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L'investissement public en France Bilan et perspectives (pages 45 à 64)

CHARLES DEMONS |  le 30/05/2003  |  Collectivités localesEtatProtection socialeSécurité et protection de la santéPolitique sociale

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RAPPORT - CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

RAPPORT PRESENTE AU NOM DE LA SECTION DES PROBLEMES ECONOMIQUES GENERAUX ET DE LA CONJONCTURE PAR M. CHARLES DEMONS, RAPPORTEUR

Le Bureau du Conseil économique et social a confié, le 5 octobre 1999, à la section des problèmes économiques généraux et de la conjoncture la préparation d'un rapport et d'un avis sur « l'investissement public en France : bilan et perspectives ».

La section a désigné M. Charles Demons comme rapporteur.

Pour son information, elle a successivement procédé à l'audition de :

- M. Robert Boyer, Directeur de recherche au CNRS ;

- M. Jacques Fournier, membre du Conseil supérieur de la magistrature,

ancien Président de Gaz de France (GDF), de la SNCF et

du Centre européen des entreprises publiques (CEEP) ;

- M. Jean-Charles Asselain, Directeur du centre d'histoire économique

de l'Université Montesquieu - Bordeaux IV ;

- Mme Christine Buhl, Sous-directrice à la direction du Budget du ministère de l'économie,

des finances et de l'industrie ;

- M. Michel Matheu, Chef du service énergie, environnement, agriculture, tertiaire

au Commissariat général du Plan ;

- M. Jacques Méraud, Inspecteur général honoraire de l'Insee,

membre honoraire du Conseil économique et social ;

- M. Marc Challéat, Conseiller pour l'action européenne

auprès du Délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale

(Datar) ;

- M. Olivier Moulin, Conseiller pour l'action régionale

auprès du Délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (Datar).

Le rapporteur s'est, par ailleurs, rendu dans la région Midi-Pyrénées où il a pu rencontrer,

sous l'égide du Conseil économique et social régional (CESR),

les principaux acteurs locaux concernés.

Toutes les personnalités qui, par leurs travaux, la communication d'informations

ou des entretiens, ont contribué à la préparation de ce rapport voudront bien trouver ici

l'expression des remerciements du rapporteur (1).

INTRODUCTION

L'investissement constitue une variable-clé pour apprécier la vitalité d'une économie et, au-delà, d'une société toute entière. Le dynamisme de l'investissement est ainsi souvent considéré comme un signe de bonne santé, comme un révélateur très significatif de la confiance de la collectivité et de ses acteurs en l'avenir et de leur capacité d'innovation. Dans un pays comme le nôtre, l'investissement relève bien entendu pour une large part des entreprises privées et des ménages, ces derniers essentiellement pour leur logement. Mais il est aussi le fait d'entités publiques ou d'agents aux statuts divers qui réalisent ce qu'il est convenu d'appeler des « investissements publics ». Leur rôle est à bien des égards tout à fait important. Les investissements publics servent en effet à la réalisation de trois objectifs essentiels :

- la construction et le développement de la cohésion nationale, qu'il s'agisse d'assurer la sécurité collective ou de promouvoir la solidarité et le bien-être de la population ;

- le développement économique et social du pays, en contribuant à donner à celui-ci les moyens d'assurer une croissance soutenue, durable et équilibrée, s'appuyant sur un haut niveau d'emplois de qualité et le favorisant ;

- la régulation des fluctuations conjoncturelles de la croissance en participant, par la dimension « dépense » que revêt tout investissement, à des actions contracycliques.

Nombre de pays européens s'interrogent aujourd'hui sur leurs besoins d'investissements publics et/ou sur les modifications à apporter aux règles de décision, aux conditions de réalisation et de gestion les concernant. C'est aussi le cas dans notre pays qui fût lui-même longtemps à la pointe de ces questions en ce qui concerne tant les réalisations que les modes de gestion de ces décisions : rôle du Commissariat général du Plan et de l'exercice de planification, développement des méthodes de calcul économique public pour aider à la sélection des projets, place et rôle des entreprises publiques nationales dans l'économie.... Les questions touchant à l'investissement public n'ont nullement été négligées dans le passé par notre Assemblée. Aujourd'hui encore, par diverses entrées, elle s'y intéresse comme en témoignent ses travaux les plus récemment publiés (1)* ou actuellement en cours (2). Il manquait cependant une évaluation à la fois directe et globale de l'investissement public dans notre pays (3) et des perspectives qui s'offrent à lui dans le contexte contemporain. Procéder à une telle évaluation constitue l'ambition de ce rapport. Avec son revers : embrasser une telle perspective ne permet pas, dans le même temps, de procéder à une approche fine de ses multiples facettes, qu'elles soient sectorielles, territoriales, organisationnelles... Ces dimensions seront certes évoquées à l'occasion, mais non traitées en tant que telles.

Des évolutions récentes de l'investissement public....

La Formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques (APU) au sens de la comptabilité nationale, qui est le plus souvent considérée comme représentant l'investissement public, s'est élevée, en 2000, à 42,2 milliards d'euros (277 milliards de francs) (1), soit près de 15 % de l'investissement total, lui-même en forte progression à la fin de la décennie 1990 (+ 6 à 7 % l'an en volume depuis 1998). Ainsi, pour une croissance de l'économie française de 3 % l'an au cours des années 1998-2000, l'investissement total aura contribué pour environ 2/5, soit 1,2 point de croissance du PIB par an. Cette évolution tranche avec le recul ou la stagnation de l'investissement global (moins de 1 % par an) constaté sur la période 1991-1997. Si l'on examine la place prise par les acteurs essentiels de ces investissements, on constate cependant des dynamismes différenciés : le taux de croissance du volume de l'investissement des entreprises a oscillé entre 6 et 7 % en 1999 et 2000, après 9 % en 1998 ; celui des ménages a connu une certaine accélération en passant de 3,7 % en 1998 à 7,6 % en 1999 puis 4,5 % en 2000 ; en revanche, celui des APU est resté en retrait de ces taux (3,9 % l'an en 1999 et 2000, après 1,9 % en 1998).

Ce différentiel se retrouve dans la régression de la part des APU dans l'investissement total (de 15,3 % en 1999 à 14,9 % en 2000), confirmant une tendance constatée depuis le début des années 1990, le rythme d'évolution de cet investissement se situant systématiquement en deçà de celui des autres agents économiques. On retrouve encore une trace de ce fléchissement relatif de l'effort d'investissement des APU, dans le recul de la part prise par la FBCF dans le total des dépenses publiques (de 6,9 % en 1990 à 5,7 % en 2000) (2). Ce constat n'est pas propre à la France. Il a donné lieu, en 1998, à une communication de la Commission européenne dans laquelle on pouvait lire que « la réduction des dépenses publiques a affecté de façon disproportionnée les investissements publics qui sont passés d'environ 3 % du PIB au début des années 1990 à 2,1 % en 1998 » et que ce phénomène était confirmé « même en tenant compte de la prise en charge de certains investissements par le secteur privé » (3). Les dernières statistiques disponibles dans le nouveau système de comptabilité nationale (SEC 95) sont éloquentes : la FBCF des APU est ainsi passée, pour l'ensemble de l'Union européenne, de 2,9 % du PIB en 1990 à 1,9 % en 2000 (- 1 point). Cette évolution est particulièrement sensible au Royaume-Uni (- 1,4 point). Le recul est légèrement moindre pour l'Italie (- 0,9 point), l'Allemagne (- 0,8 point) et pour la France (- 0,5 point).

...aux interrogations qu'elles suscitent.

Ces évolutions apparaissent a priori préoccupantes au regard de la place et du rôle joués par les investissements publics dans la dynamique de l'économie nationale et, plus largement, dans la vie de la collectivité. Mais encore faudrait-il considérer ce constat empirique, très largement partagé, comme solidement établi. Or, deux séries de questions se posent à son sujet.

La première concerne la pertinence à retenir l'évolution de l'indicateur «FBCF des APU » pour rendre compte des variations quantitatives de « l'investissement public ». En d'autres termes, l'évolution de la FBCF des APU permet-elle d'apprécier dans de bonnes conditions les variations de l'effort d'investissement public ? Une telle question se pose dès lors qu'il n'existe pas de clivage simple entre investissement public et privé, donc pas de définition précise et unique de la notion d'investissement public. Il n'est ainsi pas aisé de répondre à la double question qui dérive de la précédente :

- qu'est ce qui confère à telle ou telle dépense le caractère d'un investissement ?

