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La régionalisation ferroviaire (Partie 2)

JACQUES CHAUVINEAU |  le 30/08/2002  |  Développement durableCollectivités localesEtatAssociationsAménagement

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CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL RAPPORT

RAPPORT PRESENTE AU NOM DE LA SECTION DES ECONOMIES REGIONALES ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE PAR M. JACQUES CHAUVINEAU, RAPPORTEUR

SOMMAIRE PARTIE 2 :

V - La région chef de file pour une politique locale des transports

1. Vers des régions actrices de la politique ferroviaire

et de la politique des transports P.102

2. Organiser l'intermodalité P.103

3. Organiser l'offre ferroviaire autour des besoins structurants P.105

4. Réorganiser la complémentarité entre les Grandes Lignes et les TER P.107

5. Le matériel roulant P.109

6. Stimuler l'innovation P.110

7. La décentralisation des TER au sein de la SNCF P.111

VI - Un nouveau rôle de l'Etat

1. La régulation de l'usage de l'infrastructure P.114

2. La question du financement P.120

VII - L'expérience française, une contribution à la construction européenne

1. Une convergence dans la diversitéP.124

2. De la nécessité d'avoir un réseau ferroviaire européen performantP.128

CONCLUSIONP.133

ANNEXESP.135

LISTE DES REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES P.141

LISTE DES ILLUSTRATIONSP.142

TABLE DES SIGLESP.143

NOTES DE BAS DE PAGEP.144

V - LA REGION CHEF DE FILE POUR UNE POLITIQUE LOCALE DES TRANSPORTS

La période d'expérimentation a montré que, au-delà du changement juridique qui interviendra le 1er janvier 2002, l'appropriation effective par les régions de la compétence du transport ferroviaire régional, compte tenu de la complexité technique et politique du sujet, ne peut être que progressive. Elle suppose que chaque région se dote des expertises nécessaires et s'approprie ce dossier complexe. Le travail à engager est considérable. Il s'agit, d'une part, d'organiser l'intermodalité en intégrant les services ferroviaires régionaux dans une chaîne de services pour en améliorer l'accessibilité et, d'autre part, de « recomposer » ces services pour qu'ils répondent aux besoins actuels en développement.

Cette transition est également nécessaire pour traiter certaines questions importantes qui restent encore ouvertes et ne trouveront de réponse que dans le contexte d'une mise en mouvement généralisée.

En effet, inscrire le transport ferroviaire régional dans une chaîne intermodale locale de transport public, ce qui est une clé de la réussite, suppose de redéfinir et, le cas échéant, de réorganiser ses articulations avec les services nationaux et les services interrégionaux. Il s'agit également de répondre à des questions ayant trait au matériel roulant, de préciser et stabiliser les modalités de tarification et d'accès à l'infrastructure.

Ces questions vont devoir être traitées par les régions individuellement voire, pour certaines d'entre elles, par l'ensemble des régions dans un cadre qu'elles ont à définir elles-mêmes. La création par la loi SRU d'un Comité national de suivi se plaçant dans la perspective d'un débat devant le Parlement offre un lieu d'observation de ces évolutions en liaison avec l'Etat et les acteurs concernés. Sa composition doit associer tous les acteurs concernés.

Ce n'est que lorsque ces nouveaux équilibres seront installés, globalement et région par région, que la compétence régionale prendra véritablement son plein effet. Dès lors, la période de cinq ans prévue par la loi SRU après la généralisation de la régionalisation, apparaît comme une période de transition au cours de laquelle les régions vont faire entrer dans les faits leur compétence et généraliser la dynamique décentralisée qui se dessine. A l'issue de cette période, l'Etat pourra, le cas échéant, procéder aux ajustements qui s'avéreraient nécessaires.

La réussite de la régionalisation n'est pas acquise. Elle va d'abord dépendre de la capacité des régions à prendre en main cette réforme, à s'organiser en conséquence, à construire le nouveau rapport d'Autorité organisatrice avec la SNCF. Elle dépendra aussi de la capacité de cette dernière à s'adapter et à s'organiser pour son nouveau rôle, à participer à l'amélioration de la performance du transport régional, et à déployer l'élan interne que cette réforme a suscité.

1. Vers des régions actrices de la politique ferroviaire et de la politique des transports

Les évolutions des régions expérimentatrices et les enseignements que la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire du Conseil économique et social a retiré, notamment d'un déplacement en Alsace effectué sous l'égide du conseil économique et social d'Alsace, indiquent que, sous l'impulsion des régions et à des degrés divers, il s'est installé un mouvement d'appropriation et d'actions. Ce mouvement, en quelques années, au moins pour certaines d'entre elles, a radicalement renouvelé l'approche du transport public. La régionalisation, en Alsace notamment, a fait converger l'action de tous les acteurs régionaux. Certes, dans le cas de l'Alsace, on ne peut ignorer les circonstances favorables liées aux caractéristiques de cette région, à son histoire, à sa forte identité, au fait également que la prise en main du TER par la région a coïncidé avec la mise en service du tramway à Strasbourg, créant une synergie entre les deux systèmes.

En rapprochant le cas de l'Alsace de celui d'autres régions, il semble que les ingrédients de la dynamique, même si les chemins sont différents selon les régions et si chaque région doit trouver la voie adaptée à son identité et à ses spécificités, s'organisent autour de quelques constantes :

Le transport est abordé comme un ensemble de services participant d'une stratégie de développement régional ayant fait l'objet d'une réflexion en amont dont la politique des transports est une des composantes : quelles cohésions ou déséquilibres internes à la région ? Quelles complémentarités entre les pôles urbains et les bassins de vie ? Quels équilibres et quelles solidarités entre le monde rural et le développement urbain ? Quelles évolutions de la mobilité quotidienne liées aux évolutions économiques et territoriales ? Quels axes et opportunités de développement respectant l'histoire et ouvrant de nouveaux horizons à la région ? Quelles synergies interrégionales rechercher ? Quelles dynamiques ou, à l'inverse, quels risques de mise à l'écart engendrés par la dynamique européenne ?

L'approche par territoires semble être une seconde clé du succès ; elle s'oppose à l'approche que l'on pourrait qualifier de séquentielle, adaptée aux modes de pensée et d'organisation traditionnels de la SNCF, consistant en des programmes d'amélioration disjoints et, de ce fait, peu efficaces pour développer l'usage du transport public : rénovation de l'ensemble des gares d'une région, programme global de modernisation du matériel roulant, refonte des dessertes, etc.

Sans rejeter l'intérêt de tels programmes transverses, ils ne prennent leur sens et leur pleine efficacité que dans le cadre de programmes territorialisés, à l'échelle notamment d'une ligne ou d'un bassin, traitant de l'ensemble de l'offre vue par l'utilisateur (refonte de la desserte d'une ligne associée à la modernisation des gares et du matériel roulant et réorganisation de l'intermodalité). C'est cette démarche de « globalisation locale » qui donne du sens à l'action de la région.

L'appropriation politique et citoyenne, par la société civile, à l'échelle locale et à l'échelle de la région, est sans doute la grande innovation de la régionalisation. Sans elle, même appréhendées à l'échelle d'une région, les démarches précédentes courent le risque de rester technocratiques et éloignées du réseau des acteurs et du public. Ces modalités d'appropriation sont multiformes et varient selon les régions. Elles ne sont pas spontanées et il est de l'intérêt des élus de les susciter et d'en faire un point d'appui de leurs actions.

Les structures de concertation de proximité jouent un rôle important dans l'appropriation citoyenne. Elles ne sont pas exclusives, bien au contraire, de structures de concertation plus formalisées. La régionalisation peut réactiver les instances de concertation régionales prévues par la LOTI, mais qui, sauf exception, n'ont pas réellement vu le jour. Il faut par ailleurs relever que la quasi-totalité des CESR se sont impliqués dans les questions posées par la régionalisation ferroviaire qui, directement ou indirectement, aborde tous les aspects du développement régional. Les CESR, en permettant l'expression de la société civile et des usagers, peuvent jouer un rôle important dans la réussite de cette réforme.

Cette appropriation citoyenne de la réforme est aussi une garantie de l'efficacité de la dépense publique qui transitera par une région et dont l'utilisation sera transparente, à travers les finances locales, pour les contribuables.

La région acquiert un point de vue sur l'ensemble des questions ferroviaires. La compétence de la région, en tant qu'Autorité organisatrice, ne porte que sur les transports régionaux de personnes. Mais pour exercer cette compétence, chaque région prise isolément et les régions dans leur ensemble, sont amenées à élargir leur point de vue, voire leurs interventions, aux équilibres globaux du système ferroviaire. En effet, les modalités de gestion de l'infrastructure interfèrent avec leurs responsabilités d'Autorité organisatrice : performances, tarification d'usage, modalités de partage des capacités d'infrastructure, modalités de financement des investissements de modernisation et de développement, implication dans l'élaboration de schémas de développement à moyen et long terme des infrastructures ferroviaires. La clarification de ces enjeux implique que les régions élaborent des schémas de service.

En outre, les raisons qui amènent les régions à s'impliquer dans le transport de personnes, l'aménagement du territoire, la maîtrise du développement urbain, la qualité de la vie quotidienne et le développement régional, les amènent à être intéressées par les projets relatifs au fret ferroviaire. Ceci est d'autant plus important que la volonté de rééquilibrer la répartition des modes en faveur du transport ferroviaire pour les transports de fret, notamment par la création d'un réseau transeuropéen de fret décidée au niveau européen, fait du positionnement sur ce futur réseau un enjeu régional majeur. Cette question est particulièrement importante pour les régions maritimes, dont la desserte ferroviaire des ports devrait être organisée et coordonnée avec le développement des TER.

Plus généralement, on peut penser que le rééquilibrage nécessaire en faveur du fret ferroviaire passera, comme pour le TER mais selon des modalités bien évidemment très différentes, par des chemins associant les régions et les acteurs de la société civile.

Jean-Marie Sander, président du conseil économique et social d'Alsace, affirme que « au-delà du coût d'usage de l'infrastructure, il importe que soit pris en compte l'ensemble des besoins en terme de sillons qui permettront d'assurer le service voyageurs. Ceci ne doit pas se faire au détriment du transport de marchandises et le CESA s'est maintes fois exprimé en faveur du développement du fret ferroviaire. Une vision globale du système de transport est indispensable ».

2. Organiser l'intermodalité

La régionalisation met la région en situation d'organiser la coopération entre Autorités organisatrices et d'engager une action durable pour améliorer l'intermodalité des divers réseaux. C'est son intérêt.

Le système ferroviaire seul n'a qu'un faible pouvoir d'irrigation du territoire. Il faut rappeler que la majorité de la population ne peut accéder à une gare que par un mode de transport complémentaire. La question de l'organisation des rabattements et des prolongements autour des TER est donc fondamentale pour la réussite de la régionalisation, d'autant que l'efficacité économique du transport ferroviaire croît avec l'importance des flux qu'il transporte. L'intermodalité joue donc un rôle essentiel dans la dynamique de croissance qui peut engager le cercle vertueux de la relance du transport public de voyageurs et de chacune de ses composantes.

L'intermodalité est plus complexe qu'il n'y parait. Vue de l'utilisateur, placé dans une situation concrète, elle semble évidente : un horaire ajusté de quelques minutes suffit parfois à créer une correspondance qui, inexplicablement, n'est pas permise. Pourtant, si de tels dysfonctionnements simples à résoudre existent, l'organisation de l'intermodalité, dans le cadre d'une approche systémique, est d'une grande complexité. Les réseaux forment des systèmes dont chacun doit atteindre sa propre cohésion interne. Une modification qui optimise la connexion entre deux réseaux en un point donné peut provoquer un autre dysfonctionnement en un autre point d'un des deux réseaux qui, à son tour, vu localement, apparaîtra incompréhensible. En outre, les acteurs sont nombreux - transporteurs, Autorités organisatrices - et les intérêts ne sont pas toujours convergents. Gérer un réseau de transport public, c'est chercher un point d'équilibre entre des intérêts généraux, parfois contradictoires, pour trouver les compromis les plus proches d'un intérêt général de rang supérieur.

L'extension de l'intermodalité sera une tâche de longue haleine visant à produire un maillage de plus en plus efficace du territoire, l'objectif étant de progresser vers le réseau de réseaux coordonnant de multiples intervenants, Autorités organisatrices et transporteurs, offrant des services qui vont structurer des comportements qui, à leur tour, vont en développer l'utilisation. Elles sont essentielles car l'enquête sur la mobilité régionale effectuée en 1993 par la SNCF et la SOFRES a montré que l'attractivité d'une offre ferroviaire dépendait autant des conditions dans lesquelles étaient assurées l'accessibilité et la complémentarité en amont et en aval du parcours ferroviaire que de sa qualité intrinsèque en termes d'horaires et de fréquences.

La réussite de la régionalisation passe donc par le développement de ces coopérations multiformes qui se mettent en place sous des formes diversifiées en fonction des spécificités locales et des projets à mettre en oeuvre. La loi SRU prévoit la possibilité d'associations de partenaires, élargissant la coopération et la concertation au-delà des Autorités organisatrices. On observe déjà que dans beaucoup de cas, les Autorités organisatrices créent, projet par projet, des structures de coopération ad hoc adaptées aux caractéristiques de chaque projet.

2.1. DEVELOPPER L'INTERMODALITE URBAINE

La coopération entre les grandes agglomérations urbaines et les régions est cruciale pour le développement équilibré d'une région. En effet, la dynamique naturelle de ces agglomérations est puissante, les questions de transport public y sont aiguës. La tendance spontanée de la demande les entraîne à étendre le champ du transport urbain. En outre, la part de transport urbain en provenance de l'extérieur de l'agglomération est relativement faible et, devant les difficultés techniques liées à la mise en oeuvre de l'intermodalité avec les TER, les agglomérations peuvent être tentées de concevoir des systèmes urbains clos ou, du moins, de ne pas donner une forte priorité à la mise en continuité avec les TER. Il ne faut donc pas exclure une certaine conflictualité entre les autorités urbaines et les autorités régionales.

Les régions, en revanche, ont un intérêt direct à améliorer l'intermodalité entre les transports urbains et les TER pour augmenter l'utilisation de ces derniers. Par ailleurs, en créant des réseaux de services entre les villes, régionaux ou interrégionaux, elles peuvent favoriser une croissance urbaine plus équilibrée, les pôles urbains de « second rang » pouvant participer à la dynamique des métropoles régionales et en bénéficier. Ces pôles peuvent ainsi jouer un rôle de régulation en équilibrant le mouvement naturel « d'annexion » des territoires par les grandes agglomérations, générant souvent des zones sociologiquement difficiles. Ce mouvement de développement urbain et interurbain équilibré peut aussi être un moyen d'inscrire dans la croissance les pôles urbains de second rang et les territoires moins denses qui leur sont reliés et d'éviter, ou du moins de ralentir, le « mitage » urbain autour des grandes agglomérations. La régionalisation ferroviaire donne aux régions l'opportunité de contribuer à la régulation de la dynamique urbaine en l'abordant en réseau et pas seulement ville par ville.

2.2. L'IMPORTANCE DE L'INTERMODALITE « CAPILLAIRE »

La majorité des déplacements de type quotidien émanent de zones « rurbaines » ou de pôles urbains de second rang vers les grandes agglomérations. La politique de rabattement aux gares d'entrée dans le réseau TER est essentielle au développement de son usage.

Il est révélateur que la plupart des programmes significatifs de modernisation des gares ont impliqué la région, le département, les communes. La constante de ces programmes est une véritable réappropriation de la gare modernisée par la commune se traduisant par une réinsertion dans l'espace urbain, la gare redevenant à la fois un élément de l'image de la commune et un point d'accès au réseau ferroviaire pour le territoire qu'elle dessert.

La création de lignes routières de rabattement, le développement de la capacité de stationnement, l'accessibilité piétonnière de la gare sont très importants : on oublie trop souvent que des réductions sensibles des temps de parcours de porte à porte peuvent être obtenus par des micro-aménagements de l'accessibilité à une gare.

Une attention particulière doit être portée aux deux-roues et notamment aux bicyclettes, soit pour le développement de stationnement sécurisé dans la gare, soit pour l'accessibilité aux trains. Cette complémentarité particulièrement respectueuse de l'environnement devrait devenir un axe systématique de développement des TER.

Rappelons par ailleurs que dans une zone peu dense, le développement de transports à la demande peut constituer une extension particulièrement performante et souple de la mise en oeuvre du droit au transport de la LOTI.

3. Organiser l'offre ferroviaire autour des besoins structurants

Les déplacements quotidiens à l'intérieur des grandes aires urbaines ou entre deux aires urbaines voisines, en forte croissance, sont aujourd'hui structurants de la mobilité de proximité. Même si elle n'est pas exclusive d'autres demandes moins porteuses qui doivent aussi être prises en compte, cette demande constitue l'ossature d'un système de transport public performant. Elle regroupe deux types de besoins qui nécessitent des offres de type différent :

Les besoins périurbains qui, de façon dominante, sont des besoins de type quotidien, domicile-travail ou études, émanant de zones relativement denses ou en voie de densification, à l'intérieur d'une aire urbaine (au sens de l'INSEE).

