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La fonction publique de l'Etat : les rémunérations d'ingénierie publique

le 04/02/2000  |  Administration Réglementation

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DOCUMENT EXTRAIT DU RAPPORT PUBLIC PARTICULIER DE LA COUR DES COMPTES (DECEMBRE 1999)

TROISIEME PARTIE

Les rémunérations de certains personnels dans cinq ministères

CHAPITRE V

Les rémunérations accessoires de certains fonctionnaires des ministères chargés de l'equipement et de l'agriculture

Les «rémunérations accessoires» (appelées «rémunérations d'ingénierie publique» ou R.I.P. au ministère de l'agriculture) trouvent leur origine dans les travaux exécutés à titre onéreux par les ingénieurs du corps des ponts et chaussées pour le compte des municipalités dès le XVIIIe siècle. Ce système confirmé en 1948 pour le ministère de l'équipement et en 1955 pour le ministère de l'agriculture repose sur les concours d'ingénierie publique prêtés par les services déconcentrés de ces deux ministères aux collectivités locales et à divers organismes et ce, en concurrence avec l'ingénierie privée. Les montants collectés (de l'ordre de 800 MF par an au ministère de l'équipement, de 400 MF par an au ministère de l'agriculture) alimentent, dans l'un et l'autre cas, un compte spécial tenu dans les écritures des trésoriers-payeurs généraux, en dehors du budget de l'Etat.

Ce compte permet le versement de rémunérations accessoires à certains fonctionnaires des deux ministères.

Au ministère de l'équipement, l'attribution, réservée aux corps de la filière technique, est déconnectée de la production des travaux : elle constitue un régime indemnitaire particulier, duquel sont exclus les collaborateurs administratifs. En revanche, au ministère de l'agriculture, les bénéficiaires sont les producteurs directs et indirects, quel que soit le corps auquel ils appartiennent, mais les critères d'attribution, peu clairs, sont encore partiellement fondés sur une logique d'honoraires.

Globalement, ce système offre un complément de rémunération substantiel aux fonctionnaires concernés des deux ministères, jusqu'en 1999, à l'aide de ressources extra-budgétaires et sans information du Parlement.

HISTORIQUE

Les rémunérations accessoires liées aux missions d'ingénierie publique sont régies par la loi no 48-1530 du 29 septembre 1948 «réglementant l'intervention des fonctionnaires des ponts et chaussées dans les affaires intéressant les collectivités locales et divers organismes» pour les agents du ministère de l'équipement et par la loi du 26 juillet 1955 pour les agents du ministère de l'agriculture. Ce régime s'est appelé successivement «indemnités», «honoraires», «rémunérations complémentaires», enfin «rémunérations accessoires» au ministère de l'équipement et «rémunérations d'ingénierie publique», au ministère de l'agriculture.

- Pour l'administration de l'équipement, l'existence de ces compléments de traitement est fort ancienne puisque depuis l'origine du corps des Ponts et Chaussées (1716) et quel qu'ait été le type d'organisation administrative de la France, ils ont été attribués aux ingénieurs puis à leurs collaborateurs.

A la veille de la Révolution, les municipalités versaient une rémunération aux ingénieurs, en général de 1/20e du prix des ouvrages d'urbanisme, pour tous les travaux réalisés sur leur sol. Les cahiers de doléances critiquaient ces prélèvements qui renchérissaient le coût des travaux.

Le système s'est maintenu sous tous les régimes politiques mais à partir d'un décret du 10 mai 1854, il a été restreint aux interventions des ingénieurs et techniciens dans les affaires d'intérêt communal ou privé où leur rôle n'était pas obligatoire et sous réserve de l'autorisation du préfet.

Après plusieurs évolutions intermédiaires, la loi de 1948 et son arrêté interministériel d'application du 28 avril 1949 ont confirmé le système. L'arrêté de 1949 définissait les différents concours possibles : ceux-ci pouvaient être apportés aux collectivités locales ans la quasi-totalité des cas aux communes - mais aussi à «divers organismes» tels les sociétés d'économie mixte, les offices d'HLM et les chambres de commerce et d'industrie.

Les recettes tirées de ces concours étaient en partie reversée aux agents du ministère de l'équipement en fonction du volume des travaux qu'ils avaient directement réalisés.

Les élus locaux critiquant ce lien direct entre les services rendus et le montant des indemnités allouées, les pouvoirs publics ont décidé en 1979 de réformer le mode de détermination de ces dernières.

Le texte réglementaire actuellement en vigueur (arrêté du 20 novembre 1981 modifié et sa circulaire d'application du 20 janvier 1982) a, en conséquence, mis en place un régime indemnitaire particulier, fort complexe et tenant compte de la situation statutaire des agents, des fonctions exercées et de la manière de servir.

- Pour ce qui concerne le ministère chargé de l'agriculture, jusqu'au début du siècle, les travaux ruraux étaient confiés aux services des ponts et chaussées. En 1902, la direction de l'hydraulique et des améliorations agricoles a été créée. Un arrêté du 28 janvier 1903 a autorisé ce service à prêter son concours en dehors des missions de l'Etat et à percevoir, en contrepartie, des honoraires. En 1937, le ministère de l'agriculture décidait de confier au corps du génie rural l'exécution de tous les travaux communaux qu'il subventionnait.

Le régime actuel est celui de la loi du 29 septembre 1948 relative aux fonctionnaires des ponts et chaussées qui a été rendue applicable à ceux du génie rural par la loi du 26 juillet 1955.

La définition des bénéficiaires et le régime de répartition des rémunérations ont été modifiés à plusieurs reprises, notamment en 1990 et 1996.

*

Représentant une enveloppe de plus de 800 M.F en dépenses au ministère de l'équipement et de près de 400 M.F au ministère de l'agriculture, les rémunérations accessoires trouvent leur fondement dans l'exercice par les services déconcentrés des deux ministères de missions d'ingénierie publique (I).

