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Pourquoi la Cour des comptes épingle les plans de relance autoroutiers
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Pourquoi la Cour des comptes épingle les plans de relance autoroutiers

Jessica Ibelaïdene |  le 18/04/2019  |  Plan de relance autoroutierAutoroutesCour des comptesElisabeth BorneConcession d’autoroutes

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Les Sages rendent public, ce 18 avril, un référé concernant les derniers plans de relance autoroutiers. Choix des opérations et compensations sont notamment pointés du doigt.

En à peine une décennie, trois plans autoroutiers ont été contractés entre l’Etat et les sociétés concessionnaires : « paquet vert » en 2010 avec 1 Md€ de travaux à vocation environnemental ; plan de relance autoroutier en 2015 pour 3Mds€ ; plan d’investissement autoroutier, 700M€ cofinancés avec les collectivités locales, bouclé en 2018. La Cour des comptes s’est penchée sur ces programmes. Elle rend public, ce 18 avril, un référé adressé au ministre de la Transition écologique, François de Rugy, et à la ministre des Transports, Elisabeth Borne, avec ses observations et recommandations. Et comme bien souvent, le constat des sages de la rue Cambon n’est pas tendre.


Sous la plume de Didier Migaud, premier président, la Cour des comptes rappelle que dans les trois cas, « l’État a accepté, à la demande des sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA), une modification de leurs cahiers des charges afin qu’elles réalisent, moyennant une compensation adéquate, des travaux qui n’étaient en principe pas prévus dans la convention de concession ». Pour le paquet vert et le PRA, le coût des travaux a été pris en charge par les concessionnaires, en échange d’un allongement de la durée de leur contrat.

L’allongement des durées de concession dans le viseur

Si la Cour reconnaît un sérieux avantage à cette façon de faire – « permettre un démarrage rapide des travaux (…) sans mobiliser de nouvelles ressources publiques ni augmenter dans l’immédiat les péages » - elle comporte à l’inverse un inconvénient de taille pour la puissance publique (mais positif pour le privé) : « repousser sans cesse, par des allongements à répétition, la remise en concurrence des concessions ».

Depuis 2015 et la loi dite Macron, « la compensation doit désormais s’appuyer sur une hausse des péages supportée par l’usager présent », comme le rappellent les hauts magistrats. Pourtant, l’ancien mécanisme n’a pour autant pas totalement disparu, l’appétit des concessionnaires pour l’allongement des concessions non plus. La Cour observe ainsi que « les difficultés de financement de la rénovation du réseau routier national non concédé (…) suscitent de la part des SCA des propositions nouvelles « d’adossement »(…). Les SCA prendraient en charge certains travaux sur des sections autoroutières non concédées contiguës au réseau concédé, en contrepartie d’un nouvel allongement de leurs concessions ».

Dans leur réponse, les deux ministres interpellés se veulent cependant rassurants : cette proposition d’adossement n’engage « à ce stade l’Etat ni dans l’opportunité de les mettre en œuvre, ni dans la solution de financement à utiliser », rappelant que « les adossements ne se traduisent pas nécessairement par l’allongement de la durée des contrats ».

Les pouvoirs publics en position de faiblesse

Les magistrats s’inquiètent de ces manœuvres, d’autant que ces plans d’investissement « sont l’objet de négociations difficiles dans lesquelles les pouvoirs publics sont souvent apparus en position de faiblesse ». Outre le niveau de compensation approprié, le choix des opérations pose aussi question selon la Cour des comptes.

Elle pointe notamment des « accommodements ». En effet, certaines opérations du paquet vert, du PRA et du PIA étaient « étaient déjà prévues et donc déjà compensées par la perception des péages pendant la durée de la concession », ce qui, en principe, ne doit pas être le cas. Par ailleurs, « des ouvrages ou aménagements nouveaux ne peuvent être intégrés à l’assiette de la concession, et donc être compensés, que ‘sous condition stricte de leur nécessité ou de leur utilité’ ». Problème, ce point d’un article du code de la voirie routière (L.122-4) n’est « explicité par aucun texte réglementaire », et donc sujet à interprétation. De même que le « risque » d’un surinvestissement, notamment en inscrivant des opérations non prioritaires, existe selon les sages.

Les ministres rejettent l’accusation concernant les « accommodements » mentionnés par la Cour. Ils indiquent ainsi que le gouvernement a retiré du plan « l’ensemble des opérations dont le caractère compensable pouvait être sujet à discussion », conformément aux avis de l’Arafer, le régulateur.

Les recommandations des Sages

Au regard de ces éléments, la Cour des comptes juge nécessaire de fixer par décret en Conseil d’Etat, après avis du régulateur, l’Arafer, « une doctrine qui s’imposerait tant à l’administration qu’au régulateur, pour préciser les critères permettant d’apprécier le caractère compensable des opérations ». Histoire d’éviter les interprétations aléatoires des critères de « nécessité et d’utilité ». Et ce avant qu’un nouveau plan ne vienne à l’idée des concessionnaires. D’autant plus que la Cour avait déjà formulé cette recommandation en 2010, après l’examen du « paquet vert »… François de Rugy et Elisabeth Borne se disent « favorables » à cette précision.

Pour aller plus loin, les sages recommandent également de préciser le dispositif de modération des péages, de réduction de la durée des concessions ou d’une combinaison des deux, devant s’appliquer lorsque les revenus des péages ou les résultats financiers excèdent les prévisions initiales. Disposition pourtant prévue là encore dans la loi Macron de 2015.

Enfin, les hauts magistrats demandent à « objectiver les hypothèses économiques fondant les compensations accordées aux SCA pour l’exécution de travaux non prévus par leur convention de concession, en en confiant la détermination à un organisme expert indépendant ». Pour le gouvernement, le recours à une expertise indépendant ne peut être systématisé, au risque d’alourdir « inutilement les procédures décisionnelles et le coût d’intervention de l’Etat ».

Lire le référé de la Cour des comptes :

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