La qualité d'une desserte ferroviaire périurbaine dépend de son aptitude potentielle à bien drainer un territoire et nécessite donc des arrêts relativement rapprochés voire la création de points d'arrêt dans les zones d'urbanisation nouvelle. La densification des arrêts réduit la vitesse commerciale mais cette vitesse peut néanmoins rester compétitive puisque, en règle générale, en milieu urbanisé, la vitesse moyenne des voitures particulières est, elle aussi, faible. L'attractivité du train pour ces déplacements périurbains est fortement conditionnée d'un côté par l'intermodalité « capillaire » qui conditionne l'accès à la gare de départ (bus, minibus ou car de rabattement, parking, garage deux-roues, marche à pied) et, de l'autre côté, par l'intermodalité urbaine assurant la diffusion par les transports en commun de la ville de destination. Dans certaines agglomérations, lorsque la densité de population et les infrastructures existantes le permettent de par leur configuration et leur capacité disponible, cette continuité entre la ville et les communes environnantes peut être assurée par des trams-trains, véhicules nouveaux en cours de mise au point par la SNCF et certaines grandes agglomérations. C'est la démarche adoptée par Nantes, Mulhouse, Orléans et en Ile-de-France, entre Bondy et Aulnay-sous-Bois.

Les besoins intervilles entre deux aires urbaines qui sont des besoins plus occasionnels fondés notamment sur la complémentarité entre les villes, correspondant à la notion de réseau de ville mais qui, entre aires urbaines rapprochées, peut comporter une part importante, voire dominante, de déplacements quotidiens. Ce phénomène de massification des déplacements quotidiens peut, dans certains cas et notamment celui des grandes aires urbaines, s'exercer à longue, voire à très longue distance. Le fait que beaucoup de régions aient décidé d'étendre à plus de 75 km la validité de l'abonnement hebdomadaire de travail pour les TER est une réponse à la montée de ces besoins.

Pour ces dessertes intervilles, que les déplacements soient occasionnels ou quotidiens, la référence, là encore, est la vitesse permise par la voiture particulière. Outre la qualité de l'intermodalité, l'attractivité d'une desserte ferroviaire nécessite un temps de parcours meilleur que celui permis par la voiture ce qui suppose la limitation, le regroupement, voire la suppression des arrêts intermédiaires entre les deux pôles urbains concernés.

Autour de l'Ile-de-France (IDF), le Bassin Parisien génère un ensemble de dessertes intervilles qui comportent une part importante de déplacements quotidiens. Ce vaste territoire qui regroupe plus de 20,6 millions d'habitants est d'une importance nationale pour l'aménagement du territoire. Les déplacements quotidiens à destination de Paris et de ses pôles de développement périphériques y sont importants : en 1999, 190 000 résidents du Bassin Parisien, hors IDF (majoritairement en provenance des départements de l'Oise, de l'Eure et Loir, de l'Eure et du Loiret), travaillaient en IDF. Parmi ceux-ci, 60 000 vont à Paris et 130 000 se rendent dans les zones d'emploi de l'IDF (Roissy-La Défense-Versailles, etc.). La part des transports collectifs pour les migrations vers Paris est de 75 %. Pour le reste de l'IDF, elle est de 25 % contre 75 % pour la voiture. Cette situation correspond à un choix de qualité de vie ou à des contraintes imposées par le marché du travail. Les volumes de déplacements qu'elle génère pose des problèmes de saturation des infrastructures du fait de la nécessité de transiter par Paris. Ceci affecte donc une qualité de service particulièrement sensible pour des utilisateurs au quotidien pour qui des dysfonctionnements trop fréquents remettent en cause la qualité de vie dont, précisément, ils ont souvent fait le choix.

A ces besoins structurants, périurbains et intervilles, il convient d'ajouter les besoins de maillage. Cette notion de maillage du territoire correspond à des volumes de déplacements beaucoup moins importants et plus diffus. Leur satisfaction dépend du choix politique de l'Autorité organisatrice et des moyens qu'elle décide d'y consacrer ; ces besoins, dans la pratique, peuvent entrer en contradiction avec les besoins intervilles, dont l'offre qui doit être rapide peut être dégradée par des arrêts intermédiaires correspondant à ce besoin de maillage.

Dans ce type de besoin figurent les besoins des zones à dominante rurale qui, pour celles qui sont desservies par le transport ferroviaire, posent la question de l'adaptation, voire de la survie de ce mode. Il faut concilier dans ces zones la mise en place d'offres plus attractives et notamment plus rapides et le maintien d'une bonne couverture du territoire et d'un bon accès pour des populations disséminées. Ces zones sont en effet caractérisées par un très haut niveau de motorisation, par des infrastructures routières denses, généralement de bonne qualité, peu encombrées et d'usage facile. Les expériences d'articulation entre transport ferroviaire, le cas échéant accéléré par regroupement des arrêts, et transports routiers légers, éventuellement à la demande, permettent une adaptabilité du service public répondant bien aux besoins de ces zones et notamment à ceux des personnes ne disposant pas de voiture particulière. Ils permettent une meilleure couverture du territoire par le service public.

L'offre concrète sur une ligne doit donc répondre à trois besoins - périurbains, intervilles, maillage - qui peuvent être contradictoires. Dans la pratique, il faut trouver les meilleurs compromis, par exemple en répartissant les arrêts intermédiaires sur plusieurs trains intervilles, dont chacun ne dessert qu'une partie de la ligne.

Enfin, le transport ferroviaire régional a trop négligé, voire ignoré, certaines « niches »constituées par l'utilisation touristique et ludique du train, moyen original de découverte d'une région et de ses ressources. Le Train Jaune de la Cerdagne, promis à la fermeture il y a moins de vingt ans, en est un exemple, de même que celui du chemin de fer de la Corse pour lequel l'Assemblée de Corse vient de voter un important programme de développement. Il articule notamment le potentiel touristique et les usages locaux et les besoins périurbains au sud de Bastia. Certes, il s'agit de cas où le potentiel touristique est exceptionnel, mais il en existe de nombreux autres où des activités touristiques, culturelles ou ludiques, organisées autour du train, peuvent constituer une ressource saisonnière non négligeable pour l'équilibre d'une ligne et contribuer ainsi à donner un bon niveau de service aux utilisateurs annuels permanents.

4. Réorganiser la complémentarité entre les Grandes Lignes et les TER

Les offres Grandes Lignes et TER forment en France des systèmes imbriqués. Cette imbrication est un atout pour les utilisateurs et l'aménagement du territoire. En effet, elle apporte des synergies appréciables à la clientèle en termes de complémentarité des dessertes, de lisibilité de l'information et de la tarification sur tout le territoire. Mais cette cohérence, dont l'intérêt est essentiel, doit évoluer. Cette évolution est nécessaire car la régionalisation aura pour effet d'inscrire plus fortement les TER dans des logiques intermodales d'usages locaux, notamment quotidiens, qui sont désormais largement dominants. Par ailleurs, l'activité Grandes Lignes peut avoir un intérêt économique à redéployer des dessertes nationales et donc à supprimer des dessertes ayant une utilité locale du point de vue des régions. De nouvelles modalités de concertation doivent être trouvées car la régionalisation implique que la SNCF ne tranche plus unilatéralement les conflits éventuels entre les TER et les Grandes Lignes.

La croissance des besoins locaux et leur spécificité de plus en plus affirmée rend le système d'imbrication GL/TER complexe à gérer et, paradoxalement, au nom de la cohérence, peut paralyser l'initiative. Il faut donc, pour les dessertes, les tarifs, l'information, chercher les voies de nouvelles synergies fondées sur une plus grande affirmation de la différence entre les deux services, différence résultant de la différenciation des clientèles.

4.1. L'ARTICULATION DES DESSERTES

La superposition des offres TER et Grandes Lignes permet d'offrir un service plus étoffé en réponse aux besoins locaux tout en améliorant la rentabilité de certains trains Grandes Lignes qui transportent une clientèle locale supplémentaire. Dans certaines régions, notamment en Bretagne et Provence-Alpes-Côte-d'Azur, près de la moitié du trafic régional est acheminé par des trains Grandes Lignes. Mais cette imbrication est aussi une source de difficulté, car les besoins des usages locaux et les besoins de correspondance peuvent parfois entrer en contradiction. Dans le passé, la SNCF était souveraine pour arbitrer les conflits entre les deux usages du train et les régions lui ont souvent fait le reproche d'arbitrer en se plaçant du point de vue des Grandes Lignes.

C'est donc un sujet difficile et qui le reste, même s'il a sensiblement évolué en quelques années. Il faut noter, en particulier, que lors de la mise en service des premiers TGV : Paris-Lyon, TGV Atlantique vers Rennes, Nantes et Bordeaux, aucun travail systématique de recomposition des dessertes régionales n'avait été opéré ce qui a créé de multiples conflits avec les régions. C'est le ministre de l'équipement, du logement et des transports, Jean-Louis Bianco, qui, par une circulaire du 15 décembre 1992, a demandé que pour tous les projets TGV, les évaluations prennent en compte les recompositions nécessaires des TER. Cette démarche nouvelle a été menée entre la région Nord-Pas-de-Calais et la SNCF pour le TGV Nord et a amélioré l'approche sans toutefois donner entière satisfaction à la région. Par la suite, le TGV Méditerranée, qui va entraîner pour trois régions (Rhône-Alpes, PACA et Languedoc-Roussillon) des recompositions importantes des TER, a fait l'objet d'un important travail de concertation pour concevoir de nouvelles offres locales adaptées à la nouvelle configuration des dessertes Grandes Lignes et, le cas échéant, pour en évaluer les conséquences financières pour les régions.

Concernant l'ajustement courant des dessertes Grandes Lignes et TER, tel qu'il se pratique à l'occasion de chaque changement de service, il nécessite une concertation étroite en amont des deux partenaires. Les régions, à travers l'ARF, mettent au point avec la SNCF un code de bonne gouvernance pour que de nouvelles pratiques s'installent en évitant de créer une situation où les deux acteurs pourraient se paralyser mutuellement.

4.2. L'EVOLUTION

DE LA TARIFICATION

Les régions ont pris beaucoup d'initiatives tarifaires. Les systèmes de tarification communs aux TER et aux Grandes Lignes, hérités de la tarification nationale à la distance, créent une lisibilité de l'offre tarifaire sur tout le territoire, mais cette tarification, dans sa forme actuelle, ne répond que très imparfaitement aux besoins locaux et, par ailleurs, est appelée à être refondue au sein de tarifications intermodales. Les régions, non sans raison, posent la question de leur pouvoir sur la tarification ferroviaire régionale. Cette question complexe se situe à l'articulation de problématiques de natures différentes :

La tarification nationale de référence valable sur tout le territoire, pour les TER comme pour les trains de Grandes Lignes, est une tarification à la distance calculée selon une formule algébrique (a+bd). Les paramètres (a) et (b) sont déterminés par plages de distance, (d) étant la distance tarifaire du trajet. Le prix payé par le client est dégressif avec la distance. Cette tarification, au moins théoriquement, respecte le principe d'égalité des individus devant le service public. La réalité est plus complexe et s'écarte notablement de cette situation de référence : la dynamique des marchés, la concurrence, ont amené la SNCF à pratiquer une politique commerciale qui fait que, pour beaucoup de services Grandes Lignes, ce sont des prix de marché qui sont en vigueur. Ils peuvent s'éloigner sensiblement du tarif de référence.

En revanche, cette tarification kilométrique continue à s'appliquer à courte distance et conduit à des prix élevés, voire dissuasifs pour l'utilisateur : un parcours TER de 35 km coûte 36 francs au plein tarif soit 1 F/km, quelle que soit la période, alors qu'un plein tarif Paris-Lyon, en TGV, en période de pointe, coûte 410 francs pour 512 km, soit 0,80 F/km, tombant à 0,63 F/km en période normale. On constate d'ailleurs que la part de déplacements TER effectuée au plein tarif est en net recul du fait de la multiplication des offres commerciales nationales Grandes Lignes. Du point de vue des régions, cette situation héritée de l'histoire pose deux questions : d'une part, celle d'une tarification à courte distance plus adaptée aux besoins actuels, d'autre part, celle de l'évolution du niveau des tarifs qui, comme pour les réseaux urbains, pourrait devenir une composante importante de régulation de la responsabilité économique et politique de la région.

A cette première problématique s'en ajoutent deux autres :

Le développement de l'intermodalité sous toutes ses formes qui appelle à un renouvellement profond, notamment autour des grandes agglomérations, de la tarification ferroviaire régionale historique, le cas échéant associée à de nouvelles modalités électroniques de paiement. Ceci entraînera une évolution des tarifications sociales liées à des usages de type quotidien (abonnements de travail, tarifications scolaires et étudiants), d'autant que les contributions de l'Etat dont ces tarifications bénéficient vont désormais être incluses dans la contribution reversée aux régions. La carte orange de l'Ile-de-France, créée il y a plus de 25 ans, a montré le rôle qu'une innovation tarifaire intégrant l'utilisation des divers modes de transport public peut avoir sur la fréquentation.

L'existence de tarifications régionales spécifiques : beaucoup de régions ont déjà innové dans cette voie, offrant des tarifications spécifiques, soit pour des catégories de population (chômeurs, jeunes, personnes âgées), soit à l'occasion de certains événements régionaux, sportifs et culturels notamment, soit encore pour offrir des tarifications de découverte de la région. La SNCF, sensibilisée à cette question par les erreurs commises avec Socrate, craint de son côté une perte de lisibilité de la tarification pour le public.

Par ailleurs, l'Etat, et il y a consensus sur ce point, a acté que la tarification Grandes Lignes nationale continuera à s'appliquer de bout en bout pour un parcours à caractère national empruntant un TER en correspondance.

Les régions, Autorités organisatrices, pourraient prendre en main une refonte de la tarification régionale et ainsi mieux répondre aux besoins actuels. La notion de communauté tarifaire, existant notamment en Allemagne, permettrait de créer, dans les zones à mobilité quotidienne élevée, notamment autour des agglomérations mais pouvant le cas échéant s'étendre à toute la région, des tarifications intermodales nouvelles. Les régions ont la possibilité, soit de choisir une formule homogénéisée entre elles qui donnerait une grande fluidité d'accès au transport public sur tout le territoire, soit, au contraire, constatant une trop grande diversité de situations ou une trop grande complexité technique, d'aller vers des situations régionales différenciées. Dans le premier cas, il semble indispensable que chaque région puisse compléter la formule interrégionale commune par des modulations locales.

Quelle que soit la formule retenue et sans préjuger des dispositions relevant de l'Etat, il appartiendrait aux régions, séparément ou collectivement, de déterminer les évolutions du niveau de ces tarifications régionales. Il s'agit là probablement d'une question qui fera débat ; mais elle est au centre d'une logique de transfert de compétence qui ne peut donner sa pleine efficacité que si, les règles du jeu étant clarifiées avec l'Etat, une réelle responsabilité et un pouvoir décisionnel fort sont donnés aux acteurs locaux.

L'évolution de la tarification vers des formules régionales intermodales, associée aux nouvelles technologies, ouvre la voie à la billettique, c'est-à-dire des cartes personnalisées et informatisées constituant des « passe-partout » du transport public dans les régions. Les transports urbains sont très actifs dans ce domaine. Il y a aujourd'hui un risque certain d'avoir des systèmes disjoints ; une interopérabilité que les régions, en liaison avec l'Etat, pourraient promouvoir, constituerait un important facteur de développement de l'usage du transport public.

5. Le matériel roulant

Le train est le mode de transport qui dispose du plus grand espace pour ses passagers et qui, de ce fait, peut donner de la qualité au temps passé à bord. Les régions, en prenant en main le design du nouveau matériel régional et en prenant des initiatives comme Interloire et le TER 200 Alsace, ont montré que l'image du train pouvait se renouveler.

Le matériel roulant est en effet une composante centrale de la réussite de la régionalisation, d'une part parce que c'est lui qui constitue le socle de la qualité de service offerte au public et qu'il peut être un champ d'innovation commerciale et technologique, d'autre part parce que, désormais financé par les régions, coûteux, il constitue un poste structurant de l'offre et des coûts des TER. Les régions doivent être en mesure de maîtriser le cahier des charges des nouveaux matériels. En étant à l'écoute des besoins des usagers, elles peuvent améliorer les spécifications en particulier dans le domaine des services qu'ils offrent aux utilisateurs, la SNCF conservant la responsabilité des aspects concernant la sécurité. Ceci suppose que, région par région et collectivement, elles maîtrisent la gestion prévisionnelle du parc afin d'anticiper les commandes nécessaires, soit en commandant du matériel déjà existant sur le marché, soit en décidant du lancement de nouveaux matériels (qui ne peut s'envisager que par regroupement de commandes).