La masse indemnitaire est répartie selon des modalités complexes (II).

I. - LA RESSOURCE

A. - Le champ de l'ingénierie publique

1° Ingénierie publique et ingénierie privée

L'ingénierie publique réalisée au profit des communes constitue la part essentielle de la ressource : en effet, les besoins des communes recouvrent un ensemble de travaux dont le potentiel s'accroît sous l'effet de programmes découlant de directives communautaires ou de dispositions législatives tels les grands chantiers liés à l'assainissement ou à la collecte des déchets.

Qu'il s'agisse d'études, de conception ou de réalisation d'ouvrages, les communes peuvent s'en remettre à leurs propres services, aux services de l'Etat ou aux professionnels du secteur privé. Dans ce dernier cas, la mise en concurrence est obligatoire par application du Code des marchés publics.

En revanche, le recours aux services de l'Etat, tel qu'il a été prévu par exemple par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, ne nécessite pas une telle procédure.

Cependant, la question de l'exercice rémunéré des missions d'ingénierie sans mise en concurrence et à des prix qui ne sont pas ceux du marché est de plus en plus souvent posée, particulièrement au regard des dispositions du traité de Rome. Le dossier contentieux n'est pas clos : une plainte de la chambre des ingénieurs conseils de France a été adressée à la Commission européenne le 19 juillet 1995.

Le système actuel demeure donc contesté.

2° Les rapports entre services déconcentrés de l'Etat producteurs d'ingénierie publique

Les directions départementales de l'équipement (DDE) et de l'agriculture (DDAF) ont des missions voisines par rapport aux collectivités locales et perçoivent l'une et l'autre des rémunérations accessoires.

Les communes et autres collectivités ont toute liberté de faire appel à l'un ou l'autre de ces services aussi bien qu'à l'ingénierie privée. C'est pourquoi tous les cas de figure existent : concurrence totale entre services d'Etat ou recherche amiable de spécialisation.

Depuis peu, des initiatives de rationalisation ont vu le jour.

Une circulaire du 3 novembre 1995 relative à l'ingénierie publique est allée dans ce sens : elle encourageait la réalisation de missions conjointes d'appui aux collectivités locales, pilotées selon les cas par la DDE ou la DDAF.

Par lettre conjointe du 19 novembre 1996, les ministres de l'équipement, de l'agriculture et de la fonction publique ont demandé aux vice-présidents des conseils généraux des ponts et chaussées et du génie rural, des eaux et des forêts» de proposer des voies de progrès pour organiser l'offre unifiée d'ingénierie d'Etat assurée par les services déconcentrés des administrations de l'équipement et de l'agriculture, au bénéfice des collectivités locales».

Le rapport conjoint des deux hauts fonctionnaires, daté du 31 janvier 1997, a proposé la création d'«un seul compte particulier du Trésor au plan local pour recueillir les versements des bénéficiaires des prestations des deux services déconcentrés, et au plan national pour centraliser la totalité des ressources», afin, sans doute, de dissiper le préjugé persistant d'intéressement individuel ou collectif des agents de l'Etat dans le cadre de l'ingénierie publique.

D'autres propositions concernaient :

- un dispositif permanent de pilotage en commun, à l'échelle départementale, de l'offre unifiée d'ingénierie d'Etat ;

- le développement d'actions communes de formation, d'élaboration de logiciels ou d'outils méthodologiques :

- la mise en place d'une instance nationale chargée de l'animation et du suivi de ce dispositif.

La Cour constate que ces projets se sont enlisés puisque trois ans après la remise du rapport, aucune évolution n'est à enregistrer dans le sens d'une offre unifiée d'ingénierie d'Etat.

B. - Les concours prêtés par les services techniques de l'Equipement et de l'Agriculture

Les interventions au profit des communes constituent la part essentielle de la ressource, même si les services peuvent aussi travailler pour le compte d'autres organismes : chambres de commerce et d'industrie, sociétés d'économie mixte, office d'HLM.

1° Les différents types de concours

a) Au ministère de l'Equipement

Les concours des services de l'équipement sont régis par une circulaire interministérielle no 80-115 du 22 août 1980.

Ces concours se répartissent eux-mêmes en concours occasionnels (maîtrise d'oeuvre, conduite d'opération, conseil et assistance) et concours permanents (aide technique à la gestion communale, gestion de services autres que la voirie communale contrôle de concession, affermage ou régie, conseil et assistance). Chaque mission a ses règles propres de décompte d'honoraires fixées par de multiples textes (1).

- La mission de conception-maîtrise d'oeuvre représentait 68 % des recettes en 1995. Elle concerne pour l'essentiel des travaux de voirie et réseaux divers (VRD).

La mission de maîtrise d'oeuvre la plus couramment utilisée dite M2 comprend la fourniture par le maître d'oeuvre (DDE) des éléments de mission suivants : avant-projet sommaire, avant-projet détaillé, dossier de consultation des entreprises, assistance marchés de travaux, contrôle général des travaux, réception et décompte des travaux, dossier des ouvrages exécutés.

La DDE établit un «prix d'objectif» des travaux à réaliser qui est le montant de l'estimation prévisionnelle des travaux hors TVA de l'ouvrage. L'ouvrage est par ailleurs affecté d'une «classe de complexité» qui se traduit par un taux de rémunération d'autant plus élevé que l'ouvrage à réaliser présente des difficultés.

La rémunération de la DDE est un pourcentage du prix d'objectif qui dépendra de la nature de la mission (M2 ou mission partielle) et de la classe de complexité.

Ainsi, dans le cas d'un ouvrage complexe (3e classe), d'un prix d'objectif de 295 000 F pour une mission M2 «complète», le taux résultant d'un tableau à lecture directe prévu par un arrêté du 29 juin 1973 sera de 8,65 %, soit une rémunération de (295 000 0,0865) 25 517 F.

