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La délibération pour l’exploitation déléguée du tramway de Marseille annulée

le 16/08/2007  |  Bouches-du-Rhône

Jugement N° 0503273, 0503591 du 6 juillet 2007 Tribunal Administratif de Marseille M. Robert BRET et M. Michel ILLAC c / Communauté urbaine Marseille Provence Métropole

Le Tribunal Administratif de Marseille (3e Chambre)

Vu Io), sous le n° 0503273, la requête, enregistrée au greffe du Tribunal le 24 mai 2005, présentée pour M. Robert Bret, agissant tant en son nom propre en qualité de contribuable qu’en qualité de conseiller et de Président du groupe des élus communistes et partenaires à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, ainsi qu’en qualité d’élu au conseil d’administration de la régie des transports de Marseille, demeurant allée des pins, 84 boulevard du Redon, la grande Candelle à Marseille (13009) et M. Michel Illac, agissant tant en son nom propre en qualité de contribuable qu’en qualité d’élu à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, demeurant 4 impasse des mésanges à Ensuès-la-Redonne (13820), par Me Touitou ;

M. Bret et M. Illac demandent au Tribunal :

1°) d’annuler la délibération en date du 24 mars 2005, par laquelle la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a adopté le principe d’une délégation de service public, sous la forme d’un affermage d’une durée de huit ans, en vue de l’exploitation du réseau de tramway réalisé sur le territoire de la Ville de Marseille ;

2°) d’annuler, par voie de conséquence, les pièces annexées à ladite délibération, rapport de présentation et cahier des charges ;

3°) de condamner la communauté urbaine Marseille Provence Métropole à leur verser une somme de 15 000 euros chacun au titre de l’article L761-1 du Code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

– la délibération contestée ne constitue pas un acte préparatoire mais un acte fondateur susceptible d’un recours pour excès de pouvoir ;

– le comité technique paritaire n’a pas été consulté préalablement à la délibération, mais postérieurement ;

– le choix du mode de délégation du service public est insuffisamment motivé dans le rapport de présentation de la délibération dans la mesure où, d’une part, les différents modes de gestion possibles ne sont pas sérieusement explicités, d’autre part, il n’est pas fait mention de la compétence de la régie des transports de Marseille en la matière, et, enfin, l’opportunité de mettre en concurrence une seule partie du service public de transport urbain n’est pas justifiée ;

– il n’est pas établi que les convocations ont été adressées aux conseillers dans le délai légal ;

– les conseillers n’ont pas bénéficié d’une information suffisante, compte tenu du rapport qui a servi de base aux débats ;

– l’avis de la commission permanente des transports n’a pas été régulièrement émis, en méconnaissance de l’article 24 du règlement intérieur du conseil ;

– le principe de la délégation de service public n’a pas été soumis au Conseil d’administration de la régie des transports de Marseille, en contradiction avec l’article 5 du règlement intérieur de cette dernière et de l’article L14114 du code général des collectivités territoriales ;

– la commission consultative des services publics locaux n’a pas non plus été préalablement consultée ;

– le principe de l’examen particulier des circonstances du dossier n’a pas été respecté, la communauté urbaine commettant ainsi une erreur de droit et une erreur manifeste d’appréciation ;

– la délibération litigieuse, en effet, est contraire au plan de déplacements urbains qui propose plusieurs solutions dans une analyse globale confiant à la régie des transports de Marseille l’exploitation du réseau autobus/métro/tramway ;

– elle est également préjudiciable à la régie des transports de Marseille et à son personnel, et met en péril les intérêts des usagers ;

– elle est enfin contraire aux dispositions de la loi d’orientation des transports intérieurs, et notamment son article 7-II, le service de transport public constituant un tout indivisible ;

– l’article L1411-12 du code général des collectivités territoriales exclut l’application des dispositions relatives aux délégations de service public lorsque le service est confié à une personne morale de droit public telle que la régie des transports de Marseille ;

– l’article 3 du Règlement CEE du 26 juin 1969 est méconnu dans la mesure où celui-ci prohibe le financement de doubles emplois tels qu’il en existe entre le métro et le tramway ;

