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L’évaluation environnementale des plans et des projets toujours pas à la hauteur
Le rapport annuel 2016 de l'AE fait état des faiblesses récurrentes des évaluations environnementales des porteurs de projet - © © Autorité environnementale du CGEDD

L’évaluation environnementale des plans et des projets toujours pas à la hauteur

Nohmana Khalid |  le 08/03/2017  |  ArchitectureAménagementUrbanismeRéglementationEtat

Les études d’impact des porteurs de projet ne prévoient pas suffisamment de mesures pour éviter les atteintes à l’environnement. Les collectivités ne maîtrisent pas assez l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme. Tel est le bilan dressé par l'Autorité environnementale qui appelle à une montée en compétence des acteurs.

L'Autorité environnementale (AE) du Conseil général de l’environnement et du développement durable a dévoilé son rapport annuel 2016 (voir les chiffres dans le focus), le 7 mars à Paris. Si les études d'impact des projets ont incontestablement gagné en qualité ces dernières années, elles ne sont toujours pas à la hauteur, pointe Philippe Ledenvic, président de l’AE. Pour rappel, l'AE et les Missions régionales d'autorité environnementale, créées par le décret du 28 avril 2016, vérifient la prise en compte des enjeux environnementaux dans les dossiers qui leur sont soumis afin d’éclairer le public et l'autorité décisionnelle, mais aussi pour aider les porteurs de projet, de plan ou de programme à améliorer leurs dossiers.

L'évitement, le parent pauvre dans les projets concédés

Comme en 2014 et en 2015, les maîtres d'ouvrage ne s'approprient pas suffisamment la démarche consistant à éviter, réduire et compenser (dite "séquence ERC") les impacts sur l'environnement. Et l'évitement reste le parent pauvre de la séquence. Un phénomène qui se vérifie notamment pour les grands projets concédés ou faisant l'objet de partenariats public-privé (PPP). « La mise en concession ou l'octroi du PPP étant établis sur la base de projets en partie définis par une déclaration d'utilité publique [DUP] mais restant à préciser dans l'offre du partenaire privé, le dispositif ne permet pas à l'étude d'impact de développer les raisons du choix du projet et les solutions de substitution, et ainsi ne garantit pas la bonne mise en œuvre de la séquence d'évitement », explique le rapport. Mais cette faiblesse serait en partie compensée a posteriori lors de l'actualisation des études d'impact. Toutefois, l'AE recommande que les engagements de la maîtrise d'ouvrage « soient définis aussi précisément que possible en amont de la DUP », notamment pour les mesures d'ERC.

Des faiblesses récurrentes

Autres faiblesses souvent constatées par l'AE dans les études d'impact : le morcellement des projets et des procédures ; les thèmes de la transition énergétique, des émissions de gaz à effet de serre, de la qualité de l'air et de l'artificialisation des sols quasi systématiquement mal traités ou oubliés ; des études socio-économiques peu robustes et peu lisibles. Selon l’AE, la qualité des études d'impact d’un même maître d'ouvrage peut varier selon le chef de projet en charge du dossier. Il ressort également un manque d'expertise des bureaux d'études accompagnant les maîtres d'ouvrage et les collectivités dans l'évaluation environnementale de leur projet ou de leur plan ou programme.

Le manque de visibilité pour les projets locaux

Si les maîtres d’ouvrage ont des progrès à faire, les autorités environnementales aussi. Leur doctrine sur les projets locaux n’est pas homogène. L’AE rapporte que « la doctrine et la qualité des avis rendus par les préfets - autorité environnementale compétente pour se prononcer sur les projets locaux - diffèrent d'une région à l'autre ». Les maîtres d’ouvrage ont donc peu de visibilité pour les dossiers soumis pour avis. La compétence du préfet soulève aussi la question de la séparation fonctionnelle entre l’autorité environnementale et l'instance autorisant le projet. C'est pourquoi l'AE appelle de ses vœux un modèle d'autorité environnementale pour les projets qui présente au moins les mêmes garanties d'indépendance que celui existant pour les plans et les programmes. Les Missions régionales d'autorité environnementale (Mrae) ont, en effet, été créées pour renforcer l’indépendance des décisions et avis pris sur les plans et programmes locaux qui relevaient jusque-là du préfet.

L’artificialisation des sols occultée dans les documents d’urbanisme

Le rapport annuel de l’AE s’accompagne d’ailleurs cette année de la synthèse des activités des Mrae. Elles partagent un constat : l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme occulte encore trop la problématique de la consommation d'espace. « Des efforts ont été faits dans le domaine du logement, mais ce n'est pas le cas pour les zones d'activités et les zones commerciales », constate le président de l'AE. Et de préciser que certains documents prévoyant des projets de 300 hectares ne justifient encore pas l'utilisation qui en sera faite. Particulièrement attentives à l'artificialisation des sols, l'AE et les Mrae vont créer un groupe de travail sur la consommation d'espace.

Les collectivités et bureaux d'études à sensibiliser

Autres constats pour les plans et programmes des personnes publiques : une faible appropriation des démarches d'évaluation environnementale, un écart fréquent entre les ambitions affichées et les mesures opérationnelles prévues, et un problème de cohérence entre les différents plans et programmes. La qualité des documents d'urbanisme est donc perfectible. Pour Philippe Dhénein, président de la Mrae de Bourgogne-Franche-Comté, cela soulève notamment la question de l'ingénierie environnementale dans les territoires. L’une des pistes de travail de l'AE et des Mrae pour 2017 sera d’ailleurs de sensibiliser à l'évaluation environnementale les collectivités et les bureaux d'études.

L'activité de l’AE et des Mrae en 2016

En 2016, l'Autorité environnementale (AE) a rendu 112 avis concernant 55 projets de transports (25 ferroviaires, 19 routiers, 9 maritimes, 2 fluviaux), 8 projets d'aménagements liés à des infrastructures de transport, 9 d'énergie, 9 d'installations classées ou nucléaires, et 19 de projets d'aménagements autres. Comme en 2015, ses avis concernent ainsi surtout des infrastructures ferroviaires et routières. Le nombre de dossiers soumis à la procédure de décision « au cas par cas » a doublé (117 contre 58 en 2015). L'AE s'est aussi prononcée sur 12 plans et programmes, notamment des programmations pluriannuelles de l'énergie.

Depuis leur constitution en mai 2016, les Missions régionales d'autorité environnementale (Mrae) ont rendu 331 avis, dont 299 sur des documents d'urbanisme (30 Scot, 251 PLU, 10 PLUi, 8 cartes communales), 11 sur des schémas d'assainissement et 21 sur des plans prévus par le Code de l'environnement.


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