- L'aide technique à la gestion communale (ATGC) est une mission de caractère permanent au profit des communes qui en font la demande. Si les moyens - agents et engins - sont fournis par la commune, la DDE assure la prestation d'encadrement sous forme de préparation de la programmation, de suivi financier et de contrôle. La rémunération de la DDE au titre de l'ATGC est une sorte d'abonnement qui est fonction du nombre d'habitants de la commune et dont le montant est fixé chaque année par arrêté ministériel.

Ce sont les subdivisions territoriales qui réalisent ces prestations de proximité : elles représentaients en 1995, 13 % des recettes de l'ingénierie publique.

- La conduite d'opérations (10 % des recettes) concerne l'assistance à maîtrise d'ouvrage de caractère administratif, technique et financier, c'est-à-dire ce qui n'est pas «réservé» aux architectes. Il s'agit par conséquent de la phase préalable du projet : consultation, rédaction du programme proposé aux architectes.

Les projets des collectivités territoriales concernent la construction d'équipements collectifs comme des gymnases, des salles des fêtes, des piscines, des maisons de la culture. Les conditions de rémunération sont fixées à 1,3 % du coût d'objectif.

Pour les constructions publiques relevant des ministères, les règles sont différentes.

- La gestion des services autres que la voirie (5 % des recettes) consiste en la gestion des réseaux de distribution d'eau, d'assainissement, de collecte et de traitement des ordures ménagères, l'entretien des bâtiments publics. Dans ce type de mission, les DDE qui ont souvent affaire à des groupements de communes prélèvent une contribution égale à 3 % au plus du montant annuel des dépenses du service considéré. Les pourcentages pratiqués varient selon les départements.

- Les contrôles (3 % des recettes) portent sur le respect du cahier des charges en matière de distribution d'eau potable, de réseaux d'assainissement, de collecte et de traitement de déchets. La rémunération de la DDE est limitée à 3 % des recettes du service. La moyenne effective se situe entre 1,5 % et 2 %.

b) Au ministère de l'agriculture

Les concours apportés par les services du ministère de l'agriculture sont aussi de plusieurs types, ayant chacun leurs propres règles de décomptes des honoraires (1).

- Les missions de conception-maîtrise d'oeuvre représentent l'essentiel des activités d'ingénierie des DDAF, soit les deux tiers environ des recettes. Leurs principes sont identiques à ceux prévalant au ministère de l'équipement.

- La conduite d'opérations d'investissement est une activité régie par l'arrêté interministériel du 7 mars 1949 modifié. Elle donne lieu à une rémunération dont le taux est, en règle générale, de 1,3 %. Mais il est parfois moins élevé (1,1 %) pour les investissements qui sont éligibles à une subvention du ministère de l'agriculture en provenance du fonds forestier national ou du fonds national pour le développement des adductions d'eau.

- Les interventions de conseil et d'assistance recouvrent les interventions relatives à la maintenance du patrimoine immobilier, le contrôle des services d'eau et d'assainissement, les missions de conseil et d'assistance aux collectivités locales.

Cependant, l'aide technique à la gestion communale est réservée par les textes aux services de l'équipement.

c) L'évolution des textes réglementaires relatifs aux rémunérations d'ingénierie publique (R.I.P.) entre les ministères de l'agriculture et de l'équipement

A la suite de réunions d'un groupe de travail entre les deux ministères, deux arrêtés du 2 décembre 1998 dont l'objectif était d'harmoniser les pratiques des deux ministères avec celles de l'ingénierie privée, ont précisé le régime des concours (arrêté modifiant l'arrêté du 7 mars 1949 fixant les conditions générales d'intervention) et majoré le taux des missions (arrêté modifiant l'arrêté du 7 décembre 1979 relatif aux concours apportés aux collectivités locales et à leurs groupements par l'Etat), avec effet au 1er janvier 1999.

2° Le circuit administratif

Les demandes de concours des collectivités locales font l'objet d'une délibération du conseil municipal, transmise ensuite pour autorisation au préfet. L'annexe à la délibération comporte la définition des travaux et de la mission, le montant des travaux et celui de la rémunération, les modalités de paiement et une clause de révision de prix. Une note établie par les services techniques de l'Etat mentionne les services dont dispose le maître d'ouvrage et la justification de l'intervention du service.

Après exécution des travaux, les décomptes sont soit préparés par les subdivisions et envoyés à la DDE pour vérification, soit réalisés par la DDAF. Les décomptes sont ensuite classés par recette-perception puis transmis sous bordereau à la Trésorerie générale qui se charge du recouvrement, chaque subdivision ou DDAF établissant un «tableau de suivi de recouvrement».

Les recettes sont ensuite versées sur un compte spécial tenu dans chaque trésorerie générale.

C. - Des recettes encaissées à la détermination de la masse indemnitaire

Les ressources tirées de l'ingénierie publique alimentent non pas les recettes budgétaires de l'Etat mais un compte de tiers tenu dans les écritures de chaque trésorier-payeur général, qui permet de financer le régime indemnitaire en dehors du budget de l'Etat.

1° Le mécanisme comptable

a) Description générale du mécanisme

Au ministère de l'équipement comme au ministère de l'agriculture existe un compte spécial divisé lui-même en trois sous-comptes.

Au niveau local, un premier sous-compte permet d'encaisser les recettes (TTC) provenant de l'intervention des services au titre des concours d'ingénierie publique.

Au niveau central, un second sous-compte enregistre les recettes qui lui sont transmises par le premier sous-compte.