– la décision de déléguer partiellement le service de transport est entachée d’erreur de droit au regard de la déclaration d’utilité publique, notamment de l’évaluation socio-économique du projet, et du principe à valeur constitutionnelle de protection des deniers publics ;

– dans le cas contraire, c’est la déclaration d’utilité publique qui doit être déclarée illégale par la voie de l’exception, en tant, notamment, qu’elle constitue un mode de requalification immobilière étranger à son objet ;

Vu la délibération et les autres documents attaqués ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2006, présenté pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, représentée par son Président en exercice dûment habilité, M. Gaudin, par Me Cabanes, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation solidaire des requérants à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l’article L761-1 du code de justice administrative ;

Elle fait valoir que :

– la requête est irrecevable en ce qu’elle est dirigée contre une mesure préparatoire insusceptible de recours pour excès de pouvoir ;

– le comité technique paritaire n’avait pas à être consulté dans la mesure où il s’agissait de la gestion d’un service nouvellement créé ;

– ce comité a néanmoins été consulté le 2 mai 2005, aucune disposition ne prévoyant à quel moment cette consultation doit avoir lieu ;

– aucune disposition légale ou réglementaire ne précise le contenu exact du rapport aux élus, seules les caractéristiques principales du contrat envisagé étant exigées par le juge administratif ;

– les différents modes de gestion publique ont, cependant, été présentés ;

– la régie des transports de Marseille ne pouvait y être mentionnée dès lors qu’elle ne détient aucun monopole sur la gestion du tramway, l’article L1411-12 du Code général des collectivités locales étant ainsi inapplicable ;

– les conseillers communautaires ont été régulièrement convoqués ;

– l’information des élus a été suffisante ;

– le moyen tiré du défaut de consultation de la commission permanente des transports manque en droit comme en fait ;

– il ne lui revient pas de définir l’ordre du jour du conseil d’administration de la régie des transports de Marseille, à qui il n’appartenait pas, en tout état de cause, de se prononcer sur la délégation de service public envisagée ;

– la commission consultative des services publics locaux a émis un avis préalablement à la délibération critiquée ;

– le moyen tiré de l’examen particulier des circonstances du dossier est dépourvu de tout fondement en tant qu’il est soulevé à l’encontre d’un acte réglementaire ;

– le principe d’indépendance des législations s’oppose à ce que soit accueilli le moyen tenant à la violation de la réglementation relative au transport urbain de voyageurs ;

– tant l’article 7-II de la loi d’orientation des transports intérieurs que le principe de libre administration des collectivités territoriales préservent la liberté de choix des modes de gestion ;

– le règlement CEE du 26 juin 1969 n‘impose pas plus une unicité d’exploitant ;

– il n’est pas démontré que le recours à une délégation de service public serait plus onéreux que la gestion directe du futur tramway par la régie des transports de Marseille ;

– la délibération contestée n’est pas contraire au plan de déplacements urbains, qui ne peut d’ailleurs lui être opposé ;

– la déclaration d’utilité publique n’excluait nullement le recours à une délégation de service public, pas plus que l’évaluation socio-économique,

– aucun prétendu principe de protection des deniers publics n’a été méconnu ;

– il n’est pas porté préjudice aux personnels de la régie des transports de Marseille ou aux intérêts des usagers ;

Vu le mémoire, enregistré le 30 mai 2007, présenté pour M. Bret et M. Illac, qui persistent dans leurs écritures ;

Ils soutiennent, en outre, que :

– ils justifient de leur intérêt à agir ;

– si la commission des services publics locaux a été saisie le 4 mars 2005, ce n’est pas par une délibération de l’assemblée délibérante préalable à la décision contestée ;

Vu l’ordonnance en date du 11 juin 2007 fixant la clôture d’instruction au 31 août 2007, en application des articles R613-1 et R613-3 du code de justice administrative ;

Vu l’ordonnance en date du 14 juin 2007 décidant la réouverture de l’instruction, en application de l’article R613-4 du code de justice administrative ;