Par ailleurs, sur le plan économique, la régionalisation du parc de matériel roulant et l'optimisation de son usage sont des conditions essentielles de la performance économique des services régionaux : une bonne rotation de ce parc entraîne une bonne utilisation naturelle du personnel de conduite et du personnel d'accompagnement. Il est donc légitime que les régions, tout en respectant l'autonomie de gestion de la SNCF, soient très exigeantes à son égard et demandent une lisibilité de l'usage commercial de ce matériel et de sa performance économique.

Il est indispensable, dans l'intérêt des deux partenaires, de trouver les modalités pour inciter en permanence l'exploitant à la recherche d'une plus grande efficacité dans l'organisation des moyens. Chaque région doit pouvoir contrôler l'usage effectif des matériels qu'elle a financé, c'est-à-dire son usage commercial, incluant notamment les utilisations interrégionales, mais aussi sa performance économique et, en particulier, le kilométrage effectué par ce matériel, fondement de sa productivité. D'une manière générale, les régions ont intérêt à organiser un benchmarking (national et international) généralisé sur tous les sujets.

Chaque région doit également être informée des coûts de maintenance et procéder à des comparaisons avec les coûts pratiqués dans d'autres pays de manière à être en situation de les négocier et d'imposer des gains de productivité.

6. Stimuler l'innovation

6.1. INVENTER DES SERVICES

Les constructeurs automobiles, alors que la voiture particulière paraît jouer un rôle important dans la dégradation de l'environnement, gardent une incontestable capacité à renouveler son attractivité et son potentiel de rêve. Ils jouent du renouvellement de son design qui a un effet analogue à celui de la mode et d'une grande rapidité d'assimilation des évolutions technologiques. Dans quelques années, avec les UMTS, la voiture restera en permanence connectée avec le domicile et avec le bureau, atténuant, notamment, l'effet des embouteillages.

Le manque d'imagination du transport public en matière de services contraste avec la créativité de la branche automobile. Pourtant, le train et les gares, surtout en province, restent des lieux chargés d'affectivité et qui pourraient associer identité et modernité.

La question de l'enrichissement du transport public par des services associés directement ou indirectement au déplacement est une question essentielle, dans les gares, dans les trains, mais dont la problématique pourrait être élargie aux territoires desservis par l'intermodalité. La gare - c'est la tendance que l'on observe dans beaucoup de pays - a vocation à devenir un lieu intermodal multiservices pouvant offrir des services hors transport facilitant la vie quotidienne et devenir ainsi un lieu de vie.

6.2. L'INFORMATION DE LA CLIENTELE

C'est une composante à part entière du service offert au public8) et elle est loin d'être satisfaisante. Ce service va considérablement évoluer, d'une part parce que les Autorités organisatrices lui accordent une grande importance, d'autre part parce que les nouvelles technologies de l'information vont ouvrir la possibilité d'information intermodale et en temps réel du public, notamment en cas de dysfonctionnement.

Les régions, à juste titre, y voient un enjeu considérable, du même ordre que la tarification. Mais, la puissance et la souplesse des technologies de l'information, la multiplicité des acteurs (Autorités organisatrices, transporteurs), les perspectives de gains offertes par ce qui va devenir un marché, peuvent multiplier des offres et avoir l'effet inverse de celui attendu par le public : le risque d'une « Tour de Babel » de l'information n'est pas négligeable. En outre, la véritable difficulté restera d'assurer la fiabilité des informations. Les nouvelles technologies n'empêcheront pas le fait que pouvoir accéder de l'autre bout du monde à un horaire de car rural ou à la localisation d'un point d'arrêt d'autobus urbain, ne garantit pas que cet horaire n'a pas été modifié ou l'arrêt déplacé pour des raisons purement locales qui n'ont pas été communiquées à la base de données.

La région est probablement un lieu essentiel à la fois pour capter et stimuler l'initiative locale, la fédérer, et l'articuler avec des systèmes d'information liés à des réseaux externes à la région. Les régions ont un rôle essentiel à jouer pour développer de nouvelles lisibilités et donc de nouvelles accessibilités au transport public, aux lieux et aux événements desservis par les réseaux. Elles ont intérêt, dans ce domaine comme dans celui de la tarification et de la billettique, à conserver ou promouvoir une certaine interopérabilité entre elles.

Concernant le transport ferroviaire, les évolutions actuelles vont probablement provoquer l'apparition et la coexistence de deux types de systèmes d'information : des systèmes sous contrôle des Autorités organisatrices qui donneront des informations à dominante locale incluant les transports ferroviaires ; des systèmes commerciaux SNCF, associant les trains nationaux et des trains régionaux complétés par des informations intermodales. Ces deux types de systèmes coexisteront avec une certaine dose de concurrence et une certaine dose de complémentarité.

Plus généralement, les régions vont désormais avoir en main un rôle important de communication et d'information sur la politique des transports et sur la lisibilité des services. Cette lisibilité est une des conditions du développement de l'usage du transport public et peut contribuer à l'implication citoyenne.

7. La décentralisation des TER au sein de la SNCF

La SNCF, pour des raisons historiques, politiques (liées à une conception française égalitariste du service public), techniques, a encore une organisation très centralisée. Les directions régionales créées entre 1970 et 1975, dans le prolongement des recommandations du rapport Nora, ont mis fin à la puissance des directions de réseau héritées des anciennes compagnies et au découpage en grands services techniques, forteresses veillant jalousement à l'équilibre de leurs pouvoirs. Mais, malgré l'avancée et l'ouverture vers les réalités externes qu'elles ont représentées, parce qu'il n'existe pas encore d'outil économique et comptable donnant une base de mesure objective de sa performance, la direction régionale fonctionne encore plus sur le modèle préfectoral que sur le modèle entrepreneurial.

La cohérence du réseau ferroviaire s'est fondée sur cette centralisation et a, sans aucun doute, constitué un de ses atouts. La régionalisation, l'ouverture des marchés européens, la diversité des besoins et donc des services, font que le transport ferroviaire ne peut poursuivre son développement qu'en offrant aux utilisateurs des prestations de plus en plus complexes et différenciées allant au-delà du transport proprement dit.

Une cohérence restant fondée sur la seule centralisation peut nuire à la capacité de répondre à des besoins de plus en plus diversifiés qui préparent le développement futur de l'entreprise et qui vont renouveler le service public. Paradoxalement, cette cohérence, si elle n'évoluait pas, pourrait remettre en cause la cohésion de l'entreprise et favoriser un repli corporatiste par manque de vision prospective.

La régionalisation va engager une profonde évolution. Louis Gallois a coutume de dire que « la régionalisation va être une véritable révolution culturelle pour la SNCF et les cheminots ». Pour mettre les directions régionales en situation de responsabilité et de dialogue avec les Autorités organisatrices, il faut aller vers une véritable décentralisation de cette activité, ce qui suppose l'existence d'entités économiques adaptées.

Trois évolutions internes de la SNCF inscrites dans le Projet industriel qui structure les grandes actions de l'entreprise depuis 1996, peuvent faire une réalité de cette révolution culturelle attendue par les régions :

La production de comptes régionaux TER : ces comptes sont attendus depuis plusieurs années par les régions qui s'impatientent de la lenteur de leur mise en place. Mais il est vrai que la production de comptes régionaux certifiables constitue une véritable « révolution copernicienne » pour la SNCF. En effet, jusqu'à une date récente, les comptes TER régionaux étaient largement le produit d'une ventilation, par direction régionale, d'agrégats économiques centraux répartis selon des clés moyennes établies nationalement. Le directeur TER local « recevait » ses comptes du centre au lieu de contribuer à leur production. Ces comptes, conçus pour évaluer la contribution nationale versée par l'Etat à la SNCF, étaient inadaptés à un pilotage local fondé sur la réalité des coûts et la relation avec une Autorité organisatrice.

La production de ces nouveaux comptes analytiques, qui nécessite l'installation d'un suivi et d'un enregistrement de tous les actes de production, va introduire une culture entrepreneuriale à tous les niveaux de l'entreprise. Ceci est d'autant plus vrai que la production de comptes TER, qui nécessite de répartir les moyens communs à plusieurs activités, entraîne de facto la nécessité d'engager la production des comptes des autres activités. Ces comptes vont donner aux directeurs TER des points de repère dans leur discussion et négociation avec les Autorités organisatrices, mais aussi avec les autres activités et avec les directions centrales. Ils pourront servir de base à une facturation compréhensible par les Autorités organisatrices et seront la clé d'une véritable décentralisation de l'établissement public.

Ces dernières ont d'ailleurs sans doute intérêt, après que les comptes fondateurs qui auront servi à l'évaluation définitive de la contribution de l'Etat auront été validés, à opter pour un système de facturation simple fondé sur des barèmes incluant des objectifs de productivité pour la SNCF. C'est la formule vers laquelle ont évolué plusieurs régions expérimentales. Plus lisible et plus proche des pratiques usuelles, elle leur a épargné des discussions d'une grande complexité sur les comptes internes de l'entreprise. En même temps, cette formule, dès lors qu'un accord a été trouvé quant aux modalités d'indexation des charges - et rien au niveau des principes n'interdit un accord commun à toutes les régions - a l'avantage de clairement placer le risque industriel sous la responsabilité de la SNCF.

La constitution d'équipes régionales spécialisées pour le TER : la réussite de la régionalisation, et donc l'installation d'un dispositif qui met les régions en situation de devenir réellement Autorités organisatrices, suppose d'une part une appropriation par ces dernières d'un savoir-faire en matière de transport dont toutes les régions expérimentales ont constaté qu'il nécessitait un certain temps pour s'installer, et, d'autre part, une « mise sous tension » de la SNCF locale qui doit se mobiliser comme force de proposition et dans la réalisation des objectifs de qualité et du respect des engagements contractuels pris avec la région. C'est un véritable apprentissage de la relation qui va s'installer. Du côté de la SNCF et en cohérence avec l'élaboration de comptes locaux reflets des réalités de gestion, la mise en place d'équipes étoffées, dédiées au TER, porteuses d'un projet commun avec la région inscrit dans les objectifs internes de l'entreprise constitue un facteur de succès et de mutation.

Cette équipe responsable d'un compte et d'un projet avec le « client » région, introduit une culture entrepreneuriale au sein de la SNCF et contribue aux équilibres entre les activités TER et les autres activités.

Des organisations de proximité par ligne : la réussite de la régionalisation va dépendre de la capacité de l'Autorité organisatrice et de la SNCF à se mettre à l'écoute des besoins. Or, l'écoute du client peut n'être qu'un slogan managérial si les organisations ne sont pas faites de manière telle que les premiers niveaux de responsabilité hiérarchique partagent le contact du client avec les personnels de terrain et constituent ainsi le premier relais de prise en charge des problèmes et des attentes dans la fonction remontante de la chaîne hiérarchique. L'expérience de plusieurs régions, sous la forme de comités de ligne, de conseils de ligne, de délégations SNCF territoriales, montre que ces niveaux très décentralisés sont des niveaux où l'écoute du marché et la démocratie participative peuvent se rencontrer et être un creuset d'initiatives et d'innovations, dans l'intérêt de l'Autorité organisatrice, du transporteur et du consommateur. Ces instances de proximité peuvent contribuer à enrichir le débat des instances de concertation au niveau régional.

VI - UN NOUVEAU ROLE DE L'ETAT

Le transport, comme les autres activités, s'exerce dans le cadre de la régulation marchande. Il joue un rôle transverse, essentiel au développement. Par ailleurs, la manière dont il est organisé a des effets externes majeurs qui, en longue durée, agissent sur la répartition des populations et des activités, sur la manière de produire, d'échanger, de consommer, sur l'aménagement du territoire, sur la croissance urbaine, sur la vie quotidienne, sur l'environnement et sur les grands équilibres écologiques de la planète. La circulation routière reste, dans toute l'Europe et en France particulièrement, un important facteur de mortalité.

Cette activité a donc des effets « secondaires » tels que ceux-ci constituent, en eux-mêmes, des enjeux souvent aussi importants que la finalité immédiate d'assurer le déplacement de personnes et de matières. De ce fait, le transport ne peut pas être traité entièrement comme les autres activités. La régulation par la puissance publique du marché et de ses déséquilibres spontanés est essentielle pour maîtriser ces effets à long terme que la dynamique naturelle du marché ne peut, seule, prendre en compte. C'est cette particularité du transport alliée à des objectifs d'équité sociale, parmi lesquels le droit au transport introduit par la LOTI, qui fonde, en France, les dimensions de service public de certaines composantes de cette activité.

Il faut donc trouver les chemins pour sortir de cette contradiction collective qui fait qu'une forte majorité de citoyens et d'acteurs économiques se déclarent favorables à l'arrêt d'une dérive vers le « tout routier », tout en utilisant quotidiennement, et souvent par contrainte, la voiture particulière ou le transport routier de fret. Ils structurent ainsi en longue durée des organisations de l'espace, des modes de vie et des modes de développement qui, en retour, nécessitent de recourir encore plus à ces modes.

Pour cela, il faut concilier la dynamique du couple marché/consommateur sensible au court terme et celle, en partie contradictoire, du couple développement durable/citoyen nécessaire pour développer une politique ferroviaire à moyen et long terme. Cet élargissement ne peut être spontané, il nécessite un travail de communication appuyé sur un débat citoyen sortant de la temporalité à court terme des échéances électorales.

La France est particulièrement attentive à ces dimensions du transport et ce, de par sa tradition de service public, mais aussi de par les caractéristiques contrastées de son territoire alliant des zones à forte densité de population et des zones à faible densité. Enfin, son positionnement géopolitique en Europe en fait une zone de fort transit qui va modifier les équilibres territoriaux de ses régions. Pour certaines d'entre elles, il sera générateur de nuisances et, pour d'autres, de risque de mise à l'écart de la construction européenne.

La généralisation de la régionalisation ferroviaire qui va donner aux régions un pouvoir fédérateur en matière de transport public local est un moyen de progresser sur l'étroit chemin réconciliant le consommateur et le citoyen européen. La région peut être un élément essentiel du puzzle du système européen des transports.

Mais, pour autant, la prise de responsabilité de la région ne saurait en aucun cas se concevoir comme un désengagement de l'Etat. La régionalisation n'effacera pas le rôle de ce dernier. Il appartient toujours à l'Etat de définir et garantir l'exécution des missions de service public qui participent de la cohésion nationale. Avec la régionalisation, les modalités d'exercice de son rôle vont se modifier considérablement.

Dans les années de transition à venir, le rôle du Comité national de suivi est important, dans la mesure où il peut contribuer à mettre en réseau la diversité régionale, alerter l'Etat en cas de difficulté. Il devra observer les évolutions des équilibres ferroviaires en liaison avec le Conseil supérieur du service public ferroviaire, RFF et la SNCF. L'Etat aurait intérêt à y associer les représentants de la société civile à travers le Conseil économique et social, ce dernier travaillant en réseau avec les CESR qui doivent trouver dans cette réforme un lieu privilégié d'apport à la vie régionale.

Le rôle de l'Etat ne sera donc pas diminué mais renouvelé. La régionalisation ferroviaire ne doit signifier en aucun cas un désengagement de sa part, ni sur le plan politique, ni sur le plan financier. Des questions importantes sont de son ressort, notamment celles qui ont trait à l'articulation entre le réseau ferroviaire français et les évolutions européennes, à la mobilisation des ressources financières qui seront nécessaires dans la durée et qui, inéluctablement, imposent de redéployer des ressources nationales vers les régions.

1. La régulation de l'usage de l'infrastructure

Pendant toute la période de la montée en charge de la coopération entre les régions et la SNCF et jusqu'à la réforme de 1997, les régions étaient liées à un partenaire, la SNCF, qui, en partie du fait de la carence de l'Etat, avait la responsabilité de la cohérence de l'ensemble de la politique ferroviaire, infrastructure incluse. C'était aussi la SNCF qui arbitrait les conflits entre circulations et qui, au moins en théorie, garantissait aux régions la compatibilité dans la durée, entre les décisions prises en matière de service et d'exploitation et les évolutions et les équilibres de l'infrastructure. Les charges facturées aux régions incluaient les charges d'infrastructure qui n'apparaissaient donc pas sous la forme d'un droit d'usage.

Cette page de l'histoire ferroviaire reposant sur un acteur national unique ayant la responsabilité et le monopole de l'exploitation et de l'usage de l'infrastructure se tourne car elle ne répond plus au cadre institutionnel européen, à la régionalisation et aux besoins actuels de développement à l'échelle européenne.