- qu'est ce qui confère à un investissement son caractère public ?

En la matière, quels degrés de pertinence et de fiabilité faut-il accorder au choix de retenir les informations statistiques issues de la comptabilité nationale pour rendre compte des évolutions quantitatives que l'on cherche à saisir ?

Une seconde série de questions concerne l'interprétation que l'on peut donner au fléchissement de l'effort d'investissement des APU, questions qui renvoient à l'identification des déterminants expliquant ce fléchissement, dès lors bien sûr qu'il serait avéré. En ce domaine, il apparaît nécessaire de voir si la politique « d'assainissement budgétaire » et la priorité accordée aux considérations financières suffisent à expliquer le recul de l'investissement comme réponse à la dégradation des finances publiques. On peut de ce point de vue penser que le contexte des années 1980 et 1990, marqué par la croissance de la dette et des déficits publics, ainsi que par le haut niveau des taux d'intérêt, a certes contribué à en affecter, de façon significative, l'évolution. Cela étant, on ne peut ignorer, au-delà de ce contexte financier, les bouleversements importants qui ont affecté les dimensions économique, institutionnelle et politique de la vie de la société française depuis les années 1980. La décentralisation, l'intégration européenne, les changements dans les modes de gestion publique, l'importance prise par les dimensions immatérielles de la croissance...sont-ils des éléments ayant à voir avec les variations de la dynamique de l'investissement public ? Ne sont-ils pas à l'origine de changements structurels affectant cette dynamique ?

Ces interrogations liminaires plaident en faveur d'un examen critique du constat empirique initial de régression de l'investissement public. L'établissement d'un diagnostic robuste relatif aux évolutions de ce dernier apparaît d'autant plus nécessaire que la place et le rôle de l'Etat et, plus largement de la sphère publique, dans la vie économique et sociale constitue un thème controversé dans notre société, recouvrant un spectre assez large de visions de l'intérêt général et des modalités selon lesquelles il est possible de le servir. Au fond, en s'interrogeant sur l'existence de ce fléchissement de l'effort d'investissement public pour essayer d'en comprendre tant l'ampleur que les déterminants, pour tenter de saisir ainsi les conditions contemporaines de son utilité et de son efficacité, ce rapport sera amené à dresser un bilan de la place et du rôle de l'investissement public pour en examiner ainsi les perspectives d'évolution. Pour y parvenir, il sera construit autour de deux étapes :

- la première (titre I) consistera à analyser les évolutions quantitatives sur longue période de l'investissement public dans notre pays. Cette étude sera menée à partir de la mise en évidence des difficultés d'une telle entreprise en raison des incertitudes qui entourent la notion d'investissement public (chapitre I) ; la question sera alors posée de l'opportunité de parler « des investissements publics » plutôt que de « l'investissement public », en s'appuyant sur l'analyse globale de la FBCF publique (chapitre II) puis sur celle des principales composantes de celle-ci (chapitres III et IV) ;

- la seconde étape de ce travail (titre II) sera consacrée à l'analyse qualitative des évolutions de l'investissement public liées aux transformations profondes de la société française telles qu'elles se sont dessinées à partir des années 1980. L'identification de ce que l'on qualifiera ici de « nouvelle donne » de l'investissement public sera décomposée selon deux dimensions :

- « la nouvelle donne économique et sociale », ce qui implique de repérer, dans le contexte contemporain, les besoins - classiques et nouveaux - pouvant justifier l'engagement d'investissements publics (chapitre I) ;

- « la nouvelle donne politique et institutionnelle » relative à la décision et à la réalisation d'investissements publics, ce qui conduira à traiter des questions relatives à l'intégration européenne et à la décentralisation qui modifient en profondeur l'identité des acteurs et le rôle qu'ils jouent dans la dynamique de l'investissement public (chapitre II)

TITRE I : L'EVOLUTION SUR LONGUE PERIODE DE L'INVESTISSEMENT PUBLIC EN FRANCE

Un regard sur les évolutions antérieures de l'investissement public apparaît indispensable pour tenter de dessiner des perspectives. L'objet des développements qui suivent consiste précisément à dégager ce qu'ont pu être, au-delà de fluctuations courtes, les tendances longues, leurs caractéristiques et déterminants essentiels. Il est aussi de mettre en évidence l'existence éventuelle de rupture(s) et d'essayer d'en identifier les causes.

Peu d'études ont abordé l'évolution de l'investissement public dans une acception large. Deux d'entres-elles doivent être mentionnées : celle de Robert Delorme et Christine André (1) et celle d'Abdel-Illah Hamdouch (2). Si la première traite de l'investissement public, celui-ci n'y apparaît que comme une composante des dépenses publiques. Sa limite essentielle tient à sa réalisation déjà ancienne, l'approche quantitative s'arrêtant à la fin des années 1970. Les mêmes remarques peuvent être faites pour la seconde, qui traite plus spécifiquement de l'investissement public selon une démarche très voisine de celle adoptée ici. Mais, réalisée il y a une vingtaine d'années, elle s'appuie sur des statistiques s'arrêtant à l'année 1982.

Les autres travaux auxquels ce rapport s'est largement référé abordent l'investissement public à travers un (ou des) aspect(s) particulier(s) de ce dernier : les dépenses des administrations publiques (APU), l'investissement des administrations publiques locales (APUL) et incidemment celui de l'Etat, pour les travaux de Jacques Méraud (3) ; l'investissement des grandes entreprises nationales (GEN) pour divers travaux, de l'Insee notamment (4), ces derniers étant par ailleurs souvent anciens ; ou encore l'investissement de l'Etat et des collectivités locales en région (5). Toutes ces analyses privilégient une approche quantitative. La première partie de ce rapport adoptera la même optique. Si l'on en comprend aisément l'utilité, il importe cependant de ne pas en ignorer les limites :

- les évolutions qualitatives ne sont pas nécessairement perceptibles à travers les statistiques utilisées. Or, dans le domaine de l'action publique, cette dimension est souvent essentielle ; on aura l'occasion d'y revenir longuement dans la deuxième partie de ce rapport ;

- les mesures quantitatives sont objets de conventions plus ou moins arbitraires et ne sont donc pas « des données ». Il convient, par conséquent, de toujours garder une distance par rapport aux résultats observés, non pas qu'ils soient « faux » (encore que cela puisse se produire) mais en raison du fait qu'ils ne reflètent que les conventions adoptées ;

- la disponibilité de séries statistiques homogènes, s'appuyant sur des définitions et des mesures permanentes dans le temps et l'espace, est souvent restreinte, ce qui rend parfois difficile les études comparatives.

En dépit de ses imperfections, le recours aux informations fournies par la comptabilité nationale s'avère, en réalité, « incontournable » pour affronter les deux dernières difficultés mentionnées ci-dessus : ses conventions sont clairement identifiées et l'homogénéité tant chronologique que diachronique est assurée. Comme on le précisera dans le chapitre ci-après, c'est, pour l'essentiel, sur cette base que seront ici analysées les évolutions longues de l'investissement public en France, d'un point de vue global puis pour chacune de ses composantes

CHAPITRE I PRELIMINAIRES METHODOLOGIQUES

L'établissement d'un diagnostic sur l'évolution de l'investissement public n'est pas une tâche aisée en raison d'une double incertitude :

- incertitude d'abord quant à la notion même « d'investissement public ». Comme le note avec humour Jean-Charles Asselain : « Rien n'est plus difficile à définir qu'un éléphant, rien n'est plus facile à reconnaître qu'un éléphant ; il en est de même de l'investissement public » (1). De fait, l'investissement public apparaît très largement comme une notion insaisissable. On peut en avoir de multiples approches : lorsqu'une collectivité territoriale décide de construire un bâtiment pour y abriter son assemblée et ses services, le décideur, le financeur, le maître d'ouvrage et l'utilisateur-gestionnaire sont confondus ; le caractère public de ce type d'investissement ne soulève aucune ambiguïté ; en revanche, lorsqu'il y a disjonction, l'identification est beaucoup plus problématique ; or, cette situation est de plus en plus fréquente du fait du développement de la délégation de service public (concession...) et des modes de financement mixtes (publics et privés). Cette incertitude réside aussi dans le contenu de l'investissement qui évolue en particulier vers des formes de plus en plus immatérielles (2), ce qui se traduit par le caractère souvent flou de la frontière entre consommation (dépenses de fonctionnement) et investissement (dépenses en capital) dans les dépenses publiques ;

- incertitude aussi quant aux informations statistiques, les différentes sources (comptabilité nationale, comptabilité publique et documents budgétaires) recouvrant des champs différents, répondant à des objectifs spécifiques et se fondant sur des approches distinctes.

