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La faisabilité financière des programmes d'infrastructures

le 24/05/2006  |  EtatContrat de partenariatSécurité et protection de la santéCollectivités localesDirective européenne

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Rapport présenté au nom de la section des finances par M. Philippe Valletoux - Mars 2006

Le 8 février 2005, le Bureau du Conseil économique et social a confié à la section des finances la préparation d’un rapport et d’un projet d’avis sur « La faisabilité financière des programmes d’infrastructures ».

La section a désigné M. Philippe Valletoux comme rapporteur.

Pour information, la section des finances a successivement entendu :

- M. Michel Vermeulen, conseiller à la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) ;

- M. Gérard Longuet, sénateur de la Meuse, président de l’agence française pour le financement des infrastructures de transport ;

- M. Daniel Lebègue, président de l’institut français des administrateurs ;

- M. Jean-Pierre Duport, président du conseil d’administration de Réseau ferré de France ;

- M. François Lépine, président de Lyon-Turin ferroviaire ;

- M. Adrien Zeller, président du conseil régional d’Alsace ;

- M. Philippe de Fontaine Vive, vice-président de la Banque européenne d’investissement.

Le rapporteur les remercie vivement, ainsi que les personnes avec lesquelles il a pu avoir des entretiens, pour l’aide qu’elles lui ont apportée.

INTRODUCTION

Depuis de nombreuses années, les pouvoirs publics ont constamment affiché leur détermination de promouvoir des politiques volontaristes en matière d’aménagement et d’équipement du territoire national, dans un souci constant d’anticiper ou d’accompagner le développement économique. Plus récemment, s’y est adjoint le souci de contribuer à l’attractivité de nos bassins d’emploi dans le cadre de la mondialisation des échanges économiques.

Ceci a conduit les gouvernements successifs à entreprendre des actions répondant à ces objectifs. Les décisions prises en matière de grands investissements publics (« grands projets ») ou encore celles visant des financements d’infrastructures et s’inscrivant dans la contractualisation des engagements de l’État avec les collectivités territoriales sont les plus significatives. On peut constater d’ailleurs qu’à l’échelon européen des problématiques du même ordre ont été progressivement développées.

Cet effort permanent d’investissement public ainsi initié trouve sa justification dans la théorie économique moderne de la croissance, telle que l’expriment depuis plusieurs années aussi bien les tenants de la théorie de la croissance endogène que ceux de l’économie géographique.

Pour les premiers, la croissance économique repose sur plusieurs facteurs, dont l’un des principaux est le « stock de connaissance ». Les infrastructures jouent donc un rôle important dans le sens où elles améliorent la circulation non seulement des biens, mais aussi de l’information.

Pour les seconds, l’économie géographique intègre directement les infrastructures comme un déterminant puissant dans la répartition géographique des activités économiques.

À partir d’une critique des théories classiques et néo-classiques, et selon une inspiration de type keynésien, ces économistes ont contribué à la réhabilitation de l’investissement public en tant que facteur favorisant la croissance économique - en soulignant toutefois que cette réhabilitation doit intégrer la notion de sélectivité : il s’agit de déterminer quels sont les investissements les plus « utiles » en démontrant leur légitimité économique. C’est la condition pour que de tels investissements concourent au développement de conditions favorables à la croissance économique future ainsi qu’à l’amélioration du bien-être collectif.

Dès lors, si la théorie économique permet de valider des politiques raisonnées d’investissement public, il n’en demeure pas moins que les infrastructures jouent un rôle majeur au service de ces politiques. En effet, les unités de valeur et les unités de temps qu’elles incarnent sont pour le moins extraordinaires, au sens étymologique du terme. Ne s’agit-il pas parfois - et souvent après plusieurs années de réflexion et d’évaluation, voire même d’hésitation - de décider la réalisation de tel ou tel projet que certains pourront juger pharaonique (eu égard aux budgets envisagés… et qui ne seront vraisemblablement pas contenus d’ailleurs) ? Au demeurant, ce projet ne verra

peut-être sa concrétisation ultime que quinze ou vingt ans plus tard… et ses effets économiques peut-être dix ans plus tard encore ! Si l’on ajoute le fait que la décision à prendre doit également intégrer le choix d’un financement tenant compte du caractère intrinsèquement rentable ou non du projet considéré, on mesure la difficulté d’entreprendre de telles infrastructures dans le cadre d’un calendrier ainsi décalé et face à des volumes financiers pouvant être jugés comme hors de proportion avec les contraintes des budgets annuels dans lesquels il conviendrait de s’inscrire.

Comment s’étonner dès lors que l’intention ou le report soit parfois, sinon souvent, préféré à l’action - quitte à s’en justifier par des contraintes financières certes compréhensibles, mais dont on peut légitimement penser qu’elles auraient pu être anticipées, et donc surmontées, dans le cadre préalable à la décision d’entreprendre ? Ne doit-on pas au contraire s’attacher à ce que ne soient programmés que des projets finançables s’inscrivant dans une politique durable des acteurs concernés ? Pour répondre à ces interrogations, ne convient-il pas dès lors de tout mettre en œuvre au plan financier pour que ces projets - décidés selon des critères économiques et politiques adéquats et mis en œuvre selon un calendrier diligent et compatible avec les contraintes financières des parties prenantes - soient entrepris sans délai, et leur réalisation effectuée sans relâche, voire accélérée dans toute la mesure du possible ?

C’est dans cet état d’esprit que la section des finances a entrepris sa réflexion. Prenant acte des décisions politiques prises en la matière, tant au plan national qu’au plan européen, elle s’est attachée à rechercher, à partir d’une analyse de l’existant, les facteurs susceptibles d’améliorer la réalisation des programmes arrêtés par les instances compétentes.

C’est ainsi qu’il a été procédé à un examen particulier des opérations entreprises en France dans le cadre des décisions du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 18 décembre 2003, ou encore dans l’application des contrats de plan État-régions - qui a fait l’objet de l’avis adopté en juin 2004 par le Conseil économique et social sur le rapport de notre collègue Francis Vandeweeghe.

On constate que les projets relatifs au secteur des transports constituent à l’évidence les projets d’infrastructures souvent les plus importants en matière de besoins de financement - cette caractéristique s’accentuant dès lors qu’on veut bien considérer qu’au-delà même des projets nouveaux à entreprendre, se fait jour au fil du temps la nécessité de maintenances lourdes des infrastructures existantes, voire même parfois l’apparition de contraintes nouvelles auxquelles les équipements existants ne permettent pas de faire face. S’en tenant aux termes de sa saisine, la section des finances n’en a pas moins été consciente des hypothèques financières qu’il conviendrait de lever lors de l’engagement de telle ou telle opération lourde pour tenir compte des considérations qui précèdent.

I - LES DONNÉES CARACTÉRISTIQUES DU FINANCEMENTDES INFRASTRUCTURES

Le financement de tout projet d’infrastructure implique le plus souvent plusieurs acteurs publics ou privés mais la décision politique qui conduit à entreprendre un tel projet s’inscrit toujours dans le cadre d’une planification nationale, elle-même déclinant ou tenant compte des schémas arrêtés au niveau européen.

Ceci est particulièrement vrai pour les grands projets d’infrastructures et c’est dans cette problématique que s’est engagé le gouvernement mis en place en juin 2002, en statuant en décembre 2003 sur un programme de long terme sur les grands projets d’aménagement du territoire.

Au niveau européen, se développent également des problématiques propres en la matière et il convient d’en mieux cerner les contours financiers, même si la période actuelle d’incertitude budgétaire pour l’Union ne facilite pas la mise en perspective de certaines opérations.

Il est à chaque fois utile d’analyser les logiques financières qui ont prévalu et de mesurer notamment quel impact ont ces décisions sur les budgets publics concernés.

A - Les grandes décisions politiques récentes

1. Le CIADT de décembre 2003

En statuant sur 50 grands projets d’aménagement du territoire, le 18 décembre 2003, le gouvernement - réuni en Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) - prenait une décision politique forte après plusieurs mois d’évaluation et de débats parfois passionnés sur l’avenir de l’équipement de notre territoire national.

En prélude à cette décision, un audit avait été confié aux Inspections générales des finances et de l’équipement, dont la lettre de mission précisait les obj ectifs :

- évaluation de tous les projets « engagés, étudiés ou annoncés (…) sans que les financements nécessaires aient été pour autant garantis » ;

- identification de « la part de financement que l’usager peut supporter afin d’isoler la contribution qui restera à la charge du contribuable » avec indication sur les « contributions respectives de l’État, des collectivités territoriales et de l’Europe » et ce dans le souci d’une recherche « des marges de manœuvre disponibles pour une meilleure utilisation des ressources existantes ».

La mission d’audit a procédé à l’analyse de 109 projets d’infrastructures (cf. annexe i) répondant aux critères précédents :

- 2 projets fluviaux ;

- 83 projets routiers et autoroutiers dont :

- 29 opérations autoroutières concédées hors Île-de-France ;

- 30 opérations routières en rase campagne sur le territoire continental ;

- 2 opérations insulaires ;

- 6 opérations routières en milieu urbain ;

- 16 opérations routières et autoroutières en Île-de-France.

- 24 projets ferroviaires dont :

- 2 « coups partis » ;

- 2 opérations liées à la liaison Lyon-Turin ;

- 5 projets à vocation capacitaire ;

- 8 projets de Lignes à grande vitesse (LGV) ;

- 7 autres projets.

Dans les recommandations contenues dans son rapport remis en février 2003 au gouvernement, la mission d’audit a notamment souligné deux points qui marquent le caractère exceptionnel des grands projets d’infrastructures :

- ces grands projets ont tous, dans des proportions variables, un intérêt national et un intérêt régional, voire local d’où l’hypothèse de la poursuite des co-financements ;

- la mise en service d’une grande infrastructure intervient généralement entre 14 et 17 ans après le lancement des premières études, ce qui constitue un délai quelque peu hors du temps pour les acteurs !

Enfin, et même après la recommandation du report au-delà de 2020 de certains projets, l’appréciation globale du financement des projets de développement et des besoins de maintenance utiles à réaliser avant 2020, selon la mission d’audit, devrait conduire l’État à mobiliser un surcroît de ressources compris entre 11 et 15 milliards d’euros si l’on se réfère aux volumes financiers annuels que l’État consacre depuis plusieurs années à ces opérations.

À partir de là, et en tenant compte d’un rapport de la DATAR (devenue depuis DIACT) s’attachant plutôt à mettre l’accent sur le développement de l’intermodalité, privilégiant ainsi l’organisation du système du transport des marchandises et venant infirmer certains choix de la mission d’audit, un débat parlementaire a été conduit au printemps 2003.

On en retiendra particulièrement :

- le rapport des sénateurs Gerbaud et Haenel sur le fret ferroviaire ;

- le rapport du sénateur de Richemont sur le pavillon français et le cabotage maritime ;

- le rapport du sénateur Oudin sur le financement des infrastructures de transport à l’horizon 2020 qui - parmi ses propositions - préconise le rétablissement d’un mécanisme de financement dédié, articulé selon 3 axes :

- préserver les recettes des sociétés d’autoroutes ;

- créer un fonds national de développement des transports ;

- agir auprès de l’Union européenne pour le financement des transports.

Sur la base de ces considérations, le Premier ministre réunissait le gouvernement le 18 décembre 2003 pour un comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire qui adoptait d’importantes mesures s’articulant autour de quatre axes :

- engager une réforme des relations contractuelles entre l’État et les régions ;

- mettre en œuvre une stratégie nationale en faveur des grandes métropoles françaises ;

- lancer une politique ambitieuse des transports ;

- développer l’internet haut débit sur l’ensemble du territoire.

C’est dans ce cadre que le CIADT approuvait les cartes de planification des infrastructures nationales de transport à l’horizon 2025 en les incluant dans un programme ambitieux « 50 grands projets pour la France en Europe ».