Les dotations destinées au versement des rémunérations accessoires sont versées à un troisième sous-compte, tenu au niveau local, qui peut également recevoir le montant de TVA récupéré par les services déconcentrés à l'occasion de leurs interventions.

b) Le passage du montant brut des recettes au montant net

Un certain nombre de prélèvements sont opérés sur les recettes brutes. Il s'agit esentiellement des prélèvements pour frais de bureau et du prélèvement pour réparation des risques civils.

- Des prélèvements pour frais de bureau sont opérés, dans les deux ministères, sur les recettes brutes. Ils s'élèvent à 3 % des encaissements au ministère de l'équipement et entre 3 et 5 % au ministère de l'agriculture. Dans les deux cas, une part est réservée aux services déconcentrés, une autre aux services centraux. Eventuellement, le montant de récupération de TVA s'ajoute à la part réservée aux services déconcentrés. Au total, c'est de 20 à 33 millions de francs dont bénéficient respectivement les services déconcentrés du ministère de l'équipement et ceux de l'agriculture.

Ce mécanisme permet ainsi aux services de disposer de ressources extra-budgétaires destinées à financer les dépenses de fonctionnement qui relèvent normalement des crédits budgétaires correspondants.

- Un prélèvement pour réparation des risques civils existe dans les deux ministères : il est de 1 % depuis 1996. Il a pour objet de faire face aux dépenses liées au contentieux des missions d'ingénierie publique.

2° La masse indemnitaire

Le montant net des recettes permet de verser des rémunérations accessoires aux agents bénéficiaires. Cependant, le montant qui leur sera servi diffère du montant net de recettes d'une année. En effet, la masse indemnitaire versée est déterminée à partir de plusieurs éléments :

- une «valeur du point» qui s'applique à un nombre de points qui, lui-même, tient compte des effectifs, des grades des bénéficiaires ;

- un prélèvement sur les disponibilités du compte central (qui constituent ainsi une sorte de réserve) qui peut être opéré sur autorisation du ministère du budget.

Le tableau de synthèse suivant présente la situation dans les deux ministères au titre de 1997.

TABLEAU

année 1997

3° La situation du compte 466-22

Dans les deux ministères, une réserve importante a été progressivement constituée au cours des années, puisque les sommes disponibles après prélèvements n'ont pas été entièrement distribuées sous forme de rémunérations accessoires.

La situation a cependant évolué et les ministères ont dû, depuis 1993, demander à la direction du budget l'autorisation de puiser dans ces réserves pour assurer le versement des rémunérations accessoires. Celles-ci, de leur côté, devenaient régulièrement plus importantes en raison de la progression du nombre des bénéficiaires qui n'était pas compensée par une augmentation corrélative des recettes d'ingénierie publique.

Ainsi, le montant des réserves tend à diminuer sensiblement (- 21 % en 1997 pour le ministère de l'équipement, - 17 % pour celui de l'agriculture).

Cette évolution, porteuse de risques à court terme, devrait, selon les deux ministères, être stoppée par le relèvement des barèmes de l'ingénierie.

D. - La budgétisation

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1994, la Cour avait déjà relevé qu'un certain nombre de recettes et de dépenses, notamment de primes, figuraient dans la comptabilité des trésoriers-payeurs généraux, dans des comptes de tiers de la classe 4, mais non au budget de l'Etat.

L'article 110 de la loi de finances pour 1996 a prévu que «à compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et les dépenses extra-budgétaires sont réintégrées au sein du budget général», ce qui vise notamment les comptes sur lesquels sont débitées les dépenses de rémunérations et primes accessoires.

Au 31 décembre 1999, la loi n'était toujours pas appliquée. Cependant, la Cour prend acte de l'inscription, dans la loi de finances 2000, d'une mesure de budgétisation des rémunérations accessoires des fonctionnaires des corps techniques de l'équipement et des rémunérations d'ingénierie publique des fonctionnaires de l'agriculture, ainsi que de l'affectation au budget général du solde des comptes de la classe 4 où étaient enregistrées les recettes affectées à ces rémunérations.

II. - LA REPARTITION

A. - Les bénéficiaires du système

a) Au ministère de l'équipement

Il s'agit des fonctionnaires des corps dits techniques dont les effectifs sont de plus en plus nombreux.

Un système destiné aux corps techniques

La loi fondatrice du 29 septembre 1948 a prévu dans son article 3 que «les ingénieurs des ponts et chaussées et les agents placés sous leurs ordres ont droit à l'allocation d'honoraires à la charge des intéressés lorsqu'ils prennent part [...] à des travaux à l'égard desquels leur intervention n'est pas rendue obligatoire par les lois et règlements généraux».

Si les termes utilisés par la loi de 1948 restent globaux, le texte réglementaire actuellement en vigueur (arrêté du 20 novembre 1981 modifié et sa circulaire d'application du 20 janvier 1982) utilise quant à lui l'appellation de «fonctionnaires des corps techniques» pour dénommer les bénéficiaires. L'arrêté précise que les corps suivants sont concernés : ingénieurs des ponts et chaussées, ingénieurs des travaux publics de l'Etat (ITPE), techniciens des TPE, conducteurs des TPE, contrôleurs des TPE, dessinateurs.

Ces corps rassemblaient, au 31 décembre 1995, 24 350 agents dont 22 145 en services déconcentrés et 2 205 en administration centrale ou services centraux, soit le quart des effectifs totaux du ministère.

La décomposition par catégorie statutaire montre que la proportion d'emplois de cadre ou de maîtrise est particulièrement élevée parmi les fonctionnaires des «corps techniques». En effet, ces derniers représentent au sein du ministère plus de 50 % des personnels de catégorie A, 60 % des agents de catégorie B mais seulement 20 % des fonctionnaires de catégorie C.

