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Le juge prié de prendre de la hauteur

Par Yves Broussolle, maître de conférences à l'Institut d'études politiques de Paris |  le 17/08/2018  |  AménagementPLU

Les motifs d'annulation d'un plan local d'urbanisme s'apprécient globalement.

A la suite de l'annulation, par la cour administrative d'appel (CAA) de Marseille, du plan d'urbanisme local (PLU) de la Ville de Sète, qui prévoyait la réalisation d'une voie publique sur des parcelles boisées proches du rivage, le Conseil d'Etat précise au juge administratif, d'une part, les modalités pour apprécier la cohérence entre le règlement d'un PLU et son projet d'aménagement et de développement durable (PADD), et, d'autre part, le critère pour qualifier un espace remarquable (CE, 30 mai 2018, n° 408068). La CAA avait en effet fondé son annulation sur ces motifs.

Notion de cohérence. Le Conseil d'Etat examine d'abord la question du défaut de cohérence entre ces deux éléments du PLU. L'article L. 123-1-5 du Code de l'urbanisme (aujourd'hui article L. 151-8) prévoit que « le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols ». La notion de cohérence a déjà été précisée par le Conseil d'Etat : « Ces dispositions ne se bornent pas à prévoir un simple rapport de compatibilité entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme » (CE, 2 octobre 2017, n° 398322). Ainsi est-elle intermédiaire entre la compatibilité et la notion, plus stricte, de conformité. Les auteurs du règlement ne doivent donc pas méconnaître la portée normative du PADD.

La cohérence, c'est moins que la conformité et plus que la compatibilité.

Dans cette nouvelle affaire, le Conseil d'Etat va plus loin en indiquant de quelle manière s'exerce le contrôle des magistrats sur la cohérence entre ces deux éléments. Il les invite à conduire une « analyse globale » en se plaçant « à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme ». Ainsi un éventuel décalage entre l'une des dispositions du règlement du PLU et l'une des orientations ou objectifs du PADD n'est-il pas nécessairement une cause d'illégalité du document d'urbanisme si la disposition litigieuse du règlement est justifiée ou cohérente, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein du PADD. Dès lors, le Conseil d'Etat censure, pour erreur de droit, le raisonnement de la CAA de Marseille qui a retenu un objectif particulier du PADD, celui de la protection d'une perspective paysagère, sans prendre en compte l'ensemble des orientations et objectifs du PADD.

Unité paysagère. Dans un second temps, le Conseil d'Etat censure la CAA pour avoir annulé le PLU qui ne classait pas deux parcelles en espaces boisés classés. L'article L. 146-6 du Code de l'urbanisme (dont les dispositions sont désormais réparties entre les articles L. 121-23 et L. 121-27) protège les espaces d'un intérêt exceptionnel. Cette protection justifie « une interdiction de principe de toute forme de construction » (CE, 6 mai 1996, n° 151698), à l'exception de l'implantation d'aménagements légers. Par exemple, un permis de construire accordé pour la réalisation de 39 logements ne porte pas sur des aménagements légers et doit être annulé (CE, 16 novembre 2009, n° 308623). En revanche, des travaux d'élargissement d'une voie d'accès à des bâtiments à usage d'habitation peuvent être autorisés dans un espace remarquable du littoral, en tant qu'aménagement léger, s'ils sont strictement nécessaires à la lutte contre l'incendie (CE, 6 février 2013, n° 348278). La présence d'un espace boisé classé fait, en outre, obstacle à la mise en œuvre d'une voie d'accès prévue par un titre antérieur (Cass. civ. 3e, 15 mars 2018, n° 17-14366).

Alors même que le boisement de ces parcelles ne contenait pas d'essences d'arbres particulièrement intéressantes, la CAA a estimé qu'elles devaient être préservées en raison de leur situation en continuité d'un autre espace boisé dont le rapport de présentation et le PADD soulignaient « l'importance paysagère ». Nouvelle erreur de droit selon le Conseil d'Etat. La seule continuité de ces parcelles, pour lesquelles la cour relève l'absence de tout intérêt propre, avec un bois classé remarquable est insuffisante pour leur attribuer le caractère de site ou paysage remarquable. Le juge aurait dû rechercher si elles constituaient avec cet espace une unité paysagère justifiant dans son ensemble la qualification de site ou paysage remarquable à préserver.

Ce qu'il faut retenir

- La cohérence entre le règlement d'un plan local d'urbanisme (PLU) et le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) nécessite une analyse globale et s'apprécie à l'échelle de l'ensemble du document d'urbanisme.

- L'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD n'est pas nécessairement une cause d'illégalité du document d'urbanisme si la disposition litigieuse du règlement est justifiée ou cohérente avec un autre principe ou objectif du PADD.

- La seule continuité d'une parcelle boisée sans intérêt propre avec un bois classé espace remarquable est insuffisante à entraîner sa qualification de site à caractère exceptionnel.

- Ces parcelles boisées ne peuvent être englobées dans un espace remarquable que si elles constituent avec cet espace une unité paysagère justifiant, dans son ensemble, la qualification de site ou paysage remarquable à préserver.

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