Encadré 1 : Engagement de 50 grands projets pour une France attractive dans une Europe dynamique

- 8 projets de Trains à grande vitesse (TGV) :

- TGV Rhin-Rhône (Dijon-Mulhouse)

- TGV Sud-Europe-Atlantique (Tours-Bordeaux-Espagne) - TGV Bretagne-Pays-de-la-Loire

- TGV Est (seconde phase et interconnexion avec le réseau Inter City Experimental (ICE)

- TGV Catalogne-Italie (Perpignan-Figueras, contournement de Nîmes et Montpellier, TGV vers Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) et Nice)

- TGV Lyon-Turin

- TGV Bordeaux-Toulouse

- interconnexion des TGV au sud de l’Île-de-France

- 3 grandes liaisons ferroviaires d’aménagement du territoire :

- Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT)

- Paris-Rouen-Le Havre et Paris-Cherbourg (LRNVS)

- Paris-Clermont-Ferrand

- 5 grands axes ferroviaires pour le fret :

- corridor de fret nord-sud par Bordeaux

- corridor nord-sud par Lyon, magistral Éco-Fret

- axe est-ouest Dunkerque-Lorraine

- axe ouest-est Le Havre-Amiens-Belgique/Allemagne

- axe ouest-est Nantes-Lyon et Lyon-Italie

- 9 projets autoroutiers :

- A 19 (Artenay-Courtenay)

- A 24 (Amiens-Lille-Belgique)

- A 32 (Nancy-Metz-Thionville)

- A 48 (Ambérieu-Bourgoin-Jallieu)

- A 831 (Fontenay-le-Comte-Rochefort)

- réseau autoroutier lyonnais (A 45 Lyon-Saint-Etienne, A 89 Lyon-Clermont-Ferrand, A 432 Les Echets-Laboisse et contournement ouest de Lyon)

- réseau autoroutier alpin (A 41 Annecy-Genève, A 51 Grenoble-Sisteron, A 585 antenne de Digne-les-Bains)

- réseau autoroutier aquitain : autoroutes aquitaines de Bordeaux vers Biarritz (A 63) et de Bordeaux vers Pau (A 65)

- contournements urbains (Strasbourg, Arles, Bordeaux, tunnel de Toulon…)

- 3 grandes liaisons routières d’aménagement du territoire :

- La Rochelle-Limoges-Montluçon-Mâcon-Chalon-sur-Saône : accélération de la mise à 4 voies des nationales existantes et inscription au schéma autoroutier de la liaison Niort-Limoges

- RN 88 (Toulouse-Rodez-Mende-Le Puy-en-Velay-Lyon)

- A 34 (Reims-Charleville-Mézières-Belgique)

- 5 projets fluvio-maritimes :

- écluse fluviale de Port 2000

- nouveaux terminaux conteneurs du port de Marseille-Fos (Fos 2XL)

- canal Seine-Nord-Europe

- autoroute de la mer façade atlantique

- autoroute de la mer façade méditerranéenne

- 2 projets aéroportuaires :

- nouvel aéroport de Nantes-Notre-Dame-des-Landes

- 3e réseau d’aéroports dans le Bassin parisien (Beauvais, Vatry, Châteauroux)

- 15 pôles de développement économique : - grand projet d’urbanisme Euroméditerranée à Marseille

- grand projet d’urbanisme à Saint-Etienne

- grand projet d’urbanisme à Lille (zone de l’Union)

- projet Arts-technologie-management (ARTEM) à Nancy

- route des lasers à Bordeaux (Pétawatt) - pôle aéronautique de Toulouse

- cyclotron de Nantes

- projet « Énergie du XXIe siècle » à Cadarache

- pôle technologique de Massy-Saclay Île-de-France sud

- grands projets d’aménagement de Caen-Rouen-Le Havre - projet Eurodistrict à Strasbourg

- projet Belval à la frontière luxembourgeoise

- pôle électronique de Bretagne

- Futuroscope de Poitiers

- Cité du cinéma en Seine-Saint-Denis

Source : Extrait du dossier de presse du CIADT du 18 décembre 2003

Pour assurer le bon aboutissement de cet ambitieux programme, les mesures suivantes étaient arrêtées :

- il était précisé les projets à réaliser ou à engager d’ici 2012, parmi lesquels :

- les LGV Nîmes-Montpellier, Rhin-Rhône, Sud-Europe Atlantique, Bretagne et Est 2e phase ;

- la liaison Lyon-Turin, le canal Seine-Nord, le projet portuaire FOS 2XL et le lancement d’« autoroutes de la mer » sur les façades Atlantique et Méditerranée ;

- les autoroutes A 19 (Artenay-Courtenay), A 45 (Lyon-Saint-Etienne) et A 32 (Nancy-Thionville), ainsi que les contournements autoroutiers d’Arles, de Strasbourg et de Bordeaux ;

- il était décidé d’accélérer certaines liaisons prioritaires : route Centre Europe Atlantique, RN 88 (Lyon-Toulouse) et prolongement de l’A 34 vers la Belgique ;

- il était décidé la création d’une Agence pour le financement des infrastructures de transports en France (AFITF). Cet établissement public, destiné à apporter la part de l’État dans le financement des grands projets, sera mis en situation de mobiliser, grâce notamment à l’affectation des dividendes des sociétés d’autoroutes, un volume global de subventions de 7,5 milliards d’euros sur la période 2004-2012, permettant de soutenir un programme de travaux de l’ordre de 20 milliards d’euros ;

- enfin, il était précisé qu’un niveau de financement adéquat des contrats de plan serait recherché pour garantir un avancement satisfaisant de ces programmes d’ici à 2006.

On mesure dès lors l’importance très particulière de ce CIADT de décembre 2003 dont les décisions réunissaient toutes les conditions requises pour avancer en bon ordre :

- un engagement politique fort mais qui aurait pu avantageusement être conforté par un vote au Parlement ;

- un programme pluriannuel équilibré et cadencé ;

- un financement dédié.

2. Le financement européen

Le 21 avril 2004, le Parlement européen adoptait les nouvelles orientations pour le réseau transeuropéen de transport, qui comprenaient l’engagement de 30 projets prioritaires déclarés d’intérêt européen et dont le coût était évalué à environ 225 milliards d’euros.

Ces nouvelles orientations venaient se substituer aux orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport adoptées par le Parlement et le Conseil en juillet 1996. Cette révision avait été entreprise par la vice-présidente de la Commission, Mme Loyola de Palacio, qui avait dans ce but décidé de créer un « groupe à haut niveau » chargé d’élaborer des recommandations dans le cadre d’une large concertation.

Ce groupe, dit groupe Van Miert (du nom de son président, lui-même ancien vice-président de la Commission) avait pour mission de définir, à partir des propositions soumises par chaque État, un nombre restreint de projets prioritaires définis comme « les infrastructures les plus importantes pour le trafic international, gardant à l’esprit les objectifs généraux de cohésion du continent européen, de rééquilibrage modal, d’interopérabilité et de réduction des goulots d’étranglements ». Chaque projet devait en outre être évalué en fonction de son « adéquation avec les objectifs de la politique européenne des transports, sa plus value communautaire et le caractère soutenable de son financement à l’horizon 2020 ».

Dans cet esprit et à partir d’un examen complet des projets soumis par les États, le groupe Van Miert a établi une liste de « projets prioritaires », comprenant les projets de grande envergure pour lesquels tous les États concernés ont été en mesure de démontrer un engagement politique suffisant et de garantir le démarrage des travaux d’ici à 2010 et l’achèvement des infrastructures à l’horizon 2020. Il a également identifié des projets dits de « priorités horizontales », visant à promouvoir l’interopérabilité et les systèmes de gestion du trafic dans les différents modes de transport.

Encadré 2 : Les projets prioritaires définis par le groupe Van Miert

1 – Les projets prioritaires en voie d’achèvement (liste 0)

Il s’agit des projets arrêtés par les Conseils européens d’Essen (1994) et de Dublin (1996) et dont la mise en service est prévue avant 2007.

Le groupe Van Miert confirme leur caractère prioritaire et en recommande la poursuite selon les calendriers convenus ainsi que le maintien de l’aide communautaire pour ceux qui ne seraient pas terminés en 2007.

Projets entièrement terminés en 2007 :

- PP02 : TGV Paris-Bruxelles-Cologne-Amsterdam-Londres - PP05 : ligne de la Betuwe

- PP09 : liaison ferroviaire Cork-Dublin-Belfast-Stanraer - PP10 : Malpensa

- PP11 : lien fixe Oresund

Projets dont plusieurs tronçons seront achevés avant 2010 : - PP01 : Berlin-Vérone

- PP03 : TGV Sud Madrid-Barcelone Barcelone-Perpignan Madrid-Hendaye

- PP04 : TGV Est Paris-Baudrecourt

Metz-Luxembourg

Saarbrück-Mannheim

- PP06 : Turin-Venise

- PP07 : autoroute grecque Pathe

- PP08 : liaison multimodale Portugal-Espagne-reste de l’Europe - PP12 : triangle nordique

- PP13 : liaison routière UK/IRL/Benelux

- PP14 : West coast main line

2 – Les projets prioritaires devant être entamés avant 2010 (liste 1) : - Galileo

- résorption des goulots d’étranglement sur le Rhin-Main-Danube - autoroutes de la mer

- liaison ferroviaire mixte Lyon-Trieste/Koper-Ljubljana-Budapest - liaison ferroviaire mixte Berlin-Vérone-Naples/Milan-Bologne

- liaison ferroviaire mixte frontière grecque/bulgare-Sofia-Budapest-Vienne

Prague-Nuremberg

- liaisons ferroviaires à grande vitesse sud-ouest

liaison ferroviaire mixte Gdansk-Varsovie-Bruo/Zilina

- liaison ferroviaire mixte Lyon/Gênes-Bâle-Duribourg-

Rotterdam-Anvers - liaison ferroviaire mixte Paris-Strasbourg-Stuttgart-Vienne-Bratislava

- interopérabilité du réseau ferroviaire à grande vitesse de la péninsule ibérique - liaisons multimodales Irlande/Royaume-Uni/Europe continentale - pont rail/route sur le détroit de Messine

- lien fixe rail/route du Fehmarn Belt

- triangle nordique

- liaison multimodale Portugal/Espagne avec le reste de l’Europe

- autoroute frontière grecque/bulgare-Sofia-Nadlac (Budapest)/Constata - autoroute Gdansk-Katowice-Bruo/Zilina-Vienne

3 – Les projets prioritaires à plus long terme (liste 2) :

- nouvelle liaison ferroviaire transpyrénéenne à grande capacité - rail Baltica : Helsinki-Tallin-Riga-Kaunas-Varsovie

- liaison ferroviaire Gdansk-Bydgoszcz-Katowice-Zwardon réservée au fret - liaison fluviale Seine-Escaut

4 – Les autres projets importants pour la cohésion territoriale (liste 3) : - accessibilité et interconnexions des réseaux - liaisons transfrontalières

Parmi ses recommandations, le groupe Van Miert fait aussi remarquer que la réalisation des projets prioritaires recensés exigera un niveau élevé de financement public ; elle demandera également de continuer à adapter le cadre juridique et politique relatif aux transports afin de permettre à la fois une participation plus importante des investisseurs privés et dans l’ensemble une utilisation plus efficace des infrastructures.

Ainsi, après un effort particulier de sélectivité, le groupe évalue à 235 milliards d’euros les investissements relatifs aux projets prioritaires du réseau transeuropéen, jusqu’en 2020 :

Tableau 1 : Montants des investissements proposés par le groupe Van Miert

S’agissant du financement, le groupe Van Miert met l’accent sur le sous-investissement dans les infrastructures qui caractérise la période passée et sur la nécessité d’inverser cette tendance sans pour autant ignorer la contrainte des finances publiques. Et, dans son rapport, le groupe précise que :

- la plupart des projets présentent des incertitudes concernant leur coût final ex-post et les recettes futures ; de ce fait, ils ne peuvent être réalisés sans financement public ;

- ces projets, qui augmentent le potentiel de croissance à long terme et contribuent au développement durable, peuvent être considérés comme des investissements productifs ayant des effets positifs pour la compétitivité de l’Union ;

- toutefois il convient d’en relativiser la charge ; les investissements annuels nécessaires pour réaliser les projets recensés dans les 4 listes précédemment citées ne représentent que 0,16 % du PIB de l’Union, ce pourcentage pouvant varier d’un pays à l’autre.

Par ailleurs, le groupe Van Miert souligne l’intérêt qu’il y a à ce que ce soient l’État et les collectivités locales qui supportent la plus grande part des financements publics et des risques inhérents à chaque projet. On peut également constater que, dans certains cas, des pays prennent part au financement de l’infrastructure chez leurs voisins ; c’est le cas du Luxembourg pour le TGV Est européen ou celui des Pays-Bas pour le TGV en Belgique. Mais dans tous les cas, une aide financière substantielle de la Communauté européenne doit être envisagée. D’où l’intérêt suscité par la recommandation du Parlement de créer un « Fonds européen des transports » ou encore par le recours à l’intervention de la BEI, sous forme soit de prêts directs à long terme, soit de garantie pour les investissements à long terme. Enfin, le recours à des formules de partenariat public-privé sont de nature à favoriser une gestion plus rigoureuse des projets.

Enfin, le groupe Van Miert met l’accent sur l’importance qui s’attache à la meilleure coordination des investissements et à la conduite maîtrisée de chacun des projets prioritaires. De même, la nécessité d’un mécanisme de « revoyure » est soulignée, en précisant que le délai entre chaque réunion ne doit pas excéder cinq ans.

Prises sur la base des recommandations du rapport remis par le groupe Van Miert en juin 2003, les décisions finalement adoptées par le Parlement européen et par le Conseil européen en avril 2004 réunissaient elles aussi, à l’instar des décisions prises en France six mois auparavant, toutes les conditions d’une mise en œuvre facilitée par cette préparation raisonnée.

B - Les acteurs du financement

1. L’État

L’État est bien évidemment la pierre angulaire de l’équipement du pays et singulièrement de la politique des infrastructures tant pour la planification et la programmation que pour le financement et la réalisation. Ce rôle primordial doit donc être mesuré à l’aune de la traduction financière de sa fonction d’investisseur au fil de ses budgets.