Cette double incertitude justifie de consacrer le chapitre préliminaire de ce rapport aux choix méthodologiques qui ont dû être effectués.

I - Une approche organique de l'investissement public

Il importe de souligner l'absence de définition claire de ce qu'il faut entendre par « investissement public ». On peut ici faire la même remarque que celle formulée par Renaud Denoix de Saint Marc dans son rapport sur le service public (3) : « service public : les mêmes mots désignent, en France, des missions très diverses. Il s'appliquent tant au coeur de l'action de l'Etat, justice ou sécurité, qu'à l'Education nationale, à la protection sociale ou aux services publics industriels et commerciaux. Bien plus que d'autres pays, la France prête à cet ensemble d'activités une grande cohérence, au point de les rassembler sous un concept unique. Plus que d'autres, les Français associent service public et secteur public, alors même qu'une partie des activités dont il s'agit, comme la distribution d'eau ou la propreté, sont assurées par des entreprises privées. Les Français sont profondément attachés à l'idée de service public et lui accordent une place centrale dans leurs représentations collectives. Par un glissement verbal, on passe aisément - trop aisément, on va le voir - du service public, principe unificateur, aux services publics, activités précises considérées une à une, puis aux organismes chargés de les fournir : le même mot désigne un concept général, un grand secteur comme l'énergie, une entreprise comme Electricité de France. A l'égard de tous ces services, manifestations diverses du service public, les Français nourrissent de fortes attentes. Ils veulent une prestation de bonne qualité, fournie dans le respect des principes de continuité et d'égalité. pareille exigence s'enracine dans l'idée que, pour eux, les services publics sont un fondement de la cohésion de la société ».

Ici aussi, le langage évoque, sans précaution particulière, « l'investissement public » qui semble désigner « un principe unificateur » ou un concept général bien défini, ou « les investissements publics » qui spécifient plutôt des opérations sectorielles, fonctionnelles, réalisées par telle ou telle entité publique. Derrière ces variations, on trouve toutes les incertitudes entourant la définition de l'objet étudié et, partant, les difficultés de sa mesure.

Lors de son audition, Jacques Fournier a rappelé que les interventions publiques peuvent être classées en trois grandes catégories : les actions de régulation ou de réglementation ; les transferts de ressources (fiscalité, Sécurité sociale...) ; la production ou la fourniture de biens et de services, marchands ou non-marchands, à la population. C'est dans le cadre de cette troisième catégorie que se posent, selon lui, les questions liées à l'investissement public puisqu'elle implique soit des « équipements collectifs » relevant plutôt du secteur nonmarchand, soit des « équipements productifs » relevant essentiellement du secteur public marchand (1). Christine Buhl, également entendue au cours des travaux préparatoires à ce rapport, préfère, quant à elle, distinguer trois catégories d'investissements : ceux qui permettent aux collectivités publiques de remplir leurs propres missions ; ceux qui permettent de produire des services collectifs, essentiellement non-marchands, facilitant les activités des autres agents économiques ; ceux, enfin, qui permettent de « préparer l'avenir ».

D'une façon générale, on peut avancer l'idée que le caractère public d'un investissement peut être le fruit d'une double détermination : selon un point de vue « organique », est investissement public tout investissement réalisé par une entité publique ; selon un point de vue « matériel », c'est le fait d'être destiné à la réalisation d'une mission de service public ou d'intérêt général qui fonde le caractère public de l'investissement. L'existence de délégations de service public à des entités publiques, privées ou mixtes fait que ces deux dimensions ne sont pas superposables (2).

A cette première difficulté s'ajoute la délimitation parfois floue entre secteur public et secteur privé (3).

Ces difficultés posent un redoutable problème de délimitation du champ de ce rapport qui, adoptant une approche trop stricte, conduirait à exclure certaines opérations ou, a contrario, retenant un angle large, aboutirait à un champ trop extensif. Ainsi, à défaut de pouvoir traiter de l'investissement public à partir d'une définition communément admise délimitant avec précision son champ et son contenu, on adoptera ici une démarche plus pragmatique fondée pour l'essentiel sur une approche organique. Avant d'aborder cet essai de présentation, il est cependant nécessaire de procéder à un examen schématique des sources d'information disponibles.

II - Imperfection des sources et difficultés de la mesure

Il pouvait sembler a priori logique de s'appuyer sur les données de la comptabilité publique pour procéder à une analyse des investissements publics dans notre pays. Toutefois, la diversité et l'hétérogénéité des cadres comptables, dont la consolidation n'est pas assurée, ne permet pas d'utiliser directement cette source pour l'analyse macroéconomique. La comptabilité nationale sera donc privilégiée sans pour autant négliger les autres éclairages qui pourraient se révéler utiles.

A - Les limites de la comptabilité publique

La comptabilité publique est d'abord un système d'information administratif construit dans le but d'assurer un contrôle des fonds publics (4). Pour des raisons de sécurité, le dispositif repose sur la séparation entre ordonnateurs (qui émettent les ordres de recettes et de dépenses) et comptables (qui réalisent les recouvrements et les paiements), ces derniers n'exécutant les ordres des premiers qu'après en avoir vérifié la régularité. Les organismes sujets des règles de la comptabilité publique sont l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics nationaux et locaux. Toutes les activités financières de

l'Etat entrent dans son champ, quel que soit le régime juridique sous lequel elles s'exercent, y compris la gestion du domaine privé ou l'exploitation des services industriels et commerciaux. De même, toutes les activités financières des collectivités locales sont également soumises à ses règles (qu'elles soient administratives ou industrielles et commerciales), pour autant qu'elles soient exercées par ces collectivités elles-mêmes. Quant aux établissements publics, ce sont des personnes morales de droit public assurant généralement une mission de service public (1).

Certaines de ces règles ont été étendues à des organismes non publics chargés de tâches d'intérêt général pour l'exécution desquelles ils bénéficient de ressources financières provenant de prélèvements autoritaires ou de souscriptions publiques : caisses régionales et locales de sécurité sociale, sociétés dont les organismes publics possèdent la totalité ou la majorité du capital, organismes bénéficiaires de la générosité publique...

En dépit de rapprochements progressifs avec le Plan comptable général (2), les règles utilisées par les organismes publics demeurent sensiblement différentes de celles qui s'appliquent à la description des opérations des entreprises. Par ailleurs, la comptabilité publique se décline en une série de systèmes adaptés aux différentes catégories d'organismes, qui ne sont pas directement agrégeables ou homogènes (3). Ainsi, tant la comptabilité de l'Etat (4) que celle des autres organismes publics (5) s'en éloignent, à des degrés divers, en fonction de la nature des opérations retracées.

Encadré 1 : Les sources budgétaires

Les recettes et les dépenses des organismes publics ne peuvent être exécutées que dans la mesure où elles ont été préalablement prévues et autorisées par leur budget, dont la nomenclature peut être distincte de la nomenclature comptable.

En ce qui concerne le budget de l'Etat, le texte de base est l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui a fait, récemment, l'objet d'une réforme. La rénovation du système d'information budgétaire et comptable de l'Etat doit permettre de suivre les dépenses par nature (personnel, fonctionnement, investissement), par responsable, par objectif et par localisation. Les crédits sont ainsi regroupés en 150 programmes environ (au lieu de quelque 850 chapitres budgétaires) au sein desquels ils peuvent être assez librement redéployés, y compris entre fonctionnement et investissement. L'aboutissement, de ce projet conduit d'ailleurs à distinguer encore plus clairement le budget de l'Etat (qui continue à être présenté selon une logique de « caisse ») et les comptes (qui ont vocation à restituer l'ensemble des produits et des charges se rattachant à un exercice, se rapprochant ainsi davantage du Plan comptable général en vigueur dans les entreprises privées ou publiques (6).