Vu la lettre en date du 20 juin 2007, par laquelle le Tribunal a informé les parties, en application de l’article R611-7 du code de justice administrative, qu’il était susceptible de relever d’office le moyen tiré de l’irrecevabilité des conclusions aux fins d’annulation du rapport de présentation et du cahier des charges, qui ne constituent pas des décisions faisant grief ;

Vu le mémoire, enregistré le 22 juin 2007, présenté pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, qui confirme ses écritures antérieures ;

Elle ajoute que le moyen nouveau tiré de ce que la commission des services publics aurait été irrégulièrement saisie se fonde sur une interprétation erronée des articles L1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu IIo), sous le n° 0503591, la requête, enregistrée au greffe du Tribunal le 8 juin 2005, présentée pour le Comité d’Entreprise de la Régie des Transports de Marseille, représentée par son Secrétaire, M. Andréani dûment habilité, dont le siège est 10-12 avenue Clot-Bey à Marseille Cedex 08 (13271), par la SCP d’avocats Charrel et associés ;

Le Comité d’Entreprise de la Régie des Transports de Marseille demande au Tribunal :

1°) d’annuler la délibération en date du 24 mars 2005, par laquelle la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a adopté le principe d’une délégation de service public, sous la forme d’un affermage d’une durée de huit ans, en vue de l’exploitation du réseau de tramway réalisé sur le territoire de la Ville de Marseille ;

2°) de condamner la communauté urbaine Marseille Provence Métropole à lui verser une somme de 10 000 euros au titre de l’article L761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

– il a intérêt pour agir dès lors que la délibération critiquée, en méconnaissant directement de principe d’exclusivité et de spécialité qui fonde la compétence de la régie des transports de Marseille en matière de transport urbain, porte atteinte aux conditions de travail et d’emploi au sein de cette dernière ;

– la délibération contestée ne constitue pas un acte préparatoire mais un acte fondateur susceptible d’un recours pour excès de pouvoir ;

– le Comité technique paritaire n’a pas été consulté préalablement à la délibération, mais postérieurement ;

– le choix du mode de délégation du service public est insuffisamment motivé dans le rapport de présentation de la délibération dans la mesure où, d’une part, les différents modes de gestion possibles ne sont pas sérieusement explicités, d’autre part, il n’est pas fait mention de la compétence de la régie des transports de Marseille en la matière, et, enfin, l’opportunité de mettre en concurrence une seule partie du service public de transport urbain n’est pas justifiée ;

– la délibération litigieuse est contraire aux dispositions de la loi d’orientation sur les transports intérieurs, et notamment son article 7-II, le service de transport public constituant un tout indivisible ;

– l’article L1411-12 du code général des collectivités territoriales exclut l’application des dispositions relatives aux délégations de service public lorsque le service est confié à une personne morale de droit public telle que la régie des transports de Marseille ;

– l’article 3 du règlement CEE du 26 juin 1969 est méconnu dans la mesure où celui-ci prohibe le financement de doubles emplois tels qu’il en existe entre le métro et le tramway ;

– la décision de déléguer partiellement le service de transport est entachée d’erreur de droit au regard de la déclaration d’utilité publique, notamment de l’évaluation socio-économique du projet, du plan de déplacements urbains en vigueur et du principe à valeur constitutionnelle de protection des deniers publics ;

– dans le cas contraire, c’est la déclaration d’utilité publique qui doit être déclarée illégale par la voie de l’exception ;

Vu la délibération attaquée ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2006, présenté pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, représentée par son Président en exercice dûment habilité, M. Gaudin, par M. Cabanes, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation du Comité d’Entreprise de la Régie des Transports de Marseille à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l’article L761 -1 du code de justice administrative ;

Elle fait valoir que :

– à titre principal, la requête est irrecevable pour défaut d’intérêt à agir du comité d’entreprise ;

– à titre subsidiaire, la requête est également irrecevable en ce qu’elle est dirigée contre une mesure préparatoire insusceptible de recours pour excès de pouvoir ;

– le comité technique paritaire n’avait pas à être consulté dans la mesure où il s’agissait de la gestion d’un service nouvellement créé ;