Qu’en est-il au cours de la période passée ? Une mise en perspective des volumes financiers caractérisant la place de l’investissement ressort du tableau suivant où sont précisées, depuis 1993, la part de la FBCF et celle des transferts en capital dans le total des dépenses de l’État :

Tableau 2 : Dépenses en capital de l’État en milliards d’euros

Compte tenu des contraintes budgétaires constantes qui pèsent sur le budget de fonctionnement de l’État et de la tendance observée sur la part consacrée à l’investissement, on comprend mieux le souhait permanent exprimé par les tenants de l’équipement du territoire d’obtenir, autant que faire se peut, une individualisation des crédits destinés aux infrastructures jugées nécessaires et programmées à ce titre par les pouvoirs publics. Cette préoccupation s’est exprimée de plus en plus fortement et une évolution du système des infrastructures s’est faite au cours de la décennie.

Auparavant, s’agissant principalement des infrastructures de transport, le système de financement par l’État s’articulait comme suit :

- s’agissant des autoroutes, la réalisation en était confiée à des concessionnaires selon un mécanisme d’adossement qui permettait, en modifiant la durée de la concession, de supporter le déficit lié à toute opération nouvelle, ce qui n’implique aucune traduction budgétaire pour l’État ;

- pour les TGV, le développement des premiers équipements était réalisé dans le cadre du budget de la SNCF… et donc de son endettement ;

- pour les autres domaines, l’engagement de nouveaux projets était directement lié aux capacités du budget de l’État, normalement établi dans le principe de l’annualité budgétaire face au besoin de financement à dégager pour des projets à longue durée de mise en œuvre - d’où des difficultés constantes, comme le projet Rhin-Rhône en est la plus notable des illustrations !

Ce dispositif a connu au fil du temps des changements au premier rang desquels on notera :

- pour les autoroutes, les nouvelles règles imposant un appel d’offres pour chaque section nouvelle dans le cadre de concessions plutôt longues comportant une demande éventuelle de subvention publique ;

- pour les TGV, la création de Réseau ferré de France (RFF), qui marque la dissociation du rôle de propriétaire et de gestionnaire de l’infrastructure et du rôle de gestionnaire du service rendu sur cette infrastructure.

Encadré 3 : Les missions de Réseau ferré de France

Rappelons que les missions de RFF sont les suivantes :

- la gestion du réseau ferroviaire, c’est-à-dire assurer l’entretien et le fonctionnement opérationnel du réseau (… en s’appuyant sur les moyens infra de la SNCF) ;

- la répartition des capacités aux entreprises ferroviaires ;

- la modernisation et le développement du réseau, c’est-à-dire mettre en œuvre la programmation, le financement et la réalisation tant des investissements de modernisation du réseau actuel que des investissements de construction ;

- la gestion et la valorisation du patrimoine foncier transféré ;

- la gestion de la dette, notamment la dette ferroviaire transférée.

Parmi les novations introduites dans les statuts de RFF, il faut noter plus particulièrement les dispositions selon lesquelles RFF ne peut participer au financement d’investissements qu’à hauteur des recettes nettes qu’il va en tirer, recettes essentiellement constituées à partir du produit des péages payés par les utilisateurs des infrastructures.

Article 4 du décret 97-444 du 5 mai 1997 : « RFF ne peut accepter un projet d’investissement inscrit à la demande de l’État, d’une collectivité locale ou d’un organisme public que s’il fait l’objet, de la part des demandeurs, d’un concours financier propre à éviter toute conséquence négative sur les comptes de RFF sur la période d’amortissement de cet investissement ».

À partir de là, les défis de RFF pour la prochaine décennie peuvent être résumés comme suit :

- entreprendre chaque année de l’ordre de 5 milliards d’euros d’investissements (1 milliard, pour le maintien du réseau existant ; 4 milliards pour les opérations de développement) ;

- réunir le financement correspondant auprès des « sources » disponibles :

- les fonds propres de RFF, dans les limites fixées par l’article 4 des statuts ;

- l’État, au travers des dotations allouées aux Contrats de plan État-régions (CPER) et des financements de l’AFITF ;

- l’Europe ;

- les collectivités territoriales, aux premiers rangs desquelles les régions.

Mais, au-delà de cette individualisation patrimoniale propre aux infrastructures ferroviaires, la novation la plus intéressante de ces dernières années réside dans la création de l’AFITF - l’Agence Française des infrastructures de transport de France. S’inscrivant dans les décisions prises dans le cadre du CIADT du 18 décembre 2003, la mise en place de cet organisme particulier répondait aux conclusions de divers rapports notamment ceux menés, au sein de l’association Transport-Développement-Intermodalité-Environnement (TDIE) par le sénateur Jacques Oudin et le député Philippe Duron appelant de leurs vœux l’existence d’un organisme de financement qui ferait masse des dividendes et des recettes de l’État au titre des sociétés concessionnaires d’autoroutes et qui serait dédié au financement des infrastructures de transport.

L’originalité principale de l’AFITF - organisme qui ne choisit pas les projets qu’il finance (puisque ceci relève du CIADT), qui n’est pas maître d’ouvrage, qui ne réalise pas et qui ne prête pas - réside avant tout dans le souci d’assurer la pérennité des recettes affectées par l’État au financement des infrastructures. Et l’équation économique initiale reflétait bien ces principes puisque le plan financier assigné à l’AFITF reposait sur :

- une perspective à 8 ans d’un montant de recettes propres (redevances domaniales et dividendes) de l’ordre de 500 millions d’euros par an sans préjuger des éventuelles dotations budgétaires de l’État ;

- un objectif annuel d’environ un milliard d’euros comme contribution à la réalisation des infrastructures programmées et donc, une hypothèse d’emprunt annuel de 500 millions d’euros gagés sur l’augmentation annuelle des dividendes escomptés.

Lors de sa mise en place en janvier 2005, l’AFITF était donc présentée comme l’exemple du dispositif de long terme venant conforter la vision financière de long terme indispensable en matière de mise en œuvre de programmes pluriannuels ambitieux d’investissement. L’histoire retiendra que seul le budget 2005 de l’AFITF répond à cette intention constitutive - puisque ses 635 millions d’euros de recettes étaient ainsi constitués :

- 280 milliards d’euros (soit 44 %) : dividendes des sociétés d’autoroutes ;

- 155 milliards d’euros (soit 25 %) : redevances domaniales ;

- 200 milliards d’euros (soit 31 %) : dotations budgétaires.

Le budget 2006, quant à lui, a quelque peu changé de dimension, sinon de nature :

- d’abord du fait des décisions du CIADT du 14 octobre 2005 qui, au-delà du financement des infrastructures décidé en décembre 2003, a notamment élargi le champ de compétences de l’AFITF au financement des grands projets franciliens, ainsi qu’à celui des projets inscrits au volet transport des contrats État-régions (1 milliard d’euros en 2006 !) ;

- ensuite et surtout, du fait des conséquences liées à la cession par l’État de ses participations dans les sociétés concessionnaires d’autoroutes ce qui a entraîné une modification substantielle de la structure de recettes de l’AFITF.

En effet, les recettes 2006 de l’AFITF s’élèvent à 2 milliards d’euros ainsi répartis :

- 160 milliards d’euros (soit 8 %) : redevances domaniales ;

- 510 milliards d’euros (soit 25 %) : produit de la taxe d’aménagement du territoire perçue sur les péages autoroutiers ;

- 100 milliards d’euros (soit 5 %) : 40 % du produit des amendes des radars ;

- - 836 milliards d’euros (soit 42 %) : dotation de l’État au titre de la privatisation des sociétés d’autoroutes ;

- 394 milliards d’euros (soit 20 %) : dotations budgétaires.

L’exposition financière de l’AFITF aux vicissitudes annuelles du budget de l’État est donc dès 2006 plus importante, certainement bien au-delà des intentions qui avaient conduit à sa création ! même s’il faut retenir que des engagements ont été pris pour que 4 milliards d’euros soient à terme affectés aux budgets successifs de l’AFITF au titre des recettes de privatisation des sociétés d’autoroutes.

2. Le secteur public local

Le rôle d’investissement du secteur public local français doit être d’emblée souligné et salué.

Si l’on retient la définition de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) des Administrations publiques locales (APUL) c’est-à-dire d’une part les collectivités territoriales proprement dites et d’autre part les organismes divers d’administration locale (chambres consulaires, lycées et collèges, Centre communal d’action sociale (CCAS), sociétés d’aménagement foncier…), on constate en effet que la FBCF de ces entités demeure très significative depuis de nombreuses années :

Tableau 3 : Dépenses en capital du secteur public local en milliards d’euros

L’analyse de la FBCF du secteur public sur les 20 dernières années illustre la part prépondérante croissante des APUL dans l’effort d’investissement du pays :

Tableau 4 : FBCF des administrations publiques

Cet effort continu d’investissement ne se dément pas au cours des dernières années puisque les seules collectivités territoriales (régions, départements, communes et leurs groupements) auront réalisé en 2005 (et sous réserve de la confirmation des exercices de consolidation des opérations financières entre chaque niveau d’administration locale) un volume record d’investissements pour 45,4 milliards d’euros, en hausse de 6,3 % par rapport à 2004. Compte tenu des compétences relevant des différents niveaux d’administration locale, la répartition de l’investissement en 2005 est la suivante :

- régions : 7,8 milliards d’euros

- départements : 12,0 milliards d’euros

- communes : 21,2 milliards d’euros

- groupements à fiscalité propre : 5,0 milliards d’euros

Quant au financement de ces investissements, il relève d’un schéma classique qu’on peut caractériser comme suit :

- Les collectivités territoriales disposent de 3 modes de financement :

- l’épargne brute, constituée par l’excédent des recettes de fonctionnement sur les dépenses de fonctionnement, dans lesquelles sont comptabilisés les intérêts de la dette antérieure ;

- les subventions ou participations versées par des tiers, au premier rang desquels l’État au titre des dotations locales pour l’équipement ;

- le recours à l’endettement s’analysant comme la différence entre d’une part les emprunts nouveaux pouvant être souscrits et d’autre part les remboursements en capital effectués l’année considérée. Selon cette définition, on dit qu’il y a endettement supplémentaire si le montant des emprunts nouveaux excède celui des remboursements en capital ; on dit qu’il y a désendettement dans le cas inverse.

- L’analyse du schéma de financement des collectivités territoriales sur longue période fait apparaître 3 phases successives :

- jusqu’en 1996, les collectivités territoriales ont été emprunteurs nets. Au 1er janvier 1997, leur encours de dette s’élevait à 106,5 milliards d’euros (soit 8,4 % du PIB ou encore l’équivalent d’une année de leurs recettes courantes) ;

- entre 1997, et 2002, elles ont connu une phase continue de désendettement. Au 1er janvier 2003, leur encours de dette s’élevait à 100,1 milliards d’euros (soit 6,3 % du PIB ou encore l’équivalent de 9 mois de leurs recettes courantes) ;

- à partir de 2003, elles sont redevenues emprunteurs nets. Au 1er janvier 2005, leur encours de dette s’élevait à 103,9 milliards d’euros (soit 6,1 % du PIB ou encore 8 mois de leurs recettes courantes).

L’examen de ces chiffres permet de prendre la mesure d’une bonne santé financière globale des collectivités territoriales qui, dès lors, malgré les multiples interrogations qui planent en permanence sur la pérennité de leur régime financier, sont à même de contribuer, dans un cadre contractuel raisonnable, au financement des investissements d’infrastructure dont elles attendent souvent des retombées économiques importantes.

3. Le secteur privé

L’émergence de la notion de Partenariat public-privé (PPP) procède de la volonté d’apporter des solutions alternatives aux collectivités publiques pour réaliser des équipements ou des infrastructures et offrir des services.

Certes, des formes de partenariat public privé existent depuis longtemps en France, qu’elles soient de nature structurelle (comme les sociétés d’économie mixte) ou de nature contractuelle (comme les concessions). Il n’empêche que le développement des processus opératoires mis en place dans plusieurs autres pays, et singulièrement au Royaume-Uni, ont incité à élargir les possibilités d’interventions privées dans la sphère publique en France.

Encadré 4 : Les exemples étrangers de partenariats public-privé

- Les PFI en Grande-Bretagne

La « Private Finance Initiative » (PFI) constitue une forme générique de contrats issue de programmes gouvernementaux nés dans les années 1990 et visant à confier au secteur privé la conception, la construction, la rénovation, l’entretien et la gestion d’hôpitaux (national health service and community care act) puis d’établissements pénitentiaires (criminal justice act).

Ces politiques sectorielles ont été élargies en 1992 à d’autres domaines à partir du triptyque conceptuel suivant :

- augmenter la capacité de financement du secteur public ;

- améliorer la qualité des infrastructures et des services publics ; - diminuer la dépense publique.