Pour les collectivités locales et pour les établissements publics, se pose bien évidemment le problème de la production de statistiques agrégées à partir des documents administratifs fournis par des dizaines de milliers d'entités. Certes, des efforts importants ont lieu pour traiter au mieux cette source abondante et la recouper avec les indications issues de la comptabilité publique. Les publications de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'Intérieur, en particulier, fournissent de nombreuses données relatives notamment aux budgets primitifs et aux finances des différentes catégories de collectivités locales. Le principal manque d'informations concerne la classification fonctionnelle des dépenses, tout particulièrement pour les communes (depuis l'entrée en vigueur de l'instruction M 14 en 1996, il n'y a plus de lien entre les chapitres budgétaires et la nomenclature fonctionnelle et la très grande majorité des communes votent leur budget par nature (7).

B - Le choix raisonné de la comptabilité nationale

Les séries issues des comptes nationaux ne couvrent pas l'ensemble du champ du présent rapport. Elles permettent toutefois d'effectuer une évaluation relativement fine des investissements (formation brute de capital fixe) réalisés par les Administrations publiques (APU) et, jusqu'à l'adoption de la base 95, par les Grandes entreprises nationales (GEN).

1. Principes généraux

La comptabilité nationale relève d'une approche macro-économique nationale : elle fournit une information fondée sur des concepts considérés comme pertinents pour comprendre la dynamique d'une économie. Cet ensemble articulé et cohérent forme un « espace homogène de mesure » permettant de rapprocher des variables entre elles, de comparer l'évolution respective des différents secteurs institutionnels et de leurs composantes ou encore la France avec les autres pays, au premier rang desquels figurent nos partenaires européens. Il offre également un cadre d'une stabilité relative autorisant des analyses sur longue période. Les limites de cette approche se déduisent de ses atouts : macroéconomique, elle ne permet que de disposer d'agrégats globaux sans fournir suffisamment de détails quant à la nature et à l'utilisation concrète des investissements ; nationale, elle pêche par manque d'informations territorialisées.

Par ailleurs, si la mesure de la place et du rôle des activités publiques est très présente, le champ couvert exclut la quasi-totalité des activités publiques marchandes. Dans le système européen de comptabilité nationale version 1995 (SEC 95) (1), qui s'est substitué au système élargi de comptabilité nationale en base 80 (SECN 80), les unités publiques sont définies comme unités institutionnelles (2) contrôlées par une administration publique. L'unité institutionnelle désigne un centre élémentaire de décision jouissant, en règle générale, de l'autonomie de décision et disposant d'une comptabilité complète (3). Quant à la notion de contrôle, elle se définit « comme la capacité de déterminer la politique générale ou la stratégie d'une unité institutionnelle en nommant, au besoin, ses directeurs ou administrateurs. La détention de plus de la moitié des parts d'une société est une condition suffisante mais pas nécessaire du contrôle » (4).

C'est donc a priori un périmètre relativement large de la sphère publique que prend en compte la comptabilité nationale. Au sein de cet ensemble, le SEC 95 distingue les unités non-marchandes des unités marchandes : les premières constituent le secteur des Administrations publiques (APU) (5), les secondes apparaissant au sein des deux secteurs institutionnels « Sociétés non financières » (SNF) ou « Sociétés financières » (SF). Les unités publiques marchandes, incluses dans les SNF ou les SF ne sont pas séparées de leurs homologues privées à la différence du SECN 80 qui décrivait de façon spécifique une partie de celles-ci : les Grandes entreprises nationales (GEN) (6).

Certes, le règlement européen de 1996 prévoyait une décomposition des SNF en trois sous-secteurs : « sociétés non financières publiques », « sociétés non financières privées nationales » et « sociétés non financières sous contrôle étranger ». La suppression du suivi spécifique des GEN aurait ainsi pu être largement compensée par l'apparition de données portant sur l'ensemble des entreprises publiques. Pourtant, les responsables de l'Insee comme ceux d'Eurostat reconnaissent aujourd'hui que cette novation ne fait pas partie de leurs programmes de travail et ne constitue pas une préoccupation des pouvoirs publics. La mise en oeuvre du SEC 95 se traduit donc par un appauvrissement des informations disponibles sur les investissements publics.

2. Le périmètre des Administrations publiques (APU)

Le secteur des APU regroupe les unités institutionnelles publiques répondant au double critère suivant : produire des services non-marchands à destination de la collectivité ; percevoir des ressources issues majoritairement de prélèvements obligatoires sur les autres agents économiques. Ce vaste ensemble est découpé en plusieurs sous-secteurs tenant compte des différences de compétences et de ressources principales de ces unités institutionnelles (les Administrations centrales (APUC), locales (APUL) et de sécurité sociale (ASS)), chacun d'eux étant à son tour scindé en deux sous-groupes.

2.1. Les Administrations publiques centrales (APUC)

Elles comprennent tous les organismes administratifs de l'Etat couverts par le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor pour ce qui est du sous-secteur « Etat » et les organismes centraux dont la compétence s'étend normalement sur la totalité du territoire classés dans le sous-secteur des « Organismes divers d'administration centrale » (ODAC). Ce dernier comprend actuellement un peu plus de 750 entités aux statuts juridiques divers : si les Etablissements publics administratifs (EPA) représentent environ 45 % de leur total, les ODAC peuvent aussi prendre la forme d'associations (pour environ 20 % d'entre eux), d'Etablissements publics scientifiques, culturels et professionnels (EPSCP, 15 %), de Groupements d'intérêt public (GIP, 10 %), les quelque 10 % restant étant composés d'Etablissements publics à caractère industriel ou commercial (EPIC), de sociétés (SA ou SARL), de fondations, etc.

Les 2/3 des ODAC (soit environ 500 organismes) sont essentiellement consacrés à l'enseignement, qu'il s'agisse des universités et des autres établissements d'enseignement supérieur, de l'enseignement artistique (conservatoires, écoles d'architecture...) et sportif (CREPS), de la formation des infirmières, des travailleurs sociaux ou de celle des personnels enseignants euxmêmes (IUFM notamment). Les activités liées à l'enseignement atteignent même les 3/4 du nombre total des ODAC si on y ajoute des organismes très liés à la formation tels que les 55 centres régionaux de documentation pédagogique (CRDP) ou d'information et de documentation jeunesse (CIDJ).

Les quelque 200 autres ODAC se répartissent entre des acteurs du secteur sanitaire et social (environ 70 parmi lesquels figurent les agences régionales de l'hospitalisation), une cinquantaine d'organismes culturels nationaux (orchestres, théâtres, bibliothèques, musées, Cinémathèque...), des entités qui se consacrent à la recherche (dont le CNRS) ou à l'environnement (les parcs naturels régionaux, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie...). On trouve enfin, dans cet ensemble un peu hétérogène, des activités liées aux transports (dont Voies navigables de France) ou à l'agriculture (en particulier les offices nationaux interprofessionnels) en passant par des institutions aussi variées que le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), Météo France, la Commission des opérations de Bourse (COB), l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou encore le Centre français du commerce extérieur (CFCE). Signalons enfin qu'ont été également récemment classées dans les ODAC les différentes structures de défaisance du Crédit lyonnais.

TABLEAU 1 : Les Administrations publiques (APU) dans la comptabilité nationale

2.2. Les Administrations publiques locales (APUL)

Elles rassemblent toutes les administrations publiques dont la compétence s'étend seulement sur une subdivision du territoire national. Un premier ensemble constitue le sous-secteur des « collectivités locales » regroupant donc les collectivités territoriales décentralisées (régions, départements et communes) ainsi que leurs groupements à fiscalité propre (communautés urbaines, districts, communautés de villes et de communes...) et leurs services annexes. En revanche, les entités publiques telles que certains syndicats de communes ou régies, considérées comme « marchandes » (c'est-à-dire celles dont les ventes couvrent plus de 50 % des coûts de production), ne sont pas classées parmi les « administrations publiques ». Elles figurent désormais dans le secteur des « sociétés non financières » de la Comptabilité nationale.