– ce comité a néanmoins été consulté le 2 mai 2005 ;

– aucune disposition légale ou réglementaire ne précise le contenu exact du rapport aux élus, seules les caractéristiques principales du contrat envisagé étant exigées par le juge administratif ;

– les différents modes de gestion publique ont, cependant, été présentés ;

– la régie des transports de Marseille ne pouvait y être mentionnée dès lors qu’elle ne détient aucun monopole sur la gestion du tramway, l’article L1411-12 du code général des collectivités locales étant ainsi inapplicable ;

– le principe d’indépendance des législations s’oppose à ce que soit accueilli le moyen tenant à la violation de la réglementation relative au transport urbain de voyageurs ;

– tant l’article 7-II de la loi d’orientation des transports intérieurs que le principe de libre administration des collectivités territoriales préservent la liberté de choix des modes de gestion ;

– le règlement CEE du 26 juin 1969 n‘impose pas plus une unicité d’exploitant ;

– il n’est pas démontré que le recours à une délégation de service public serait plus onéreux que la gestion directe du futur tramway par la régie des transports de Marseille ;

– la délibération contestée n’est pas contraire au plan de déplacements urbains, qui ne peut d’ailleurs lui être opposé ;

– la déclaration d’utilité publique n’excluait nullement le recours à une délégation de service public, pas plus que l’évaluation socio-économique ;

– aucun prétendu principe de protection des deniers publics n’a été méconnu ;

Vu le mémoire, enregistré le 30 mai 2007, présenté pour le Comité d’Entreprise de la Régie des Transports de Marseille, qui persiste dans ses écritures ;

Il soutient en outre, que si la commission des services publics locaux a été saisie le 4 mars 2005, ce n’est pas par une délibération de l’assemblée délibérante préalable à la décision contestée ;

Vu l’ordonnance en date du 11 juin 2007 fixant la clôture d’instruction au 31 août 2007, en application des articles R613-1 et R613-3 du code de justice administrative ;

Vu l’ordonnance en date du 14 juin 2007 décidant la réouverture de l’instruction, en application de l’article R613-4 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 22 juin 2007, présenté pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, qui confirme ses écritures antérieures ;

Elle ajoute que le moyen nouveau tiré de ce que la commission des services publics aurait été irrégulièrement saisie se fonde sur une interprétation erronée des articles L1411-3 et suivants du code général des collectivités territoriales ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

Vu le règlement n° 1191/69 CEE du Conseil du 26 juin 1969 modifié ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982, loi d’orientation des transports intérieurs ;

Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 29 juin 2007 :

– le rapport de M. Chanon, Rapporteur ;

– les observations de Me Touitou pour M. Bret et M. Illac ;

– les observations de Me Boonieu, substituant Me Charrel, pour le Comité d’Entreprise de la Régie des Transports de Marseille ;

– les observations de Me Neveu, substituant Me Cabanes, pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole ;

– et les conclusions de M. Lagarde, Commissaire du gouvernement ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 2 juillet 2007, présentée pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, dans les deux instances n° 0503273 et n° 0503591 ;

Considérant que les requêtes n° 0503273 et 0503591 tendent à l’annulation de la même délibération en date du 24 mars 2005 ; qu’elles ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un même jugement ;

Sur la recevabilité des requêtes :

Considérant qu’aux termes de l’article L1411-4 du code général des collectivités locales : « Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales (…) se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local (…) » ; que, par la délibération contestée prise sur le fondement des dispositions précitées, l’assemblée délibérante de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a adopté le principe d’une délégation de service public en vue de l’exploitation du réseau de tramway réalisé sur le territoire de la Ville de Marseille ; que cette délibération constitue une décision faisant grief et non une simple mesure préparatoire ;

Considérant, en revanche, que le rapport de présentation et le « cahier des charges » de la consultation envisagée, annexés à la délibération litigieuse, ne constituent pas des décisions faisant grief ; qu’ils ne peuvent ainsi faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ; que, par suite, les conclusions de la requête n° 0503273 dirigées contre ces documents, par voie de conséquence de l’annulation de la délibération, doivent être rejetées comme irrecevables ;

