L'évaluation des impacts de la réforme du calcul de la surface de plancher sur le seuil dispensant du recours obligatoire à un architecte

Ministère de l'Egalité des territoires et du Logement - Ministère de la Culture et de la Communication

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SOMMAIRE

Résumé5

I Objet de la mission et méthodologie6

I.1 Question posée6

I.2 méthodologie7

II La maison individuelle en France7

II.1 Les principaux acteurs de la maison individuelle et leurs missions7

II.1.1 Les particuliers8

II.1.2 Les architectes8

II.1.3 Les constructeurs de maisons individuelles9

II.1.4 Les entrepreneurs et artisans9

II.2 Le marché de la maison individuelle10

II.2.1 une production importante mais marquée par la crise10

II.2.2 Un marché dominé par les constructeurs de maisons individuelles10

II.2.3 impact du seuil de 170 m211

II.3 La qualité des maisons11

II.3.1 Qualité technique11

II.3.2 Insertion dans le paysage et qualité urbaine :12

II.3.3 Création architecturale13

III l'évolution de la situation législative et réglementaire et les dispositifs de mise en œuvre13

III.1 La loi de 1977 sur l'architecture13

III.2 l'application réglementaire de la loi de 197714

III.2.1 définition de la surface de plancher14

III.2.2 Fixation du seuil de non-recours à l'architecte :15

III.3 Les traductions législatives et réglementaires du « Grenelle de l'environnement »15

III.3.1 La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 (dite loi « Grenelle I »)15

III.3.2 La loi no 2010-788 dite loi « Grenelle II »16

III.3.3 L'ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 201116

III.3.4 Le décret du 5 décembre 201116

III.3.5 L'introduction de la notion d'emprise au sol : une application complexe16

III.4 Comparaison de la SHON et de la surface de plancher :17

III.5 autres dispositions affectant le permis de construire18

III.5.1 La réglementation thermique18

III.5.2 La taxe d'aménagement19

III.6 le contrôle des autorisations de construire19

IV Propositions d'amélioration du dispositif20

IV.1 L'assiette du calcul du seuil21

IV.2 Le montant du seuil21

IV.3 Impact de la proposition :22

IV.3.1 Simplification du droit22

IV.3.2 Respect des objectifs du Grenelle de l'environnement22

IV.3.3 Respect de l'équilibre juridique et économique de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture22

IV.3.4 Impact sur le coût de la construction22

IV.4 Conclusion23

L'évaluation des impacts de la réforme du calcul de la surface de plancher sur le seuil dispensant du recours obligatoire à un architecte

Ministère de l'égalité des territoires et du logement

Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable

Rapport n° 008385-01

Ministère de la culture et de la communication

Inspection Générale des Affaires Culturelles

Rapport n° 2013-33

établi par :

Serge Arnaud, Ingénieur Général des Ponts, des Eaux et des Forêts,

Hervé Dupont, Ingénieur Général des Ponts, des Eaux et des Forêts,

Jean-Yves Le Corre, Inspecteur Général des Affaires Culturelles,

René Klein, Inspecteur Général des Affaires Culturelles,

à Madame la Ministre de l'Égalité des territoires et du Logement, Madame la Ministre de la Culture et de la Communication

Résumé

La loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture pose comme principe le recours obligatoire à l'architecte pour toute construction. Cette disposition est obligatoire pour obtenir un permis de construire. Toutefois la loi dispose que par dérogation au principe général, les personnes physiques qui construisent une construction de faible importance dont la surface maximale de plancher est fixée par décret, sont dispensées du recours obligatoire à l'architecte. Les décrets d'application successifs ont établi à 170 m2 de surface hors œuvre nette (SHON) le seuil en question. Le code de l'urbanisme pour sa part a modifié progressivement le calcul de la SHON, sans en changer l'esprit général.

Les lois du 3 août 2009 (dite Grenelle I) et du 12 juillet 2010 (dite Grenelle II) ont identifié le secteur du bâtiment comme une ressource importante d'économies d'énergie. Dans ce cadre, et afin de ne pas pénaliser les constructions à murs épais, réputées moins énergivores, la loi du 12 juillet 2010 a remplacé la notion de SHON, utilisée jusqu'alors pour l'obtention des autorisations d'urbanisme, par la notion de surface de plancher, calculée au nu intérieur des bâtiments, donc sans l'épaisseur des murs. La surface de plancher a donc remplacé la SHON, pour vérifier la constructibilité d'un projet au regard des règlements d'urbanisme, et notamment des COS maximaux. De ce fait la surface de plancher s'est également substituée à la SHON pour le calcul du seuil de recours à l'architecte. La surface de plancher étant en règle générale inférieure à la SHON, ceci a conduit pour un même seuil de 170 m2, à augmenter le seuil de recours à l'architecte. Des discussions se sont alors engagées entre le ministère et les professionnels pour modifier par décret ce seuil. Une 1re adaptation a consisté à introduire la double référence à la surface de plancher et à l'emprise au sol de la construction. Puis pour rétablir l'équilibre entre le recours à l'architecte et le recours aux constructeurs de maisons individuelles cette notion a été changée en « emprise au sol constitutive de surface de plancher », notion complexe qui a été définie pour la circonstance. C'est le décret du 7 mai 2012 qui a introduit cette notion et qui fait référence aujourd'hui. Il est jugé peu satisfaisant de par sa complexité, et peu équitable par rapport à l'ancien seuil de 170 m2 de SHON.