Le deuxième sous-secteur des APUL, celui des « Organismes divers d'administration locale » (ODAL), est composé des unités institutionnelles non marchandes dont la compétence est également limitée à une partie du territoire mais qui ont une fonction spécialisée (à la différence des collectivités locales dont la vocation est générale sur leur territoire). Cet ensemble regroupe d'abord certaines émanations directes des collectivités locales comme les Centres communaux d'action sociale (CCAS), les caisses des écoles ou les services départementaux d'incendie et de sécurité. Il comprend également les établissements publics locaux d'enseignement (lycées et collèges) dont la compétence est du ressort des régions et des départements.

Sont ensuite classés parmi les ODAL, une série d'organismes dont l'activité est liée au développement économique et à l'aménagement du territoire tant en milieu urbain que pour les zones rurales : les établissements consulaires (chambres d'agriculture, de commerce et d'industrie, des métiers...), les établissements publics d'aménagement (pour La Défense, la Basse-Seine, la Métropole Lorraine et l'Agence foncière et technique de la Région parisienne), les villes nouvelles, les agences de l'eau, les agences d'urbanisme (IAURIF pour la Région Ile-de-France), les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) et les centres régionaux de la propriété forestière. On y retrouve, enfin, des administrations intervenant dans le domaine des transports (Syndicat des transports parisiens ou Office des transports de la Région Corse).

2.3. Les Administrations de Sécurité sociale (ASS)

Elles réunissent les unités institutionnelles centrales et locales dont l'activité principale consiste à fournir des prestations sociales en contrepartie du versement de cotisations sociales (sans lien direct entre cotisations et prestations) fixées par des dispositions légales ou réglementaires et placées sous la responsabilité de gestion des administrations publiques pour ce qui concerne la fixation de l'approbation des cotisations et des prestations. Ce secteur des « Administrations de Sécurité sociale » est lui-même divisé en deux soussecteurs, les « Régimes d'assurance sociale » et les « Organismes dépendant des assurances sociales » (ODASS).

Le premier sous-secteur correspond aux organisations de Sécurité sociale elles-mêmes (Caisses d'assurance-maladie, d'allocations familiales, d'assurance-vieillesse, régimes spéciaux, statutaires et complémentaires). Les régimes qui sont organisés directement par les employeurs figurent parmi les ASS lorsqu'ils constituent une entité dont les comptes sont totalement autonomes par rapport à ceux de l'entreprise (c'est notamment le cas de la SNCF). Les autres (régime maladie de la RATP, régime de retraite des agents d'EDF-GDF ou des fonctionnaires...) sont comptabilisés avec l'entité dont ils dépendent. Il faut également noter que les instituts de prévoyance et de retraite supplémentaire sont traités, pour la comptabilité nationale, dans le secteur institutionnel des « Assurances » (c'est-à-dire hors APU).

Le second sous-secteur, celui des ODASS, réunit les unités qui sont principalement financées par les régimes d'assurance sociale c'est-à-dire, essentiellement - outre les oeuvres sociales intégrées aux organismes de sécurité sociale mais dotées d'une comptabilité séparée - le secteur public hospitalier. Ce dernier est composé des établissements publics de santé (c'est-à-dire des hôpitaux publics qui représentent environ 85 % de la consommation de soins du secteur public hospitalier), des établissements privés « participant au service public hospitalier » et des établissements militaires et pénitentiaires.

3. La Formation brute de capital fixe (FBCF)

Dans la comptabilité privée, on trouve trois grandes catégories d'investissement : les investissements matériels qui désignent l'acquisition de terrains, de constructions, de machines... ; les investissements financiers qu'il s'agisse de prises de participation, d'achats de titres, etc. ; les investissements immatériels comme les acquisitions de brevets, licences, marques ou fonds de commerce. Dans la comptabilité nationale, l'investissement est défini comme « Formation brute de capital fixe (FBCF) » qui désignait, dans le SECN 80, « la valeur des biens durables (...) acquis par les unités productrices résidentes afin d'être utilisées pendant au moins un an dans leur processus de production (...) » (1). Cela incluait les logements et les ouvrages de travaux publics et, par extension, les frais liés aux transactions sur les biens immobiliers notamment. La FBCF était donc, pour l'essentiel, composée de biens.

Le SEC 95 élargit significativement cette approche. Il définit en premier lieu un concept large, celui de « formation brute de capital » qui comprend la FBCF proprement dite, la variation des stocks ainsi que les acquisitions nettes d'objets de valeur (métaux précieux, objets d'art...). La FBCF est désormais définie sur la période de référence et pour les producteurs résidents comme les acquisitions nettes de cession d'actifs fixes (2) et les plus-values sur actifs non produits découlant de l'activité de production. Si cette définition générale n'est pas fondamentalement différente de la précédente, la FBCF n'en a pas moins été étendue :

- à certains investissements immatériels : logiciels informatiques et bases de données achetés ou produits pour compte propre, oeuvres littéraires et artistiques originales, notamment dans le domaine audiovisuel, traitées en FBCF au moment où elles sont produites ;

- aux dépenses de prospection minière et pétrolière ;

- aux équipements civils des militaires (équipements portuaires, établissements scolaires, aéroports, hôpitaux, camions de transport de troupes, etc.), les dépenses de capital à usage strictement militaire restant traitées en consommations intermédiaires (3) ;

- aux dépenses consacrées aux objets de valeur.

L'innovation essentielle a ainsi consisté à élargir le concept à certains aspects immatériels (actifs incorporels). Cependant, le SEC 95 est resté modeste en la matière en ne retenant aucune des autres dimensions immatérielles couramment évoquées, en particulier la recherche-développement. Ses concepteurs s'y sont refusés sous l'argument que bien que leurs effets se prolongent sur plusieurs années, leur caractère est trop aléatoire et que la plupart des entreprises n'immobilisent pas les dépenses correspondantes. N'ont pas été non plus retenues les dépenses de formation ni celles engagées pour les grandes campagnes de publicité et pour la constitution de réseaux commerciaux.

C - Le cas particulier des entreprises publiques

A la différence des APU dont le champ est relativement bien cerné, les entreprises publiques constituent un ensemble plus diffus dont il n'existe pas de définition claire et précise. Elles sont marquées du sceau de la diversité présent dès leur origine. C'est, en effet, après la première guerre mondiale qu'elles se sont développées :

- sous la forme d'Etablissement public industriel et commercial (EPIC)4) afin de dépasser les difficultés et les contraintes de la régie ;

- sous la forme de Sociétés d'économie mixte (SEM) associant des capitaux publics et privés, dont la souplesse a été utilisée à des fins très diverses : substitution à l'initiative privée, développement d'activités nouvelles, soutien à des entreprises en difficulté, choix stratégiques... ;

- sous la forme de sociétés nationalisées visant, pour l'Etat, à détenir la maîtrise ou le pouvoir d'intervention sur des activités considérées comme essentielles pour la collectivité nationale ;

- sous la forme d'entreprises publiques locales relevant, elles aussi, d'une grande diversité de statuts juridiques et permettant aux collectivités locales d'accomplir, dans des conditions considérées comme plus efficaces, un large spectre d'activités.

La diversité des origines de ces entreprises, de leurs objectifs, de leurs régimes juridiques ou de leurs domaines d'activité constitue certes une difficulté pour les appréhender globalement mais c'est aussi une qualité en raison de la souplesse et de l'adaptabilité que ces caractéristiques confèrent à ce vaste ensemble. Cela étant, mesurer leurs investissements, leur place et leur rôle dans l'économie nationale n'est pas chose simple du fait de la complexité de ce secteur, du flou entourant ses frontières et de leur caractère mouvant dans le temps. Comme le notait en 1976 la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques dans son dernier rapport, « pour le moment, il demeure difficile de rassembler de façon homogène les comptes d'investissement des entreprises du secteur public et de recouper de façon satisfaisante les résultats partiels ainsi obtenus avec les renseignements donnés par la comptabilité nationale ou par les rapports du conseil de direction du Fonds de développement économique et social » (1).