Sous la poussée du développement économique, le transport ferroviaire français évolue vers un système complexe composé d'une pluralité d'acteurs. Les nouvelles modalités de gestion de l'infrastructure et les conséquences qui en résultent (régulation de l'accès, instauration d'une tarification d'usage) découlent de la nécessité de permettre à d'autres opérateurs ferroviaires que les opérateurs ferroviaires nationaux d'emprunter les infrastructures nationales. Cette évolution répond notamment à la nécessité de faire circuler des trains « européens ».

La création de RFF, la régionalisation, l'apparition d'opérateurs de fret européens, modifient profondément le paysage ferroviaire français. L'infrastructure nationale dont la gestion est confiée à RFF, tout en gardant son statut national, devient aussi une composante d'un système ferroviaire européen qui contribuera au développement durable de l'Union. Dans le même mouvement, la SNCF, opérateur national historique, est amenée à développer ses activités de transporteur dans tout l'espace européen.

Ce nouveau contexte a des conséquences importantes pour les régions et la régionalisation va se déployer dans un contexte sensiblement différent de celui de l'expérimentation.

La transposition du « paquet ferroviaire », du ressort de l'Etat, doit prendre en compte le point de vue des régions. Celles-ci, en devenant Autorités organisatrices, s'engagent durablement et engagent les finances locales dans le service offert au public. En particulier, lorsqu'un service qui a été créé donne satisfaction, il devient politiquement difficile de le supprimer ou de le réduire, ce qui, en d'autres termes, signifie que les régions ont besoin d'une garantie de pérennité physique de l'infrastructure et des conditions financières d'accès.

1.1. LES EQUILIBRES FINANCIERS DE L'INFRASTRUCTURE

La loi du 13 février 1997 et les trois décrets d'application du 5 mai 1997 explicitent les rôles respectifs de l'Etat, de RFF et de la SNCF dans la nouvelle organisation ferroviaire.

L'Etat fixe la consistance et les caractéristiques du réseau ferroviaire : il définit le schéma ferroviaire, décide de la création de nouvelles lignes ou sections de ligne et détermine les caractéristiques principales du réseau.

Dès la création de RFF, la question de l'équilibre de ses comptes et du financement du développement du réseau s'est posée.

L'Etat verse à RFF une contribution aux charges d'infrastructure (10,709 milliards de francs en 2000) à laquelle peuvent s'ajouter des dotations en capital destinées à couvrir une partie de la charge de la dette héritée de l'ancienne situation (134,2 milliards de francs), dotations qui, depuis la création de l'établissement public, ont atteint 54,5 milliards de francs.

En dépenses, pour l'année 2000, RFF supporte 20,728 milliards de francs liés à la charge de la dette héritée de l'ancienne situation (dont 8,482 milliards d'intérêts) ; en outre, il rémunère la SNCF à hauteur de 17,2 milliards de francs pour ses prestations relatives à l'infrastructure ; enfin, il supporte les charges liées aux investissements nouveaux.

En recettes, RFF, en plus de la contribution de l'Etat aux charges d'infrastructure antérieurement versée à la SNCF, perçoit des redevances (ou péages) de la SNCF pour la circulation sur le réseau (10,248 milliards de francs pour 2000).

A l'heure actuelle, la situation financière de RFF reste difficile même si sa dette a été stabilisée. Le déficit est en légère hausse, passant de 10,5 milliards de francs pour l'exercice 2000, à 10,8 milliards de francs pour 2001. Il était en 1997, pour son premier exercice, de 14,1 milliards. Le résultat financier est de 10,479 milliards en 2000. La dette à long terme devrait s'accroître de 447 millions de francs, pour atteindre 153 milliards en 2001. Cette dette devrait se stabiliser en 2002. Mais il devient urgent, comme le souligne Jean-Claude Gayssot, « de trouver les chemins pour sortir de ce déséquilibre permanent ». Sinon, cette charge financière continuera à hypothéquer le développement de l'ensemble du système ferroviaire, pèsera sur le niveau des péages et créera des tensions entre RFF et la SNCF. Elle sera préjudiciable à la réussite de la régionalisation et au transport ferroviaire en général et pénalisera le rôle du transport ferroviaire français au sein de l'Europe.

La commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures a ainsi montré que pour financer son programme d'investissement sans dégrader son endettement, RFF aurait besoin de dotations annuelles de l'Etat de l'ordre de 15 à 16 milliards de francs au lieu des 12 milliards actuels.

1.2. LA TARIFICATION D'USAGE DE L'INFRASTRUCTURE ; LES PEAGES

Les enjeux de la tarification d'usage des infrastructures

La séparation entre infrastructures et services, instituée par la directive 91/440, a entraîné la mise au point d'une tarification d'usage de l'infrastructure qui obéit à des logiques différentes selon les pays européens.

La tarification constitue pour l'Etat, aussi bien pour l'exploitation à court terme que pour les investissements à moyen et long terme, un moyen d'orienter les choix des différents acteurs : RFF, la SNCF et les différents utilisateurs finaux du réseau (chargeurs et entreprises pour le fret, voyageurs, les régions désormais Autorités organisatrices et, souvent, cofinanceurs des infrastructures et, ultérieurement, de nouveaux entrants éventuels).

La tarification d'usage de l'infrastructure est un choix politique et économique. Elle constitue pour les pouvoirs publics un levier important de régulation de l'équilibre rail/route. D'autre part, elle oriente le partage des capacités du réseau entre ses divers usages et entre les nouveaux entrants et les exploitants nationaux historiques. Une certaine harmonisation de la tarification européenne sera indispensable pour les transports de fret. Elle existe en théorie et est fondée sur le coût marginal social ; sa portée est limitée car chaque pays a la possibilité de facturer des péages plus élevés, si le marché le permet, ce qui est difficile à apprécier. Au nom de ce principe, l'Allemagne pratique une tarification élevée qui freine le transport de fret ferroviaire sur son territoire.

Les redevances d'infrastructure contribuent à l'équilibre du compte du gestionnaire d'infrastructure, indispensable à sa pérennité et au développement durable du transport ferroviaire. Elles permettent également à RFF de contribuer au financement des investissements de développement.

Cette difficile équation, entre les mains de l'Etat mais qui concerne au plus haut point les régions et qui conditionne le développement ferroviaire, n'est pas encore stabilisée.

L'impact de la tarification d'usage de l'infrastructure sur les TER

Les redevances d'utilisation du réseau ferré national, 10 milliards de francs pour 17 milliards de charges d'exploitation hors amortissement, sont composées pour chaque section de ce réseau d'un terme forfaitaire, le droit d'accès, indépendant de la capacité d'infrastructure utilisée et qui représente 11 % des péages, d'un droit de réservation représentant 77 % des péages et d'un droit de circulation correspondant à la circulation effective et représentant 8 % des péages. Enfin, les prestations complémentaires, essentiellement la mise à disposition de l'électricité, représentent 4 % des péages.

En outre, l'ensemble des sections constituant le réseau sont réparties en catégories et sous-catégories :

lignes périurbaines : R0 ;

lignes à grande vitesse à fort trafic : R1 ;

autres lignes à grande vitesse : R2a ;

grandes lignes interurbaines : R2b ;

autres lignes : R3.

Des périodes horaires ont été définies afin d'opérer une différenciation dans la tarification. Cette différenciation porte sur le droit de réservation :

heures de pointe (HP) : de 6h30 à 9h et de 17h à 20h ;

heures normales (HN) : de 4h30 à 6h30, de 9h à 17h et de 20h à 0h30 ;

heures creuses (HC) : de 0h30 à 4h30.

Pour l'exercice 2000, les redevances d'infrastructure pour le TER ont atteint 876 MF se décomposant en 28 MF de droits d'accès, 607 MF de droit de réservation, 197 MF de droit de circulation et 45 MF de redevances d'électricité. Il faut noter que l'activité Ile-de-France, depuis son origine, a toujours été facturée au coût complet, soit un péage de 3 090 MF. L'activité fret bénéficie d'une réfaction de 48,4 % sur le droit de réservation, tenant compte en partie des coûts d'entretien moindres qu'elle impose à la voie, ce qui a pour effet d'atténuer son handicap concurrentiel face à la route.

Concernant les TER, cette tarification conduit à un niveau moyen de péages de 6,55 F/km, soit environ 10 % du coût moyen d'un train-kilomètre TER. Les TER paient actuellement 8 % des péages pour 22 % des trains-km circulant sur le réseau. Cet écart doit cependant être relativisé du fait de la part importante de TER circulant sur des lignes à caractéristiques techniques peu élevées et de moindre coût d'entretien. Ainsi, le péage moyen se différencie significativement selon le type de région et varie de 1,62 F/km pour les régions ne comportant que des zones R3 (telle que le Limousin) à 13,38 F/km pour la Picardie dont les trains ont des parcours importants en zone R0.

C'est donc l'activité Grandes Lignes, à travers le TGV, qui, avec l'Ile-de-France, supporte le péage le plus élevé ; de fait, c'est la seule activité ferroviaire dont le marché permet de dégager une contribution significative aux équilibres de l'infrastructure. C'est aussi celle qui a recours à la technologie et aux performances techniques de l'infrastructure les plus élevées.

RFF a proposé des évolutions de la structure de tarification d'usage de l'infrastructure. Elles reposent sur une diminution du droit d'accès, mesure jouant en faveur de nouveaux entrants éventuels, et du droit de réservation et sur une augmentation sensible de la part du droit de circulation qui passerait de 8 % à près de 20 % de la part de péages (en augmentant plus sensiblement les trains de voyageurs que les trains de fret afin de se rapprocher des coûts réels d'entretien des voies). Par ailleurs, pour les lignes urbaines et périurbaines, le droit de réservation évoluerait en différenciant les taux en deux niveaux selon le nombre des circulations.

Enfin, la redevance complémentaire d'électricité serait relevée pour se rapprocher des charges réelles d'entretien et de renouvellement des installations électriques.

Par ailleurs, RFF propose d'introduire dans la tarification 2002, une tarification des arrêts en gare. En effet, selon Claude Martinand, président de RFF, « il est logique de tarifer l'arrêt en gare comme un élément de consommation de la ressource rare ». Encore faudra-t-il distinguer entre les gares qui disposent de voies de garage permettant le passage d'autres trains, et les gares dites de « pleine voie ». On peut aussi penser qu'une taxation à la vitesse moyenne des trains, incluant donc les arrêts mais aussi leur capacité d'accélération et de freinage, refléterait plus équitablement la consommation de la « ressource rare » que constitue l'infrastructure.

Il est souhaitable que la tarification d'usage des infrastructures ferroviaires reflète bien l'état de saturation des voies empruntées. Cela envoie un signal économique aux utilisateurs et implique en contrepartie, du point de vue des régions, l'élaboration de schémas de développement des capacités. Encore faut-il que ces signaux soient cohérents pour l'ensemble du système de transport « afin de réduire autant que possible les distorsions de concurrence pouvant se produire entre les modes de transports différents du fait de l'existence de divergences notables dans les principes de tarification » (nouvelle directive européenne 20-14). Ce serait le cas dès lors que les péages ferroviaires seraient élevés autour des grandes agglomérations alors que les autoroutes y sont souvent gratuites.

La loi SRU a inclus dans la contribution transférée aux régions le montant des péages d'infrastructures des services existant au moment du transfert de compétence et leur réévaluation en cas de modification ultérieure de la tarification. Les péages des services créés par les régions postérieurement au 1er janvier 2002 seront donc à leur charge. Sans correctifs, le relèvement des péages ferroviaires aurait pour effet de favoriser le développement de l'usage de la voiture individuelle en zone urbaine, à l'encontre de la politique suivie en matière d'environnement et d'aménagement urbain.

Un article de la nouvelle directive européenne concernant la tarification permet aux Etats membres d'instaurer un dispositif de compensation, à durée limitée, des coûts environnementaux, des coûts des accidents et des coûts d'infrastructures non couverts par les modes concurrents, qui permettrait d'évoluer progressivement vers une internalisation effective des coûts externes.

Il est donc probable que la tarification d'usage de l'infrastructure va encore évoluer. Ces évolutions, de la responsabilité de l'Etat, devront se faire en étroite concertation avec les régions.

1.3. LA QUESTION DE LA REPARTITION DES CAPACITES : LE PARTAGE DES SILLONS

Les dessertes ferroviaires régionales doivent coexister avec les autres usages des infrastructures ferroviaires : dessertes fret, dessertes voyageurs à grande distance, étant entendu qu'à terme, dans ces deux types de dessertes, il y aura des dessertes nationales et des dessertes à caractère européen, notamment de transit, qui ne seront pas sous maîtrise commerciale SNCF.

Les capacités des infrastructures ferroviaires sont distribuées en sillons, un sillon étant un chemin temporel réservé à un train. L'ensemble des sillons d'une ligne, c'est-à-dire l'ensemble des trains circulant sur cette ligne, constitue le graphique de circulation. On distingue le graphique théorique programmant les circulations et le graphique réel correspondant aux circulations effectives (trains facultatifs, trains supprimés, réorganisation des circulations à la suite d'incidents).

Les horairistes conçoivent des graphiques théoriques utilisant au mieux les capacités des infrastructures et organisant les compromis entre les divers types de trains. Une des qualités d'un graphique est sa robustesse, c'est-à-dire sa capacité à absorber des aléas en limitant le plus possible, dans le temps et dans l'espace, la propagation des effets de désorganisation. Les régulateurs suivent la circulation réelle des trains et, le cas échéant, réorganisent en temps réel, « à la main », la circulation des trains lorsqu'un aléa perturbe la situation théorique.

Les savoir-faire associés à ces fonctions sont très spécifiques du transport ferroviaire. Ils supposent une longue formation associée à une pratique du terrain pour en anticiper les réactions. Et si les trains français ont souvent eu la réputation d'être plus à l'heure que dans d'autres pays, ils le doivent beaucoup à ces deux métiers. Dès lors, il est d'une grande importance que les évolutions à venir ne déstabilisent pas ces savoir-faire et n'en tarissent pas le renouvellement.

Dans le passé, la SNCF, entreprise intégrée au sein d'un espace économique national, ayant à arbitrer essentiellement entre des besoins placés sous sa responsabilité, a, de fait, maîtrisé la répartition des sillons et géré les priorités en cas d'incident. La hiérarchie implicite a été de longue date, notamment en situation de perturbation, de donner la priorité, dans l'ordre, aux TGV, aux autres trains de Grandes Lignes, à la banlieue parisienne et aux TER, et, en dernier lieu, au fret.

Cette hiérarchie est aujourd'hui contestée, notamment à l'occasion de conflits sociaux, sous la poussée des usagers du fret et des régions qui posent la question de l'arbitrage dans la répartition des sillons entre les différentes activités et des priorités en cas d'incident. La question de la répartition des capacités se pose souvent à l'occasion de recomposition de dessertes TER proposées à l'initiative des régions.

Les arbitrages sont aujourd'hui traités au sein de la SNCF par des commissions centralisées : les recompositions y sont proposées puis il en est débattu entre les représentants des différentes activités de la SNCF. Toutefois, il s'agit d'une procédure purement interne et se pose donc la question de sa transparence vis-à-vis de l'Autorité organisatrice régionale, mais aussi vis-à-vis des clients fret. L'Association des usagers du transport de fret (AUTF) se plaint, non sans raison, du manque de transparence des pratiques actuelles.

Dans les faits, la SNCF s'est vue ainsi investie d'une responsabilité de nature politique qu'elle a exercé seule. Il n'y a pas lieu de lui reprocher une situation qui correspondait à un certain niveau de développement du transport ferroviaire centré sur les besoins nationaux. Les évolutions européennes nécessitent maintenant une transparence dans l'attribution des sillons. Cette évolution est inéluctable.

La question de la répartition des sillons est d'autant plus importante qu'aujourd'hui toutes les activités se placent dans une perspective de développement : doublement du trafic fret en dix ans, développement du TGV, augmentation probable de l'offre TER suite à la régionalisation, mais également de Grandes Lignes et des Trains rapides nationaux (TRN). Dès lors, on peut craindre que la coexistence de ces divers besoins ne devienne de plus en plus difficile. L'issue à moyen terme est l'augmentation des capacités des infrastructures et probablement une certaine spécialisation des réseaux qui plaide en faveur d'infrastructures partiellement ou totalement dédiées au fret.

Pour faire évoluer les procédures de répartition des capacités qui sont à l'articulation de savoir-faire techniques et de choix politiques et économiques, il convient de progresser avec pragmatisme en privilégiant des évolutions réalistes évitant des ruptures qui pourraient remettre en cause les savoir-faire existants.

La solution pourrait être, à partir d'un cadrage des principes au niveau de l'Etat, de laisser le savoir-faire relatif à la confection de la grille horaire au sein de la SNCF. Ceci serait en cohérence avec le rôle de maîtrise d'oeuvre qui lui est confiée sur la gestion de l'infrastructure, ainsi que celui de la régulation de la circulation des trains, et assurerait une continuité dans un des savoir-faire fondamentaux pour l'équilibre d'un réseau. Néanmoins, la maîtrise du graphique serait placée sous la responsabilité de RFF, une possibilité ultime d'arbitrage étant prévue au niveau du ministre.

