En direct

La ZAC : outil démodé ou zone à défendre ?

Céline Lherminier, avocate associée, cabinet Seban & Associés |  le 07/09/2018  |  Réglementation des marchés publicsLoi ElanZAC

Ma newsletter personnalisée

Ajouter ce(s) thème(s) à ma newsletter personnalisée

Réglementation
Réglementation des marchés publics
Loi Elan
ZAC
Valider

Aménagement -

Critiquée mais toujours pratiquée, elle peut être combinée à des opérations privées ou à des outils contractuels. Le projet de loi Elan entend la remodeler.

L'éternel reproche adressé à la procédure de zone d'aménagement concerté (ZAC) est sa lourdeur et sa lenteur. Cet instrument serait peu adapté à l'évolutivité naturelle d'un projet d'aménagement et à l'urgence à construire des logements en zone tendue. Cette fameuse zone, qui existe depuis 1967, est donc, aux yeux de certains, démodée, voire incompatible avec les contraintes calendaires. Elle ne répondrait pas aux besoins actuels. Pourtant, les personnes publiques continuent d'y avoir recours, notamment pour mettre en œuvre leurs projets stratégiques. C'est qu'en présence d'opérations d'aménagement d'envergure ayant un impact significatif sur le site concerné, la ZAC s'impose. La procédure a fait ses preuves.

En réponse aux critiques et au-delà des mesures prises par des lois antérieures, l'objectif affiché par le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan), adopté en première lecture au Parlement, est de simplifier le régime de la ZAC et d'en accélérer la procédure. Mais la réflexion ne se résume pas à « ZAC ou pas ZAC ». Il s'agit plutôt de savoir quel type de procédure d'aménagement choisir selon la nature de son projet, ou comment l'articuler avec d'autres outils.

L'aménageur est dispensé de déclaration préalable ou de permis d'aménager pour diviser le foncier.

Un outil complet

Pour mieux comprendre les critiques formulées à son égard et cerner les avantages de son régime, une définition de la zone d'aménagement concerté s'impose. Les ZAC sont les zones « à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains », notamment ceux acquis ou à acquérir en vue de les céder ou de les concéder à des utilisateurs publics ou privés (article L. 311-1 du Code de l'urbanisme).

Cet outil permet de mettre en œuvre des programmes diversifiés (logements, bureaux, commerces, activités) et des équipements collectifs publics d'infrastructure et de superstructure rendus nécessaires par l'urbanisation de la zone. Il s'agit d'une procédure d'initiative et de compétence publiques, à but d'intérêt général. En effet, seuls peuvent être à l'initiative d'une ZAC, « l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics ayant vocation […] à réaliser ou faire réaliser l'objet de la zone » (article R. 311-1 du Code de l'urbanisme).

Critiques. Nécessitant plusieurs étapes (études préalables, concertation, création, réalisation), la procédure est particulièrement longue. Une éternité pour ses détracteurs alors même qu'elle n'est pas, en définitive, plus longue que d'autres. D'autant que, pour tous les cas de recours à une ZAC, il s'agit de projets longs et complexes par nature, n'échappant pas aux contraintes réglementaires habituelles (participation du public, étude d'impact, enquête publique). L'obligation d'associer le public à la prise de décision et à l'élaboration du projet par voie de concertation préalable (article L. 103-4 du Code de l'urbanisme) peut évidemment dissuader certains maîtres d'ouvrage de recourir à la ZAC.

Par ailleurs, il est reproché à la ZAC d'obliger à approuver deux dossiers consistants. Le dossier de création doit comporter, entre autres, une étude d'impact (art R. 311-2 du C. urb. ), et le dossier de réalisation (art. R. 311-7 du C. urb. ), un programme des équipements publics ainsi que les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement.

Avantages. En amont, la procédure de ZAC assure à la personne publique le contrôle complet des choix d'urbanisation. Au stade de la réalisation, l'aménageur est dispensé de déclaration préalable ou de permis d'aménager pour les divisions effectuées au sein de cette dernière (art. R. 442-1 du C. urb. ). Le recours à la procédure de ZAC permet en effet d'opérer librement des divisions foncières évitant ainsi le dépôt d'une autorisation d'urbanisme. Il s'agit de l'un de ses grands avantages, et non des moindres. Cette souplesse est d'ailleurs souvent mise en exergue.

Son autre grande spécificité est qu'elle bénéficie d'un système spécifique de participation financière des constructeurs au coût des équipements publics de la zone, se substituant à la taxe d'aménagement. La quote-part incombant à chaque opérateur est ainsi intégrée dans le coût de cession de la charge foncière. Il est aussi possible d'avoir recours à une ZAC à maîtrise foncière partielle dans les zones où des propriétaires privés proposent la réalisation de projets en adéquation avec le programme de la zone. Dans ce cas, des conventions de participation foncière sont conclues pour les faire participer de façon proportionnelle au coût des équipements publics (art. L. 311-4 du C. urb. ).