La limitation du champ des rémunérations accessoires à ces seuls corps techniques n'a pas posé de difficultés dans les années 50 puisqu'il s'agissait d'un système précisément destiné aux fonctionnaires qui effectuaient l'ensemble des prestations d'ingénierie. Ils percevaient ensuite les «honoraires» qui étaient en partie proportionnels aux prestations qu'ils avaient fournies.

Mais aujourd'hui, polyvalence aidant, les situations dans lesquelles des agents dits techniques occupent des fonctions administratives, et inversement, se sont multipliées, ce qui peut créer des tensions entre membres des corps selon qu'ils sont éligibles ou non aux rémunérations accessoires.

La progression des effectifs

Le nombre d'agents éligibles aux rémunérations accessoires tend à s'accroître ( + 10 % environ entre 1991 et 1995).

Ce phénomène est dû à plusieurs causes : les transformations d'emplois de contractuels partant à la retraite en emplois de fonctionnaires «techniques», les titularisations opérées dans les corps techniques et la diminution du nombre des ingénieurs hors de l'administration.

b) Au ministère de l'agriculture

La détermination des bénéficiaires souffre de l'absence d'une définition claire. En effet, deux paramètres interviennent : l'appartenance à un corps et l'affectation dans un service. Mais il n'est pas fait de distinction de principe entre personnels techniques et personnels administratifs, à la différence du ministère de l'équipement.

Selon la loi «les IGREF et les agents placés sous leur autorité ont droit à l'allocation d'honoraires lorsqu'ils prennent part a des travaux à l'égard desquels leur intervention n'est pas rendue obligatoire par des lois et des règlements généraux».

Dans la réalité, les bénéficiaires sont :

- la totalité des agents des services déconcentrés (DDAF) dits «producteurs directs», sauf ceux des corps techniques du secteur vétérinaire et ceux du corps de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricole ;

- les agents de certains services régionaux, de certaines directions de l'administration centrale et du CEMAGREF qui apportent un appui technique aux DDAF, dits «producteurs indirects».

Dans les DDAF, la notion de service s'ajoute donc à celle de corps, et c'est la «communauté de travail», personnels administratifs comme agents techniques, qui participe aux rémunérations d'ingénierie publique.

Les bénéficiaires des RIP étaient au nombre de 8 698 en équivalent temps plein en 1996, chiffre à rapprocher de celui des emplois budgétaires du ministère, soit 30 275.

L'absence de définition claire s'est traduite par la parution de six décisions particulières entre 1989 et 1995 et a alimenté un processus d'extension du nombre des bénéficiaires. Celui-ci s'est heurté aux décisions du Conseil d'Etat qui a annulé plusieurs mesures d'élargissement du nombre de bénéficiaires. Après ces décisions, les RIP indûment versées n'ont néanmoins pas fait l'objet de remboursement.

*

En définitive, l'évolution des systèmes a été différente dans les deux ministères en ce qui concerne la définition des bénéficiaires : le ministère de l'équipement a considéré que seuls les personnels techniques étaient éligibles aux rémunérations accessoires, alors que le ministère de l'agriculture a privilégié la «communauté de travail», quelles que soient les catégories de personnels.

B. - Le mécanisme de répartition

a) La réforme de 1979

Jusqu'en 1979, les rémunérations accessoires étaient fondées sur l'intéressement individuel et collectif des agents.

Dans sa dernière version, ce système avait été précisé par un arrêté du 4 août 1972, dont les principes de base étaient les suivants :

- la gestion était pour l'essentiel locale, une part seulement étant prélevée sur les comptes locaux pour abonder un compte central ;

- la répartition avait lieu dans le département de «production» ;

- les ingénieurs subdivisionnaires percevaient des «parts réservées» liées au volume des travaux.

Cet «intéressement» faisait l'objet de vives critiques des élus locaux qui soulignaient son incompatibilité avec la notion de service public.

C'est pourquoi le 22 novembre 1979, le Premier ministre a adressé aux ministres du budget, de l'environnement et de l'agriculture une lettre par laquelle il entendait supprimer tout lien au niveau local entre les rémunérations accessoires des agents et le volume des travaux occasionnels effectués. La lettre précisait : «Le montant des ressources constituant la masse indemnitaire propre à chacun des deux ministères intéressés est fixé globalement chaque année par accord entre le ministre concerné et le ministre du budget et par référence aux mesures de revalorisation des primes et indemnités des fonctionnaires de l'Etat dont le montant est fixé en valeur absolue».

Le nouveau dispositif avait pour ambition d'instituer un régime indemnitaire spécifique fondé sur des critères objectifs.

C. - Les grands traits du système actuel

a) Au ministère de l'équipement

Les critères

- Les fonctionnaires concernés reçoivent leurs rémunérations accessoires en proportion d'un coefficient hiérarchique fonction de leur grade.

Les fonctionnaires des corps techniques sont répartis en huit groupes auxquels correspondent un ou deux coefficients hiérarchiques.

L'éventail des coefficients est de 1 à 10 entre un dessinateur (7,5) et un ingénieur général des ponts et chaussées (75).

Des bonifications sont attribuées aux adjoints, aux chefs de service, chefs de subdivision et chefs de parc.

- Les rémunérations sont versées proportionnellement au temps de présence dans l'emploi occupé, avec un différé d'une année : ainsi en 1997, sont payées les rémunérations correspondant au temps passé dans les services en 1996.

- Les rémunérations sont modulables en fonction du poste occupé et de la qualité des services rendus (coefficient individuel).

Ce coefficient est théoriquement compris entre 0,85 et 1,15 pour les ingénieurs TPE, et entre 0,90 et 1,10 pour les autres groupes. Mais la modulation réelle n'est pas aussi importante, sauf dans le cas, par exemple, des directeurs départementaux. Cette particularité aboutit à ce qu'une trentaine de ces derniers soient moins bien dotés que des chefs d'arrondissement, membres d'un groupe faiblement modulé.