Cette procédure transparente aurait entre autres avantages celui de commencer à donner aux représentants des régions une lisibilité sur les enjeux du fret ferroviaire, enjeux dont beaucoup de régions souhaitent avoir une connaissance plus précise sur leur territoire, d'autant qu'elles participent de plus en plus au financement des capacités. Il est stratégique pour les régions de participer à la régulation de la capacité des réseaux.

Mais il est clair que la transparence des procédures ne fera pas disparaître les contradictions d'intérêts entre les divers utilisateurs. Il ne faut pas exclure, au contraire, qu'elles s'exacerbent, rendant plus nécessaires des arbitrages de nature politique.

1.4. LES MODALITES DE FINANCEMENT

DES INVESTISSEMENTS :

QUEL ROLE DES REGIONS?

Dans la perspective d'un développement durable européen, la croissance de tous les trafics ferroviaires - fret, trajets à grande distance et trajets locaux - est désormais indispensable. Ceci nécessite, à l'échelle de l'Europe et en longue durée, des investissements massifs en faveur du transport ferroviaire. C'est particulièrement vrai pour la France qui a une fonction de transit importante au sein de l'espace européen.

De ce fait, il est réaliste d'imaginer que les besoins locaux peuvent entrer en conflit avec les besoins « européens » et les régions peuvent craindre que les règlements européens n'imposent des règles en défaveur de ces besoins locaux. Pour autant, les régions sont aussi parties prenantes dans un report du fret routier vers le ferroviaire qui contribuerait à désengorger les infrastructures routières.

Dans la pratique, les investissements d'infrastructure ont d'ailleurs toujours, directement ou indirectement, un impact sur toutes les activités ce qui fait que la question du partage des nouvelles capacités entre activités se pose dès la décision de financement.

Quelle solution préconiser quand un investissement dans une région sert aux trafics TER et Grandes Lignes, TER et fret, voire aux trois et même, dans le Bassin Parisien, aux quatre ? Cette question se pose déjà puisque les contrats de Plan Etat/région montrent que les régions et les collectivités territoriales s'engagent dans le financement de nouvelles capacités ferroviaires, rendues nécessaires du fait de la saturation de certaines zones.

Afin de prévenir toute dérive non maîtrisée de l'endettement du gestionnaire de l'infrastructure, l'article 4 du décret n° 97-444 du 5 mai 1997, précise que « RFF ne peut accepter un projet d'investissement sur le réseau ferré national, inscrit à un programme à la demande de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un organisme public local ou national, que s'il fait l'objet de la part des demandeurs d'un concours financier propre à éviter toute conséquence négative sur les comptes de RFF sur la période d'amortissement de cet investissement ».

Cet article, très important du point de vue des régions, donne des règles de financement pour les investissements. Il signifie en effet que, lorsqu'un investissement est décidé, la participation financière de RFF est plafonnée à un niveau tel qu'il assure une rentabilité financière suffisante pour ne pas dégrader sa capacité d'autofinancement, le reste du financement devant donc être assumé par d'autres financeurs dont les collectivités publiques. Ce mécanisme permet de clarifier les responsabilités des acteurs en cas d'investissement à faible rentabilité financière mais présentant un intérêt du point de vue de la collectivité publique.

Deux exemples montrent cet engagement des régions dans la modernisation des infrastructures :

La résorption du bouchon ferroviaire de Bordeaux : l'Etat, la SNCF, RFF et les collectivités locales se sont mis d'accord pour financer une première phase de travaux destinée à augmenter la capacité du réseau au nord de la gare de Bordeaux St-Jean. Pour un montant de 1,24 milliards de francs, elle sera achevée en 2007. Le coût total des travaux est estimé à 2 milliards, dont une première phase de 1,450 milliards de francs : 415 millions pris en charge par RFF, le reste se répartissant entre l'Etat (270 millions), le conseil régional (226 millions), l'Europe, la communauté urbaine et le conseil général.

Le contournement du sillon mosellan (Luxembourg - Metz - Nancy), axe saturé de transport de voyageurs et de marchandises, par un itinéraire fret alternatif, à l'ouest (entre Arhus en Belgique et Dijon), est un des objectifs prioritaires de la région Lorraine qui consacre 820 millions de francs aux infrastructures ferroviaires, contre 40 millions de francs précédemment Les travaux de raccordement, pour assurer la continuité du trafic et la mise au gabarit des tunnels, représenteraient un investissement de plus de 360 millions de francs qui dégage des capacités pour le fret et indirectement pour les TER en dégageant les autres itinéraires.

Par ailleurs, RFF prend en charge l'importante question de la régénération du réseau.

Les régions interviennent donc de deux manières dans le financement des équilibres et du développement de l'infrastructure : par les péages des TER, actuellement facturés par RFF à la SNCF puis refacturés par la SNCF aux régions, et par les investissements qui améliorent la qualité ou la capacité d'une infrastructure, en règle générale pour l'ensemble des activités.

Il semble légitime que les régions revendiquent des contreparties lorsqu'elles s'impliquent ainsi dans l'investissement. L'idée qui vient à l'esprit serait de prévoir un retour sur investissement par une réfaction sur les péages TER, d'autant que très souvent, les investissements sont faits dans des zones denses où le coût du péage est élevé. Les régions expriment parfois cette demande à travers la formule « nous payons deux fois : une fois par l'investissement, une autre fois par les péages ».

Ce à quoi Claude Martinand, président de RFF, répond, non sans raisons, que les cofinancements des infrastructures sont calculés, conformément au décret évoqué précédemment, de manière telle que, compte tenu du niveau des péages des circulations attendues, les équilibres financiers de RFF ne soient pas dégradés. Abaisser les péages reviendrait, nonobstant le risque d'accroissement de son surendettement, soit à aggraver le déficit déjà structurel de RFF, soit à demander aux régions une contribution à l'investissement plus élevée que celle à laquelle conduit l'application du décret.

Il faut donc trouver une autre approche à cette question et trouver les modalités d'un financement durable du transport ferroviaire.

2. La question du financement

L'Etat continuera à porter la responsabilité des choix et des arbitrages concernant les grandes infrastructures ferroviaires nationales et européennes, voyageurs et fret. Il restera le garant des intérêts nationaux au plan européen. Il devra maintenant le faire en concertation avec les régions. Ce rôle est d'une importance considérable pour les évolutions du territoire français qui devra faire face simultanément aux besoins européens, notamment de transit, qui vont croître et aux besoins nationaux et locaux.

2.1. LE DESENDETTEMENT DE RFF, CONDITION NECESSAIRE POUR UN DEVELOPPEMENT DURABLE

C'est RFF qui, dans le cadre des orientations gouvernementales, a la responsabilité de porter la politique d'infrastructure ferroviaire de la France au plan national et au plan européen. Il est donc important de procéder à son désendettement.

Le désendettement de RFF, à hauteur de 80 à 90 milliards de francs, lui permettrait d'atteindre l'équilibre de ses comptes et de dégager une capacité d'autofinancement de 4 à 5 milliards de francs lui permettant de prendre en charge l'importante question de la régénération des réseaux existants.

En outre, en fonction de la politique des péages, RFF pourrait alors apporter une contribution au développement du réseau, l'apport principal devant toutefois rester celui de l'Etat et des collectivités territoriales. En effet, le développement durable des capacités ferroviaires reste un investissement capitalistique lourd qui ne peut se faire sans implication des finances publiques et qui nécessite donc une volonté politique durable et, en amont, une adhésion de l'opinion publique.

Le 8 février 1999, Jean-Claude Gayssot, suite aux propositions communes de RFF et de la SNCF, a présenté les perspectives d'investissements ferroviaires à dix ans : 12 milliards de francs par an en moyenne, soit 120 milliards : 70 milliards seraient apportés par RFF (dont environ 50 milliards pour la régénération du réseau) et 50 milliards par les collectivités publiques (Etat, collectivités territoriales, Union européenne et pays voisins comme la Suisse ou le Luxembourg). L'un des objectif-clé est le doublement en dix ans du transport de fret ferroviaire. Cet objectif est ambitieux au regard de la situation actuelle du transport ferroviaire de fret mais néanmoins modeste puisqu'il ne représente, au mieux, qu'une stabilisation de la part de marché du transport ferroviaire.

2.2. L'IMPORTANCE DES CONTRATS DE PLAN ETAT/REGIONS

Les contrats de Plan Etat/régions vont jouer un rôle encore plus important que par le passé. D'ores et déjà, une tendance nouvelle se dessine qui montre la montée de l'implication des régions et un changement d'attitude de l'Etat qui a suivi leurs demandes en faveur du ferroviaire.

Les montants des contrats de Plan Etat/régions pour des projets ferroviaires sont aujourd'hui arrêtés dans le cadre du 12e Plan : 32 milliards de francs qui doivent être engagés dans les six ans. Sur ces 32 milliards, environ 37 % sont financés par les régions et 33 % par l'Etat. Par ailleurs, environ 30 % de cette somme sont consacrés à des investissements pour le TER, 13 milliards directement ou indirectement pour le fret.

2.3. DES BESOINS DE DEVELOPPEMENT IMPORTANTS

Pour l'exercice 2000, le coût pour l'ensemble des TER atteint 11,7 milliards de francs, dont 900 millions pour les péages. Le financement par les utilisateurs est de 3,450 milliards ; les compensations tarifaires (tarifications sociales, etc.) sont de 1,256 milliards de francs. L'Etat a versé à la SNCF une contribution de 3 milliards de francs au titre des régions non-expérimentatrices. Par ailleurs, ces régions ont complété cette contribution de l'Etat à hauteur de 200 millions de francs. Enfin, les régions expérimentatrices ont versé à la SNCF une contribution de 2,8 milliards de francs.

A titre comparatif, selon le GART, le coût moyen du voyage en transport public urbain est de 8,22 francs, sur lesquels l'usager paie 2,5 francs, contre 5,7 francs pour le contribuable.

Une étude menée par l'Union des transports publics montre qu'entre 1992 et 1999 (moyenne des évolutions annuelles), le coût kilométrique du transport urbain a augmenté de 0,7 % et le taux de couverture des charges par l'usager a baissé de 1,65 % pendant que, durant la même période, l'offre augmentait de 1,17 % et que le trafic était stable.

La nécessité d'un rééquilibrage en faveur du transport ferroviaire et du transport public de voyageurs fait l'objet d'un consensus. C'est ce que Jean-Claude Gayssot exprime en disant que le transport public est un enjeu de société. Mais dire cela, c'est aussi se placer dans la perspective, certes avec une transition de longue durée, d'une rupture dans nos comportements quotidiens. Ce serait une illusion de penser que l'on peut passer, sans moyens financiers et sans énergie politique, d'une société dominée par la voiture et le transport routier à une société où le transport public aurait une part, sinon dominante, du moins suffisamment significative pour peser sur les modes de développement.

Tant pour des raisons politiques que financières, les financements ferroviaires massifs qui vont être nécessaires dans les décennies qui viennent sont hors de portée sans l'implication des régions et des collectivités territoriales.

Les questions de transport vont donc prendre en région une importance politique, économique et financière considérable. Il est souhaitable de leur donner une très grande lisibilité auprès des citoyens et on peut penser, comme le propose Adrien Zeller, président de la région Alsace, « qu'il est nécessaire de créer un compte régional séparé pour les transports qui créerait la transparence de l'action de la région et faciliterait l'appropriation citoyenne de la politique des transports sans laquelle les élus n'arriveront pas à lever les défis qui sont devant eux ».

La proximité des décisions avec les besoins, la « réactivation du lien démocratique » rendu possible par le biais du citoyen-consommateur, doivent améliorer l'efficacité de la dépense publique. La réussite de la régionalisation ferroviaire sera un processus évolutif. Elle posera la question de la répartition des ressources financières publiques de telle manière que les régions disposent et puissent mobiliser les ressources nécessaires à une politique des transports à la hauteur des enjeux des décennies à venir.

Il faut donc organiser conjointement un transfert de ressources plus structurel de l'Etat vers les régions. Compte tenu des besoins prévisibles, la question des ressources régionales destinées au transport ne peut être traitée indépendamment des réflexions en cours sur l'évolution des ressources fiscales nouvelles du niveau régional.

La loi SRU a prévu le transfert aux régions de la contribution, antérieurement versée par l'Etat à la SNCF. Ce montant, réévalué, sera calibré région par région sur la base des comptes régionaux certifiés de la SNCF. Elle prévoit en outre les ressources nécessaires au renouvellement du parc de matériel roulant. Enfin, l'Etat contribue à l'effort de modernisation des gares à vocation régionale dans le cadre d'un programme d'investissements d'une durée de cinq ans à compter de la date du transfert de compétences.

Ce montant protège les régions contre tout transfert de charges au moment de la généralisation de la régionalisation, mais la ressource ainsi transférée est une ressource statique qui répond mal aux besoins de développement futurs. Dans l'hypothèse, qu'il faut souhaiter, d'une réelle dynamique de conquête du transport public et même en tenant compte du fait que les régions sont peu endettées, on peut douter que cette ressource permette durablement de faire face à l'ensemble des besoins qui vont apparaître.

Une première ressource financière réside dans l'efficacité socio-économique plus grande que l'on peut attendre de la décentralisation. La situation actuelle, dès lors que les régions s'empareront de leur responsabilité d'Autorités organisatrices et que la déconcentration de la SNCF produira ses effets, recèle sans doute encore quelques réserves de productivité.

Le repositionnement des dessertes ferroviaires sur les besoins actuels, l'amélioration de leur accès par le développement systématique de l'intermodalité, doivent augmenter l'utilisation des services et donc les recettes. Des programmes d'actions régionales contre la fraude peuvent avoir un effet d'amélioration de la productivité du contrôle et d'augmentation des recettes et ainsi permettre la récupération de ressources publiques gaspillées.

L'amélioration de la productivité des moyens de production, notamment du matériel roulant, constitue également une source d'amélioration de l'efficacité de l'argent public. La régionalisation ne saurait donc signifier le statu quo de l'offre actuelle, bien au contraire. Elle devrait également renouveler l'approche des gains de productivité nécessaires.

Néanmoins et dès lors qu'une dynamique vertueuse s'engage, rejoignant les recommandations du rapport de Jean-Pierre Brunel de la section des finances du Conseil économique et social « L'avenir de l'autonomie financière des collectivités locales », il n'est pas souhaitable qu'un transfert de compétence aussi important politiquement et économiquement que celui des transports ne soit accompagné que d'une dotation statique. Dans le cas particulier des transports ferroviaires, il serait souhaitable de donner aux régions accès au partage d'un impôt d'Etat sur lequel les régions n'auraient certes aucun pouvoir mais qui s'inscrirait dans une logique d'évolution plus dynamique que la dotation forfaitaire actuelle.

Ce rapport préconise en outre que l'Etat réserve une plus grande part des recettes fiscales nationales à des fonctions de péréquation qui semblent particulièrement nécessaires dans le domaine des transports compte tenu des grandes disparités de densité de population entre les régions françaises, disparités qui créent des dynamiques de marché très inégales.

A terme, si la politique des transports prend au plan européen l'importance qui est souhaitable, la question peut se poser d'une fiscalité européenne permettant de financer les capacités d'infrastructures ferroviaires ou de transport combiné qui seront nécessaires à l'échelle de l'Europe. Ce problème concerne d'autant plus la France que son territoire est traversé par un important flux de transit.

Un prélèvement sur la TIPP pour le transport ferroviaire aurait l'avantage de saisir une ressource directement liée à l'usage de la route. Compte tenu de l'ampleur des actes à engager, des bouleversements des modes de pensée et des pratiques que va entraîner une décentralisation aussi importante, mais aussi du caractère décisif de l'appropriation citoyenne locale dans sa réussite, il ne faut pas sous-estimer l'effet de lisibilité politique d'une telle mesure.

En Allemagne, les Länder perçoivent une part des taxes sur les produits pétroliers pour soutenir leurs investissements dans les transports collectifs.

Instaurer des dispositifs de solidarité intermodale permettrait que les recettes créées par la fiscalité sur les modes polluants serve au développement des moyens les plus économes en énergie et les plus respectueux de l'environnement.

VII - L'EXPERIENCE FRANCAISE, UNE CONTRIBUTION A LA CONSTRUCTION EUROPEENNE

Les chemins de fer européens, historiquement exploités par des monopoles publics nationaux, sont engagés dans d'importantes mutations dont les effets vont se déployer dans les prochaines années. Le processus engagé par la Commission européenne repose sur l'hypothèse qu'une libéralisation du transport ferroviaire et une mise en concurrence généralisée stimuleront les réseaux nationaux et l'arrivée de nouveaux acteurs.