C’est dans ce cadre qu’ont été peu à peu élaborés des modes contractuels nouveaux par lesquels l’entité privée a la charge du financement dans le cadre d’un montage :

- de longue durée (celle-ci étant calculée en fonction de l’amortissement de l’infrastructure construite et gérée) ;

- conclu par une autorité publique pour la conception, le financement, la réalisation des ouvrages et la gestion des services dont ils sont le support ;

- avec un consortium (sociétés de projet et banques) rémunéré par un prix basé sur des critères de performance et de disponibilité des ouvrages - les paiements de cette rémunération ne commençant que lorsque le service attendu reçoit un début d’exécution.

On retiendra qu’après la période des politiques sectorielles (et ceci a été particulièrement vrai pour le « criminal justice act ») où la doctrine visant à un transfert par trop systématique au secteur privé prévalait sur le pragmatisme, le souci d’optimisation du partage des risques prévaut désormais et s’appuie sur le concept de « best value for money » qui consiste à déterminer en préalable si le recours au secteur privé présente ou non un meilleur rapport qualité/prix que la gestion directe de l’administration.

A ce jour, le bilan des PFI - qui représenteraient annuellement environ 10 % des dépenses d’investissement public en Grande-Bretagne - apparaît positif. Le national audit ofice a estimé, en février 2003 et sur la base des projets réalisés jusqu’à cette date, que :

- les PFI permettraient de réaliser une économie de 10 à 15 % par rapport au pilotage d’opérations similaires par les services de l’administration ;

- s’agissant des délais de réalisation, ils ne sont dépassés que dans 24 % des cas en PFI contre 70 % des cas en projets publics.

- Les contrats de promoteur en Italie

Définis dans une loi-cadre sur les travaux publics de 1994, ces contrats s’analysent comme des contrats de concession de construction et de gestion d’infrastructures publiques et peuvent porter sur « des ouvrages destinés à l’utilisation directe par l’administration publique, lorsqu’ils représentent une utilité fonctionnelle pour la gestion des services publics, à condition que subsiste à la charge du concessionnaire l’aléa économico-financier de la gestion de l’ouvrage ».

On mesure ici l’originalité de ces contrats dont l’initiative peut venir d’un opérateur privé, fondé à proposer la réalisation d’un projet d’infrastructure dès lors que celui-ci s’inscrit dans les orientations édictées par l’administration publique en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire. Cet opérateur réalise donc des études préalables qui servent de base à la consultation ouverte ensuite par l’administration, qui a toute latitude pour optimiser son choix. Dans le cas où il ne remporte pas cette consultation, le promoteur initial est indemnisé des études réalisées par le concurrent retenu.

Par ailleurs, diverses dispositions originales sont venues compléter le dispositif parmi lesquelles :

- la possibilité d’émettre des obligations pour une société de projet, constituée par le concessionnaire et ce, afin d’élargir les moyens du préfinancement privé ;

- la faculté de favoriser un partenariat avec les PME locales, dans le cadre de consortiums ;

- la meilleure prise en compte des modifications apportées au projet initial pour favoriser le candidat-promoteur initial.

- Les concessions à péage virtuel en Espagne et au Portugal

Les législations espagnole et portugaise ont, à partir de l’expérience britannique, créé un nouveau mode contractuel, caractérisé par un montage concessif assorti d’un dispositif de versements directs de la collectivité publique pour remplacer ou compléter les droits perçus sur les usagers. Dans ce mécanisme de péage virtuel, la rémunération du concessionnaire est donc subordonnée, tout au long du contrat, à la circulation effectivement constatée sur l’ouvrage ce qui, au-delà des modalités visant à la maîtrise des délais d’achèvement des travaux par le co-contractant, induit pour lui un souci de maintenir, voire d’améliorer, le service rendu aux usagers pour en augmenter la fréquentation.

Ce dispositif a d’ailleurs connu des applications dans d’autres pays de l’Union européenne.

Qu’est-ce au juste que le Partenariat public-privé ? La Commission européenne a précisé en 2004 que « ce terme se réfère en général à des formes de coopération entre les autorités publiques et le monde des entreprises qui visent à assurer le financement, la construction, la rénovation, la gestion ou l’entretien d’une infrastructure ou la fourniture d’un service », selon quatre critères :

- la durée relativement longue de la relation (...) entre le partenaire public et le partenaire privé, sur différents aspects d’un projet à réaliser ;

- le mode de financement du projet, assuré pour partie par le secteur privé, parfois par le biais de montages complexes (…), des financements publics, parfois très importants, pouvant s’ajouter aux financements privés ;

- le rôle important de l’opérateur économique, qui participe à différents stades du projet (conception, réalisation, mise en œuvre, financement), le partenaire public se concentrant sur la définition des objectifs à atteindre en termes d’intérêt public, de qualité des services offerts, de politique de prix et du contrôle du respect de ces objectifs ;

- la répartition des risques entre le partenaire public et le partenaire privé, en fonction des capacités des parties en présence à évaluer, contrôler et gérer ceux-ci.

Dans cette perspective, les opérateurs publics souhaitaient en France que la réforme contractuelle engagée puisse déboucher sur la mise en place d’un contrat :

- de longue durée, souple dans la définition de l’objet et aussi global que possible ;

- facilitant le financement privé et autorisant le différé de paiement public ;

- caractérisé par un régime juridique sécurisé.

Or jusqu’ici, le cadre juridique français n’était guère ouvert à la notion de contrat global. Seule la concession (forme particulière de la délégation de service public) répond à cette notion, sous bénéfice du caractère délégable du service public concerné.

Certaines pratiques d’évitement des contraintes mises en œuvre au cours de la période passée ont connu dès lors des évolutions contrastées :

- les Marchés d’entreprises de travaux publics (METP) sont des contrats de longue durée, confiant à un cocontractant unique la construction d’un ouvrage et son exploitation, moyennant une rémunération forfaitaire versée de manière fractionnée par la collectivité publique. Leur utilisation parfois abusive et leur opacité financière les a condamnés, avant même que la jurisprudence les re­qualifie ;

-la Vente en état futur d’achèvement (VEFA), constitue un contrat par lequel une personne achète immédiatement un immeuble non construit, avec des paiements échelonnés, à charge pour le vendeur de le construire et d’en remettre la propriété à une date donnée, ultérieure à l’achèvement des travaux. Leur développement a été encouragé par les mesures de déclassement décidées par le législateur ;

- d’autres montages encore ont été mis en œuvre et avalisés par le législateur. Ce sont essentiellement les montages fondés sur les Baux emphytéotiques administratifs (BEA) et sur les Autorisations d’occupation temporaire (AOT).

L’ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat s’inscrit résolument dans une perspective d’innovation :

« Les contrats de partenariat sont des contrats administratifs par lesquels (une personne publique) confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale relative au financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu’à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d’autres prestations de services concourant à l’exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée. Le cocontractant de la personne publique assure la maîtrise d’ouvrage des travaux à réaliser (…) ».

À partir de là, d’autres dispositions viennent renforcer l’attrait du contrat de partenariat :

- possibilité de recours au crédit-bail, jusqu’ici réservé à des domaines limités (police, justice, gendarmerie, armée, santé publique) ;

- éligibilité des collectivités territoriales au Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) et à l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- mise à profit des apports des nouvelles directives communautaires sur les marchés publics : critère de l’offre économiquement la plus avantageuse et procédure du dialogue compétitif.

Toutefois, les conditions du recours au contrat de partenariat ont été limitées pour s’en tenir à l’urgence ou à la complexité.

C - La mise en œuvre des programmes

1. Les contrats de plan État-régions

La décentralisation a beaucoup influencé une nouvelle conception des relations entre personnes publiques, surtout entre l’État et les collectivités territoriales.

Avec la décentralisation, on est passé de la planification (législative) centralisée à une contractualisation (planification contractuelle). Ainsi, les Contrats de plan État-régions (CPER) ont été créés pour accompagner la décentralisation et la déconcentration de l’action publique.

La formule du contrat a permis d’adapter les dispositifs publics aux spécificités locales et de substituer aux rapports traditionnels de subordination et de commandement des rapports fondés sur la négociation et la discussion.

Dans le cadre des CPER, la contractualisation se développe aussi entre différents niveaux de collectivités territoriales.

C’est la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification (version consolidée au 31 décembre 2004) qui a accordé aux régions une forme autonome de planification à l’échelon régional : les « plans de région ». Son article 11 prévoit notamment que :

- l’État peut conclure avec les collectivités territoriales, les régions, les entreprises publiques ou privées et éventuellement d’autres personnes morales, des contrats de plan comportant des engagements réciproques des parties en vue de l’exécution du plan et de ses programmes prioritaires ;

- ces contrats portent sur les actions qui contribuent à la réalisation d’objectifs compatibles avec ceux du plan de la nation. Ils définissent les conditions dans lesquelles l’État participe à ces actions ;

- le contrat de plan conclu entre l’État et la région définit les actions que l’État et la région s’engagent à mener conjointement par voie contractuelle pendant la durée du plan. Il précise les conditions de conclusion ultérieure de ces contrats.

La contractualisation avec l’État sur des projets cofinancés devait assurer la cohérence avec les orientations du plan national. Le projet pouvait relever aussi bien du champ de compétence de l’État que de celui de la région (circulaire n° 1775 du 24 avril 1983 relative aux relations contractuelles entre l’État et les régions dans le cadre du IXe plan).

L’association de deux ou plusieurs financeurs publics devait notamment permettre un effet de levier sur les investissements importants.

Initialement, le plan de région devait indiquer l’objet et la portée du contrat de plan État-régions. Mais très rapidement, c’est l’État qui a commencé à déterminer le plan de la région, en raison des financements qui lui étaient associés et conditionnaient pour une grande part la marge de manœuvre des régions ; dès lors, les plans de région ont été supprimés en 1994.

La signature de la deuxième génération de CPER avant le vote du plan de la nation en 1989, puis celle de leur troisième génération en l’absence de plan en 1993 ont confirmé que ce ne sont plus de simples instruments d’application du plan national mais une forme autonome de planification.

Le statut de contrat est reconnu aux CPER en 1988 par le Conseil d’État (arrêt du 8 janvier 1988, dit « ministre chargé du plan et de l’aménagement du territoire contre Communauté urbaine de Strasbourg et autres »). La nature de contrat administratif faisait peu de doute dès lors qu’il s’agissait bien d’un contrat conclu entre deux personnes publiques ; toutefois le Conseil d’État a adopté une conception restrictive des effets du contrat en rejetant, jusqu’à présent, toutes les requêtes de tiers pour non respect des contrats de plan. Il a estimé qu’un contrat de plan « n’emporte en lui-même aucune conséquence directe quant à la réalisation efective des actions ou opérations qu’il prévoit ». Dans l’affaire du Synchrotron (1985) prévu dans le contrat de plan Alsace et finalement réalisé à Grenoble, la responsabilité de l’État n’a pu être engagée. Dès lors le contrat de plan État-régions s’avère être un protocole d’accords réciproques plutôt qu’un engagement juridique et, dans les faits, l’engagement politique que sous-tend le contrat a toujours suffi à garantir une bonne réalisation des objectifs.

Le préfet de région, représentant de l’État, et le président du conseil régional s’accordent sur un programme pour 7 ans (5 ans précédemment) d’actions en matière d’aménagement et de développement du territoire régional, programme assorti d’un engagement des deux parties prenantes sur la nature et le financement des différentes opérations programmées.

Le texte du contrat de plan ne détaille que les opérations les plus importantes (infrastructure…).

Pour les projets de secondaire importance, le contrat ne fixe qu’un cadre d’intervention générale. Il définit les orientations de la politique engagée (« aide aux PME pour le recrutement de diplômés » par exemple).

Le détail des mesures n’est précisé que dans des conventions ultérieures qui, dans chaque domaine, fixent la liste des opérations, le taux de subvention, les conditions et les dossiers à remplir pour être éligibles…

Un « comité de suivi du CPER », composé de représentants des services de l’État et de la région, supervise différents comités de pilotage sectoriels afférents à chaque convention (économie, environnement, infrastructures, culture et sports, santé…). Ils se réunissent régulièrement afin de choisir la maîtrise d’ouvrage pour exécuter le projet, les modalités d’intervention, la répartition des subventions, etc. Pour les acteurs du développement local, c’est donc à ces conventions et à ces comités de pilotage sectoriels qu’il convient de se référer pour connaître les projets éligibles et les financements « contrat de plan » éventuellement accessibles.

Les différents acteurs des contrats de plan disposent chacun d’instances et de systèmes de suivi correspondant à leurs besoins spécifiques. La DIACT assure le suivi financier par grand agrégat des CPER au niveau national. Elle veille à ce que les ministères délèguent effectivement les crédits CPER aux préfets et analyse qualitativement l’exécution des contrats.

Des crédits spécifiques pour financer l’évaluation sont identifiés dans les contrats de plan. L’évaluation vise à estimer la pertinence, la cohérence, l’efficacité et l’impact d’une politique.

Au plan national, l’Instance nationale d’évaluation (INE) a un rôle d’accompagnement méthodologique des évaluations régionales : présidée par le Commissaire général du plan et composée de représentants des ministères ainsi que de la DIACT, elle a pour fonction de « mutualiser les pratiques et développer les transferts d’expériences, diffuser la culture de l’évaluation et les informations » (circulaire du Premier ministre du 25 août 2000). Elle formule des recommandations d’ordre technique ou méthodologique et propose au Commissariat général au plan, gestionnaire des crédits d’évaluation, les délégations de crédits en conséquence. À ce jour, la majorité des dossiers concernent la politique de la ville, l’environnement et la recherche.

