300-1 énonce que les opérations d'aménagement ont pour objet de « mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

Il résulte de cette définition des objectifs de l'aménagement et donc de l'exercice du droit de préemption, que celui-ci se voit assigner des finalités aussi diverses que souples.

Quelle est la règle en matière de justification de l'objectif poursuivi ?

Il pourrait paraître sans grand intérêt pratique d'exiger que la décision de préemption « mentionne l'objet pour lequel ce droit est exercé ». En réalité, le contrôle exercé par les juridictions administratives, compétentes pour connaître de la conformité de la décision de préemption est extrêmement rigoureux.

Le Conseil d'Etat veille au respect de la légalité du droit de préemption. Il exige non seulement que la décision indique l'objectif poursuivi mais encore la conformité de l'opération envisagée à cet objectif. Il estime que l'indication de l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé, a le caractère d'une formalité substantielle dont la méconnaissance entraîne l'illégalité de la décision considérée.

Quels sont les tribunaux compétents ?

Si les tribunaux administratifs sont compétents pour connaître des actes de la puissance publique, les tribunaux judiciaires ont eu, jusqu'à ce jour le monopole du contrôle de l'exercice du droit de préemption, en raison de l'atteinte qu'il porte au droit de propriété. Aussi, la jurisprudence s'oriente, tout comme pour le droit de préemption des Safer ou de l'enregistrement, vers une distinction entre la décision de préemption qui relève des juridictions administratives et l'acte de vente qui ressort aux tribunaux judiciaires. Les tribunaux administratifs sont donc compétents pour contrôler le motif de la préemption.

Quelles sont les décisions jugées illégales ?

Parmi les décisions de préemption annulées, citons notamment celles prises :

en vue du renforcement du parc immobilier de la commune pour faire face aux relogements rendus nécessaires par ses opérations d'aménagement ;

en vue de conduire une « politique locale de l'habitat » ;

pour « rétablir l'ordre et la sécurité dans le secteur et lutter contre l'insalubrité » ;

en vue de constituer des réserves foncières pour permettre des activités économiques ;

pour réaliser des travaux en vue d'amélioration de la sécurité des usagers. En effet, ces travaux ne sont pas au nombre de ceux qui constituent une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme ;

pour mener à bien les objectifs d'aménagement municipaux, sans aucune précision sur un calendrier, ni sur les principales réalisations ;

pour faire échec à un projet de construction privée.

Quelles sont les décisions jugées justifiées ?

Est, en revanche, suffisamment motivée et échappe donc à l'annulation, la décision de préemption effectuée « en vue de l'élargissement prévu d'une avenue au profit du département », ainsi que la décision fondée sur l'existence d'un projet de logements sociaux alors que la commune ne disposait pas de logements vacants.

Comment exercer le recours en annulation ?

L'illégalité de la décision doit être portée devant les tribunaux de l'ordre administratif. Elle est, le plus souvent, invoquée par le vendeur. Toutefois, les juridictions administratives donnent qualité à l'acquéreur évincé pour demander la nullité de la décision de préemption, mais pas à une association de défense. En revanche, les juridictions civiles sont compétentes pour apprécier la validité du contrat de vente et pour contrôler son prix.

Quelles sont les conséquences de l'illégalité de la décision ?

La décision de préemption entachée d'illégalité, est bien évidemment annulée. Mais, la jurisprudence admet aussi que la commune puisse être condamnée à verser des dommages-intérêts au profit du vendeur s'il a exposé des frais. Ce préjudice ne peut s'étendre que de la notification de la décision de préemption jusqu'à la date du retrait de la préemption illégale. Il n'est réparable que s'il est direct et certain, ce qui suppose que le vendeur ait été bénéficiaire d'un engagement formel d'acquisition aux prix et conditions mentionnés dans la DIA (déclaration d'intention d'aliéner). Mais, si le préjudice est certain, le vendeur peut réclamer réparation de la non-réalisation de la promesse, ainsi que le paiement d'une indemnité comprenant le manque à gagner résultant du placement du prix pendant que son immeuble a été immobilisé.

POUR EN SAVOIR PLUS...

Textes de référence

-Code de l'urbanisme, article L. 210-1 et L. 300-1.

-Conseil d'Etat, 11 mars 1983, req. no 33698.

-Conseil d'Etat, 2 juin 1995, req. no 93 PA 01424.

-Bulletin d'information de la Cour de cassation, 15 juillet 1993, no 846, p. 19.

Ouvrage du Moniteur

-Mémento de l'urbanisme, Philippe Châteaureynaud, Le Moniteur, 1995.

A RETENIR

Quand ?

Le Conseil d'Etat estime que l'indication de l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé, a le caractère d'une formalité substantielle dont la méconnaissance entraîne l'illégalité de la décision considérée.

Où ?

L'illégalité de la décision doit être portée devant les tribunaux de l'ordre administratif.

Qui ?

L'illégalité de la décision est, le plus souvent, invoquée par le vendeur. Toutefois, les juridictions administratives donnent qualité à l'acquéreur évincé pour demander la nullité de la décision de préemption. La décision de préemption entachée d'illégalité est annulée.

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