Il est vrai que le transport ferroviaire a subi un recul important de ses parts de marché face aux autres modes, notamment la route. Avec des parts de marché de 10 % pour les passagers et de 15,6 % pour les marchandises, il connaît un déclin que seuls les résultats sur quelques segments (grande vitesse, transport combiné) permettent de freiner. L'élargissement européen risque d'amplifier ce déclin.

La volonté politique de développer les alternatives à la route et de « revitaliser les chemins de fer européens » afin de contribuer au développement durable et à la lutte contre l'effet de serre, est à l'origine de réformes qui tentent de créer un contexte favorable au rail.

Le développement des échanges intra-européens a modifié considérablement le contexte qu'ont connu les opérateurs historiques nationaux. Ainsi, les infrastructures et les modes d'exploitation, encore fortement marqués par des caractéristiques nationales, vont devoir évoluer pour s'inscrire dans le nouveau cadre de référence qu'est l'Europe et permettre des échanges à cette échelle.

La création de corridors européens de fret ferroviaire et, plus généralement, d'un réseau transeuropéen, va favoriser la coopération et le rapprochement entre les acteurs, en premier lieu entre les gestionnaires d'infrastructure. La libéralisation et la perspective de la concurrence amènent les compagnies nationales à faire évoluer leurs stratégies pour prendre en compte l'émergence d'opérateurs européens.

1. Une convergence dans la diversité

Les Etats, pour s'adapter à cette nouvelle situation, ont pris des initiatives diversifiées mais coordonnées par la directive 91/440 : la séparation, organique ou comptable, du gestionnaire d'infrastructures et du transporteur favorise l'ouverture au marché pour le fret européen.

Tous les Etats membres de l'Union européenne ont maintenant opéré la séparation comptable entre l'infrastructure et l'exploitation et bon nombre d'entre eux sont allés au-delà de cette exigence : plusieurs ont constitué des divisions ou des filiales distinctes pour l'infrastructure, tandis que d'autres ont créé des organisations entièrement indépendantes. Il faut souligner à nouveau la formule originale retenue par la France qui a procédé à une séparation comptable et juridique, tout en gardant une unité opérationnelle entre le gestionnaire d'infrastructure et l'exploitant.

La dynamique de réforme s'est étendue à l'ensemble du système ferroviaire en Europe sous la poussée des besoins européens nouveaux et, en particulier, la volonté de relancer le transport ferroviaire de fret.

Concernant les transports régionaux, il existe une grande diversité d'un pays à l'autre. Cette diversité renvoie à des situations historiques différentes que ce soit au niveau de l'organisation des chemins de fer ou de l'organisation administrative mais également à des stratégies différentes (en terme de priorité à tel ou tel type de trafic) de la part des opérateurs et des Etats eux-mêmes.

L'Italie et l'Espagne, de même que le Danemark ou la Suède, sont caractérisés par le fait qu'environ 1/3 des voies sont régionales. En Allemagne, presque la moitié du chiffre d'affaires de la DB AG est liée au trafic régional.

Depuis le début des chemins de fer en Europe, dans plusieurs pays, les autorités régionales exercent des compétences en matière de transports régionaux. Il y a toujours eu des compagnies de chemins de fer régionaux de voyageurs et/ou de marchandises, privés ou non, dans presque toute l'Europe.

Si cette décentralisation est ancienne en Europe, c'est sur les transferts récents que se porte l'attention, en particulier au Royaume-Uni (depuis huit ans), en Suède (depuis douze ans) ou en Allemagne (depuis cinq ans) : ces modèles d'organisation marquent en effet une rupture tout à fait significative avec des décennies de centralisation plus ou moins poussée des systèmes ferroviaires.

Le degré de décentralisation des transports varie en Europe en fonction des traditions et volontés politiques, du degré d'autonomie accordé aux échelons territoriaux, mais aussi de l'importance du réseau ferré national et de son niveau d'endettement.

Au Royaume-Uni, la réforme s'est faite dans une perspective de libéralisation totale : l'infrastructure et l'exploitation ont été séparées et attribuées à des entités privées. L'infrastructure a été confiée à une nouvelle compagnie, « Railtrack », privatisée en mai 1996. Les services voyageurs ont été confiés à vingt-cinq compagnies, les « Trains Operating Companies » (TOCs), la gestion leur étant confiée par concession pour une durée allant de sept à quinze ans (les durées les plus longues concernent les cas où des investissements considérables étaient nécessaires). Le matériel roulant servant au transport des voyageurs a été réparti entre trois compagnies privées, les « Rolling Stock Leasing Companies » (ROSCOs), qui ont repris le matériel de British Railways (ancienne compagnie nationale) et qui le louent aux opérateurs.

Le système a par ailleurs été caractérisé par l'apparition d'un nombre important d'organismes ayant un rôle de régulation.

Or, il semble que le gouvernement ne soit toujours pas parvenu à trouver des systèmes d'incitation suffisants. Les problèmes liés à la gestion de l'infrastructure et surtout à la sécurité de celle-ci sont allés croissants ces derniers temps (avec notamment l'accident de Hatfield). A la suite de ces accidents, un débat s'est engagé sur l'organisation du système ferroviaire au Royaume-Uni :

sur une éventuelle « renationalisation » de Railtrack pour retrouver une vision à long terme de développement de l'infrastructure, vision à laquelle les capitaux privés sont peu sensibles. Des voix se sont élevées dans ce sens mais cette hypothèse a été plusieurs fois publiquement rejetée par le gouvernement britannique ;

sur la durée des contrats de concession dont les exploitants demandent qu'ils soient allongés pour garantir une réelle possibilité d'implication associée à des investissements ;

sur la nature et le champ des concessions, les difficultés chroniques provoquées par la dissociation organique de l'infrastructure et de l'exploitation amenant certains exploitants à préconiser des concessions géographiques homogènes, de longue durée, portant sur l'ensemble des services voyageurs régionaux et nationaux et sur la gestion de l'infrastructure. L'autorité stratégique du rail (SRA) mène depuis juin 2001 des négociations pour augmenter la superficie des franchises.

Selon Antoine Frérot, directeur général de Connex, auditionné par la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire, « le principal enjeu de la réforme britannique est la manière de prévoir les investissements nécessaires en infrastructure de capacité ».

Les chemins de fer italiens, les FS (« Ferrovie dello Stato ») ont été créés en 1905. En 1992, ils ont été transformés en société anonyme à capital public. La perspective de régionalisation des chemins de fer était sous-jacente à cette évolution. En 1995, le réseau couvert par les FS était d'environ 16 000 km, tandis que le réseau exploité par d'autres opérateurs (à la fois privés et publics) était limité, mais significatif (3 527 km) par rapport à la France. Les FS assuraient ainsi 97 % du trafic fret et voyageurs.

Les FS exploitent le réseau sous le régime d'une concession confiée par l'Etat. On compte également vingt-sept entreprises régionales offrant des services de voyageurs locaux. Ces opérateurs exploitent majoritairement le trafic de banlieue autour des grandes villes (par exemple les « Ferrovie Nord Milano » à Milan, « A.CO.TRA.L. » à Rome et « Circumvesuviana » à Naples).

Les régions ont mis en place des conférences annuelles avec les provinces et communes et avec l'exploitant national pour assurer une concertation sur la consistance de l'offre et pour élaborer des projets de création ou de modernisation d'infrastructure. Ces lignes régionales seront, à terme, cédées aux administrations régionales.

Les FS souhaiteraient en effet que soient séparées les lignes rentables (5 000 km de lignes et 80 % du trafic total dans le pays) et les lignes non rentables. La création de deux réseaux disjoints permettrait, selon la société de chemins de fer, d'avoir une politique différenciée.

La restructuration progressive des FS se place dans la perspective d'une évolution législative qui devrait déboucher, à court terme, sur la régionalisation des transports ferroviaires. L'Etat demeure propriétaire du groupe FS qui a été restructuré en une holding contrôlant plusieurs filiales dont une pour des activités transport de voyageurs et de marchandises (Trenitalia) et une pour la gestion de l'infrastructure (RFI).

Toutefois, la libéralisation n'est encore que partielle, et concerne des lignes transfrontalières comme celles de Gênes ou Turin (via Modane) vers la France, de Milan vers la Suisse (via Le Simplon et via Chiasso) ou de Vérone vers l'Autriche et l'Allemagne (via le Brenner).

Cependant, tout est désormais en place pour que, dans un délai rapproché, plusieurs entreprises ferroviaires coexistent sur le réseau national. Au milieu de l'année 2000, le gouvernement a attribué des licences ferroviaires à plusieurs candidats et, au début du mois de novembre, il a lancé une procédure d'attribution des sillons qui seront utilisables aussi bien pour le fret que le transport de voyageurs. Les cinq opérateurs ayant obtenu leur licence ont déposé leur candidature.

La libéralisation de l'accès au réseau ainsi initiée devrait être généralisée à terme. Une loi de Finances doit ouvrir à la concurrence le marché national du transport ferroviaire (marchandises et voyageurs) et introduire également une disposition permettant l'acquisition de matériels roulants en leasing, ce qui facilitera la création de nouvelles entreprises ferroviaires, concurrentes de Trenitalia.

Le transport ferroviaire en Espagne a historiquement été sujet à une forte intervention de l'Etat, que ce soit pour l'infrastructure ou la fourniture de services de transport.

Les transports par chemin de fer dépendaient, jusqu'en 1994, de l'Etat, à travers la RENFE, et des communautés autonomes (il en existe dix-sept) pour celles qui détiennent une société exploitante sur leur territoire. Toutefois, des modifications sont engagées.

Les acteurs du transport ferroviaire sont aujourd'hui les suivants :

« Red Nacional de los Ferrocarriles Espanoles » (RENFE), représentant 80 % du marché ;

« Ferrocarriles de Via Estrecha » (FEVE) qui est également une compagnie appartenant au secteur public ;

les autres compagnies du secteur public créées par les gouvernements régionaux pour diriger leurs propres systèmes ferroviaires ;

les opérateurs ferroviaires privés qui sont restreints par la loi pour ne fournir des services que dans certaines circonstances bien particulières.

L'Espagne prévoit d'ici 2002 l'arrivée de nouveaux entrants sur son réseau. Le schéma actuellement envisagé est celui de concessions qui mêleraient trafics rentables et trafics subventionnés. Mais la durée de cinq ans actuellement envisagée par Bruxelles (dans son projet de règlement sur les services publics) est considérée comme beaucoup trop courte. La tarification serait faite à un coût marginal permettant de couvrir l'usage et la maintenance de l'infrastructure.

Par ailleurs, en matière de fret, depuis l'annonce par la Commission européenne de la future libéralisation du fret ferroviaire, plusieurs compagnies maritimes espagnoles ont fait connaître leur intérêt pour l'obtention d'une licence ferroviaire. Elles pourraient ainsi entrer en compétition directe avec la RENFE.

Au Danemark, pays de taille modeste, l'organisation des transports régionaux (ainsi que l'établissement des tarifs) est décentralisée aux régions ou à leurs sociétés de transport régional, l'exploitation étant confiée à des entreprises publiques ou privées de transport. Un contrat annuel est établi entre l'Etat et les entreprises de transport pour la compensation des coûts d'amortissement et d'exploitation suivant l'âge des véhicules utilisés. Il semble toutefois que l'impact sur la fréquentation soit faible en raison du faible développement de l'intermodalité.

Les investissements sont réalisés par l'Etat suivant un plan quadriennal (les investissements effectués par les chemins de fer privés sont financés à hauteur de 30 % par l'Etat). L'Etat prend également en charge l'intégralité des déficits d'exploitation.

La Suède a très tôt tenté de réformer son organisation ferroviaire. En 1988, l'infrastructure ferroviaire a été confiée à une nouvelle entité publique, « Banverket » (BV). « Statens Jarnvagar » (SJ), l'opérateur historique national, est devenu une organisation d'exploitation et de commercialisation ferroviaire pour les activités voyageurs et fret.

Depuis 1988 également, les régions se sont vues conférer des droits en matière d'exploitation des chemins de fer dits « secondaires ». Elles sont libres d'organiser le transport régional. En 1989 a été introduite la possibilité pour les collectivités locales de concéder leur système de transport.

Les sociétés de transports locales et régionales sont des sociétés anonymes dont la collectivité locale concernée détient 50 % des parts. Depuis le début de l'année 2001, les activités des SJ ont été constituées en filiales, dont plusieurs devraient être au moins partiellement privatisées en fin d'année.

Ainsi, les vingt-quatre autorités régionales de transport public (CPTA) fixent le niveau du service voyageurs devant être exploité sur les lignes régionales et peuvent choisir des entreprises contractantes autres que SJ pour assurer les services locaux et régionaux.

Le système de concessions existe également pour les services longue distance de voyageurs qui ne sont pas jugés rentables par les SJ et qui sont alors mis en appel d'offres.

Avant le 1er janvier 1994, les chemins de fer allemands étaient constitués de deux organismes nationaux distincts, la « Deutsche Bundesbahn » (DB, compagnie de l'ex-Allemagne de l'Ouest) et la « Deutsche Reichsbahn » (DR, compagnie de l'ex-Allemagne de l'Est), opérant tous deux sur leurs territoires respectifs. A la suite de réunification, ces deux entreprises ont été regroupées en une seule, la « Deutsche Bahn AktienGesellschaft » (DB AG), SA à capitaux entièrement publics.

En 1997, les services régionaux de voyageurs, qui sont définis en Allemagne comme les trajets de moins de 50 km et/ou de moins d'une heure, ont été régionalisés. Ce processus a eu pour effet de transférer du niveau national au niveau régional (c'est-à-dire au niveau des Länder) le pouvoir de définir les services ferroviaires régionaux et la responsabilité de leur financement. Auparavant, les Länder pratiquaient un lobbying puissant pour la conservation et l'amélioration des services ferroviaires financés par des fonds fédéraux.

Désormais, les Länder doivent fixer un niveau de service et conclure un contrat avec un opérateur de chemins de fer. A cette fin, ils reçoivent du gouvernement fédéral des fonds qui peuvent être utilisés pour assurer des transports ferroviaires ou routiers.

Ils sont habilités à octroyer des concessions à des opérateurs autres que la DB AG et, de plus en plus de services régionaux sont confiés sous licence à des compagnies privées, ou à des consortiums regroupant la DB AG et des compagnies privées (l'Allemagne possède déjà un certain nombre de compagnies ferroviaires locales privées qui exploitent souvent des services voyageurs et/ou fret sous contrat avec des collectivités locales). Il est permis aux communes de créer des syndicats intercommunaux pour exploiter une ligne secondaire locale.

Ce rapide tour d'horizon montre qu'il existe une grande diversité de situations ferroviaires en Europe et que celles-ci sont très évolutives.

2. De la nécessité d'avoir un réseau ferroviaire européen performant

2.1. UN ENJEU DE SOCIETE

A L'ECHELLE DE L'EUROPE

L'Europe est aujourd'hui confrontée à la nécessité de donner une place plus importante au transport ferroviaire. C'est indispensable pour tenter de maîtriser la croissance du transport routier dans les échanges transeuropéens de fret. Par ailleurs, au plan local, le transport ferroviaire doit participer à la mise en place de réseaux de transport public multimodaux, contribuant à l'aménagement local et au respect des objectifs européens de maîtrise de l'effet de serre, et connectés aux grands réseaux européens.

Il devient urgent pour toute l'Europe de s'engager dans cette voie, sous peine de congestion progressive voire de crise. La maîtrise du transport est une des conditions importantes d'un développement durable. Ce peut être un projet mobilisateur pour l'opinion publique car de la réussite de cette politique dépend le cadre de vie des prochaines générations. Les jeunes européens peuvent s'impliquer dans un projet liant le local et l'Europe, visant à faire de l'espace européen un espace exemplaire de développement, de qualité de vie, d'échanges entre les cultures. De la réussite ou de l'échec va dépendre leur cadre de vie, celui de leurs enfants. La préservation de la qualité de l'espace européen, avec le développement, est une condition essentielle de la réussite politique à long terme de l'Europe. La conscience de cette richesse commune, aujourd'hui menacée, peut devenir une des composantes d'une conscience européenne naissante, tournée vers l'avenir.

L'accord est général dans l'Union pour considérer que, sans le moteur du marché, sans la pression des utilisateurs, acteurs économiques et consommateurs, cette politique et le réseau de réseaux nécessaire aux besoins de l'Union se heurteront aux différences et aux individualismes et n'arriveront pas à se mettre en place. Pour autant, le marché ne règlera pas tout. Le transport a des effets externes, à court et long terme, que le marché ne prend pas ou prend mal en compte, et qui sont aussi importants que la satisfaction immédiate du consommateur.

Dès lors, en matière de transports, les régulations publiques sont nécessaires pour organiser la dynamique du marché et faire en sorte, notamment en matière d'infrastructure, qu'elle s'inscrive dans les objectifs à long terme de contrôle de la pollution et d'aménagement du territoire notamment. Ces régulations publiques sont nécessaires, aux niveaux européen, national et local et doivent être articulées entre elles.