Autre instance nationale, le Conseil national de l’évaluation (CNE) conduit, à la demande des ministères, des évaluations interministérielles et interrégionales.

Mise en place en 1984, la politique de contractualisation entre l’État et les instances régionales a depuis lors été constamment renouvelée et il y a eu à ce jour quatre générations de CPER : (1984-1988 ; 1989-1993 ; 1994-1999 ; 2000-2006).

À partir de 2000, la durée des contrats a été fixée à 7 ans (contre 5 ans auparavant) pour être en concordance avec les échéances des fonds structurels européens et ainsi bénéficier totalement de leur appui.

Les CPER actuels contiennent désormais :

- un volet régional qui constitue la partie « classique » des contrats de plan et regroupe les projets qui concourent au développement de l’espace régional dans son ensemble ;

- un volet infra-régional nommé « territorial » à l’attention des territoires de projets (contrats de pays et d’agglomérations, parcs naturels régionaux et réseaux de villes) ;

- un volet interrégional qui permet de s’adapter aux échelons les plus pertinents d’intervention publique, des accords entre régions permettent de dépasser le cadre parfois inadapté des découpages régionaux pour aboutir à des programmes interrégionaux animés voire mis en œuvre par un préfet coordonnateur (commissariats de massifs ou programmes liés à des espaces remarquables) ;

- enfin, ils peuvent faire l’objet d’avenants complémentaires (du type marée noire ou intempéries).

Le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 a confirmé l’engagement du gouvernement pour une politique contractuelle avec les collectivités locales mais insisté surtout sur son souci de répondre aux nombreuses critiques dont les CPER ont fait l’objet et de tenir compte de la nouvelle étape de décentralisation en France et de l’orientation nouvelle qui devrait être donnée à la politique régionale européenne après 2006. Le cadre fixé pour entreprendre la réforme des CPER s’articule autour des principes suivants :

- le respect des engagements de l’État et la proximité des contrats en cours jusqu’à leur achèvement ;

- la confirmation de la région comme partenaire privilégié de l’État ;

- la réduction de la durée des contrats ;

- le recentrage des contrats sur un petit nombre de politiques structurantes ;

- une plus forte péréquation entre les régions.

2. La programmation des Fonds européens

Pour répondre à l’ambitieux programme dit « Réseau transeuropéen de transport » (RTET) décidé en avril 2004, la Commission européenne a été amenée à formuler des propositions visant d’une part à permettre la mobilisation des moyens de financement nécessaires, estimés à 225 milliards d’euros d’ici à 2020 et d’autre part à faire évoluer ses propres modes de gestion face à un tel programme pluriannuel.

Le financement des investissements prévus amènera à faire appel aux budgets nationaux, aux contributions des usagers par le biais de la tarification de l’usage des infrastructures (la Commission estime à près de 20 % l’apport des redevances directes ou indirectes des usagers) ainsi qu’au budget communautaire à travers le budget des réseaux transeuropéens, le Fonds de cohésion et éventuellement les fonds structurels.

S’agissant du budget communautaire qui a un rôle central dans ce dispositif, il est apparu très vite que les volumes financiers requis devaient être fixés à un niveau suffisant pour que soient entrepris, dès la première période 2007-2013, certains tronçons transfrontaliers des projets prioritaires. La Commission a donc proposé d’inscrire, dans les perspectives financières 2007-2013, une enveloppe de 20 milliards d’euros et de relever jusqu’à 30 % le taux de cofinancement communautaire avec la possibilité d’aller jusqu’à 50 % pour les sections internationales des projets prioritaires.

Au-delà des calibrages financiers rendus nécessaires par l’ampleur du programme RTET, la Commission a mis en œuvre la création d’une agence exécutive pour gérer les projets. Une telle agence, qui s’inscrit dans le cadre du règlement 58/2003 portant « statut des agences exécutives chargées de certaines tâches relatives à la gestion des programmes communautaires », aurait d’abord à s’employer à la gestion du concours financier communautaire alloué au RTET, mais ses missions s’élargiraient très rapidement, puisque le projet prévoit en effet qu’elle devra :

- assurer la gestion technique et financière des cofinancements par le budget des réseaux ;

- apporter son expertise technique à la Commission pour la programmation en matière de RTET ;

- vérifier la conformité des projets cofinancés par l’Union aux règles (sécurité, interopérabilité…) et aux principes (notamment dans le domaine du fret ferroviaire) de la politique des transports applicables aux infrastructures du RTET ;

- apporter une assistance aux promoteurs en matière d’ingénierie financière dans le montage des structures juridiques appropriées ;

- apporter un soutien administratif et technique aux « coordinateurs » européens de projet.

C’est pour répondre aux difficultés constatées pour certains projets du RTET dans la coordination entre États membres que ce soit pour la définition des tracés, la répartition des financements ou encore la bonne synchronisation des calendriers des travaux, qu’il a été décidé la nomination de 6 « coordinateurs » européens :

Encadré 5 : Les coordinateurs européens

PP1 : « Axe ferroviaire Berlin-Vérone/Milan-Palerme »

M. Karel Van Miert, ancien membre de la Commission (1989-1999) ; PP3 : « Axe ferroviaire à grande vitesse Sud-Ouest européen»

M. Étienne Davignon, ancien vice-président de la Commission (1977-1985) ; PP6 : « Axe ferroviaire Lyon-Trieste-Budapest »

Mme Loyola de Palacio, ancien vice-président de la Commission (1999-2004) ; PP17 : « Axe ferroviaire Paris-Bratislava »

M. Peter Balazs, ancien membre de la Commission (2004) ;

PP27 : « Axe Varsovie-Helsinki »

M. Pavel Telicka, ancien membre de la Commission (2004) ;

Projet : « Corridors ferroviaires et déploiement du système de gestion du trafic ferroviaire ERTMS »

M. Karel Vinck, ancien administrateur-délégué de la Société nationale des chemins de fer belges (SNCB) et ancien président de la Communauté européenne des chemins de fer.

La mission de ces personnalités, nommées pour une période renouvelable de 4 ans après consultation du Parlement européen et accord des États membres concernés, est définie comme suit :

- faire la promotion de méthodes communes d’évaluation de projets et conseiller, s’il y a lieu, les promoteurs de projets pour le montage financier de ces projets ;

- établir chaque année un rapport sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre des projets, sur les nouveaux développements réglementaires ou autres, susceptibles de peser sur les caractéristiques des projets, ainsi que sur les difficultés et obstacles éventuels

susceptibles d’entraîner un retard important par rapport aux dates d’achèvement décidées par le Parlement et le Conseil ;

- consulter, conjointement avec les États membres concernés, les autorités régionales et locales, les opérateurs et les utilisateurs des moyens de transport, ainsi que les représentants de la société civile, afin de mieux cerner la demande en matière de transport, les possibilités de financement des investissements et le type de services à fournir pour faciliter l’accès à ce financement.

L’ensemble de ce dispositif, auquel sera associée la Banque européenne d’investissement (BEI), fera l’objet d’une coordination politique au sein d’un comité de pilotage de membres de la Commission, présidé par le vice-président en charge des transports et compétent pour l’ensemble des réseaux transeuropéens des transports, de l’énergie et des télécommunications.

Encadré 6 : Les activités de la Banque européenne d’investissement

La BEI en 2005

En 2005, la Banque européenne d’investissement (BEI) a prêté 47,4 milliards d’euros à l’appui d’investissements concourant à la réalisation des politiques de l’Union européenne, dont 42,3 milliards en faveur de projets situés dans les pays membres de l’Union.

Les autres concours financiers concernent :

- le financement des pays « adhérents » ou « en voie d’adhésion » (Bulgarie, Croatie, Roumanie et Turquie), pour 2 milliards d’euros ;

- les financements au titre de la coopération au développement, pour 3,1 milliards d’euros (dont 1,3 milliard d’euros dans les neuf pays partenaires méditerranéens et 460 millions dans les pays à l’Est de l’Europe).

Pour assurer son refinancement, la BEI a levé 50 milliards d’euros sur les marchés internationaux de capitaux en lançant 330 émissions obligataires libellées dans 15 monnaies.

Au 31 décembre 2005, l’encours des prêts de la BEI se montait à 294 milliards d’euros et l’encours de ses emprunts à 248 milliards.

Par ailleurs, en 2005, le Fonds européen d’investissement (FEI) - filiale du groupe BEI spécialisée dans le capital-risque et les garanties aux PME - a pris des engagements d’une valeur de 468 millions d’euros dans des fonds de capital-risque, portant ainsi le total de son portefeuille à près de 3,2 milliards d’euros.

Les financements 2005 de la BEI en France

Les financements en France en 2005 se sont élevés à 4,2 milliards d’euros. Près d’1,7 milliard a contribué au financement de projets de transport de grande envergure, particulièrement en 2005 à des transports en commun en site propre visant à soutenir un développement urbain durable (près d’1 milliard). C’est également 1,7 milliard qui a été conclu en 2005 avec des institutions financières en France à destination de projets de PME et de collectivités locales.

A cours des cinq dernières années (2001-2005), les financements de la BEI en France ont totalisé 20,3 milliards d’euros, ce qui représente en moyenne 10 % des prêts accordés par la BEI dans l’Union européenne.

En 2005 pour sa part, le FEI a investi 148 millions d’euros dans des fonds de capital-risque français, ce qui fait de la France le premier bénéficiaire (avec quelque 20 %) des activités du FEI dans ce secteur. Le FEI a également conclu avec le secteur financier français des opérations de garanties en faveur des PME pour un montant de 93 millions d’euros.

S’agissant plus particulièrement du secteur des transports, la BEI a donc été particulièrement active à destination des transports urbains (dont 720 millions consacrés à six opérations de construction, d’extension ou de modernisation des réseaux de tramway), des transports ferroviaires (continuation du financement du TGV Est européen et financement du matériel roulant TER de la région Rhône-Alpes) ou encore des infrastructures routières (notamment pour la construction de l’A 28).

On retiendra également que la BEI a participé au financement de plusieurs opérations liées à la protection de l’environnement naturel (stations d’épuration des eaux usées et installation de traitement et de valorisation des déchets), ou encore d’opérations de renforcement des structures de santé (dans la continuité du « plan hôpital 2007 »).

Par ailleurs, la BEI s’est résolument impliquée en 2005 dans son « initiative innovation 2010 » conçue pour appuyer la stratégie de Lisbonne :

- soit directement par des prêts (34,8 milliards d’euros) en faveur d’investissements dans les domaines de l’éducation, la recherche-développement et les nouvelles technologies ;

- soit, par le truchement du FEI, en faveur d’investissements de capital-risque dans des PME à forte croissance et de garantie en faveur des PME innovantes.

II - QUELQUES EXEMPLES À L’ÉPREUVE DES FAITS

A - Le TGV est européen

La LGV Est européenne constitue actuellement le projet en cours de construction le plus important dans le schéma ferroviaire français.

Encadré 7 : La LGV Est européenne en chiffres

Caractéristiques générales

Linéaire de ligne nouvelle : 300 km (première étape) Linéaire de raccordements : 44 km

Gares nouvelles : Champagne-Ardenne – Meuse-Lorraine Vitesse potentielle : 350 km/h

Vitesse commerciale : 320 km/h

Alimentation électrique : 2 x 25 kV - 50 Hz

(5 sous-stations reliées au réseau RTE)

Terrassements

Volume de déblai (m3) : 49 millions

Volume de remblai (m3) : 34 millions

Volume de dépôt (m3) : 21 millions

Ouvrages d’art (327)

Franchissements de voiries : 221

Franchissements de voies ferrées : 20

Franchissements de cours d’eau : 57

Passages faunes : 24

Ouvrages souterrains : 5 (tranchées couvertes)

Linéaire d’ouvrages souterrains : 900 m

Superstructures

Linéaire de rails (km) : 1 288 (dont raccordements) Tonnes de ballast : 3 100 000 (dont raccordements) Nombre de traverses : 1 000 000 (environ)

La durée de sa mise en œuvre s’inscrit tout à fait dans les « statistiques grandes infrastructures » puisque les premières évaluations du projet datent de 1985.

Encadré 8 : TGV Est européen :des études préliminaires au financement

- 1985-1986 : études préliminaires du groupe de travail présidé par l’ingénieur général M. Rattier.

- 1989-1990 : rapport de M. Philippe Essig et constitution du cahier des charges du projet.

- décembre 1990 : accueil favorable du Conseil des ministres de la Communauté européenne.

- mai 1991 : le CIADT (Comité interministériel à l’aménagement et du développement du territoire) décide l’engagement des études et des concertations en vue de l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique.

- avril 1992 : suite à l’avis du Conseil d’État, un décret inscrit le projet au schéma directeur national des liaisons ferroviaires à grande vitesse.