- Enfin, la dotation individuelle est proportionnelle à une valeur de référence dont le montant varie en fonction de l'implantation géographique du service auquel appartient le technicien (coefficient géographique).

Les services sont classés par décision du ministre en neuf catégories dotées chacune d'un coefficient de valeur de point fixé de telle sorte que le rapport entre le plus élevé et le plus faible n'excède pas 1,5, soit dans une fourchette de 0,80 à 1,20.

Chaque année la répartition des services dans ces catégories peut être modifiée après avis de la «commission centrale des rémunérations complémentaires».

L'objectif de ce système est d'augmenter l'attractivité des services déconcentrés peu prisés des agents, en les classant en catégorie 8 ou 9 pour majorer les rémunérations accessoires qui seront servies. Au contraire, les services dans lesquels ne se posent pas des problèmes de vacances d'emplois ont une cotation inférieure.

L'utilisation de ce coefficient géographique correspond ainsi à une préoccupation de gestion des ressources humaines en fonction des besoins du service.

- La dotation d'un agent est donc égale à la valeur du point du service dans lequel il travaille, multipliée par son coefficient hiérarchique. Ce produit est modulé en fonction du temps de présence et du coefficient individuel (2).

Le niveau de décision pour la répartition entre les agents

Actuellement on peut distinguer trois situations :

- le groupe 1 (cadres supérieurs, «décideurs», ingénieurs généraux ou en chef des ponts et chaussées) est géré au niveau national ;

- les groupes 2 et 3 (ingénieurs div. des TPE, chefs d'arrondissement, ingénieurs des ponts et chaussées du premier grade) sont gérés au niveau régional ;

- les groupes 4 à 8 (agents de catégorie C, B, A début de carrière) sont gérés au niveau local.

b) Au ministère de l'agriculture

Le système de répartition des RIP est prévu par deux arrêtés du ministre de l'agriculture en date des 10 et 13 novembre 1980.

Les principes fixés par ces textes peuvent être présentés ainsi :

- la gestion des recettes et des dépenses est effectuée par année civile de rattachement ;

- l'ensemble des contributions versées au crédit de divers services sont centralisées avant le 15 septembre et avant le 15 janvier de chaque année à la paierie générale du Trésor .

Sur les sommes ainsi versées est opéré le prélèvement destiné à couvrir les dépenses liées à la responsabilité civile de l'Etat ;

La répartition s'effectue alors en attribuant les soldes disponibles aux quatre grandes catégories d'emploi :

- une première part est destinée au versement des RIP des producteurs indirects ainsi qu'au financement des frais de bureau et de fonctionnement des échelons régionaux et nationaux ;

- une deuxième part est affectée à la couverture des frais de bureau et de déplacements des DDAF occasionnés par les missions d'ingénierie publique ;

- une troisième part est répartie entre les directeurs départementaux de l'agriculture ;

- la quatrième part est répartie entre les DDAF et les autres services générateurs d'encaissements et répartie entre les bénéficiaires.

La dotation individuelle de chacun des bénéficiaires est déterminée à l'issue d'un processus de calcul dont les différentes étapes font intervenir des paramètres relatifs à la situation personnelle des bénéficiaires, à la structure administrative dans laquelle ils se trouvent etc. Une part interdépartementale de solidarité, peut, enfin affecter, en dernier lieu, les dotations.

Dans les DDAF jugées peu attractives, une dotation complémentaire avait été instaurée, mais elle a été supprimée (1994) car le bilan de cette pratique a été jugée négatif.

3° Les commissions représentatives du personnel

a) Au ministère de l'Equipement

Plusieurs niveaux de représentation des fonctionnaires ont été institués :

- une commission nationale dite «commission centrale des rémunérations complémentaires» qui comprend 20 représentants de l'administration et 20 représentants du personnel, examine les questions de nature générale ayant trait au système (évolution de la masse indemnitaire, répartition selon les catégories de personnel etc ...) ;

- des commissions régionales et locales émettent des avis sur la répartition des dotations entre les agents.

b) Au ministère de l'Agriculture

La réglementation relative aux rémunérations accessoires prévoit que des structures de concertation doivent être réunies à l'occasion de la répartition des RIP.

Deux structures de consultation existent :

Au niveau national, une commission nationale des missions d'ingénierie publique connaît des modalités de répartition et peut émettre des suggestions. Elle comprend, en son sein, une commission restreinte qui prépare ses travaux.

Au niveau local, est instituée une commission locale des missions d'ingénierie publique qui est consultée par le directeur départemental sur diverses questions touchant à la fixation et à l'utilisation du prélèvement destiné au financement des frais de fonctionnement divers et à la répartition de la dotation revenant aux bénéficiaires (acompte et solde).

Au niveau central ont été également mises en place des commissions «locales» concernant les personnels «producteurs indirects».

D. - Les rémunérations accessoires allouées

1° Un montant individuel de rémunérations accessoires élevé

a) Au ministère de l'Equipement

Les rémunérations accessoires constituent un complément de rémunération substantiel, d'autant plus que leur évolution a longtemps été plus favorable que celle des traitements. Par exemple, en 1988, alors que les traitements progressaient de 1,89 %, les rémunérations accessoires augmentaient de près de 7 %.

Ce différentiel s'est cependant réduit à compter de 1990 : depuis lors, la progression est de l'ordre de 2 % par an. En 1995, enfin, les rémunérations accessoires n'ont pas progressé.

Les deux tableaux ci-après retracent les dotations théoriques pour chaque catégorie de service ainsi que les rémunérations moyennes globales nettes annuelles par grade.

TABLEAUX

Rémunérations accessoires perçues en 1996 - Dotations théoriques

Les rémunérations accessoires représentent, tant en valeur absolue qu'en pourcentage du revenu global, un avantage au bénéfice des corps techniques par rapport à leurs collègues dits «administratifs».