Compte tenu de diverses plaintes contre ce décret, le ministère a demandé une mission du CGEDD pour mesurer l'impact de ce dispositif sur les professionnels et les particuliers, et proposer, si besoin est, des dispositifs nouveaux, plus simples et plus équitables.

La mission a considéré le marché de la maison individuelle en France, et constaté que ce marché, hors maisons groupées, représente 35 % des logements autorisés, et 70 % des logements individuels. C'est donc un marché important, malgré une baisse de 12 % en 2012.

Les constructeurs de maisons individuelles occupent 58 % du marché, les architectes 4 %. À noter que les particuliers qui conçoivent eux-mêmes leur maison représentent 27 % du marché. Les constructeurs de maisons individuelles occupent majoritairement la tranche basse du marché (pic de production entre 95 et 125 m2). À l'inverse les architectes occupent la tranche haute (pic de production de 135 à 175 m2). Les prix au m2 sont significativement inférieurs pour les maisons de constructeurs de maisons individuelles que pour les maisons d'architectes, qui font du « sur-mesure ». Les primo accédants ont tendance à diminuer au profit des secundo accédants, même dans le bas de la gamme.

Concernant le seuil de 170 m2, on constate un pic de production juste en dessous du seuil, qui traduit un désir de ne pas avoir recours à l'architecte. On constate également que les architectes occupent 3 % du marché en dessous du seuil et 13 % au dessus (il s'agit là de la mission complète et non du simple permis de construire)

L'analyse de la qualité technique des maisons fait apparaître que les maisons construites par des architectes ont mieux anticipé la RT 2012 que les autres, dans des proportions significatives.

Concernant l'insertion urbaine la mission constate la tendance à la densification des tissus urbains même en secteur rural ce qui devrait favoriser les maisons construites en mitoyenneté ou sur des terrains contraints. De ce point de vue les architectes devraient être en général mieux placés, puisqu'ils font du sur-mesure. Ceci dit les constructeurs de maisons individuelles ont tendance à concevoir des maisons de plus en plus adaptables au terrain et aux contraintes urbaines. Concernant la qualité esthétique des maisons, la mission n'a pas jugé possible de se prononcer.

Enfin les architectes occupent très significativement le secteur de la réhabilitation et de la transformation des maisons existantes.

La mission a également étudié la façon dont les PC étaient instruits, et constaté que lorsque c'est la DDT qui assure l'ADS, ce qui est le cas en zone rurale, les moyens humains diminuant beaucoup, les services ADS ont des priorités (zones sensibles, zones à risque) et ne peuvent regarder en détail tous les permis. Il en va autrement dans les intercommunalités d'une certaine taille où les moyens sont plus généreux. On notera aussi que les nouvelles lois dispensent les pétitionnaires de présenter les plans intérieurs des maisons, ce qui veut dire que la surface de plancher est déclarative, sans que l'instructeur ne puisse vérifier la véracité de la surface déclarée. Compte tenu de la complexité du calcul des surfaces, cela peut poser des problèmes d'exactitude de la surface déclarée par le pétitionnaire, lorsque celui-ci ne fait pas appel à un professionnel.

Concernant la définition du seuil, la mission considère qu'il n'est pas raisonnable de considérer la combinaison de la surface de plancher et de l'emprise au sol, qui complique beaucoup les calculs surtout pour les particuliers qui conçoivent eux-mêmes leur maison.

Elle préconise donc de s'en tenir à la surface de plancher, mais avec un niveau de seuil correspondant grosso modo à l'équivalent de 170 m2 SHON. Le rapport SP/SHON varie beaucoup selon le type d'immeuble, mais si l'on s'en tient à des maisons individuelles ce rapport est une fonction simple de l'épaisseur des murs et d'un coefficient de forme qui traduit la nature plus ou moins compacte de la maison. Le test a été fait sur des cas théoriques et comparé aux exemples donnés à la mission par les constructeurs de maisons individuelles et par les architectes et par la fédération des artisans coopérateurs. Toutes ces données convergent, pour dire que le rapport est de 0,88 à 0,9 pour des maisons en RT 2012, soit un équivalent du seuil de 170 m2 SHON autour de 150 m2 de SP, ceci lorsque l'épaisseur des murs est de 45 cm, ce qui est le cas le plus fréquent. Pour les maisons en RT 2012 avec des épaisseurs de murs entre 32 et 37 cm (cas beaucoup moins fréquent), le rapport SP/SHON est de 0,92 à 0,94 soit un équivalent SP de 156 à 160 m2. Le rapport en RT 2005 est de 0,92 à 0,95 soit un équivalent de 170 m2 SHON autour de 160 m2 SP environ. Ces données ne concernent pas l'outremer, où la RT 2012 n'impacte pas l'épaisseur des murs. En outremer le rapport est de 0,94 à 0,97, soit un équivalent SP de 160 à 165 m2.