En outre, le Code de l'urbanisme prévoit les conditions dans lesquelles le projet de la ZAC peut évoluer. Toute modification doit s'opérer dans le respect des formes applicables à sa création (art. R. 311-12 du C. urb. ). Au demeurant, la nécessité de modifier le dossier de création dépend de l'importance des changements apportés à l'opération. Une modification de faible importance ne nécessitera pas d'élaborer une nouvelle étude d'impact. Il n'y a ainsi pas lieu de changer le dossier de création pour introduire des activités commerciales et artisanales dans une ZAC à usage d'habitation, dès lors que la vocation première de la zone reste prépondérante. Une nouvelle étude d'impact s'impose en revanche pour l'implantation d'activités commerciales dans une zone à usage industriel. Ici, un nouvel arrêté de création doit être adopté. Concrètement, l'évolution d'un projet en ZAC est possible, mais elle peut être contraignante et nécessiter la reprise de la procédure - dont l'organisation d'une nouvelle concertation - en cas de transformations substantielles touchant à la vocation initiale de la zone.

Un outil à améliorer

La loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) a récemment réformé la ZAC, pour éviter que la désignation d'un aménageur ne soit possible qu'après sa création (1). Désormais, une opération d'aménagement devant faire l'objet d'une ZAC peut être concédée, et la mise en concurrence lancée, avant la création de la ZAC, dès lors que le bilan de la concertation est tiré et que la collectivité a délibéré sur les enjeux de l'opération, son objectif, son périmètre d'intervention, son programme et son bilan prévisionnel (art. L. 300-4 du C. urb. ). C'est un gain de temps pour les collectivités et une optimisation de l'enchaînement des différentes phases de la procédure de ZAC.

Or, la collectivité est en mesure de définir ces éléments si le dossier de création est d'ores et déjà prêt. Le gain de temps n'est donc pas si certain. Dans ces conditions, permettre la conclusion d'une concession d'aménagement dès le bilan de la concertation ne constitue pas en pratique une évolution majeure.

Projet de loi Elan. Faute d'évolutions réellement significatives, la simplification du régime de la ZAC est donc plus que jamais d'actualité. Bien que le projet de loi Elan n'autorise plus le gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure pour accélérer l'aménagement et l'équipement des ZAC, simplifier et améliorer les procédures applicables (habilitation supprimée par l'amendement gouvernemental n° 3046 adopté en première lecture), les articles 4 et 5 du projet de loi présentent plusieurs mesures répondant à ces objectifs.

Ainsi, en matière de financement, l'article 5 tel qu'issu de la première lecture au Sénat modifie le régime de participation des constructeurs n'ayant pas acquis leur terrain de l'aménageur dans le cadre d'une ZAC à maîtrise foncière partielle. Désormais, ces constructeurs pourraient verser une participation aux coûts d'équipement de la zone directement à l'aménageur, à la condition toutefois qu'une convention conclue entre la commune ou l'EPCI et les constructeurs le prévoie. Il est également indiqué à cet article que, lorsque l'autorité environnementale décide de soumettre un plan ou programme à étude environnementale après examen au cas par cas, elle doit indiquer les objectifs spécifiques poursuivis par la réalisation de l'évaluation environnementale du projet.

Les opérateurs privés sont de plus en plus sollicités pour leur expertise et leurs moyens financiers.

Un outil concurrencé

Des outils contractuels, assimilables à du droit souple, sont imposés, de façon de plus en plus courante, par les personnes publiques aux constructeurs et aux promoteurs. Il s'agit de chartes, de plans-guides ou de cahiers des charges relatifs à des prescriptions architecturales, urbaines ou environnementales.

Le choix de la procédure d'aménagement s'effectue au regard de critères, tels que les contraintes foncières, environnementales et financières liées au site, le phasage et le contrôle du projet. Aussi, sans généraliser, le permis d'aménager est-il plutôt utilisé pour de petites opérations d'initiative privée et en secteur périurbain. La ZAC est souvent préférée pour des raisons de mainmise publique complète sur les choix d'aménagement. Mais si cet objectif n'est pas poursuivi ou si la collectivité souhaite monter des partenariats avec des opérateurs privés, la ZAC ne s'impose pas ou doit être articulée avec d'autres mécanismes.