Une comparaison pour quelques corps techniques et administratifs de même niveau de l'ensemble du régime indemnitaire permet d'illustrer cette constatation, en totalisant :

- pour les personnels techniques : rémunérations accessoires et prime de service (PSR) ;

- pour les personnels administratifs : prime de rendement ou équivalent et indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS ou IHTS).

A niveau comparable - et sous la réserve que ces chiffres rendent compte de moyennes qui peuvent être majorées -, on constate que le régime indemnitaire des corps techniques est supérieur de 20 % en catégorie A + , de 44 à 131 % en catégorie A, de 38 à 177 % en catégorie B, de 13 à 82 % en catégorie C à celui des corps administratifs.

Rémunération globale des corps techniques de catégorie A du ministère de l'équipement

Le présent tableau retrace la rémunération globale nette des retenues pour pension et cotisations sociales pour 1997.

Les données chiffrées représentent des montants moyens.

TABLEAU

b) Au ministère de l'agriculture

Les RIP constituent un complément de rémunération important dont l'évolution globale est proche de celle de la valeur du point d'indice nouveau majoré (INM) de la fonction publique.

TABLEAU

Le tableau ci-contre présente, pour quelques grades, le montant individuel moyen des rémunérations accessoires perçues pour 1996.

Afin de compenser l'impossibilité de verser des RIP aux agents non éligibles, le ministère a mis en place des régimes d«'indemnités spéciales de fonction» et d'«indemnités spéciales de sujétions» dont les montants moyens sont comparés aux montants moyens de RIP dans le tableau suivant.

Le régime des RIP a ainsi contribué à tirer vers le haut, dans le cadre d'une «politique d'harmonisation», les régimes indemnitaires d'autres agents.

2° Le problème du cumul

Le décret-loi de 29 octobre 1936, dont les conditions d'interprétation et d'application ont été précisées ci-avant a posé les règles relatives aux cumuls d'emplois et de rémunérations.

Ces règles trouvent couramment à s'appliquer pour les corps techniques de catégorie A du ministère de l'équipement en raison du montant élevé des rémunérations accessoires. Ce sont, pour l'essentiel, les ingénieurs des ponts et chaussées de 2e classe qui sont concernés : en effet, ces agents qui sont en début de carrière, perçoivent un traitement indiciaire modeste. En revanche, le coefficient hiérarchique qui leur est alloué est élevé.

S'agissant de l'administration centrale, la Cour a observé que 42 ingénieurs des ponts et chaussées sur 101 (39,25 %) atteignaient la limite du cumul.

En ce qui concerne le ministère de l'agriculture, le contrôle des comptes de cumul se révèle insuffisant : certaines DDAF adressent à l'administration centrale un état nominatif des bénéficiaires des RIP accompagné de la déclaration sur l'honneur prévue par le décret-loi de 1936 tandis que d'autres s'en abstiennent.

*

Au terme de son contrôle, la Cour estime que la fin de l'intéressement direct pour les «rémunérations accessoires» du ministère de l'équipement, puis, un peu plus tard, du ministère de l'agriculture, a incontestablement représenté un progrès au regard du système critiquable des «honoraires».

Au ministère de l'équipement, les rémunérations accessoires constituent aujourd'hui un régime indemnitaire spécifique destiné aux corps techniques du ministère. Néanmoins les avantages substantiels qu'il procure à ces agents par rapport à leurs collègues des corps administratifs est une source de tension alors que la polyvalence des tâches s'est fortement développée dans les services.

Le mécanisme des RIP au ministère de l'agriculture, s'il semble a priori plus équitable puisqu'il n'exclut pas certains corps, souffre en réalité de défauts plus graves - définition pour le moins empirique des bénéficiaires, parts réservées pour les directeurs, contrôle insufffisant des comptes de cumul -, qui appellent une remise en ordre urgente.

Entre les deux ministères, la Cour constate, en définitive, deux conceptions différentes : le ministère de l'agriculture a privilégié une certaine équité entre les personnels mais au détriment d'une objectivité dans la méthode de calcul des sommes à répartir, alors que le ministère de l'équipement, s'il a retenu une méthode objective de calcul des rémunérations, n'a pas été aussi juste quant à la détermination des bénéficiaires.

La Cour relève que les rémunérations accessoires peuvent constituer un outil de gestion des postes vacants dans les services déconcentrés. Ce moyen de «management» a, cependant, ses propres limites.

Enfin, à partir du moment où est rompu le lien entre travaux et bénéficiaires des rémunérations d'ingénierie publique, celles-ci constituent un complément de salaire strictement assimilable aux régimes indemnitaires de la fonction publique.

REPONSE DU MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT

La Cour des comptes constate que l'article 110 de la loi de finances pour 1996 prévoyant la budgétisation des recettes et des dépenses extra-budgétaires n'est pas encore appliqué en ce qui concerne les rémunérations accessoires des fonctionnaires des corps techniques de l'équinement.

Cette budgétisation est prévue par le projet de loi de finances pour 2000. Parallèlement, un régime indemnitaire venant se substituer au système des rémunérations accessoires est en préparation.

La budgétisation des rémunérations accessoires des corps techniques nécessite l'adoption de dispositions législatives abrogeant la loi du 29 septembre 1948 réglementant l'intervention des fonctionnaires des ponts et chaussées dans les affaires intéressant les collectivités locales et divers organismes et celle du 26 juillet 1955, pour les personnels du ministère de l'agriculture, réglementant l'intervention des fonctionnaires du génie rural dans les affaires intéressant les collectivités locales et divers organismes. Compte tenu de cette abrogation, les recettes d'ingénierie publique cesseront d'être affectées au financement des rémunérations accessoires à compter du 1er janvier 2000. L'activité d'ingénierie publique elle-même pourra continuer à s'exercer sans perte de fondement juridique. La perception des recettes correspondantes fera l'objet d'un texte réglementaire.