Compte tenu de ces éléments la mission considère qu'il convient de prendre pour base la législation en vigueur, c'est-à-dire la RT 2012, et que pour rester dans les équilibres d'origine, et prendre en compte l'essentiel des techniques en vigueur il convient de baisser le seuil à 150 m2 de plancher.

Pour l'outremer la mission préconise un abaissement du seuil à 160 m2.

Cette mesure est conforme aux objectifs de simplification de la réglementation en vigueur, aux objectifs du Grenelle de l'environnement, et au respect de l'équilibre antérieur résultant de la loi de 1977 sur l'architecture. Elle a un impact négligeable sur le coût de la construction.

I Objet de la mission et méthodologie

I.1 Question posée

En application de l'article 25 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, disposition tendant à unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme, l'ordonnance n° 2011- 1539 du 16 novembre 2011 a défini une nouvelle surface : la surface de plancher. Se substituant à la surface hors œuvre nette (SHON) et à la surface hors œuvre brute (SHOB), celle-ci est, depuis lors, calculée à partir du nu intérieur des façades pour ne pas pénaliser les efforts d'isolation par l'intérieur ou l'extérieur des bâtiments.

Pouvant être inférieure de 0 à 15 % par rapport à la SHON, la superficie prise en compte par cette nouvelle définition pouvait donc avoir un effet - variable selon la configuration de chaque construction - sur l'appréciation du plafond de dispense du recours obligatoire à l'architecte fixé à 170 m2 (SHON) pour les personnes physiques.

Afin de rétablir l'équilibre - qui faisait consensus - en matière de recours à l'architecte, une nouvelle réglementation (décret n° 2011-2054 du 29 décembre 2011), tendant à gommer l'impact introduit par la précédente disposition sur la dispense de recours obligatoire, est venue s'y ajouter en introduisant un mécanisme correcteur : la prise en compte de l'emprise au sol [c'est-à-dire « la projection verticale du volume de la construction tous débords ou surplombs inclus » (article R.420-1 du code de l'urbanisme)] pour les dispositions concernant le recours obligatoire à l'architecte.

Se révélant insuffisante à maintenir l'équilibre que ce mécanisme avait pour but de rétablir (parce que, dans certaines régions, elle aurait augmenté les cas dans lesquels les personnes sollicitant un permis de construire ne pourraient plus être dispensées de recourir à un architecte), la définition de l'emprise au sol à retenir, pour apprécier la dispense de recours obligatoire à un architecte, a été modifiée en la réduisant à la seule partie constitutive de surface de plancher.

Cette réglementation n'étant toutefois pas susceptible de remédier à l'abaissement mécanique du seuil du recours à l'architecte lorsque le critère de la surface de plancher est déterminant, l'engagement d'une mission d'évaluation de ces différentes dispositions sur l'équilibre défini plus haut en matière de recours à l'architecte (dispense en dessous de 170 m2 SHON) est apparue nécessaire afin de pouvoir dégager des propositions concernant d'éventuelles mesures correctives. Les axes en sont les suivants :

- évaluer l'impact du décret n° 2012-677 du 7 mai 2012 en termes :

de cohérence avec les objectifs poursuivis par la réforme de la surface de plancher (simplification du droit, respect des objectifs du Grenelle de l'environnement) ; d'équilibre juridique et économique de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture

évaluer les impacts chiffrés de la réforme de la surface de plancher et du nouveau décret sur le plafond de la dispense de recours obligatoire à l'architecte suivant les différentes typologies de maisons individuelles créées (ou modifiées) :

identifier toutes les propositions correctives, y compris celle de la diminution du seuil permettant l'abandon de l'emprise au sol (mettre en perspective les évolutions de la construction et, parallèlement, celles des seuils réglementaires) ;

à cette fin, s'appuyer sur les services instructeurs, le réseau scientifique du MEDDE et du METL, les informations recueillies auprès des professionnels ;

prendre en compte la diversité des typologies de logements selon les territoires ; évaluer la portée du décret en termes :

• de cohérence avec les objectifs du projet d'ordonnance (simplification de la compréhension des textes et du droit pour le citoyen, respect des objectifs du Grenelle de l'environnement, notamment du point de vue de la performance énergétique et de la lutte contre l'étalement urbain et l'augmentation des droits à construire) ;

• d'équilibre juridique et économique de la loi du 3 janvier 1977 (principe du recours obligatoire à l'architecte, exemptions pour des raisons sociales et économiques)

Mettre en évidence l'impact des mesures correctives :

en termes financier et social, notamment pour les personnes désirant construire par elles-mêmes ;

en prévoyant, en cas d'évolution du seuil de 170 m2, les modalités d'accompagnement pour l'ensemble des professions et acteurs de la construction, architectes, maîtres d'œuvre, constructeurs.

organiser une consultation large des acteurs (architectes, organismes constructeurs, collectivités, artisans et entreprises du bâtiment, représentants des consommateurs etc.)