Les questions à résoudre, les approches, les modalités de régulation ne sont pas les mêmes selon les marchés, fret ou voyageurs, déplacements locaux ou déplacements transeuropéens et selon les modes de transport. La densité de population, et donc la dynamique du marché, sont très différentes selon les territoires. La France, en particulier, ne saurait entrer dans des processus où ses territoires les moins denses seraient privés des services qui conditionnent leur participation à un développement durable.

De ce point de vue, le transport ferroviaire, tout en ayant une grande homogénéité technique, couvre des besoins et des marchés très différents : marchés des échanges transeuropéens de fret et de voyageurs, marché des déplacements locaux de personnes pour lesquels, désormais, des Autorités organisatrices (en France, les régions) ont en charge de coordonner des réseaux multimodaux de transport public offrant une alternative à l'usage de la voiture. Enfin, en France notamment, pour les transports de personnes, le transport ferroviaire constitue un élément de continuité et d'articulation entre les réseaux locaux et les réseaux à grande distance nationaux et européens. Ce caractère « systémique » du transport ferroviaire constitue un atout que la régionalisation va devoir prendre en compte.

2.2. DEVELOPPER LE FRET FERROVIAIRE, UNE URGENCE POUR L'EUROPE

La nécessité de répondre plus efficacement au marché des déplacements de fret transeuropéens constitue, à juste titre, le fil directeur de la politique ferroviaire de la Commission européenne. Il s'agit de mettre le plus possible en continuité les infrastructures nationales historiques et de développer l'interopérabilité entre les réseaux nationaux, d'organiser la coordination des sillons internationaux, questions essentielles pour permettre le développement des échanges transnationaux. L'accord intervenu en novembre 2000 sur le « paquet ferroviaire » a marqué une étape importante dans cette voie et ouvre un nouvel espace de coopération pour les gestionnaires d'infrastructure. Il faut en outre développer les coopérations structurelles entre les exploitants historiques car, quelque soit l'aiguillon que représenteront de nouveaux entrants, c'est sur eux que va largement reposer le développement du fret ferroviaire. Des coopérations nouvelles doivent être recherchées entre le transport routier et les opérateurs ferroviaires mais également avec les ports qui constituent des lieux privilégiés de concentration de trafic potentiellement favorable au transport ferroviaire. Il faut identifier et moderniser des itinéraires transeuropéens de fret, fiables et performants, homogénéiser progressivement les tarifications d'usage des infrastructures, etc.

La fiabilisation des offres ferroviaires de transport de fret est une question européenne majeure.

Par ailleurs, sur ce marché du fret, les instances communautaires doivent engager d'urgence une action crédible sur le respect effectif de la réglementation sociale routière. Cela suppose la mise en vigueur effectivement contrôlée d'une réglementation sociale routière européenne minimale, faute de quoi, notamment dans la perspective de l'élargissement, l'Europe court le risque d'être submergée par une surcapacité routière structurelle. Une offre de transport à bas prix, en marge des règles sociales, fausse la compétition au détriment du transport ferroviaire et des entreprises routières saines. De nouveaux entrants ferroviaires pourraient, eux aussi, rechercher une fausse compétitivité en dégradant les conditions sociales du transport ferroviaire et iraient ainsi à l'encontre des objectifs de développement à long terme. Pour autant, ce rééquilibrage ne saurait se substituer à l'action nécessaire des opérateurs historiques pour améliorer la compétitivité du fret ferroviaire.

2.3. LES TRANSPORTS FERROVIAIRES REGIONAUX : UNE SITUATION DIVERSIFIEE ET EN MOUVEMENT

Les transports ferroviaires régionaux, quant à eux, se situent dans le marché, très différent, des déplacements de proximité qui, par définition, à l'exception des zones transfrontalières, se font à l'intérieur du territoire national. Ces besoins doivent être traités par des offres locales multimodales qui, par ailleurs, doivent rester ou être mise en continuité avec les réseaux de services à grande distance.

La situation européenne est très diversifiée selon les pays et, à l'intérieur de chaque pays, chaque région peut constituer un cas particulier. Pourtant, des convergences se dessinent. Dans tous les pays, le transport ferroviaire régional sort d'une logique de déclin et retrouve une utilité qui, il n'y a pas si longtemps encore, lui était largement contestée au nom d'une vision économique réductrice qui en ignorait l'utilité socio-économique. Partout également, ce renouveau trouve son chemin dans un processus de décentralisation donnant à des Autorités organisatrices la responsabilité politique et économique du service rendu au public.

Dans le cas de la France, le transfert aux régions de la compétence du transport régional accompagne l'évolution institutionnelle majeure amorcée en 1982 par les lois de décentralisation. Cette nouvelle responsabilité des régions pourrait bien constituer un élément important du « second souffle » de la décentralisation évoqué et souhaité dans son rapport par Claudette Brunet-Léchenault. Son enjeu même, suppose une période de transition. Jean-Pierre Raffarin, président de l'Association des régions de France, lors de son audition a déclaré : « Cette nouvelle responsabilité est importante pour les régions. Elles n'ont d'autre choix que de réussir et, pour cela, elles doivent faire leur apprentissage d'Autorité organisatrice, se doter des équipes et des compétences nécessaires. Cela passe par une phase de transition où nous devrons nécessairement nous appuyer sur le savoir-faire et l'expérience de la SNCF et, en même temps, nous affirmer vis-à-vis d'elle. Au cours de cette période, l'Etat doit rester impliqué car des ajustements seront encore, sans doute, nécessaires ».

L'Autorité organisatrice peut associer à la satisfaction de la demande immédiate des objectifs de régulation sociale, d'aménagement du territoire ou d'équilibre de l'environnement. La régulation politique entre ces deux types d'objectifs est désormais placée, en France, sous le contrôle des régions, Autorités organisatrices, comptables de leur action devant les utilisateurs et les électeurs et de l'efficacité de l'utilisation qu'elles font des ressources publiques. C'est une évolution profonde des modalités de mise en oeuvre du service public dont le respect des principes généraux reste du ressort de l'Etat.

La mise sous le contrôle des régions et donc le rapprochement des citoyens de décisions qui les concernent au premier chef dans leur vie quotidienne et dans l'avenir de leur cadre de vie, peut profondément renouveler la problématique du service public en France. En la fondant sur le renforcement du lien démocratique local, elle lui donne toute sa dimension politique vraie, au sens d'une appropriation effective, d'une mise sous contrôle des citoyens et d'une participation plus active de la société civile. Elle permet de dépasser, par des projets de développement locaux, les blocages liés aux clivages politiques traditionnels. Ainsi se trouve associée une approche industrielle et commerciale à une approche citoyenne, créant un processus riche de potentialités. D'autant qu'à la dynamique du client/citoyen pourrait faire écho celle du cheminot/citoyen, l'ensemble des deux ouvrant de nouveaux espaces de participation et de responsabilité.

L'expérience qui s'engage en France s'appuie sur la dynamique du marché, mais elle l'élargit en lui donnant une dimension citoyenne qui permet d'aborder l'ensemble des dimensions du service public. Elle est donc engagée sur des bases sensiblement différentes de celles que préconise la Commission européenne dans son projet de règlement de l'année 2000.

Ce projet propose en effet que les contrats relatifs aux services ferroviaires régionaux soient placés sous le régime général des contrats de service public et fassent l'objet de mise en appel d'offre systématique, ouvrant ainsi le marché des déplacements ferroviaires régionaux à d'autres opérateurs que les opérateurs nationaux historiques. La Commission pense ainsi que des appels d'offre, qu'elle propose de renouveler tous les cinq ans, introduiront une pression sur les opérateurs pour obtenir d'eux une baisse des coûts et créer une émulation sur le service offert.

C'est le régime actuellement en vigueur au Royaume-Uni, dont Antoine Frérot, directeur général de Connex, a expliqué qu'il avait provoqué une croissance de trafic de 30 à 35 % en quatre ans et demi et que, s'il rencontrait des limites, c'était d'abord dans la médiocre qualité de l'infrastructure ferroviaire britannique, elle-même due à une très longue période de sous investissement. De ce fait, le système britannique, dans son état actuel, répond difficilement à la relance de trafic provoquée par la plus grande dynamique commerciale des nouveaux opérateurs ferroviaires privés. Des contrats de type privé intéressent financièrement l'exploitant à la qualité du service et aux résultats de trafic.

Actuellement, les opérateurs engagés au Royaume-Uni demandent que la durée des contrats soit très sensiblement prolongée au-delà de sept ans, cette durée étant trop courte pour des services dont les effets sont lents à influencer les comportements du public et pour inciter l'opérateur à s'engager dans des investissements qui, en règle générale, ont des durées de vie notablement plus longues.

Les adversaires de ce modèle libéral argumentent en disant que l'hypothèse d'une remise en appel d'offre régulière et rapprochée des opérateurs créera une instabilité chronique nuisible tant aux utilisateurs qu'aux personnels et ira à l'encontre des objectifs poursuivis. Il y aurait également un risque de perte de la cohésion « systémique » de l'offre ferroviaire par la multiplication et la succession des acteurs, pouvant faire craindre, y compris pour la sécurité, sauf à aller vers des appels d'offre regroupant des réseaux homogènes incluant les offres Grandes Lignes et TER et aboutissant à des contrats ou des concessions de longue durée analogues à celles qui existaient avant la création de la SNCF.

Il n'empêche que, si les risques d'une mise en compétition généralisée et de multiplication des acteurs sont réels, la question pour les régions Autorités organisatrices des moyens de « mise en tension » de l'opérateur national monopolistique est légitime et le modèle de la mise en concurrence ne peut être exclu que si, par ailleurs, une réponse alternative efficace est apportée à cette question au sein d'un modèle monopolistique qui doit profondément se renouveler.

Divers éléments vont profondément renouveler les conditions de l'exercice des missions de service public de l'exploitant historique :

la mise en tension de la SNCF par des contrats l'intéressant aux résultats et à la qualité ;

sa décentralisation effective par la création d'entités régionales responsables de la relation avec l'Autorité organisatrice, dotées de comptes leur donnant une réelle responsabilité entrepreneuriale ;

l'organisation de structures de concertation de proximité contribuant à organiser l'expression du marché et des besoins, mettant les organisations locales de la SNCF en situation d'écoute de ces besoins.La réforme met ainsi la SNCF en situation de répondre de manière novatrice aux attentes du public et des Autorités organisatrices.

CONCLUSION

La réforme qui va se généraliser le 1er janvier 2002 va donner aux régions des responsabilités importantes en matière de transport et, par voie de conséquence, d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement. L'ampleur de ces responsabilités, la nécessité de coopération entre les divers niveaux de collectivités territoriales qu'elles impliquent font que cette réforme contribuera à la relance de la décentralisation engagée en 1982.

Par ailleurs, elle est déterminante pour les évolutions du système ferroviaire français engagé dans une mutation d'une grande complexité dont l'enjeu, à la fois industriel et de politique des transports, est qu'il joue dans la construction européenne un rôle à la mesure de celui qu'il a eu sur le territoire national.

Dans ces conditions, il semblerait opportun, au niveau européen, au moment où une mise en mouvement se produit dans divers pays, selon des modalités différentes, de laisser se dérouler ces expériences, de mettre en place un dispositif d'observation comparée de l'efficacité socio-économique des divers systèmes et des performances des opérateurs, sur la base d'une grille élaborée par la commission après consultation des acteurs concernés.

Cette situation d'expérimentation, à l'échelle de l'Europe, créerait les conditions d'un débat confrontant et croisant les points de vue des divers acteurs, créant des échanges autour d'expériences nationales qui, toutes, apportent leur part d'innovation. Cette mise en mouvement des idées sur un sujet concret, important pour l'avenir de l'Europe, bousculerait les opinions préétablies et ferait prendre conscience des enjeux financiers.

L'organisation de transports de qualité, économiquement performants, créant un cadre de vie et de comportement respectueux de l'environnement, peut devenir un projet mobilisateur, donnant le sens politique qui fait souvent défaut à la construction européenne. Elle s'inscrit dans le cadre de la notion de service d'intérêt général qui reste largement en débat. L'Europe a aussi besoin de valeurs communes et de solidarité, notions auxquelles le marché ne peut répondre à lui seul.

ANNEXES

Annexe 1 : Le Grand Bassin Parisien

Par Bassin Parisien, il faut entendre le territoire constitué par l'Ile-de-France, les régions Picardie, Basse et Haute-Normandie, Champagne-Ardenne, Centre, et les départements de la Sarthe et de l'Yonne. Ce territoire regroupe 20,6 millions d'habitants.

Les premiers résultats du recensement de 1999 ont montré que ce territoire très contrasté est caractérisé par la coexistence de zones, de plus en plus lointaines, qui entrent dans l'attraction de la région parisienne et de zones qui restent en dehors de cette attraction.

Les évolutions du Bassin Parisien ont des conséquences importantes sur la demande de transport, et notamment sur le transport ferroviaire :

la poursuite de l'expansion géographique du pôle d'emploi de l'IDF et de la zone fortement influencée par lui ;

la multipolarisation de l'IDF qui a été désirée et voulue par les pouvoirs publics se traduit de plus en plus dans les faits : elle a une conséquence importante pour les migrants du Bassin Parisien : il existe une demande croissante d'arrêts et de possibilités de correspondances à certains points nodaux du système francilien ;

l'apparition de signes intéressants, quoique encore modestes, de polarisation extérieure à l'IDF (réseaux de villes) ;

la tendance à l'inadéquation entre la demande et la capacité de la grande ceinture d'IDF pour le transport de fret qui s'explique, en partie, par une saturation des sillons de cette infrastructure et des radiales qui la rejoignent.

Des orientation récentes vont très probablement venir modifier le paysage ferroviaire du Bassin Parisien :

l'entrée de la région IDF au STP devant aboutir à une plus grande perception régionale des choix régionaux (STIF) ;

les perspectives d'investissements (120 milliards de francs sur dix ans) pour le transport ferroviaire, une part importante devant être dégagée pour le Bassin Parisien ;

le projet d'utilisation de la tangentielle Nord de Paris à la fois par le fret et les voyageurs.

La question va se poser notamment pour la répartition des sillons ferroviaires entre les divers besoins : trois cents trains rapides nationaux desservent quotidiennement les villes du Bassin Parisien et les trains GL (TRN), TER, banlieue et fret se concurrencent dans les mêmes périodes de la journée. L'IDF comporte des noeuds déterminants pour le transit de fret et est au centre du dispositif de l'acheminement d'une large partie du fret en France. Il n'est donc pas surprenant que certaines lignes soient saturées autour de Paris.

Deux problèmes importants vont devoir être traités : celui de la saturation de la grande ceinture de l'IDF et celui de la tarification des déplacements domicile-travail.

Il est donc important de repenser l'utilisation du réseau couvrant l'ensemble du Bassin Parisien en prenant des mesures d'exploitation et de modernisation des rocades nord-est et ouest-sud du Bassin Parisien pour délester la grande ceinture des trafics fret en transit. Pour les voyageurs, il s'agit d'aménager des noeuds de correspondance pour desservir directement les pôles d'emploi sans passage obligé par Paris.

La coopération interrégionale dans le Bassin Parisien est cruciale et complexe car elle concerne de nombreux acteurs et un territoire vaste, porteur d'enjeux nationaux importants. Il n'existe actuellement, en dehors de la Mission interministérielle interrégionale d'aménagement du territoire pour le Bassin Parisien, aucune instance susceptible d'agir au titre de l'organisation des transports.

Annexe 2 : Le Péri-urbain

Le développement du périurbain, répondant à des attentes fortes de la clientèle des transports publics, entre dans une phase de concrétisation.

Une dizaine d'opérations significatives ont déjà été réalisées : mise en place de la ligne C entre Toulouse et Colomiers, tram-train de Sarrebrück-Sarreguemines, nouvelles dessertes périurbaines autour de Strasbourg, premières étapes de communautés tarifaires à Rennes et à Nantes, renforcement des dessertes à Nice et à Lyon, « diamétralisation » des services traversant Clermont Ferrand.

Pour les treize agglomérations, les contrats de plan Etat-régions ont retenu un montant de 6,5 milliards de francs d'investissements en infrastructures correspondant au lancement de deux réseaux de type RER à Marseille et à Nice, de quatre réseaux trams-trains interconnectables à Mulhouse, Strasbourg, Saint-Etienne, Lyon, deux autres projets devant être précisés à Grenoble et Rouen. Des dessertes périurbaines nouvelles sont prévues à Nantes, Toulouse, La Rochelle, Reims, Bordeaux.

Le concept de tram-train

Le tram-train est un matériel d'un type nouveau, dérivé du tramway apte à rouler à la fois sur voirie en milieu urbain et sur le réseau ferroviaire.