Le macrolot. A titre d'exemple, le macrolot, qui n'est pas une procédure d'aménagement prévue par le Code de l'urbanisme, peut être choisi pour conduire des partenariats public-privé. Il permet, en effet, de réaliser une opération d'aménagement comportant des programmes hétérogènes, sur une seule unité foncière décomposée en plusieurs tènements. Le montage associe plusieurs maîtres d'ouvrage, dont un promoteur privé chef de file qui coordonne, et plusieurs maîtrises d'œuvre dont l'une est également coordinatrice. Dans ce schéma, ce n'est plus la collectivité qui fixe seule et en amont les règles. Un partenariat se met en place en vue d'élaborer progressivement le projet.

Le recours à ce mode opératoire mixte s'explique par les enjeux de plus en plus complexes des politiques publiques, conjuguant diversité des usages, mixité sociale, questions énergétiques, imperméabilisation des sols, participation du public, compensation écologique, etc. Les restrictions qui affectent le budget des collectivités ne sont pas non plus étrangères à ce choix. De fait, celles-ci sont conduites à solliciter davantage en amont, c'est-à-dire dès les études et la définition du projet, l'expertise technique et les capacités de financement d'opérateurs privés.

Toutefois, le macrolot n'est pas sans poser des difficultés juridiques, notamment quant au régime des divisions foncières, à l'articulation entre les différentes maîtrises d'ouvrage et à la prise en charge des équipements publics. Ainsi les outils juridiques traditionnels de la ZAC et du permis d'aménager gardent-ils tout leur intérêt.

Un outil à articuler

D'autres dispositifs récents complètent la ZAC, sans pouvoir toutefois la remplacer. Le projet urbain partenarial (PUP) peut être couplé à une orientation d'aménagement et de programmation (OAP). Du point de vue réglementaire, les OAP, pièces constitutives du plan local d'urbanisme, peuvent prendre la forme d'un schéma d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics (art. L. 151-7 du C. urb. ). Utilisée pour accueillir des secteurs de projet, l'OAP évite les modifications successives des documents d'urbanisme. Au plan financier, le PUP permet aux opérateurs et propriétaires privés de participer à l'opération.

Semop. Le binôme société d'économie mixte à opération unique (Semop) et concession d'aménagement est une alternative possible. La loi du 1er juillet 2014 (2) offre la possibilité à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités de créer, avec au moins un actionnaire opérateur économique, sélectionné après mise en concurrence, une Semop. Celle-ci se voit confier la réalisation d'une opération de construction ou de développement du logement ou d'aménagement, ou encore la gestion d'un service public ou toute autre opération d'intérêt général relevant de la compétence de la collectivité ou du groupement (art. L. 1541-1 du Code général des collectivités territoriales). En qualité d'actionnaire de la Semop, la collectivité contrôle l'exécution de la mission. Parallèlement, elle peut sélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques pour assurer la réalisation de la mission de la Semop. Ces derniers apporteront des fonds propres au capital, leurs moyens humains et matériels et, par voie de conséquence, leur expertise dans le domaine objet de la mission.

En définitive, les acteurs de l'aménagement disposent d'une palette d'outils suffisamment large pour fournir un cadre adapté à chaque projet. Une palette qui reste, évidemment, perfectible.

PHOTO - 14828_892144_k2_k1_2093244.jpg
PHOTO - 14828_892144_k2_k1_2093244.jpg - ©

Ce qu'il faut retenir

La ZAC a encore de beaux jours devant elle. Si le projet de loi Elan atteint son objectif, la simplification envisagée encouragera les personnes publiques à continuer d'y recourir.

La clé de la sécurisation et de l'innovation de l'outil ZAC réside dans son articulation avec d'autres dispositifs ou un mode d'utilisation rénové par la mise en place d'outils contractuels (protocole partenarial, charte, plan guide, cahier des charges, etc. ), avant ou dans le cadre de la ZAC.

La ZAC à maîtrise foncière partielle permet d'inscrire des projets privés dans l'opération plus globale de la collectivité.

L'évolution actuelle consiste à ne pas faire de la maîtrise totale du foncier un préalable, pour limiter recours et dépenses, et à faire participer les acteurs privés au financement des équipements publics rendus nécessaires par leurs projets.

(1) CE, 8 décembre 2004, n° 270432 ; référé CAA Marseille, 27 février 2008, n° 07MA01727. (2) La loi n° 2014-744 du 1er juillet 2014 permet la création de Semop.

Éditions du Moniteur Le Moniteur boutique

Dictionnaire du droit de l’urbanisme

Dictionnaire du droit de l’urbanisme

Date de parution : 02/2019

Voir

Technologies et génie urbain français

Technologies et génie urbain français

Date de parution : 01/2019

Voir

Accéder à la Boutique

Les bonnes raisons de s’abonnerAu Moniteur

  • La veille 24h/24 sur les marchés publics et privés
  • L’actualité nationale et régionale du secteur du BTP
  • La boite à outils réglementaire : marchés, urbanismes, environnement
  • Les services indices-index
Je m’abonne
Supports Moniteur