I.2 Méthodologie

La mission s'est interrogée sur l'état du marché de la maison individuelle en France, tant en ce qui concerne les particuliers que les différents types de professionnels intéressés à ce marché. Elle s'est intéressée à la répartition de ce marché en termes de coût et de surface des maisons.

Elle a cherché à évaluer les effets du seuil de recours à l'architecte sur le marché, et établi l'historique des évolutions de la notion de surface de plancher et de la fixation du seuil de non-recours à l'architecte.

Sur ces bases, elle formule quelques propositions dont les impacts sont évalués en s'appuyant sur les données recueillies auparavant.

La mission s'est appuyée sur les données statistiques disponibles au ministère de l'égalité des territoires et du logement, mais aussi sur celles que lui ont donné les représentants des professions (architectes, constructeurs de maisons individuelles, entrepreneurs, assurances).

Elle a rencontré des représentants des professions concernées, pour comprendre leur mode d'exercice, et entendre leurs remarques et leurs souhaits concernant le seuil de non-recours à architecte, objet de la mission. Elle a également rencontré les services centraux du METL et des services déconcentrés du METL et du ministère de la culture.

II La maison individuelle en France

II.1 Les principaux acteurs de la maison individuelle et leurs missions

Dans le cadre de la mission, on ne s'intéressera qu'à la maison individuelle construite pour un particulier sur un terrain dont il est propriétaire ou qu'il acquiert. Ceci exclut les groupements de maisons individuelles tels que réalisés par des promoteurs, et qui nécessitent systématiquement le recours à l'architecte.

Ces constructions font appel à différents acteurs cités ci dessous.

II.1.1 Les particuliers

La construction d'une maison est un acte exceptionnel dans la vie. Le choix de la maison individuelle peut être motivé par diverses raisons : souhait de vivre à la campagne, d'avoir un jardin, souhait d'être propriétaire, volonté d'habiter une maison personnalisée. Peuvent s'y ajouter des raisons financières, le coût de construction d'une maison individuelle étant inférieur de 10 à 20 % à celui du collectif. Les acquéreurs de maisons individuelles sont pour 63 % d'entre eux des employés ou des ouvriers, pour 19 % des cadres ou professions intellectuelles supérieures. Les primo accédants représentaient encore en 2010 la majorité des acquéreurs (65 % et plus). Leur part a eu tendance à baisser dans les dernières années, du fait de la crise, pour passer à environ 50 %. À noter qu'en 2011 les acquéreurs faisant appel au PTZ+ se tournaient à 80 % vers la maison individuelle contre 20 % vers le collectif. (source : l'observateur de l'immobilier du crédit foncier). La maison individuelle isolée est donc un logement largement tourné vers les acquéreurs les moins fortunés.

Les particuliers qui veulent faire construire leur maison ont le choix entre plusieurs solutions.

Soit ils conçoivent eux-mêmes la maison et la font réaliser par des entreprises, avec un degré de finition variable selon leurs capacités de réaliser eux-mêmes certains travaux. Dans ce cas ils maîtrisent la conception de leur projet, mais doivent assumer les risques associés à cette démarche. Ils déposeront un permis de construire préparé par eux-mêmes, et passeront des marchés de travaux avec une ou plusieurs entreprises, souvent des artisans locaux. Ils bénéficieront alors de la garantie décennale. La loi leur fait de plus obligation de souscrire une assurance en tant que maître d'ouvrage. C'est dans la pratique une obligation qui est rarement respectée par les particuliers qui construisent pour eux-mêmes ou qui font réaliser en tout ou partie par une entreprise. Bien que cette assurance soit obligatoire, son absence n'est pas sanctionnée dans la pratique

Soit s'ils veulent une maison sur mesure, sans la concevoir eux-mêmes, ils peuvent faire appel à un architecte

Ils peuvent aussi faire le choix d'une maison faisant l'objet d'un modèle pré dessiné et adaptable, et s'adresseront alors à un constructeur de maison individuelle.

Ces différents modes de faire ne présentent pas les mêmes caractéristiques.