Plusieurs agglomérations se sont ou vont se doter, dans les années à venir, de ce nouveau système de transport. Des partenariats multiformes se mettent en place à cet effet entre régions, autorités urbaines, exploitants urbains, RFF et la SNCF pour en définir les modalités. C'est notamment le cas de Strasbourg, Mulhouse, Grenoble, etc.

Le tram-train, déjà en service depuis quelques années en Allemagne, permet des dessertes au plus près des besoins des voyageurs grâce aux combinaisons possibles entre les réseaux ferroviaires et les lignes de tramways. En outre, les exemples allemands d'interconnexion de réseaux de tramways avec des réseaux ferroviaires (comme à Karlsruhe ou à Sarrebrück), montrent qu'il existe un fort impact sur le trafic : en moyenne, le trafic sur les lignes interconnectées est multiplié par 2, voire 3 ou 4. Ceci s'explique à la fois par les gains de temps (de 10 à 20 minutes par déplacement) et de confort (le voyageurs n'a pas de correspondance) que ce système autorise, ainsi que par le cadencement des trams-trains.

Par ailleurs, l'investissement requis pour de tels projets est relativement limité grâce à la réutilisation des infrastructures disponibles.

Sa facilité d'accès, son confort, sa rapidité, son design, le volume de passagers transportables, sont les points forts de ce matériel, à l'instar des tramways modernes qui se développent maintenant dans les grandes villes françaises. Il participe ainsi à une meilleure proximité des transports publics en général et permet d'améliorer l'efficacité du fonctionnement de l'agglomération dans son ensemble (déplacements rapides et faciles entre des centres d'attraction forts).

Les projets « tram-train » sont à la taille des cinquante plus grandes aires urbaines françaises. Les plus importants et les plus avancés aujourd'hui sont les suivants :

le projet de tram-train Aulnay-Bondy,

les projets de trams-trains Mulhouse - Vallée de la Thur et Strasbourg-Bruche-Piémont,

le projet de tram-train de Grenoble,

le projet de tram-train Genève-Bellegarde, réalisé en partenariat avec le canton de Genève et les CFF.

Annexe 3 : Les trains touristiques

La France est le pays le plus visité du monde (70 millions de touristes en 1998) ; le réseau ferroviaire y occupe une place importante. Le tourisme génère une consommation intérieure de 312 milliards de francs soit 7,3 % du PIB. 53 % des français effectuent chaque année quatre voyages pour des motifs touristiques. 11 % de ces voyages s'effectuent aujourd'hui par le train.

De nombreuses lignes touristiques sont exploitées par des associations. La plus importante d'entre elles, la FACS-UNECTO, qui fédère quarante-deux exploitations et trois musées ferroviaires, a signé avec la SNCF un accord de développement.

Avec l'appui des collectivités territoriales, elles s'emploient à animer des petites lignes à des fins touristiques, culturelles ou historiques et contribuent au développement touristique local. Soixante-dix départements comptent au moins une exploitation touristique. Ces chemins de fer touristiques transportent chaque année 3 millions de voyageurs pour un chiffre d'affaire de 150 millions de francs, avec un taux de croissance annuel de 5 %.

D'une manière générale, le secteur tend à se professionnaliser et à devenir un partenaire du développement local. Le groupe VIVENDI, à travers sa filiale CFTA, y développe son implantation : CFTA exploite le chemin de fer de la Rhune au Pays Basque depuis 1995. Elle a obtenu celle du chemin de fer de la Mure en Isère au début de l'année 1998. Elle démarche certaines associations affrétant des circulations sur le réseau RFF en leur proposant de les assister dans leur développement.

Dans le contexte nouveau de la régionalisation, de nombreuses lignes du réseau national offrent un potentiel touristique. Celui-ci pourrait être mieux valorisé et constituer un axe de développement sous des formes diverses, allant du petit train associatif au véritable produit touristique sur une ligne ou sur l'ensemble du réseau national et européen sous la forme de « trains-croisières » et contribuer également au développement du trafic dans les trains réguliers.

Quelques initiatives montrent les potentialités de ce champ d'innovation. Outre le Train Jaune de Cerdagne (420 000 voyageurs par an) qui, en plus de son rôle quotidien dans le TER Languedoc-Roussillon, fait l'objet depuis plusieurs années avec les collectivités territoriales d'un programme de développement touristique, des opérations plus modestes ont été lancées en partenariat avec des acteurs locaux. Citons par exemple la mise en valeur du patrimoine touristique vert et des produits régionaux sur la ligne Sarlat-Bergerac et la découverte de l'Auvergne en train, les circuits touristiques du Cantal, de la Lozère, du Lot et de l'Aveyron, la visite de la vallée de la Cère depuis Aurillac, la découverte du Haut-Allier.

Un exemple de projet nouveau et ambitieux de développement : le chemin de fer de la Corse

Le chemin de fer de la Corse est un chemin de fer à voie métrique placé depuis 1982 sous la responsabilité de la collectivité territoriale Corse, Autorité organisatrice qui en a confié la gestion à la SNCF. Il est souvent considéré comme un « petit » chemin de fer à vocation exclusivement touristique. Il va pourtant faire l'objet d'un important et ambitieux programme de développement pour lequel la collectivité prévoit d'investir 150 MF qui seraient portés à 700 MF dans le cadre du plan exceptionnel d'investissement pour la Corse qui sera adopté par l'Assemblée nationale au début de l'année prochaine.

Ce programme prévoit :

le renouvellement progressif des autorails actuels par des matériels modernes et plus puissants ;

la modernisation de l'infrastructure Ajaccio-Bastia dont le temps de parcours serait ramené de 3 h 15 actuellement à 2 h 35. Cette liaison serait desservie par neuf aller et retour contre 4 actuellement, avec des aller et retour rapides offrant des correspondances vers l'Ile-Rousse et Calvi depuis Ponte Leccia ;

la création de dessertes suburbaines : de Bastia à Folelli par prolongement de la desserte actuelle de Casamozza à Folelli ; d'Ajaccio à Mezzana ; entre Calvi et l'Ile-Rousse ; une desserte en fin de soirée en été entre Calvi et les centres de vacances jusqu'à Algajola. Par ailleurs, une étude est lancée sur le prolongement de la ligne actuelle jusqu'à Bonifacio ;

la mise au point et l'achat d'un matériel roulant moderne (neuf autorails).

Annexe 4 : Les schémas de services collectifs

Les schémas de services collectifs, documents de planification à un horizon de vingt ans, ont pour ambition d'anticiper certaines ruptures à venir tout en accompagnant les évolutions structurelles déjà engagées, et ce, dans différents champs stratégiques pour l'aménagement et le développement du territoire, afin que les projets, programmes ou opérations d'équipements et de services, contribuent à la mise en oeuvre de stratégies globales et durables.

Neuf schémas couvrent l'ensemble des politiques sectorielles structurant le territoire : enseignement supérieur et recherche, culture, santé, information et communication, transports de voyageurs et de marchandises, énergie, espaces naturels et ruraux, sport.

S'agissant des schémas de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises, ils poursuivent l'objectif de répondre aux besoins de transport dans une perspective de développement durable, et de respecter les engagements de Kyoto traduits dans le PNLCC (Plan national de lutte contre le changement climatique). Il s'agit de lutter contre les changements climatiques et d'assurer la compétitivité tout en garantissant les dessertes de proximité.

Ces objectifs sont coordonnés avec les grandes options de politiques énergétiques et notamment les efforts de maîtrise des consommations d'énergie par des politiques et mesures permettant d'accroître l'efficacité énergétique de toutes les activités économiques et sociales.

La politique générale de régulation des transports visera à modifier le comportement des usagers des transports dans leurs déplacements par l'augmentation au niveau européen des prix moyens des carburants terrestres, l'harmonisation communautaire de la législation fiscale relative aux transports routiers et la réduction des consommations spécifiques des véhicules.

L'ambition de cette politique est de répondre aux besoins de transport et de déplacements à un horizon de vingt ans, dans des conditions compatibles avec les exigences économiques, sociales et environnementales d'un développement durable.

Priorité au rééquilibrage intermodal

La nouvelle politique des transports est fondée à la fois sur un rééquilibrage intermodal de l'offre de transport et sur une régulation générale des transports et une amélioration de leur efficacité. Le rééquilibrage de l'offre se traduit par deux priorités : l'une accordée au fret ferroviaire et aux transports alternatifs à la route pour les transports interurbains ; l'autre aux transports collectifs en milieu urbain et périurbain.

Doublement du fret ferroviaire dans les dix ans

Pour les transports interurbains, le rééquilibrage de l'offre se traduira par une priorité accordée aux transports alternatifs à la route, avec notamment l'objectif de doublement du trafic de fret ferroviaire à l'horizon de dix ans décidé par le gouvernement dès 1999, en évitant la création d'infrastructures nouvelles susceptibles de contrarier cette dynamique multimodale.

Pour atteindre cet objectif en rupture par rapport aux politiques antérieures, le projet de schéma de services énonce l'ensemble des mesures qui relèvent effectivement de l'Etat, sachant que sa réussite dépend également de l'effort des opérateurs, de l'Union européenne, des pays voisins.

Priorité aux transports collectifs dans la mise en oeuvre des politiques de déplacements urbains et périurbains.

Développement des autres fonctions stratégiques du transport : liaisons internationales de voyageurs, grands corridors de transport internationaux, liaisons transalpines et transpyrénéennes.

Annexe 5 : Organisation des chemins de fer en Europe

TABLEAUX

Annexe 6 : Liste des personnalités rencontrées

Pour les usagers

M. Jean Sivardière,

secrétaire national de la Fédération nationale des associations d'usagers du transport ;

M. Eric Muller,

délégué général de l'Association des utilisateurs de transport de fret (AUTF) ;

M. Georges Di Lallo,

président de la commission ferroviaire de l'AUTF ;

M. Claude Leroi,

au titre du Groupe d'intérêts pour le fret ferroviaire (GIFF) ;

Mme Catherine Chartrain,

au titre du Comité de liaison pour l'accessibilité des transports et du cadre bâti

(COLIAC).

En Alsace

M. Marc Levy,

directeur à l'aménagement du territoire de la région Alsace ;

M. Georges Klaerr-Blanchard,

responsable du service de l'aménagement du territoire et de la prospective ;

M. Michel Loth,

directeur des transports et déplacements de la région Alsace ;

M. Philippe Roesch,

chef de service de l'observatoire régional de la direction régionale de l'équipement ;

M. Claude Offner,

maire de Bischoffsheim ;

M. Gérard Morell,

responsable de la ligne Bruche-Piémont de la SNCF ;

M. Jacques Weil,

directeur délégué TER à la SNCF ;

M. Eugène Riedweg,

représentant M. Bockel, maire de la ville de Mulhouse ;

M. Klethi,

directeur de l'agence d'urbanisme de l'agglomération mulhousienne ;

M. Roland Ries,

premier maire adjoint de la ville de Strasbourg,

vice-président de la communauté urbaine,

président de la compagnie des transports strasbourgeois ;

M. Meneteau,

directeur des transports et déplacements à la communauté urbaine de Strasbourg ;

Mme Simonet,

directrice commerciale de la compagnie des transports strabourgeois ;

Mme Fabienne Keller,

présidente de la commission transports collectifs du conseil général du Bas-Rhin ;

M. Antoine Boithiot,

président de la commission « infrastructures routières,

schéma des transports et équipements ruraux » du conseil général du Haut-Rhin ;

MM. Georges Walter et Philippe Dufour,

de la mission des grands équipements au conseil général du Haut-Rhin.

LISTE DES REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

Jean Bergougnoux

Services publics en réseau - Perspectives de concurrence et nouvelles régulations

La documentation française - 2000

Claudette Brunet-Léchenault

La décentralisation et le citoyen

Avis et rapport du Conseil économique et social - 2000

CEMT

Synthèse des principales questions concernant la réforme de la réglementation

et le développement des marchés du transport ferroviaire de marchandises - 2000

CERTU

La mobilité régionale : le train et les autres modes de transport - Juillet 1998

Jean-Michel Charpin

Rapport : Les perspectives de la France - 2000

Jean-Paul Decourcelles

La décentralisation des services régionaux de voyageurs, transformations économiques

et changement dans le travail - 2000

Jean-Jacques Denizard

Les modes de transport des personnes dans les grandes agglomérations

Avis et rapport du Conseil économique et social - 1999

Jacques Fournier

Le train, l'Europe et le service public - 1996

GART

Politiques et pratiques d'intermodalité - 1999

André Lajoinie

Les transports en France et en Europe

Rapport d'information

Assemblée nationale : Commission de la production et des échanges - 2000

Claude Martinand

La maîtrise des services publics urbains organisés en réseaux

Avis et rapport du Conseil économique et social - 2001

Nicolas Neiertz

80 ans de coordination des transports en France

Jacques Oudin

Le financement des infrastructures de transport : conduire la France vers l'avenir

Rapport d'information - Sénat : Commission des finances - 2000

Jean François-Poncet et Gérard Larcher

Remise en cause de certains choix stratégiques concernant les infrastructures de communication

Sénat : Rapport de commission d'enquête 479 - 1997/1998 - 1998

LISTE DES ILLUSTRATIONS

Tableau 1 :

Evolution du transport de passagers par chemin de fer en Europe

Tableau 2 :

Evolution de la répartition modale des transports de voyageurs en Europe en %

Tableau 3 :

Répartition modale pour les transports terrestres

par pays en passagers-km pour 1998

Tableau 4 :

Evolution de la répartition modale pour les transports de voyageurs

entre 1985 et 1998

Tableau 5 :

Comparaison de données démographiques

et de la fréquentation des chemins de fer en Europe et en Suisse

Tableau 6 :

Evolution du transport de marchandises par chemin de fer

(en milliards de tonnes-km)

Tableau 7 :

Evolution de la répartition modale en Europe en %

Tableau 8 :

Répartition modale en % par pays en tonnes-km pour 1998

Tableau 9 :

Parts de marché des différents modes sur l'ensemble des déplacements régionaux

Tableau 10 :

Parts de marché des différents modes sur les déplacements régionaux

réalisés en transport public

Tableau 11 :

Evolution en pourcentage des trains-kilomètres

et des voyageurs-kilomètres entre 1996 et 2000

Tableau 12 :

Participation des collectivités territoriales

aux investissements ferroviaires régionaux sur la période 1990-1999 en MF

TABLE DES SIGLES

ACUF : Association des communautés urbaines de France

ARF : Association des régions de France

COLIAC : Comité de liaison pour l'accessibilité des transports et du cadre bâti

COLITRHA : Comité de liaison pour le transport des personnes handicapées

CSSPF : Conseil supérieur du service public ferroviaire

DATAR : Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale

EPCI : Etablissements publics de coopération intercommunale

EPIC : Etablissement public industriel et commercial

EPR : Etablissements publics régionaux

GART : Groupement des autorités responsables de transport

INSEE : Institut national de la statistique et des études économiques

LOADDT : Loi d'orientation pour l'aménagement

et le développement durable du territoire

LOADT : Loi d'orientation pour l'aménagement

et le développement du territoire

LOTI : Loi d'orientation sur les transports intérieurs

OREAM : Organismes d'études des aires métropolitaines

PACA : Provence-Alpes-Côte d'Azur

PIB : Produit intérieur brut

RATP : Régie autonome des transports parisiens

RFF : Réseau ferré de France

SNCF : Société nationale des chemins de fer français

SRT : Schémas régionaux de transport

SRU : Solidarité et renouvellement urbains

TER : Transports express régionaux

NOTES DE BAS DE PAGE

1) L'ensemble du projet d'avis a été adopté au scrutin public par 153 voix et 20 abstentions (voir résultat du scrutin en annexe).

2) Liste en annexe.

3) En 1978, l'EPR Nord-Pas-de-Calais lance un schéma régional de transports qui réorganise les dessertes ferroviaires et rénove massivement le matériel roulant. Ce schéma fait l'objet d'un contrat tripartite entre l'Etat, l'EPR et la SNCF. Il préparait les conventions telles que la LOTI préconisera de les généraliser.

4) Audition du 25 octobre 2000.

5) « Un aménagement impliquant au moins deux transporteurs différents et qui vise à favoriser les pratiques intermodales de transport par l'optimisation et la matérialisation du lien entre différents modes de transport collectif. Il est par nature en relation avec un ou plusieurs réseaux de transports en commun urbains et/ou périurbains, et doit en faciliter l'accès aux utilisateurs de tous les autres modes de transport (voitures, taxis, deux-roues, marche). »

6) Le nombre de communautés de communes au 1er janvier 2000 est de 1 494.

7) Au 1er janvier 2001, quatre-vingt-dix communautés d'agglomération sont dénombrées représentant 1 435 communes soit plus de 11,4 millions d'habitants.

8) Article 5 de la LOTI : « le service public des transports comporte l'ensemble des missions qui incombent aux pouvoirs publics en vue d'organiser et de promouvoir le transport des personnes et des biens. Ces missions sont les suivantes : [...], le développement de l'information sur le système de transport ».

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