En outre, le projet de loi de finances prévoit l'affectation au budget général du solde des comptes du Trésor 466-221 pour le ministère de l'équipement et 466-225 pour le ministère de l'agriculture, qui enregistrent aujourd'hui en recettes les produits des prestations et en dépenses les rémunérations accessoires versées. Cette affectation concerne également les produits à recevoir au 31 décembre 1999 sur des prestations autorisées avant cette date par le préfet.

Les dispositions législatives ci-dessus devraient être complétées par deux décrets et un arrêté d'application :

- un décret en Conseil d'Etat instituant, en application de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, une redevance pour service rendu correspondant aux prestations d'ingénierie publique dont les recettes sont actuellement inscrites sur le compte 466-221 ;

- un décret instituant la prime substituée aux rémunérations accessoires : ce texte reprendra les caractéristiques essentielles du système actuel (corps bénéficiaires, nombre de points variables selon le corps ou l'emploi, modulation géographique et modulation individuelle) ;

- un arrêté d'application précisant les modalités de la prime instituée par décret.

La budgétisation des rémunérations accessoires versées aux personnes chargées de ces missions assurera la transparence de leurs conditions d'intervention et se fera sans préjudice pour leurs rémunérations. Non seulement elle ne portera pas atteinte à l'exercice des missions d'ingénierie publique mais elle sera l'occasion d'une rénovation de ces dernières. A cet égard, le comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 13 juillet 1999 a décidé que les services concernés se verront fixer des objectifs de qualité et que le cadre de l'ingénierie publique sera modernisé pour leur permettre de participer, dans le respect du principe d'égalité, à des appels à la concurrence.

REPONSE DU MINISTRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE

Sur le fond, le contexte de l'ingénierie publique est en profonde évolution, dans un sens correspondant largement aux souhaits exprimés par la Cour des Comptes. En effet, le comité interministériel de la réforme de l'Etat du 13 juillet dernier, a engagé un vaste chantier de modernisation de l'ingénierie publique, dans le cadre de l'amélioration de l'efficacité des services déconcentrés et de la qualité des services rendus aux usagers.

Dans ce sens, les rémunérations accessoires versées aux personnels du ministère de l'agriculture et de la pêche et du ministère de l'équipement, des transports et du logement chargés de ces missions figurent au budget de l'Etat dès 2000, ce qui lève l'une des principales réserves de la Cour et répond à l'article 110 de la loi de finances pour 1996.

Par ailleurs, diverses actions doivent être conduites dans les prochains mois, concernant :

- la mise en place de politiques qualité de l'ingénierie publique ;

- la rénovation du cadre juridique de l'ingénierie publique afin de permettre aux services de participer à des appels à la concurrence ;

- la mise en place d'un dispositif conjoint équipement l'agriculture de l'offre d'ingénierie publique ;

- la production de recommandations déontologiques.

Une instance nationale interministérielle, placée sous la coprésidence des ministres chargés de l'équipement et de l'agriculture est chargée de mener à terme cette réforme dans les six mois. D'ores et déjà, diverses actions sont engagées, concernant notamment les politiques qualité, ou sont en cours de mise au point (rénovation du cadre juridique, dispositif conjoint de l'offre d'ingénierie publique) en concertation entre les deux ministères.

Ces éléments me paraissent répondre, pour une large partie, aux observations émises par la Cour et concernant un système désormais en profonde évolution.

(1) Les développements suivants rendent compte de l'état du droit qui était en vigueur jusqu'au 31 décembre 1998. A compter du 1er janvier 1999, deux arrêtés du 2 décembre 1998 * modifient certaines dénominations et majorent le taux des missions.

* NOTE DU MONITEUR : ces arrêtés ont été publiés dans les «Textes officiels» du 1er janvier 1999 (p. 230).

(2) Exemple : la dotation d'un ingénieur T.P.E. ayant travaillé toute l'année 1995 dans le département de la Vienne serait : valeur du point de la DDE 86 * temps de présence * coefficient hiérarchique * coefficient individuel soit (2 077 * 1 * 42 * 1) = 87 234 F.

COMMENTAIRE DU MONITEUR

L'ingénierie publique disséquée par la Cour des comptes

Ce rapport public particulier de la Cour des comptes (diffusé le 10 janvier dernier) comporte une première partie d'introduction générale présentant le contexte institutionnel et juridique de la fonction publique de l'Etat replacé dans une perspective historique, le cadre budgétaire où s'inscrit l'évolution des emplois et des dépenses, la mesure de la charge induite par la fonction publique dans le budget de l'Etat, un aperçu comparatif de la fonction publique en France et dans l'Union européenne ainsi que les premiers résultats d'une enquête générale entreprise par la Cour sur les emplois de l'Etat et leur évolution récente. La deuxième partie de ce rapport est consacrée à la gestion des emplois et effectifs de certains personnels dans cinq ministères : Education nationale, Economie et Finances, Intérieur, Justice, Emploi et Solidarité. Enfin la troisième partie traite des rémunérations de ces personnels, d'où nous avons extrait le chapitre V, publié ci-après, consacré aux rémunérations accessoires de certains personnels des ministères de l'Equipement et de l'Agriculture.

Parallèlement à ce rapport, vous pouvez trouver dans la partie magazine de ce numéro du Moniteur (pages 54 et suivantes), une enquête consacrée à l'ingénierie publique, intitulée «le défi de la modernisation».

L'intrégralité de ce rapport de la Cour des comptes, n° 4392, est en vente au prix de 122 F (18,60 euros), à la direction des Journaux officiels, 26, rue Desaix, 75727 Paris Cedex 15. Commande : par courrier ou par télécopie : 01.45.79.17.84.

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