II.1.2 Les architectes

Parmi les professionnels auxquels les particuliers peuvent faire appel figurent les architectes et agréés en architecture. La profession d'architecte peut s'exercer de diverses façons, par exemple chez des maîtres ou dans l'administration. Le mode d'exercice qui nous intéresse pour cette mission est l'exercice en tant que maître d'œuvre, qui suppose un certain nombre d'obligations légales, dont l'inscription à l'ordre des architectes. Dans la suite du texte pour ce mode d'exercice par les architectes et agréés en architecture nous emploierons le terme générique « architectes ». Ils interviennent dans des missions de maîtrise d'œuvre totale ou partielle, selon deux modalités principales :

La mission complète qui concerne la conception du projet y compris la réalisation du dossier de permis de construire, la préparation des dossiers de consultation des entreprises, le dépouillement des offres des entreprises et l'assistance à la négociation avec les entreprises, le suivi de l'exécution des travaux, y compris la vérification des décomptes, la vérification du service fait et l'assistance aux opérations de réception de l'ouvrage. Dans ce cadre le client reste maître d'ouvrage et signe directement les contrats avec les entreprises. L'architecte apporte son savoir faire professionnel et sa créativité, et participe avec l'entreprise à la garantie décennale de la construction. Le particulier doit contracter une assurance maîtrise d'ouvrage comme dans tous les cas. L'architecte pour sa part doit s'assurer pour sa responsabilité en tant que maître d'œuvre.

L'autre mode d'intervention des architectes consiste à réaliser ce que le code de l'urbanisme désigne par « projet architectural » qui définit le projet dans ses différentes composantes, et permet de déposer un dossier de permis de construire. Cette mission ne va pas jusqu'à la réalisation du dossier de consultation des entreprises, ni à la gestion des relations avec les entreprises. C'est cette mission partielle de « projet architectural » qui est visée dans ce qu'on appelle couramment le « recours à l'architecte » et qui est obligatoire au-delà du seuil défini par le décret du 12 mai 2012.

Signalons enfin le cas des « architecteurs » qui sont des architectes qui outre leur métier d'architecte, sont actionnaires de sociétés de construction avec lesquelles le particulier signe un contrat clef en main selon les modalités de la loi de 1990, à l'instar de ce que font les constructeurs de maisons individuelles.

La profession d'architecte est exercée sous forme individuelle ou au sein de sociétés d'architecture, détenues en majorité par des architectes. L'exercice de la profession est soumis à l'inscription à l'ordre des architectes qui veille au respect des règles déontologiques. Les architectes sont au nombre de 30 000 environ. Le chiffre d'affaires moyen est de 276 142 e, en légère baisse depuis 2008. mais la médiane est de 105 000 e ce qui montre un écart entre les « grandes » agences et les architectes exerçant seuls ou avec un ou deux collaborateurs qui constituent la moitié de la profession. Le revenu net moyen des architectes (avant impôt) est en 2011 de 34 299 e, en baisse de 17 % par rapport à 2008. le revenu médian est de 27 000 e. En 2011, 39 % des architectes (contre 29 % en 2008) déclarent un revenu net inférieur à 1 700 e par mois.

Les particuliers sont les principaux donneurs d'ordre des architectes. La maison individuelle est citée comme occupation principale pour une majorité d'entre eux.

Les déclarations de travaux à la Mutuelle des Architectes de France (MAF) nous indiquent que la maison individuelle isolée (construction neuve agrandissement ou réaménagement) représente 11,6 % du total des travaux gérés par des architectes, pourcentage en progression depuis quelques années. La part de l'ancien est de 40 % des maisons concernées, et 62 % des travaux. L'ancien représente environ 55 % des honoraires des architectes en maison individuelle. La conception de modèles industrialisés ne représente que 5,2 % des maisons individuelles conçues par des architectes. Ce pourcentage est en baisse constante depuis 1991 (rappelons que le recours à l'architecte est obligatoire pour la conception de modèles industrialisés au titre de la loi de 1977).

En dehors des « grandes » agences c'est une profession très dispersée en petites structures, avec des revenus faibles qui ont sensiblement baissé depuis 5 ans. Outre un chiffre d'affaires nettement en baisse, les préoccupations des architectes concernent l'adaptation aux nouvelles contraintes environnementales et énergétiques, et la prise en compte du mode de vie des habitants dans la construction. Le critère « qualité environnementale et développement durable » est cité en premier par 92 % des architectes interrogés.

La baisse constante des revenus frappe en premier les petites agences dont la maison individuelle est l'activité principale. De ce fait la profession s'est inquiétée du passage à la surface de plancher, et s'est fortement mobilisée pour maintenir l'équilibre antérieur à la réforme. Les dispositions actuelles combinant la surface de plancher et l'emprise au sol constitutive de surface de plancher, outre leur complexité, ne donnent pas satisfaction aux architectes du point de vue de leur part de marché. La proposition de l'ordre est de garder la surface de plancher seule, mais en abaissant le seuil à 150 m2. L'UNSFA (union nationale des syndicats français d'architectes) fait la même proposition.