Cette observation de portée générale trouve un écho dans un récent rapport de la Cour des comptes consacré à la politique portuaire. Dans ce rapport, la Cour note que « Les données concernant les investissements des ports, fondamentales pour éclairer l'action de l'Etat, sont insuffisamment fiables, et non retraitées par l'administration centrale. Elles reposent en effet sur le montant des investissements tel qu'il figure dans les comptes des ports. Or les pratiques comptables divergent d'un port à l'autre, par exemple selon que des dépenses de grosses réparations sont ou non incluses dans les immobilisations. La Cour a relevé à plusieurs reprises cette lacune majeure de l'information de l'Etat. D'une part, cette défaillance rend inopérante toute comparaison dans l'espace, entre ports, et toute analyse de l'évolution des investissements réalisés par les ports dans le temps. En conséquence, les analyses annuelles présentées tant par le contrôle d'Etat, que par le comité des investissements à caractère économique et social ou les comptes des transports de la nation sont faussées. D'autre part et en conséquence, elle biaise les décisions économiques et budgétaires de l'Etat et les analyses du comité des investissements à caractère économique et social. Enfin, comme dans d'autres secteurs des transports, ces chiffres ne sont pas régulièrement rapprochés du suivi des opérations comprises dans les contrats de plan Etat-région » (2).

Ces remarques pourraient certainement être étendues à nombre d'autres secteurs où interviennent des entreprises publiques. D'une façon plus générale, le rapport établi par Michel Charzat en 1981 relevait lui aussi ces lacunes (3). Il remarquait ainsi que la loi du 22 juillet 1976 prévoyait la présentation par la Cour des Comptes d'un rapport d'ensemble sur l'activité, la gestion et les résultats des entreprises publiques. Mais il constatait que la Cour analysait la gestion des principales entreprises publiques sans les relier entre elles, et cela faute de moyens. De même, il notait que le rapport du conseil de direction du Fonds de développement économique et social (FDES), se bornait à présenter les résultats des seules entreprises dont les programmes étaient soumis à son approbation. Enfin, il observait que la nomenclature des entreprises nationales à caractère industriel et commercial et des sociétés d'économie mixte, que l'ordonnance du 30 décembre 1958 prévoyait d'annexer à la loi de finances, n'avait pas le caractère de fiabilité et d'exhaustivité que l'on était en droit d'attendre.

Le Haut conseil du secteur public (HCSP) institué par la loi du 11 février 1982 (article 53) et qui a pour mission de suivre l'évolution du secteur, sa gestion et ses activités, a plusieurs fois mentionné ces difficultés. Dans son premier rapport (4), il observa qu'« il n'existe pas actuellement d'informations sur les entreprises publiques systématiquement et régulièrement diffusées présentées dans un cadre cohérent faisant l'objet d'un accord entre l'Etat et les entreprises ». Dans le rapport suivant, il constate des progrès liés à la création du Répertoire des entreprises contrôlées majoritairement par l'Etat (RECME). Si incontestablement sa mise en place, sa tenue à jour et sa publication régulière constituent une avancée, ces informations restent cependant très générales et ne permettent pas de procéder à des analyses approfondies tant sur le plan économique que social. Il remarque aussi la diversité des sources sur les entreprises publiques, leur caractère souvent limité à un petit nombre d'entreprises et le non-recouvrement des différents champs couverts : GEN pour l'Insee, entreprises « non concurrentielles » pour le FDES et la Direction de la prévision, « entreprises publiques non financières » pour les Directions du Budget et du Trésor, etc. Il ajoute que ces informations ne peuvent être rapprochées, tant du point de vue de leur champ que de celui des cadres d'enregistrement (1).

De ce point de vue, le premier rapport présenté par le Gouvernement au Parlement et au HCSP en application de l'article 142 de la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques (2) constitue certainement une amélioration significative. Elle vient pour partie combler le vide laissé par l'abandon du traitement des GEN dans le SEC 95. Mais il ne s'agit que d'un palliatif dans la mesure où, si ce rapport rassemble un grand nombre d'informations, il ne concerne que les 19 principales entreprises publiques, avec des lacunes persistantes concernant les investissements. Plus largement, la perspective d'ensemble reste encore beaucoup trop sommaire et non comparable aux agrégats macro-économiques.

Encadré 2 : L'investissement public dans la comptabilité nationale

Quatre séries de comptes permettent d'étudier l'évolution de l'investissement public depuis l'après-guerre : ceux de la base 1962 couvrent la période 1949-1968 ; le SECN 71 est relatif aux années 1959 à 1985 ; le SECN 80 couvre la période 1970-1997 ; le SEC 95 couvre, à ce jour, la période s'étalant de 1978 à nos jours. Ces séries chronologiques ont été établies par l'Insee selon une méthode directe dans le système et la base considérés et selon une méthode indirecte, dite de rétropolation, pour les années précédant la première élaboration dans la nouvelle base.

L'analyse des évolutions sur la période 1959-2000 - qui est au coeur de ce rapport - à partir des informations de la comptabilité nationale pose un problème de continuité des séries. Pour la clarté de l'analyse et de la présentation des résultats, des séries continues ont été, dans toute la mesure du possible, reconstituées. Cet objectif a été atteint, pour ce qui concerne le SECN 71 et le SECN 80, grâce à l'obligeance de Jacques Méraud qui a bien voulu mettre à la disposition du rapporteur la base de données qu'il a patiemment et rigoureusement constitué pour ses propres travaux. L'articulation entre les informations issues des SECN 80 et SEC 95 a été opérée comme suit :

- pour ce qui est des analyses reposant sur la prise en compte des informations en niveau, il n'était pas possible de rechercher la continuité des séries dès lors qu'elle n'était pas spontanément assurée par les systèmes de comptes eux-mêmes ; les résultats et graphiques sont donc présentés, quand le caractère significatif des différences l'impose, dans les deux systèmes de comptes avec les coupures ou chevauchements permettant l'interprétation la plus aisée possible ;

- pour ce qui est des analyses privilégiant les profils d'évolution et les variations annuelles, une comparaison a pu être faite entre les deux systèmes de comptes ; dans la plupart des cas, les profils et les variations annuelles présentent d'étroites similitudes sur les années de chevauchement. Dans ce cas, les séries en valeur ou en volume du SECN 80 ont été prolongées jusqu'en 2000 en appliquant, à partir de 1990, les variations observées sur les grandeurs issues du SEC 95.

Pour ce qui est de la FBCF des GEN, ces tentatives de raccordement étaient sans objet dans la mesure ou ce secteur institutionnel n'est plus isolé dans le SEC 95. De manière à prolonger l'analyse au-delà de l'année 1997, il a été procédé, à partir des différentes sources offrant des informations sur les investissements de ces entreprises (Commissariat général du plan, Haut conseil du secteur public, comptes sociaux des entreprises ...), à une estimation. Réalisée sur la période 1989-2000, sa pertinence a été vérifiée pour les années de chevauchement (1989-1997) ce qui a permis de prolonger la série dans les meilleures conditions possibles pour les années 1998-2000. En revanche, ce travail n'a pu être réalisé pour l'ensemble des postes des différents comptes de ce secteur institutionnel. De ce fait les analyses requérant cette connaissance ont été arrêtées à l'année 1997.

Les rares statistiques disponibles sont celles élaborées par le Centre européen de l'entreprise publique (CEEP) (1). Leur intérêt principal réside dans leur continuité sur longue période, leur bonne couverture du secteur et le fait qu'elles concernent l'ensemble des pays de l'Union. Leurs limites tiennent à leur mode d'établissement triennal et au fait qu'en dehors d'un certain nombre d'indicateurs très globaux, elles n'autorisent pas d'analyses très approfondies. Il n'en demeure pas moins qu'elles servent de référence pour pratiquement toutes les études s'intéressant aux entreprises publiques. Elles seront utilisées ici pour prendre la mesure de leur poids évolutif dans l'économie française et celle de nos partenaires européens.

D - Un cas typique : la mesure de l'investissement public dans les transports

Les investissements dans les transports au milieu des années 1990 fournissent un exemple typique de la complexité et de la diversité de leur mesure.

1. La commission des comptes des transports de la Nation

Ses travaux fournissent des éléments d'information sur la ventilation par fonction des dépenses en capital des administrations publiques centrales et locales dans le secteur des transports.

Le poids des investissements routiers y apparaît clairement prédominant. Concernant les autres modes, l'effort des administrations centrales se porte principalement sur le transport ferroviaire tandis que celui des collectivités locales appuie d'abord le développement des transports collectifs urbains.