- 1992 : signature d’un protocole d’accord à La Rochelle avec le ministre des Transports de la République Fédérale d’Allemagne et à Metz avec le ministre des Transports du Grand-Duché du Luxembourg.

- 1992-1993 : consultation des élus, des acteurs socio-économiques et des associations concernés.

- septembre/novembre 1994 : déroulement de l’enquête d’utilité publique.

- décembre 1994 : le Conseil européen retient la LGV Est européenne comme projet prioritaire au sommet d’Essen.

- mai 1996 : après avis du Conseil d’État, le décret d’utilité publique est signé par le Premier ministre, le ministre des Transports, le secrétaire d’État aux Transports et le ministre de l’Environnement.

- février 1997 : la loi n° 97-135 crée Réseau ferré de France (RFF), établissement public qui devient maître d’ouvrage de l’infrastructure ferroviaire.

- février 1998 : signature d’un protocole de réalisation et de financement entre l’État, les collectivités territoriales, RFF et la SNCF.

- janvier 1999 : l’ensemble des partenaires du projet décide la réalisation d’une première étape qui comprend la réalisation d’une ligne à grande vitesse entre Vaires-sur-Marne (77) et Baudrecourt (57).

- février 1999 : RFF rend publics les résultats de la consultation désignant les maîtres d’œuvre des travaux de génie civil.

- novembre 2000 : signature de la convention de financement du projet par l’État, RFF, la SNCF et les 17 collectivités concernées

La convention du 7 novembre 2000 constitue une référence importante dans le processus financier concernant la mise en œuvre d’une infrastructure. Elle précise les diverses dispositions constituant un dispositif original puisque établi avec l’accord et la participation de l’ensemble des principales collectivités territoriales desservies. Il s’agit notamment des points suivants :

- un calendrier prévisionnel indicatif, prévoyant la mise en service en février 2006 ;

- les ajustements résultant de modifications ou d’aménagements supplémentaires ;

- les ajustements du financement au montant final du projet, que ce soit en cas de dépassement ou en cas d’économie ;

- les modalités financières relatives à l’exploitation (intéressement aux résultats d’exploitation de la ligne et déficit éventuel de gare).

La convention du 7 novembre 2000 confirme surtout la répartition du financement entre les différentes entités publiques concernées, telle que définie lors de la réunion tenue le 29 janvier 1999 sous la présidence de M. Gayssot, alors ministre de l’Équipement, des transports et du logement.

Encadré 9 : LGV Est européenne : première ligne cofinancée par les régionstraversées

Le financement mobilisé pour la première phase de la LGV Est européenne est de 3 125,2 millions d’euros (20,5 milliards de francs) hors taxes aux conditions économiques de juin 1997. Ce montant porte sur les investissements relevant du périmètre RFF (2,935 milliards d’euros) et les investissements d’installations fixes relevant du périmètre SNCF (0,19 milliard d’euros).

Le montant des concours publics a été fixé à 2 393,4 millions d’euros hors taxes ainsi répartis (sachant que la part restante du financement sera assurée par RFF pour 682,8 millions d’euros et la SNCF pour 49 millions d’euros) :

En millions d’euros :

État : 1 219,59

Union européenne : 320,14

Grand Duché du Luxembourg : 117,39

Région Île-de-France : 76,22

Champagne-Ardenne : 124,26

dont : ville de Reims : 45,75

région Champagne-Ardenne : 42,08

département de la Marne : 24,85

département des Ardennes : 7,62 district de Reims : 3,96

Lorraine : 253,83

dont : région Lorraine : 203,06

département de la Moselle : 22,41 d

épartement Meurthe-et-Moselle : 15,70

département de la Meuse : 4,12

département des Vosges : 8,54

Alsace : 282,03

dont : région Alsace : 141, 02

département du Bas-Rhin : 70,58

communauté urbaine de Strasbourg : 35,37

département du Haut-Rhin : 24,39

ville de Mulhouse : 7,01

ville de Colmar : 3, 66

La mise en œuvre de la convention ayant pris quelque délai, c’est au printemps 2002 que les travaux de génie civil (terrassements et ouvrages d’art) sont lancés.

À partir de là, le calendrier prévisionnel de mise en œuvre s’est établi comme suit :

- été 2003 : attribution de tous les lots de génie civil et passation des marchés de travaux de caténaire et de pose des voies ;

- juin 2004 : mise en service de la base travaux d’où partiront les engins de pose de voie de Vadenay/Saint-Hilaire (51) puis de celles de Ocquerre (77) et de Pagny-sur-Moselle (54) ;

- août 2004 : pose des poteaux caténaires ;

- octobre 2004 : pose du premier rail ;

- 2005 : fin des travaux de génie civil ;

- 2006 : fin des travaux d’équipement ferroviaire et début des essais du TGV ;

- juin 2007 : mise en service de la LGV Est européen sur le tracé de la première phase Paris-Baudrecourt (57).

B - La liaison ferroviaire lyon-turin

La liaison transalpine entre Lyon et Turin constitue un maillon-clé de l’un des axes transeuropéens définis par le sommet européen d’Essen (1994) puis confirmés depuis lors par les sommets suc nt du financement, le mémorandum franco-italien de 2004 a été établi de façon globalement équilibré entre les deux pays ce qui, compte tenu du volume d’investissements plus important à réaliser sur la « partie française », a conduit à une répartition 63 % Italie/ 37 % France pour le financement de la « partie commune ».

La réalisation de la section commune a été confiée à une filiale commune de RFF et de RFI - la société Lyon-Turin ferroviaire (LTF) - dont l’accord intergouvernemental de janvier 2001 (devenu traité en 2002) a défini comme suit les missions :

- effectuer les études d’avant projet ;

- réaliser les travaux de reconnaissance ;

- proposer aux deux gouvernements la consistance définitive des ouvrages, leur localisation, l’enveloppe financière prévisionnelle et les modalités de réalisation.

La perspective de travail de LTF prévoit pour 2010 le lancement des travaux du tunnel avec un objectif de mise en service en 2020 au plus tard.

Pour la préparation des décisions de lancement à soumettre aux deux gouvernements en 2007, LTF a entrepris une réflexion très approfondie visant à optimiser la charge financière du projet, notamment par la recherche d’un montage de partenariat public-privé visant tout à la fois à étaler les contributions publiques sur une longue période (incluant la période d’exploitation) et à partager le risque global de l’opération.

C - Les contrats de plan État-régions

La quatrième génération des contrats de plan État-régions (CPER) s’est inscrite dans un souci d’intensification de l’investissement public sur le territoire avec un financement globalement partagé à parité entre l’État et les régions :

Tableau 5 : La répartition du financement des CPER en milliards d’euros

L’augmentation constante du volume financier des CPER s’explique par une extension progressive du champ couvert, la participation budgétaire de l’État concernant une quinzaine de ministères, au premier rang desquels l’Équipement-Transports-Logement (40,5 % du total), l’Éducation nationale (17,1 %), l’Agriculture (9,1 %), la Ville (7,0 %) et l’Aménagement du territoire (6,3 %).

Tableau 6 : CPER 2000-2006 : répartition par ministère du financement des CPER par l’État en millions d’euros

Toutefois, malgré le fort engagement ainsi affirmé par l’ampleur des CPER 2000-2006, force est de constater que le rythme d’exécution noté au fil des ans n’a pas été à la hauteur des ambitions affichées. Certes, la conclusion parfois tardive de ces contrats a entraîné une mise en œuvre très progressive des programmes mais il faut bien reconnaître que les retards se sont plutôt accumulés, principalement en raison des gels de crédits décidés par le gouvernement depuis 2002.

Si bien qu’à fin 2004, les crédits délégués par l’État après 5 ans d’exécution des CPER s’élevaient à 9,925 milliards d’euros, ce qui correspond à un engagement de 56 % de l’objectif à comparer à un objectif théorique de 71 % si les crédits requis avaient représenté chaque année 1/7e du total.

Tableau 7 : CPER : suivi des crédits délégués par l’État de 2000 à 2004 en millions d’euros

Face à ce constat et compte tenu des informations disponibles à fin 2005, on peut anticiper que les CPER connaîtront dès lors un retard important, le pourcentage d’exécution pour la délégation des crédits d’État à fin 2006 pouvant être estimé entre 70 % et 75 %.

Ceci pose deux problèmes patents :

- la continuation des projets inscrits aux CPER ;

- les relations financières entre État et régions, celles-ci ayant souvent (au moins parfois) procédé à des avances financières, soit en anticipation de leur propre part du financement prévu, soit en anticipation de crédits d’État qui tardent trop à venir, avec la crainte qu’ils ne soient purement et simplement annulés de façon léonine !

S’il est clair que certains facteurs explicatifs peuvent être mis en avant :

- état insuffisant d’élaboration des projets inscrits au CPER ;

- mauvaise évaluation des crédits à engager ;

- dérapages dans la réalisation de certains projets ;

Il n’en demeure pas moins que cette situation pose des questions de divers ordres :

- au plan formel, un effort méthodologique devra être accompli à l’occasion des prochains contrats de type CPER. Tous les protagonistes ne manquent pas de rappeler qu’au-delà de la dénonciation des défauts du système, ils sont tous attachés à la formule générique de ces contrats. Pour remédier aux inconvénients qu’ils dénoncent, tous devront contribuer à faire progresser ce processus dans la conception et la négociation des CPER ;

- au plan financier, plusieurs progrès s’imposent :

- les engagements de financement devront être sous-tendus par une plus grande sélectivité de projets comportant un calendrier d’exécution crédible ;

- les engagements de financement devront s’inscrire dans une perspective financière pluriannuelle, comportant les clauses du non respect des obligations des parties ;

- l’exécution des programmes devra faire l’objet d’un dispositif contradictoire de suivi permettant l’évaluation en continu, l’adaptation aux aléas des projets ainsi que les arbitrages éventuels tant au plan régional qu’au plan national.

III - ANALYSE CRITIQUE DES PROCESSUS DÉCISIONNELS

On l’aura compris : depuis plusieurs années, la politique des infrastructures s’inscrit dans le cadre d’une recherche de cohérence d’ensemble dont on ne peut que se réjouir. Tant au plan européen, avec la mise en œuvre du Réseau transeuropéen de transport, qu’au plan national, avec la définition d’un programme à 20 ans et la création de l’AFITF, les décisions des pouvoirs publics reflètent leur souci d’édicter les priorités d’investissement répondant au mieux aux impératifs de la compétitivité des territoires. Toutefois, s’agissant de la faisabilité financière des projets d’investissement c’est-à-dire la capacité de répondre à ces décisions dans les meilleures conditions de réalisation, et ce dans

les meilleurs délais, le débat reste ouvert tant pour les grandes infrastructures que pour les équipements structurants prévus dans les CPER.

Nonobstant les difficultés conjoncturelles qui peuvent contrarier les politiques arrêtées pour le financement des investissements, il ressort d’abord des analyses précédentes que les masses financières en jeu, même si elles sont importantes, sont compatibles avec les budgets publics dans lesquels elles s’inscrivent. Par ailleurs, le mouvement visant à impliquer des opérateurs privés dans le financement de ces investissements publics est de nature à conforter la capacité financière globale de leur réalisation.

Pourtant, on le voit aussi à l’analyse du déroulement des projets depuis leur conception initiale jusqu’à leur réalisation complète : les délais conduisant à la prise en compte des projets, puis ceux qui sont nécessaires pour réunir et coordonner les acteurs - tout ce temps qui n’est pas sans effet sur le renchérissement du coût de l’investissement - paraît beaucoup trop long, en regard du temps de réalisation proprement dit !

Même si des rapports précédents ont déjà mis l’accent sur les réformes possibles, il est apparu utile de livrer au débat quelques axes de réflexion afin de contribuer à une meilleure adéquation entre la perspective que font naître certaines incantations qui accompagnent si bien les grandes décisions politiques et l’aspiration des acteurs financiers à être au service des projets pour en faciliter l’aboutissement.

Trois axes de réflexions méritent certainement de trouver de meilleures réponses que celles qui ressortent trop souvent des pratiques actuelles :

- comment mieux gérer le « mille feuille programmatique », où les compétences s’enchevêtrent, les calendriers s’embouteillent et où certains « contrats » se révèlent par trop léonins ?

- comment améliorer les modalités du suivi opérationnel des projets, alors que trop souvent chacun se préoccupe de suivre sa propre feuille de route ?

- comment s’assurer de la pertinence des moyens financiers mis en œuvre, alors qu’actuellement chacun - maître de sa politique financière, mais souvent dépendant d’un cadre comptable contraignant - établit ses propres plans de financement et de trésorerie sans se préoccuper de la capacité de ses partenaires à œuvrer au bon aboutissement du projet commun ?