II.1.3 Les constructeurs de maisons individuelles

Les constructeurs de maisons individuelles (CMI) sont des entreprises qui conçoivent et réalisent des projets de maisons individuelles, consignés en général dans un catalogue, et proposent à des particuliers des contrats « clés en main » tels que définis par la loi de 1990 sous le nom de contrats de construction de maison individuelle. La loi oblige les constructeurs à garantir les prix et les délais de réalisation, cautionnés par une garantie obtenue auprès de services bancaires spécialisés. Dans ce cadre le particulier signe un contrat clé en mains avec le constructeur, et ne s'occupe pas de la sous-traitance éventuelle ni de la conduite des travaux. En revanche il doit comme dans les autres cas, souscrire une assurance de maître d'ouvrage.

Les sociétés constructeurs de maisons individuelles sont au nombre de 2 500 environ, et emploient environ 57 000 personnes. Elles sont principalement regroupées au sein de l'UCI (branche de la FNB) et de l'UMF.

La profession s'est progressivement organisée, en intégrant dans ses structures la maîtrise d'œuvre, les fonctions commerciales, et les fonctions techniques. La construction est souvent sous-traitée, souvent après acquisition de matériaux auprès des industriels par le CMI. Les difficultés rencontrées par certains acquéreurs ont conduit à définir des règles déontologiques qui ont abouti en 1990 à la définition du contrat de construction de maison individuelle, qui s'impose désormais.

Les maisons sur catalogue représentent environ 75 % de la production dont une partie est adaptable par le client. 25 % représenteraient une conception ex nihilo, selon les désirs du client. L'attente de la clientèle conduit à cette évolution, sauf pour les budgets très serrés qui ne tiennent que dans le modèle sur catalogue, sans modification.

D'après les prévisions la production annuelle des CMI devrait être en baisse en 2012 et 2013. Outre la crise, les CMI accusent le manque de foncier disponible. La profession est très diverse avec de grands constructeurs de niveau national ou régional, et des plus petits produisant peu de maisons par an. La production moyenne annuelle d'un constructeur est de 40 maisons.

La clientèle est majoritairement constituée d'accédants modestes, dont 60 % ont entre 1700 et 3800 e de revenu net mensuel, avec peu d'apport personnel. Les primo accédants qui représentaient 70 % de la clientèle ne représentent plus que 50 %, au profit des secundo accédants.

La construction se fait le plus souvent en diffus, les lotissements ayant tendance à diminuer. Leur part qui était de 60 % en 2000 serait de 25 % en 2013.

La première version du décret qui combinait surface de plancher et emprise au sol, a été fortement contestée par les constructeurs de maisons individuelles. En effet ils considèrent que cette formule permettait le maintien de l'équilibre antérieur (SHON à 170 m2) pour les maisons à étage mais qu'elle « pénalisait » la maison de plain-pied, courante dans le sud de la France. Le ministère a tenté de corriger le tir à leur demande dans le cadre du décret de mai 2012, qui introduit la notion « d'emprise au sol constitutive de surface de plancher », notion complexe à comprendre, et qui ne donne pas satisfaction aux architectes comme indiqué plus haut. Les CMI proposent de revenir à l'équilibre antérieur en gardant uniquement la surface de plancher et en baissant le seuil à 155 ou 160 m2, selon les fédérations.

II.1.4 Les entrepreneurs et artisans

La maison individuelle isolée est généralement réalisée par des artisans et petites entreprises compte tenu du faible montant de travaux que cela représente. Ces artisans sont répartis dans l'ensemble de la France, et notamment dans les petites villes et en milieu rural. La majorité des artisans interviennent dans le cadre d'un contrat de travaux classique. Toutefois un certain nombre d'entre eux se sont constitués en coopératives de construction, regroupées dans des fédérations nationales au premier rang desquelles la FFACB. Ces coopératives interviennent alors dans le cadre de contrats de construction de maison individuelle (loi de 1990 citée plus haut) à l'instar des constructeurs de maisons individuelles.

II.2 Le marché de la maison individuelle

II.2.1 Une production importante mais marquée par la crise

En 2011, la construction de 141 833 maisons individuelles « pures » (donc hors permis groupé) a été autorisée. Ceci représente 35 % des logements autorisés en France en 2011, le solde soit 65 % concernant le logement individuel groupé (15 %) et le logement collectif (50 %). Cette distribution entre les différents types de logements est relativement stable dans le temps. L'année 2012 a vu une chute de 8 % des logements autorisés, tous logements confondus hors résidences, mais de 11 % des maisons individuelles « pures ».

S'agissant des logements commencés, la chute est de 18 % pour l'ensemble des logements (hors résidences) et de 15 % pour les maisons individuelles pures.

