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La ZAC, 50 ans et toujours souple

Eve Jouannais |  le 13/10/2017  |  ArchitectureRéalisationsAménagementRéglementationMarne

Urbanisme -

La procédure de zone d'aménagement concerté reste un outil juridique prisé par les acteurs de la fabrication de la ville.

Comme l'énonce le Code de l'urbanisme, « le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant. » Cette vision fondée sur le bien commun, la procédure de zone d'aménagement concerté (ZAC), imaginée il y a cinquante ans, y participe particulièrement.

A sa création, elle répondait aux besoins de constructions liés au boom économique et démographique. Aujourd'hui, elle s'applique dans le cadre de renouvellements urbains, de revitalisations ou de recompositions de la ville sur elle-même. Si d'autres procédures existent, aucune ne semble offrir une telle souplesse et une telle sécurité, même si certaines lourdeurs lui sont tout de même reprochées (lire entretien p. 67).

Pour Pierre Bousquet, qui copréside avec Aude Debreil le Réseau national des aménageurs (RNA) lancé en février 2015 et chapeauté par le ministère de la Cohésion des territoires, la ZAC est un bon outil juridique pour fabriquer la ville ordinaire. Il a l'avantage de fixer dès le départ les modalités opérationnelles et financières et de permettre à la collectivité de maîtriser le projet, que l'aménageur soit public ou privé.

Au préalable, la collectivité doit maîtriser le foncier du périmètre qu'elle entend aménager et peut être autorisée, si besoin, à recourir à l'expropriation. Dans la phase de réalisation, enfin, la possibilité de vendre les lots au fur et à mesure, avant d'avoir terminé les aménagements, constitue un atout.

Un outil particulièrement adapté aux projets d'envergure et aux programmes complexes.

Confluence, un cas exemplaire. La ZAC semble particulièrement adaptée aux projets d'envergure et aux programmes complexes qui associent divers types de bâtiments, plusieurs acteurs, et supposent un phasage sur un temps long, des travaux de dépollution, etc. Le cas de Lyon Confluence est, à cet égard, exemplaire. Dans les années 1990, la décision est prise d'aménager ce site entre la Saône et le Rhône, occupé par un marché d'intérêt national et des activités industrielles et portuaires. Pour le transformer dans la continuité du centre-ville historique, une première ZAC « côté Saône » de 41 ha est créée en 2003, suivie en 2012 d'une deuxième de 35 ha « côté Rhône ». Sylvie Josse, directrice adjointe de la société publique locale (SPL) chargée de l'aménagement, estime que « pour ce projet de reconquête, la ZAC est l'outil adéquat, car il permet la progression des exigences et le temps long d'un projet urbain ».

Entre la première étape, coordonnée par l'urbaniste François Grether et le paysagiste Michel Desvigne, et la seconde, orchestrée par l'agence d'architecture suisse Herzog & de Meuron et Michel Desvigne, la continuité se tisse autour du principe d'un îlot de plus en plus perméable et d'une trame urbaine irriguée par des espaces communs publics, semi-privés ou même privés.

Evolution des méthodes de travail. Cependant, la méthode de travail a changé d'une phase à l'autre. Alors que les prescriptions de la première étape consacraient la moitié du périmètre aux espaces publics et s'inspiraient des hauteurs du bâti lyonnais, à R + 9, tout en laissant une très grande liberté architecturale, les règles de la seconde introduisent une plus grande diversité de morphologies : depuis le R + 2, en référence aux édifices industriels, dont une partie est réhabilitée, jusqu'au R + 16 avec une petite dizaine d'immeubles de « belle hauteur ». Cette variation programmée s'accompagne de consignes précises. « Nous avons défini des volumes simples, une matérialité et un coloris. L'idée est de pousser les architectes à travailler dans le détail, d'introduire des différences subtiles d'un bâtiment à l'autre. Obtenir une unité dans la diversité », indique Christine Binswanger, senior partner chez Herzog & de Meuron. Pour elle, l'implication des pouvoirs politiques en relation avec la SPL fait de la ZAC un outil très efficace.

De l'avantage d'une concertation bien menée. Avec une échelle (2,2 ha) et un programme plus modestes, la ZAC Lénine, à Gentilly, dans le Val-de-Marne, éclaire sur le volet concertation de la procédure. Sur ce terrain cédé à la Ville par l'Etat, le projet envisagé de longue date a ainsi fait l'objet d'un travail préalable approfondi avec les habitants. « Lors de sa création, la ZAC a été approuvée à l'unanimité et n'a suscité aucun recours », souligne Patrick Daudet, maire adjoint à l'urbanisme et au renouvellement urbain. Quand, en 2011, Eiffage Aménagement a été désigné aménageur et l'agence Philippon-Kalt architecte-coordinateur, les grandes lignes du programme étaient donc posées. Aujourd'hui presque achevée, elle a déjà été distinguée lors des Défis urbains de 2016.

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La ZAC, quèsaco ?

Créée en 1967 pour se substituer aux zones à urbaniser en priorité (ZUP), la ZAC est un périmètre à l'intérieur duquel une collectivité ou un établissement public intervient pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement de terrains. Dans cette optique, ces personnes publiques acquièrent le foncier en vue de céder des terrains ou d'en concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. La procédure comporte quatre étapes opérationnelles : concertation et études, création, réalisation et clôture.

« Certaines obligations entraînent un allongement important des délais »

Nicolas Ferrand, directeur général des EPA de Marne-la-Vallée et président du Club Ville Aménagement, l'association des maîtres d'ouvrage d'opérations urbaines.

La ZAC est-elle encore un outil adapté aux projets d'aménagement ?

Le développement de la ville est d'abord du domaine du public, il paraît essentiel qu'il relève d'une décision publique concertée.

La ZAC est une procédure qui correspond à ce principe. C'est au départ un outil simple de réorganisation foncière dans un périmètre défini qui permet de programmer et de rendre prévisible ce qui sera réalisé avec des moyens financiers adaptés. Il marque la concrétisation d'un projet politique et favorise la capacité à construire entre le public et le privé. En outre, il garantit une transparence et une traçabilité financière.

Cependant, il n'est pas exempt de défauts…

Certaines obligations, notamment liées à l'étude d'impact environnemental et à la concertation, entraînent une augmentation importante des délais de réalisation. Et ce d'autant plus lorsqu'une révision de la ZAC s'avère nécessaire, comme cela a été le cas après la crise de 2008-2009 : les études ont dû être entièrement reconduites.

Doit-on faire évoluer cette procédure ?

L'étude d'impact a été pensée pour un objet ponctuel précis - un barrage, une autoroute - et a tendance à figer le projet. Or, l'aménagement relève d'un développement plus organique, il se déploie de manière parfois inattendue.

L'actualisation de l'étude d'impact est une procédure longue et chronophage pour le projet, elle mériterait d'être allégée.

Aujourd'hui, un dossier de ZAC compte environ 350 pages, quand il en faisait une dizaine dans les années 1980… Cela dit, l'outil est d'une grande souplesse et particulièrement bien adapté à des projets complexes. Sur le territoire de Marne-la-Vallée, 52 ZAC sont en cours. Certaines d'entre elles, créées il y a trente-sept ans, continuent d'être développées !

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