La programmation d’un investissement est avant tout l’affaire de celui qui est compétent dans le domaine concerné. Et, dans un pays où la décentralisation est encore récente, c’est bien évidemment l’État qui a la maîtrise des grandes infrastructures, qui concernent bien souvent des territoires étendus et multiples, comme c’est le cas pour les TGV, mais aussi d’autres domaines d’équipement. Puis, dans la période de mise en place des premières lois de décentralisation, la conclusion des premiers CPER est venue instituer un partage de la charge financière de certains investissements d’État auxquels sont venus s’ajouter peu à peu des investissements régionaux. C’est cette logique financière, appliquée aux équipements structurants pour chaque territoire régional, qui a été étendue aux grandes infrastructures à l’occasion du projet TGV Est européen. Ceci ne fait que renforcer le besoin d’assurer la cohérence programmatique, en termes de consistance du projet et en termes de calendrier physique et financier, de la séquence ainsi établie :

- pour assurer la réalisation de ses projets de réseaux transeuropéens, l’Europe abonde le financement des États membres sur leur « tronçon » respectif ;

- pour réaliser sa part de cet ensemble européen, l’État appelle la (ou les) région(s) concernée(s) par ce « tronçon » à apporter sa (leur) participation financière ;

- pour permettre le financement qui leur est demandé, les régions s’assurent dans la mesure du possible d’un écot des principales collectivités (départements ou grandes villes) de leur territoire.

Cette « cascade » est-elle dommageable ? Par principe, il n’y a aucun inconvénient à ce que ces collectivités (qui ont toutes un intérêt à la réalisation du projet concerné) unissent leurs efforts. Il en va tout autrement en termes de délais, surtout si certains apportent au projet un intérêt moindre que celui présupposé par les autres acteurs ! L’exemple du TGV Est montre en tout cas la pertinence du montage, même si les modifications ou dérapages inévitables dans la vie d’un tel projet montrent ensuite la difficulté d’un arbitrage non explicitement prévu dans la convention de financement.

Mais rencontrer une difficulté en raison d’une absence de clause paraît anodin, en regard du « non-respect » pur et simple du contrat que s’arroge parfois - c’est déjà trop ! - l’un des acteurs qu’est l’État, ce qui vient bouleverser le calendrier, sans réel souci des problèmes notamment financiers ainsi créés à ses co-contractants ! Les CPER ont eu à connaître de telles péripéties : en 1995 (où l’État a décidé l’« effacement » d’une année d’engagement !) et pour l’accomplissement des termes des CPER 2000-2006.

Dans ce dernier cas, depuis 2003 et compte tenu des retards accumulés, la fixation du terme des CPER actuels a semblé faire l’objet d’hésitations. Après avoir envisagé de prolonger de 2 ans la durée 2000-2006 pour arriver au bout de la réalisation des programmes inscrits, il a été décidé de maintenir le terme des CPER à fin 2006 dans la perspective de la négociation d’une nouvelle génération de CPER établis selon un mode rénové. Cette décision, somme toute cohérente, met néanmoins l’accent sur le caractère fort peu « contractuel » du contrat dont il s’agit !

Dans son avis rendu, en juin 2004, sur la politique contractuelle entre l’État et les collectivités territoriales, sur le rapport de Francis Vandeweeghe, le Conseil économique et social s’est plu notamment à rappeler en quoi cette contractualisation constituait un outil cohérent de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, surtout si les contrats devenaient à la fois plus simples et plus efficaces. Qui plus est, citant « l’égalité des partenaires et la clarification des responsabilités », la contractualisation était dès lors constituée en « outil de démocratisation des politiques publiques ».

Aujourd’hui plus que jamais, les finances publiques doivent faire l’objet d’une vigilance soutenue. Cela implique que les engagements pris par l’État doivent être tenus, sauf à revenir à la négociation avec ses co-contractants. Les grandes infrastructures et les autres équipements structurants appellent des décisions lourdes à effet parfois lointain. Appeler un « tour de table » à leur financement implique, de la part de l’ensemble des acteurs, le respect, à leur heure, des engagements pris.

Le suivi opérationnel des projets doit se comprendre comme la capacité à tout moment de connaître le point d’avancement physique et financier desdits projets, point d’avancement établi de façon contradictoire et sous une forme permettant les agrégations requises pour connaître l’avancement des actions et des financements de tels acteurs pris individuellement, ou de telle politique au plan local ou national. Ces éléments ainsi établis peuvent, en tant que de besoin, servir de base à l’arbitrage sur les aléas du projet mais permettent une communication claire aux mandants de chaque partie prenante au projet.

S’agissant de la mise en place des moyens financiers nécessaires en matière d’infrastructures et singulièrement en ce qui concerne les infrastructures de transport, l’État délègue la maîtrise d’ouvrage à un opérateur (RFF en matière ferroviaire) qui assure la fonction de financier de l’opération et appelle donc, aux moments adéquats pour le bon déroulement des opérations de construction, les participations prévues dans la convention de financement (cas du TGV Est européen). Dans ce cas, chacune des entités concernées fait son affaire, dans le cadre de son budget, des modalités de son propre financement et le suivi financier ne pose pas de difficulté particulière - et l’appréhension des aléas non plus.

S’agissant des opérations incluses dans un CPER, elles font l’objet d’inscription dans le budget de la collectivité concernée qui appelle les fonds de concours éventuels sur telle ou telle opération spécifique. Il s’agit le plus souvent du budget régional ; mais, dans certains cas, certaines autres collectivités de la région portent la totalité de l’opération dans le cadre d’un accord bi-ou plurilatéral. On l’a vu, les engagements de l’État se traduisent par la mise en place de crédits émanant d’une quinzaine de ministères différents, et chaque opération peut faire l’objet, soit d’un avancement différent de celui initialement prévu, soit d’une modification plus ou moins substantielle… quand ce n’est pas d’une simple modification d’imputation comptable.

Tout ceci explique la difficulté d’un suivi aussi rigoureux que nécessaire ; néanmoins dans la plupart des régions, au niveau de la préfecture de région, au secrétariat général à l’action régionale, un suivi s’opère dont l’agrégation au niveau national permettrait de mesurer le coefficient d’avancement des crédits engagés par l’État et celui des crédits consommés par les régions. Le rapport d’information de l’Assemblée nationale, établi par MM. Augustin Bonrepaux et Louis Giscard d’Estaing a mis l’accent en juin 2005 sur l’hétérogénéité des informations centralisées et sur la nécessité de porter plus d’attention à cette question, ce qui permettrait de mieux éclairer les décisions d’ajustement à prendre en temps utile.

Les moyens financiers à mettre en œuvre pour les investissements résultent de l’arbitrage que fait chacun des acteurs en fonction de son environnement financier, de sa programmation pluriannuelle, de sa situation budgétaire et de l’évolution de ses disponibilités. S’agissant du cadre général des finances publiques, le début de l’année 2006 est marqué :

- au plan européen, par des perspectives financières qui n’ont pas encore été ratifiées ;

- et au plan national, par la fixation d’objectifs de retour (selon des modalités qui ne sont pas encore connues) à une meilleure situation globale des budgets publics, sachant que, dans cette conjoncture, le financement de l’investissement prend une place plus importante dans les budgets des collectivités territoriales que dans celui de l’État ou encore dans celui de l’Union européenne.

Pour ce qui les concerne, l’Union européenne et l’État se fixent un objectif financier annuel pour leurs concours à l’investissement, grandes infrastructures et équipements structurants inclus dans les CPER. Et, pour assurer et gérer leur part de financement, aussi bien l’Union européenne que l’État ont procédé à la mise en place, sous des formes quelque peu différentes - d’agences financières qui auront la faculté, via l’emprunt ou la garantie d’emprunt, de démultiplier les dotations budgétaires dont elles bénéficient.

Les collectivités territoriales, quant à elles, incluent dans leur budget les opérations auxquelles elles ont pris l’engagement de participer soit qu’elles en assurent la maîtrise d’ouvrage, soit qu’elles y apportent un fonds de concours. Dès lors, c’est dans le cadre de leur budget global d’investissement qu’elles sont amenées à faire des arbitrages sur d’éventuels appels à l’emprunt.

On le voit, il existe des processus différents qui, nonobstant le recours à des partenariats privés éventuels, aboutissent dans les deux cas à un choix entre financement budgétaire ou financement par emprunt. Cette seconde option prenant ici tout son sens dans la mesure où il s’agit, comme l’a rappelé le rapport Pébereau, d’une dette contractée pour la création d’un actif… dette dont on aura d’ailleurs tout avantage à calculer l’amortissement en résonance avec la durée de vie de l’actif constitué !

Pour compléter ce panorama, et en rappelant l’importance croissante de la part de financement qui est demandée aux collectivités territoriales, il convient que celles-ci puissent plus qu’auparavant inscrire leurs perspectives financières dans un cadre moins mouvant que celui qu’elles connaissent depuis plusieurs années. Il est en cette matière beaucoup attendu de la conférence nationale des finances publiques, qui devrait permettre (dans la sérénité ?) de mieux répartir, entre les différents échelons qui concourent au cadre de vie de nos concitoyens, les moyens nécessaires et adéquats à la réalisation de leurs missions respectives. Ceci supposera notamment d’admettre que chacun des niveaux de collectivités territoriales dispose des attributs d’une gestion financière dignes d’un acteur économique de premier plan.

CONCLUSION

Depuis plusieurs années, le Conseil économique et social a contribué à mettre l’accent sur l’importance de l’investissement et notamment de l’investissement public pour la compétitivité de l’économie et la cohésion sociale.

Ainsi en 2002, sur le rapport de Charles Demons, la section des problèmes économiques généraux et de la conjoncture a proposé de nouvelles orientations méthodologiques visant à renforcer l’efficacité économique et sociale de l’investissement public et à doter notre pays d’un cadre décisionnel transparent, cohérent et démocratique tant au niveau national qu’au niveau européen. On peut noter que les décisions prises par le CIADT de décembre 2003 et complétées par les CIADT suivants vont dans le même sens ; de la même façon, les décisions prises au niveau européen en matière d’infrastructures et principalement en matière d’infrastructures de transport transeuropéen s’inspirent des mêmes orientations méthodologiques.

Puis en 2004, sur le rapport de Francis Vandeweeghe, la section des économies régionales et de l’aménagement du territoire a apporté une contribution déterminante sur la meilleure prise en compte de la décentralisation dans l’établissement des programmes d’investissements portant sur les équipements structurants de notre territoire. Ces travaux, tenant compte d’une évolution vers de nouvelles formes de gestion des politiques publiques, ont notamment mis l’accent sur la nécessité de tirer un meilleur parti de la contractualisation, notamment entre l’État et les régions, proposant là aussi une approche méthodologique renouvelée dans un domaine où le dialogue souvent teinté de postures politiques n’est pas toujours facile. Les orientations retenues devront inspirer les prochaines négociations de CPER.

Aujourd’hui, après que les principes rappelés ci-dessus ont conduit à une meilleure prise en compte de l’investissement public au service de la croissance et de la compétitivité des territoires, les décisions qui ont été prises visent à inscrire dans la durée la réalisation, tant au plan européen qu’au plan national, d’importants programmes d’équipement à l’horizon 2020. Toutefois, le fait que ces décisions politiques s’inscrivent dans un contexte de rigueur pour les finances publiques a de nouveau posé la question de la capacité pour toutes les entités publiques concernées, et a fortiori pour l’État, de faire face aux engagements pris. C’est la problématique qui a conduit aux réflexions menées par la section des finances au cours des mois précédents - période qui d’ailleurs a été très fertile en actualités sur le sujet ; citons notamment les réformes engagées en matière de finances locales, l’évolution du régime de l’AFITF ou encore les changements successifs d’appréciation dans le mode de terminaison des CPER 2000-2006.

En focalisant l’attention sur les enjeux qui concernent notre pays, plusieurs points ressortent à l’analyse :

- d’abord, les volumes financiers qu’implique la réalisation des infrastructures et des grands équipements structurants, pour importants qu’ils soient, restent compatibles avec les masses budgétaires des entités publiques concernées sous réserve que les priorités aient été clairement évaluées ;

- ensuite, le souci de mettre en place des outils principalement dédiés au financement des infrastructures est la marque d’une volonté politique d’entreprendre ;

- enfin, le recours à des entités privées, qui a permis dans d’autres pays européens de constater une accélération des réalisations et une optimisation des coûts, constitue un apport significatif pour le bon aboutissement des projets.

Malgré cela, il est évident que le temps demeure une variable difficile à maîtriser en raison des discussions concernant les incertitudes, soit sur le partage du financement du projet lui-même, soit encore sur la capacité de certains acteurs à bien mesurer les paramètres des engagements qu’ils ont à prendre.

Les recommandations qui en découlent peuvent s’articuler comme suit :

- le financement des investissements en matière d’infrastructure et de grands équipements structurants doit s’inscrire dans un cadre pluriannuel et contractuel ;

- les évaluations financières doivent - à l’instar des autres critères économiques et sociaux retenus pour l’appréciation des projets mis en œuvre - faire l’objet de calculs menés de façon contradictoire entre les parties prenantes, avec l’aide d’une expertise indépendante des futurs co-contractants mais bien sûr agréée par eux ;

- les engagements pris doivent répondre à des règles financières précises, concernant aussi bien la répartition du financement du projet que l’équilibre budgétaire prévisionnel de chacun des acteurs et dont les éventuelles évolutions qui s’avèreraient nécessaires doivent être arrêtées de façon conjointe ;

- chaque projet d’importance doit être placé sous l’autorité d’un « pilote » en charge de la coordination des actions entreprises, du suivi opérationnel du projet ainsi que de la mission de proposition pour les arbitrages nécessaires pour assurer le bon aboutissement des projets ;

- l’existence d’un « lieu du suivi global » doit être envisagée pour permettre la gouvernance macroéconomique de ces politiques. Compte tenu de la multiplicité des acteurs en présence et de leur souci respectif de permettre un suivi plutôt pragmatique que politicien de ces projets, un rôle particulier en la matière pourrait être dévolu au Conseil économique et social en étroite liaison avec les CESR ainsi que la suggestion en a déjà été esquissée précédemment.