TABLEAU 2 : Les dépenses en capital des administrations publiques centrales et locales dans le secteur des transports

Les rapports de cette commission des comptes des transports de la Nation précisent que :

- la FBCF des APUL représente, en 1995 et 1996, respectivement 32,2 et 30,6 milliards de francs (4,9 et 4,7 milliards d'euros), soit environ 72 % du total de leurs dépenses en capital. Elle est réalisée à part pratiquement égale par les départements et par les communes (l'intervention des régions dans l'investissement en transports prenant essentiellement la forme de subventions) ;

- pour la période 1994-1996, la FBCF des Grandes entreprises nationales (GEN) dans le domaine des transports s'élevait à 27,2 milliards de francs (4,1 milliards d'euros) dont plus des troisquarts ont été réalisés par la SNCF, près de 20 % par la RATP et les 5 % restant par le groupe Air France ;

- les comptes des Sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) - dans lesquels ne figurent donc pas ceux de Cofiroute, société à capitaux entièrement privés, qui pèse pour environ 10% dans les dépenses de construction du secteur - font apparaître, en moyenne pour cette même période de trois années, un montant d'investissements de 15,1 milliards de francs (2,3 milliards d'euros).

Ainsi, pour l'année 1996, le rapprochement des dépenses en capital des APU (61,1 milliards de francs soit 9,3 milliards d'euros) et de la FBCF (42 milliards de francs soit 6,4 milliards d'euros) fait apparaître un écart de l'ordre de 20 milliards de francs (3 milliards d'euros).

2. Le compte satellite des transports

Le secteur des transports fait également partie de ceux qui donnent régulièrement lieu à la publication d'un compte satellite conçu pour estimer - dans un cadre comptable cohérent avec celui de la comptabilité nationale - la dépense totale de la Nation et permettre ainsi une évaluation de la politique suivie dans le secteur considéré. Le champ étudié est plus large que celui de la branche transport dans la comptabilité nationale, ne laissant de côté que les transports spatiaux et l'activité des agences de voyages.

La dépense nationale de transport s'est ainsi élevée, en 1996, à 1 332 milliards de francs (203 milliards d'euros), soit 16,7 % du PIB. La dépense brute en capital (FBCF, acquisitions foncières et transferts en capital) a représenté, cette même année, environ 384 milliards de francs (58,6 milliards d'euros) soit environ 29 % de cette dépense nationale totale et 4,8 % du PIB.

TABLEAU 3 : Les composantes de la dépense brute en capital dans le secteur des transports en 1996 (en milliards de francs)

Dans ce cadre général, le compte satellite permet ensuite d'approcher la part « publique » de ces investissements :

- en tant que gestionnaires d'infrastructures routières, les administrations publiques ont ainsi dépensé 46,8 milliards de francs (7,1 milliards d'euros) auxquels se sont ajoutés 20,1 milliards de francs (3,1 milliards d'euros) d'investissements des sociétés concessionnaires d'autoroutes (SEMCA + Cofiroute) dans une période de forte accélération du programme autoroutier français ;

- dans le transport ferroviaire, avant la création en 1997 de Réseau ferré de France (RFF), la FBCF était, pour une très large part, due à l'activité de l'entreprise nationale SNCF pour un montant total de 18 milliards de francs (2,7 milliards d'euros) en 1996 ;

- les données fournies par le compte satellite concernant la FBCF des transports collectifs urbains (15,6 milliards de francs, soit 2,4 milliards d'euros, en 1996) ne distinguent pas les activités des gestionnaires publics d'infrastructure des transports en site propre et celles des transporteurs. Ces derniers sont toutefois également très proches de la sphère publique puisque, outre les régies des collectivités locales, le monopole de la RATP à Paris et le réseau Ile-de-France de la SNCF, deux des trois principales sociétés de transport de province - contrôlant aujourd'hui plus de la moitié des parts de marché - sont des filiales de groupes publics (SNCF pour Keolis et la Caisse des dépôts pour Transdev) ;

- la dépense en capital pour le transport aérien - 8,9 milliards de francs (1,4 milliard d'euros) en 1996 - est constituée des investissements des différentes parties prenantes : compagnies aériennes, aéroports, navigation aérienne et autres. Le rôle du secteur public (Etat, groupe Air France, Aéroport de Paris, principaux aéroports de province...) est, là aussi, déterminant ;

- concernant le transport maritime, les 5,1 milliards de francs (0,8 milliard d'euros) d'investissements réalisés en 1996 ont en partie été le fait des ports (1,3 milliard de francs, soit 0,2 milliard d'euros), notamment les 6 « ports autonomes » (établissements publics qui réalisent environ les deux-tiers des investissements portuaires) et les 17 « ports d'intérêt national » métropolitains ;

- enfin, la gestion de l'infrastructure du transport fluvial est essentiellement à la charge de l'administration publique par l'intermédiaire d'un ODAC, Voies navigables de France. VNF gère 6 800 des 8 500 kilomètres de voies d'eau navigables (la part des régions et de l'Etat étant, respectivement, de 700 et de 1 000 kilomètres) et réalise 0,4 milliard de francs, soit 60 millions d'euros, de dépenses d'investissement.

3. Le budget du ministère des transports

Pour cette même année 1996, le budget général de l'Etat a affecté 8,8 milliards de francs (1,3 milliard d'euros) aux dépenses en capital consacrées aux transports qui se répartissent entre :

- 7,2 milliards de francs (1,1 milliard d'euros) pour les dépenses du titre V (« Investissements exécutés par l'Etat »), essentiellement destinés à la voirie nationale (études, nouvelles routes, grosses réparations, entretien, aménagements de sécurité...) et - dans une moindre mesure - aux programmes de recherche et de développement pour l'aéronautique civile ;

- 1,6 milliard de francs (0,2 milliard d'euros) pour les dépenses du titre VI (« Subventions d'investissement accordées par l'Etat »), principalement pour les transports collectifs tant en Ile-de-France qu'en province.

Une partie des dépenses en capital du budget général consacré à la mer (0,5 milliard de francs en 1996, soit 75 millions d'euros) relève également du secteur des transports : investissements de capacité et de modernisation des ports, police et signalisation maritime, subventions à la flotte de commerce...).

Il est aussi nécessaire de prendre en compte, outre ces dépenses du budget général, celles des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor (comptes d'affectation spéciale) concernés par les transports : budget annexe de l'aviation civile (1,6 milliard de francs, soit 0,2 milliard d'euros, d'investissements en études et en équipements pour 1996) ; Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN)...

In fine, comme le notait déjà en 2000 le rapport du sénateur Jacques Oudin relatif à ces questions, « on peut légitimement s'étonner de l'absence de chiffre fiable et unique concernant l'investissement en infrastructures de transport. Force est de constater que, d'une manière générale, il est très difficile de faire le bilan des financements publics et privés allant aux différents secteurs de transport, dans la mesure où ce bilan dépend largement de la méthodologie utilisée »(1). Ainsi, l'estimation de l'investissement public dans les transports aboutit, à partir des différentes données qui viennent d'être présentées, à une fourchette allant de :

- 40 milliards de francs environ, soit 6 milliards d'euros, si l'on se limite à la FBCF des APU au sens des comptes nationaux ;

- à plus de 100 milliards de francs, soit 15 milliards d'euros, si l'on ajoute au chiffre précédent les aides à l'investissement des APU, les investissements des grandes entreprises nationales du secteur et ceux des autres acteurs du secteur public au sens large telles que les sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Les difficultés d'accès à l'information statistique qui ont été recensées conduisent, dans le cadre de ce rapport, à centrer l'attention sur un agrégat, la FBCF, et deux secteurs institutionnels, les APU et les GEN. Cette priorité accordée à la comptabilité nationale n'implique cependant pas un usage exclusif de cette source qui pourra être utilement complétée, en tant que de besoin, par les informations tirées des comptes sociaux des entreprises ou de la comptabilité publique

NOTES DE BAS DE PAGE

P. 45

1) La liste des personnalités rencontrées par le rapporteur figure en annexe à ce rapport.

P. 47

1) Voir notamment : « La future organisation gazière française » (rapport de Charles Fiterman, novembre 1999) ; « La maîtrise des services publics urbains organisés en réseaux » (rapport de Claude Martinand, mai 2001) ; « L'avenir de l'autonomie financière des collectivités locales » (rapport de Jean-Pierre Brunel, juin 2001) ; « La régionalisation ferroviaire » (rapport de Jacques Chauvineau, octobre 2001) ; « Les aéroports de proximité » (rapport de Jacky Lebrun, mars 2002).