Considérant que la délibération critiquée ne modifie pas, par elle-même, les conditions d’emploi et de travail des personnels au sein de la régie des transports de Marseille ; que la perte d’un contrat ne saurait utilement être invoquée à ce stade de la procédure de délégation de service public ; que, par suite, la communauté urbaine Marseille Provence Métropole est fondée à soutenir que le Comité d’Entreprise de la Régie des Transports de Marseille ne justifie pas d’un intérêt lui dormant qualité pour agir à l’encontre de cette décision ; que la requête n° 0503591 doit donc être rejetée ;

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

Considérant qu’aux termes de l’article 33 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 : « Les comités techniques paritaires sont consultés pour avis sur les questions relatives : 1° A l’organisation des administrations intéressées ; 2° Aux conditions générales de fonctionnement de ces administrations ; (…) 4° A l’examen des grandes orientations à définir pour l’accomplissement des tâches de l’administration concernée ; (…) » ; que la consultation ainsi prévue des comités techniques paritaires, qui a pour objet en associant les personnels à l’organisation et au fonctionnement du service, d’éclairer les organes compétents des collectivités publiques, doit intervenir avant que ces derniers ne prennent parti sur les questions soumises à cette consultation ;

Considérant que le choix de déléguer l’exploitation du réseau de tramway en cours de réalisation par la communauté urbaine Marseille Provence Métropole en qualité d’autorité organisatrice, en admettant même que ce réseau puisse être regardé comme une composante nouvelle du service public des transports urbains, devait nécessairement, en application des dispositions précitées de la loi du 26 janvier 1984, être préalablement soumis pour avis au comité technique paritaire, sans qu’y fasse obstacle l’absence de toute mention en ce sens au sein des articles L1411-1 et suivants du code général des collectivités locales, relatifs aux procédures de délégations de service public ; que ce n’est que le 2 mai 2005, soit postérieurement à la date de la délibération critiquée, que ce Comité a été consulté ; que, dès lors, M. Bret et M. Illac sont fondés à soutenir que la délibération attaquée a été prise à l’issue d’une procédure entachée d’un vice substantiel ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête n° 0503273, que la délibération du 24 mars 2005, par laquelle la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a adopté le principe d’une délégation de service public en vue de l’exploitation du réseau de tramway réalisé sur le territoire de la Ville de Marseille, doit être annulée ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L761-1 du code de justice administrative :

Considérant qu’aux termes de l’article L761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. » ;

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que M. Bret et M. Illac, qui ne sont pas les parties perdantes dans l’instance n° 0503273, versent les sommes que la communauté urbaine Marseille Provence Métropole demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole une somme de 500 euros chacun au titre des mêmes frais engagés par M. Bret et M. Illac ;

Considérant que ces dispositions font également obstacle à ce que la communauté urbaine Marseille Provence Métropole verse la somme que le Comité d’Entreprise de la Régie des Transports de Marseille demande dans l’instance n° 0503591 ; que, dans les circonstances de l’affaire, les conclusions de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole présentées sur le même fondement doivent être rejetées dans ce dossier ;

Décide :

Article 1er: La délibération du 24 mars 2005, par laquelle la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a adopté le principe d’une délégation de service public en vue de l’exploitation du réseau de tramway réalisé sur le territoire de la Ville de Marseille, est annulée.

Article 2 : La communauté urbaine Marseille Provence Métropole versera à M. Bret et à M. Illac une somme de 500 (cinq cents) euros chacun au titre de l’article L761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties dans l’instance n° 0503273 est rejeté.

Article 4 : La requête n° 0503591 du Comité d’Entreprise de la Régie des Transports de Marseille est rejetée.

Article 5 : Les conclusions de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole tendant à l’application de l’article L761-1 du Code de justice administrative dans l’instance n° 0503591 sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. Robert Bret, à M. Michel Illac, au Comité d’Entreprise de la Régie des Transports de Marseille, à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole et à la Régie des transports de Marseille.

d’information

Dans la partie magazine de ce numéro du MONITEUR

Analyse page 12

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