La différence entre logements autorisés et logements commencés tient au décalage d'un an entre les deux phénomènes, accentué sans doute par la crainte de certains maîtres d'ouvrage face à la crise économique.

Au-delà de la baisse globale de la production, la crise a aussi entraîné une modification de la demande. La part des primo accédants est passée de 65 % à 50 %, au profit des secundo accédants.

Concernant la taille des maisons, la part des grandes maisons (supérieures à 170 m2 de SHON, soit au-dessus du seuil de recours à l'architecte) est en baisse constante depuis 1995, avec une accentuation de la baisse dans les 5 dernières années. Elle est passée de 18,3 % en 1995 à 16 % en 2006 et 11,7 % en 2011. Cette baisse en valeur relative est accentuée par la baisse de production de maisons individuelles en général.

La taille moyenne était de 134 m2 en 2011, avec une réelle variation selon les régions, l'Alsace étant la région où les maisons sont les plus grandes (32 % des maisons au-dessus du seuil).

La surface moyenne des terrains en 2011 est de 1 095 m2, avec de fortes variations selon la localisation, les plus grands terrains se trouvent en zone rurale (moyenne de 1 265 m2). De même on observe des variations selon la CSP de l'acquéreur, les agriculteurs exploitants étant à 1 739 m2 en moyenne, les cadres et professions intellectuelles supérieures à 1 150 m2, et les employés à 1 030 m2. Nous ne disposons pas en revanche de données sur l'origine de ces terrains, mais il semblerait que les grands terrains soient des terrains en secteur diffus, les terrains en lotissement ayant tendance à se réduire en surface.

II.2.2 Un marché dominé par les constructeurs de maisons individuelles

Les constructeurs de maisons individuelles réalisent 58 % des maisons individuelles. Viennent ensuite les particuliers qui conçoivent eux-mêmes leur maison (27 %), les maisons conçues par les entrepreneurs ou artisans (9 %), les maisons conçues par des architectes (4 %). Si l'on pondère ces données avec le coût total des maisons (hors terrains) les constructeurs de maisons individuelles construisent pour 13,5 Mde, soit 56 % du marché, les entrepreneurs et artisans 2,3 Md e soit 10 % du marché, les architectes 1,4 Mde soit 6 % du marché, les pétitionnaires pour eux-mêmes 6,5 Mde soit 27 % du marché.

Ces données sont issues du questionnaire adressé par l'administration aux pétitionnaires. Elles appellent quelques commentaires :

Dans le cas du constructeur de maisons individuelles, il assure la conception et la réalisation de la maison, dans le cadre d'un contrat de construction de maison individuelle tel que défini par la loi de 1990. Comme vu plus haut ce contrat apporte au pétitionnaire des garanties de coût et de délai, cautionnées par une caution bancaire. La conception de la maison peut dans certains cas être confiée à un architecte, c'est normalement le cas pour les maisons situées au-dessus du seuil.

Dans le cas du particulier qui conçoit lui-même sa maison, il en confie généralement tout ou partie de la construction à un artisan ou entrepreneur.

Le cas des entrepreneurs qui conçoivent la maison avant de la construire est moins évident. En effet en toute rigueur, ils devraient se plier aux obligations de la loi de 1990, et donc passer par un contrat de construction de maison individuelle. Ils entrent en effet de fait dans le champ des constructeurs de maisons individuelles. C'est le cas des coopératives d'artisans telles que celles qui sont adhérentes à la FFACB.

La part de 4 % occupée par les architectes concerne les missions de maîtrise d'œuvre complète. Il ne s'agit donc pas des missions de « projet architectural » telles que définies par la loi de 1977.

Une analyse plus fine fait apparaître différents marchés, correspondant à des prix et surfaces différenciés.

Le marché des petites surfaces est nettement dominé par les constructeurs de maisons individuelles. Ceux-ci ont un pic de production entre 95 et 125 m2, avec un autre pic sur lequel nous reviendrions autour de 165 m2. La surface moyenne est de 110 m2. Les prix des maisons (construction seule) se situent autour d'une moyenne de 134 300 e

Concernant les architectes ils occupent un créneau plus « haut de gamme », avec une moyenne de 155 m2 et une concentration entre 135 et 175 m2, avec un pic à 175 m2 soit juste au-dessus du seuil. Le prix moyen des maisons (construction seule) est de 200 400 e. À noter toutefois que 70 % des maisons confiées à un architecte sont au-dessous du seuil de 170 m2.

Les particuliers qui sont leur propre concepteur ont une surface moyenne de 143 m2, avec une concentration entre 135 et 175 m2. Le prix moyen (construction seule) est de 138 900 e soit intermédiaire entre les architectes et les constructeurs de maisons individuelles.