ANNEXES

Annexe i : Liste des 109 grands projets d’infrastructures de transport

Soumis à l’audit établi en 2002-2003 à la demande du gouvernement par l’inspection générale des Finances et le conseil général des Ponts et Chaussées

Projets fluviaux (2) :

- Seine Nord - Tronçon central (liaison entre le bassin de la Seine et les canaux du Nord de la France et de la Belgique)

- Écluse fluviale du Port 2000 (projet lié à l’extension du port du Havre - Études en cours)

Projets routiers et autoroutiers (83) :

Projets autoroutiers concédés hors Île de France (29)

Les 17 premiers projets, qui sont à des stades d’avancement très différents, recouvrent la réalisation de tracés concédés en site neuf permettant soit d’achever le réseau autoroutier structurant, soit de compléter le maillage autoroutier par des liaisons à caractère interrégional ou régional, soit de doubler des axes en cours de saturation.

- A 48(Ambérieu - Bourgoin)

- A 89(Lyon - Balbigny)

- A 19 (Artenay - Courtenay)

- A 585(Antenne de Digne)

- A 41(Villy - Saint Julien en Genevois)

- A 65(Pau - Langon)

- A 831(Fontenay le Comte - Rochefort)

- A 51(Grenoble - Sisteron)

- A 45(Lyon - Saint-Etienne)

- A 510(Saint Maximin - Cadarache)

- A 24(Amiens – Frontière belge)

- A 32(Toul - Frontière Luxembourgeoise)

- A 110(Ablis - Tours)

- A 150(Rouen - Méru)

- Creil - A 16

- Troyes - Auxerre - Bourges

- Besançon - Poligny

Les 11 projets suivants concernent des contournements autoroutiers :

- contournement autoroutier d’Arles

- contournement autoroutier de Strasbourg

- contournement autoroutier de Lyon

- contournement autoroutier de Nice

- contournement autoroutier de Bordeaux

- contournement autoroutier de Chambéry

- contournement autoroutier de Tours

- contournement autoroutier de Rouen

- contournement autoroutier de Grenoble

- contournement autoroutier d’Aix-en-Provence

- contournement autoroutier de Valence

La problématique de l’axe autoroutier A7/A9 dans la vallée du Rhône et

l’Arc languedocien (fera ultérieurement l’objet d’un dossier intermodal en vue d’un débat public)

Projets non concédés de rase campagne (30)

- A 34 (Charleville-Mézières - frontière belge) (achèvement de l’itinéraire non concédé Reims-frontière belge)

- A 75 (Pézenas - Beziers) (achèvement de l’itinéraire non concédé Clermond-Ferrand – Beziers)

- A 650 (Pau - Oloron-Sainte-Marie) (le projet recouvre soit l’aménagement de la liaison existante, soit une nouvelle liaison)

Les 6 opérations suivantes recouvrent essentiellement la mise aux normes autoroutières de routes dont la plupart sont d’ores et déjà aménagées à 2 x 2 voies :

- A 88 (Caen - Sées)

- A 13 (Caen - Cherbourg)

- A 81 (La Gravelle - Rennes - Brest)

- A 82 (Brest - Nantes)

- A 84 (Caen - Rennes)

- A 810 (Niort - La Rochelle)

Les 21 autres opérations recouvrent l’aménagement en routes express de routes nationales, dont la plupart font partie du réseau routier structurant. Les aménagements se déroulent dans le cadre des contrats de plan État-régions et se poursuivent sur plusieurs plans.

- RN 2(Paris - Laon)

- RN 4 (Paris - Lunéville)

- RN 7-82(Nevers - Balbigny)

- RN 10(Poitiers - Angoulême - Bordeaux)

- RN 19(Langres - Belfort - Frontière suisse)

- RN 20(Pamiers - Espagne)

- RN 31(Beauvais - Reims)

- RN 57(Nancy - Besançon)

- RN 88(Marssac - Firminy)

- RN 147-149(Nantes - Poitiers - Limoges)

- RN 154(A 10 - Chartres - A 13)

- RCEA(A 6 (Châlon - Mâcon) - A 10 (Saintes)

- RN 7(Vallée du Rhône)

- RN 86(Pont Saint Esprit - A 9)

- RN 113(Nîmes - Montpellier)

- RN 83(Besançon - Poligny)

- RN 21(Limoges - Tarbes)

- RN 59(Nancy - Sélestat)

- RN 106(Alès - Nîmes)

- RN 124(Toulouse - Auch)

- RN 164(Brest - Rennes)

Projets insulaires (2) :

- Corse (Programme exceptionnel d’investissements)

- Réunion (nouvelle liaison entre Saint-Denis et la Possession)

Projets urbains (6) :

- Avignon (liaison Est/Ouest entre les autoroutes A 7 et A 9)

- Dijon (rocade urbaine Nord entre les autoroutes A 6 et A 39)

- Fos - Salon (aménagement de la liaison existante)

- Lille (contournement Sud-Est entre les autoroutes A 1, A 23 et A 27)

- Marseille (rocade urbaine Nord-Est entre autoroutes A 7 et A 50)

- Toulon (deuxième tunnel)

Projets en Île-de-France (16) :

- découdage de l’A 86 - A 4 (réalisation d’une nouvelle section de l’A 86 pour séparer les trafics de deux axes)

- tracé de l’A 86 à Thiais (nouveau tracé en souterrain de l’A 86 à Thiais)

- découdage de l’A 104 - A 4 (réalisation d’une nouvelle section de l’A 104 pour séparer les trafics des deux axes)

- A 104 entre Méry-sur-Oise et Orgeval (maillage de la Francilienne dans son quart Nord-Ouest)

- A 126 entre Saint Quentin et Palaiseau (nouveau tracé de la Francilienne dans son quart sud-ouest)

- prolongement de l’A 16 (liaison A 16-A 104)

- boulevard intercommunal du Parisis (section centrale)

- liaison A 6 - RN 6 (nouvelle traversée de la Seine dans le sud de Paris)

- voie de desserte orientale du Val-de-Marne (liaison rapide desserte de l’est du département)

- RN 6 (déviation de Villeneuve-Saint-Georges)

- RN 19 (déviation de Boissy-Saint-Léger)

- prolongement de l’A 103 (section entre Villemomble et l’A 4)

- prolongement de l’A 12 (nouvelle traversée de Trappes et prolongement vers l’A 10)

- liaison A 1 - A 4 - A 5 - A 6 (partie est d’une quatrième rocade de l’agglomération parisienne)

- C 13 - F 13 (nouvelle liaison entre Cergy-Pontoise et Mantes-la-Jolie)

- RN 13 (enfouissement dans la traversée de Neuilly-sur-Seine)

Projets ferroviaires (24) :

- « Coups partis » (2) :

- LGV Est européenne - Première phase (Vaires-Baudrecourt. Mise en service prévue en 2007)

- liaison Perpignan-Figueras (concession en cours de négociation)

- Projet Lyon-Turin (2) :

- aménagements à vocation fret (y compris tunnel international)

- LGV Lyon-Sillon alpin (prolongement de la LGV Sud Est jusqu’à Chambéry)

- Projets à vocation capacitaire (5) :

- contournement de Nîmes et Montpellier (résulte des évolutions du projet de TGV Languedoc-Roussillon. Ligne mixte TGV-fret, mais projet essentiellement lié au développement du frêt. Élément de la magistrale Éco-Fret)

- LGV Est européenne - deuxième phase (répond au risque de saturation de la section Baudrecourt-Strasbourg à la mise en service de la première phase de la LGV Est (Vaires-Baudrecourt))

- contournement de l’Agglomération lyonnaise (contournement par l’est. Élément de la magistrale Éco-Fret)

- contournement de l’Agglomération dijonnaise (contournement par l’est. Élément de la magistrale Éco-Fret)

- accroissement de la capacité de la LGV Sud Est (repose principalement sur un nouveau système de signalisation pour la section Nord de la LGV Sud-Est)

- Projets de LGV (8) :

- LGV Rhin-Rhône, branche Est (Dijon-Mulhouse)

- LGV Sud Europe Atlantique (prolongement de la LGV Atlantique jusqu’à Bordeaux)

- LGV Bretagne-Pays-de-la-Loire (prolongement de la LGV Atlantique jusqu’à Rennes et Sablé)

- LGV Jonction sud (relierait la LGV Atlantique et la LGV Sud-Est par le sud de l’Île-de-France)

- LGV Rhin-Rhône, branche sud (relierait la branche Est à la LGV Sud-Est. Forte dimension fret (ligne mixte TGV/Fret))

- LGV Rhin-Rhône, branche ouest (traversée de l’agglomération dij onnaise)

- LGV Côte-d’Azur (prolongement de la LGV Méditerranée jusqu’à Toulon et la Côte d’Azur)

- LGV Paris-Amiens-Calais (doublement de l’accès au tunnel sous la Manche)

- Autres projets (7) :

- modernisation de la ligne du Haut-Bugey (amélioration de la liaison ferroviaire Paris-Ain-Genève/Nord Haute-Savoie)

- CDG Express (liaison rapide Paris-Charles-de-Gaulle. Étudie seulement pour son montage financier innovant)

- liaison rapide Normandie-Vallée de Seine (LRNVS) (amélioration de la desserte de Paris et Roissy depuis la Normandie et La Défense)

- modernisation de la ligne Bordeaux-Toulouse-Narbonne (BTN), (complément de la LGV Sud Europe Atlantique)

- liaison pendulaire Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (utilisation de la technique du pendulaire pour la desserte du Limousin)

- réouverture de la ligne Pau-Canfranc (remise en service de la ligne internationale pour le trafic de fret et de voyageurs entre Pau et Saragosse)

- modernisation de la ligne Béziers-Neussargues-Clermont-Ferrand (modernisation de la ligne existante).

Annexe II : CPER 2005-2006 - suivi (par ministère) des crédits délégués par l’État (en millions d’euros) entre 2000 et 2004

TABLEAU

Annexe III : CPER 2000-2006 - suivi (par région) des crédits délégués par l’État (en millions d’euros) entre 2000 et 2004

TABLEAU

TABLE DES SIGLES

AFITF Agence pour le financement des infrastructures de transports

AOT Autorisation d’occupation temporaire

APUL Administration publique locale

BEA Bail emphytéotique administratif

BEI Banque européenne d’investissement

CCAS Centre communal d’action sociale

CIADT Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire

CNE Conseil national de l’évaluation

CPER Contrat de plan État-régions

DATAR Délégation à l’aménagement du territoire

DIACT Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires

FCTV AFonds de compensation de la TVA

ICE Inter City Experimental

INE Instance nationale d’évaluation

INSEE Institut national de la statistique et des études économiques

LGV Ligne à grande vitesse

METP Marché d’entreprises de travaux publics

PACA Provence-Alpes-Côte d’Azur

PFI Private Finance Initiative

PPP Partenariat public-privé

RFF Réseau ferré de France

RTET Réseau transeuropéen de transport

TDIE Transport-Développement- Intermodalité-Environnement

TGVTrain à grande vitesse

VEFA Vente en état futur d’achèvement

LISTE DES RÉFÉRENCESBIBLIOGRAPHIQUES

M. Jean-Pierre Brunel

« L’avenir de l’autonomie financière des collectivités locales » Conseil économique et social, juin 2001

Charles Demons

« L’investissement public en France : bilan et perspectives » Conseil économique et social, novembre 2002

Inspection générale des Finances et conseil général des Ponts et Chaussées « Rapport d’audit sur les grands projets d’infrastructure de transport » février 2003

M. Jacques Oudin

« Le financement des infrastructures de transport à l’horizon 2 020 » Sénat, mai 2003

Sous la direction de M. Karel Van Miert « Le réseau transeuropéen de transport » Commission européenne, juin 2003

M. Francis Vandeweeghe

« Décentralisation, nouvelle politique contractuelle et avenir des contrats de plan État-régions »

Conseil économique et social, juin 2004

Sous la Présidence de M. Daniel Lebègue

« Révision du taux d’actualisation des investissements publics » Commissariat général au Plan, janvier 2005

MM. Augustin Bonrepaux et Louis Giscard-d’Estaing

« Rapport d’information sur l’exécution des contrats de plan État-régions et la programmation des fonds structurels européens »

Assemblée nationale, juin 2005

Mme Catherine Maubert

« Partenariats public -privé et actions locales » Commissariat général au Plan, juillet 2005

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