(*Ndlr : Le Moniteur a publié ces rapports dans les Cahier détaché n°2. Voir les numéros 5145, 5149, 5159, 5177, 5185 et 5186.

2) Notamment « Des autorités de régulation : pour quoi, comment ? » (rapporteur : Jean-Pierre Moussy).

3) Le dernier rapport du Conseil économique et social directement consacré à ce thème date de 1970 : « La rationalisation du choix des investissements publics » (rapporteur : Jacques Ferry).

P. 48

1) Les données chiffrées en euros figurant dans ce rapport ont été calculées par application du taux de conversion 1 euro = 6,55957 francs, y compris pour les années antérieures à la création de l'euro.

2) Les dépenses des APU sont passées, au cours de cette même période, de 50,7 % du PIB (1990) à 52,8 % (1999), avec un pic à 55,5 % en 1996.

3) Commission des Communautés européennes, « L'investissement public dans le cadre de la stratégie économique », Communication COM (1998) 682 final, 2.12.1998.

P. 51

1) André Delorme et Christine André, « L'Etat et l'économie, un essai d'explication de l'évolution des dépenses publiques en France, 1870-1980 », Seuil, 1983.

2) Abdel-Illah Hamdouch, « Les investissements publics en France en longue période (1945-1982) : typologie, caractéristiques et modèles économétriques de comportement », Thèse pour le Doctorat de 3° cycle, Université Paris I, juin 1984.

3) Jacques Méraud, « La dépense publique en France : évolution sur trente ans et comparaison internationale », J.O. Avis et rapports du Conseil économique et social n° 26, décembre 1994, et du même auteur, « Les collectivités locales et l'économie nationale », Crédit local de France-DEXIA, 1997.

4) Insee, « Les grandes entreprises nationales de 1959 à 1976 », Les Collections de l'Insee, série E, n° 57, 1978.

5) GERI, « Dynamique de l'investissement public à travers la France de 1976 à 1991 », La Documentation française, 1994.

P. 52

1) Jean-Charles Asselain, « L'investissement public au XIXe siècle », audition devant la section des problèmes économiques généraux et de la conjoncture le 8 février 2001.

2) Alain Brunaud, « L'investissement des entreprises », Avis et rapports du Conseil économique et social n° 3 du 25 février 1998.

3) Renaud Denoix de Saint Marc, « Le service public », rapport au Premier ministre, La Documentation française, 1996.

P. 53

1) Cette distinction ne doit cependant pas être considérée comme absolue comme le montre, notamment, le cas des infrastructures de transport.

2) Les cas de la construction et de l'exploitation des autoroutes et celui de l'eau constituent, parmi d'autres, des exemples révélateurs de telles situations.

3) Comme le notait déjà, en 1967, le groupe de travail du comité interministériel des entreprises publiques présidé par Simon Nora (La Documentation française, 1968), ce défaut se manifeste « par l'imprécision des frontières du secteur des entreprises publiques et des participations, l'incertitude des critères qui motivent sa composition, l'inadaptation du droit qui les régit ». Et même si depuis la réalisation de ce rapport, l'ensemble des entreprises publiques a largement évolué, l'essentiel de ces observations conserve sa pertinence.

4) La Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 en établit le principe dans ses articles 14 (« Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ») et 15 (« La société a droit de demander compte à tout agent public de son administration »).

P. 54

1) Au nombre de 75 000 environ en 1996, selon le dernier recensement opéré par la direction de la comptabilité publique, les établissements publics locaux se répartissaient entre 20 000 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et 55 000 établissements publics de natures très diverses (centres communaux d'action sociale, caisses des écoles, régies personnalisées, services départementaux d'incendie et de secours, etc.).

2) Le règlement général du 29 décembre 1962 dispose que la nomenclature de la comptabilité générale des organismes publics « s'inspire du Plan comptable général ».

3) Les développements qui suivent s'inspirent notamment de l'ouvrage de Jacques Magnet, « Eléments de comptabilité publique » (LGDJ, collection finances publiques, 1998).

4) Qui fait à présent l'objet de l'instruction du 29 octobre 1987.

5) M 14 pour les communes, M 51 pour les départements et les régions, M 4 pour les établissements publics locaux.

6) Voir aussi : « Les lacunes de l'information statistique relative aux administrations publiques », rapport d'information de la Commission des Finances du Sénat présenté par Joël Bourdin (janvier 2001).

7) Pour plus de précisions, voir : « La connaissance statistique des finances publiques locales », Rapport d'un groupe de travail du Conseil national de l'information statistique (CNIS) - n°61 (octobre 2000).

P. 55

1) Le SEC 95, qui a le statut de règlement européen, impose ses concepts et son cadre aux systèmes de comptabilité nationale des pays de l'Union. Les nouveaux secteurs institutionnels sont les suivants : sociétés non financières, sociétés financières, administrations publiques, ménages (y compris les entreprises individuelles), institutions sans but lucratif au service des ménages.

2) Par unités institutionnelles il faut entendre des unités « qui ont capacité pour détenir des biens et des actifs, souscrire des engagements, exercer des activités économiques et réaliser en leur nom propre des opérations avec d'autres unités ».

3) Le SEC 95 complète cette définition par celle de « quasi-société » qui a pour caractéristique de disposer d'une comptabilité complète mais de ne pas être dotée de la personnalité juridique tout en ayant un comportement économique et financier présentant une autonomie de décision par rapport à son propriétaire ; elle est donc considérée comme une unité institutionnelle distincte.

4) « Système européen des comptes - SEC 95 », Luxembourg, office des publications officielles des Communautés européennes.

5) Concernant le champ des APU, les modifications ont été profondes entre la base 1962 et le SECN 71. Une analyse détaillée de ces transformations figure dans le volume « Système élargi de comptabilité nationale - méthodes », publié dans « Les collections de l'Insee », série C, n°44-45. Elles ont été plus modestes entre le SECN 71 et le SECN 80 mais plus significatives avec le passage au SEC 95 (voir notamment l'article de Virginie Madelin, « Les comptes des secteurs institutionnels : de la base 80 à la base 95 », Economie et statistique n° 321-322, 1999).

6) Concernant les entreprises publiques, deux ruptures majeures sont intervenues : la première entre la base 1962 et le SECN 71 avec, au-delà des changements conceptuels entre les deux systèmes, le passage d'un champ identifié, assez large, regroupant une quarantaine d'entreprises publiques nationales à celui d'un champ beaucoup plus restreint, celui des GEN, qui n'en comprenait plus que 8 ; la seconde rupture est plus radicale puisque lors du passage du SECN 80 au SEC 95, les GEN ont disparu en tant que sous-secteur.

P. 59

1) « Le système élargi de comptabilité nationale - base 1980 », « Les collections de l'Insee » C 140-141, juin 1987.

2) Par actifs fixes il faut entendre les actifs corporels ou incorporels issus de processus de production et utilisés de façon répétée ou continue dans d'autres processus de production pendant une durée d'au moins un an (les acquisitions n'étant pas nécessairement des achats et pouvant résulter d'une production pour emploi final propre).

3) Les dépenses pour logement des militaires de carrière étaient déjà traitées de la même façon que les autres logements.

4) Appelé « office » à l'origine.

P. 60

1) Commission de vérification des comptes des entreprises publiques, Quatorzième rapport d'ensemble adopté en assemblée plénière le 9 juillet 1976.

2) Cour des comptes, « La politique portuaire française », rapport public particulier, Les éditions des J.O., octobre 1999.

3) Assemblée Nationale, rapport fait au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi de nationalisation par Michel Charzat, tome 1.

4) Haut Conseil du secteur public, Rapport 1984, « L'extension du secteur public : les objectifs et les réalisations », La Documentation française 1984.

P. 61

1) Un tableau particulièrement instructif de cet enchevêtrement inextricable de sources d'information est dressé dans ce rapport, (Haut conseil du secteur public. Rapport 1986, « Evolution et gestion du secteur public », La Documentation française 1988).

2) Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, « L'Etat actionnaire », rapport 2001, octobre 2001.

P. 62

1) Devenu depuis « Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d'intérêt économique général ».

P. 64

1) Jacques Oudin, « Le financement des infrastructures de transport : conduire la France vers l'avenir », rapport du Sénat n° 42, 2000.

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