Cette répartition du marché n'est pas étonnante. En effet l'architecte facture exclusivement ses honoraires, qui pour une mission complète peuvent aller de 10 % à 14 % du montant des travaux. Cette activité n'est pas rentable pour une maison de petite surface et de faible coût qui demande autant de temps passé à la conception et au suivi du chantier par rapport à une maison plus grande. À l'inverse les constructeurs de maisons individuelles facturent un prix global de la construction et optimisent leurs coûts grâce aux économies qu'ils obtiennent grâce à la taille de leur production et aux accords qu'ils peuvent passer avec les fournisseurs et les entrepreneurs. À ceci s'ajoute certainement un effet de catégories sociales. Nous ne disposons pas du croisement entre la catégorie du pétitionnaire et le type de professionnel concerné, mais on peut supposer que les employés et ouvriers qui représentent 63 % des pétitionnaires, et dont le budget total moyen (maison plus terrain) est le plus faible (respectivement 187 300 e et 166 700 e) font peu appel aux architectes pour des raisons autant culturelles que financières. À l'inverse, les cadres et professions intellectuelles supérieures, qui représentent 19 % des pétitionnaires, et dont le budget total moyen (maison plus terrain) est de 265 000 e font plus naturellement appel à l'architecte.

II.2.3 Impact du seuil de 170 m2

Compte tenu de la question posée à la mission, on s'est intéressé à l'effet du seuil de 170 m2 sur le marché.

On observe tout d'abord un pic de production juste en dessous du seuil, alors que le reste de la production suit à peu près une courbe de Gauss avec un maximum entre 95 et 115 m2. Ce pic semble donc lié à l'existence du seuil, soit que le pétitionnaire limite sa surface pour ne pas avoir à faire appel à un architecte, soit que la surface déclarée soit légèrement inférieure à la surface réelle, dans le même but d'échapper au recours à l'architecte.

Quel est l'effet pratique du seuil ?

On peut comparer le marché au-dessus du seuil avec le marché en dessous du seuil.

Les constructeurs de maisons individuelles occupent 59 % du marché au-dessous du seuil, et 38 % au-dessus du seuil

Les particuliers qui ne font appel ni à un constructeur de maison individuelle ni à un architecte en mission complète occupent 26 % du marché au-dessous du seuil et 37 % au-dessus du seuil

Les architectes en mission complète occupent 3 % du marché au-dessous du seuil et 13 % au-dessus du seuil.

Il semble donc que le seuil ait un effet déclencheur. En obligeant les pétitionnaires à avoir recours à un architecte, ils les conduisent davantage à leur confier une mission complète, ou à gérer eux-mêmes leur construction. Toutefois cette interprétation doit être nuancée car ce changement d'attitude peut très bien être dû à la catégorie sociale du pétitionnaire en lien avec la taille de la maison, qui le conduit à faire plus appel à un architecte, et non à l'obligation légale.

II.3 La qualité des maisons

La mission s'est intéressée à la qualité des maisons selon le type de concepteur.

II.3.1 Qualité technique

Deux points ont attiré notre attention dans l'approche de la qualité technique des constructions : la performance thermique.et la sinistralité.

Concernant la performance thermique, les maisons dont le permis a été déposé en 2012 et après sont par principe conformes à la RT 2012. On peut toutefois s'interroger sur le contrôle de cette performance par les services concernés (voir plus loin : le contrôle des autorisations de construire). Lorsqu'il s'agit d'un particulier, l'assistance d'un prestataire qui remplit le formulaire RT 2012 n'est pas en soi une garantie suffisante de performance.

Nous disposons en revanche de données sur les permis déposés en 2011, soit avant l'application de la RT 2012. (source : enquête auprès des pétitionnaires). Si l'on s'intéresse aux maisons répondant aux labels « bâtiment à énergie positive », « maison passive », « BBC effinergie », tous labels égaux ou plus performants que la RT 2012, on constate de fortes différences selon le concepteur.

Tableau : % de maisons autorisées en 2011 dont les performances énergétiques sont égales ou supérieures à la RT 2012

Comme on le voit les architectes sont nettement plus en pointe concernant la performance énergétique.

À noter que le taux de non-réponse est de 48, 2 % en moyenne avec un taux de 61,6 % pour les pétitionnaires concevant pour eux-mêmes, et respectivement 41,5 % et 41 % pour les architectes et les CMI. Ceci indique que les particuliers qui font appel à un professionnel sont mieux informés des questions énergétiques, ce qui n'est pas étonnant.

Concernant la sinistralité, les informations partielles et non comparables dont la mission a pris connaissance ne permettent pas d'opérer de comparaisons sensées.

II.3.2 Insertion dans le paysage et qualité urbaine :

Il est difficile de mesurer la qualité des constructions au regard du paysage et de la qualité urbaine. Quelques réflexions toutefois peuvent être avancées.

Paysage :

À l'évidence une adaptation au paysage est plus facile lorsqu'on conçoit un projet sur mesure en fonction de son contexte, et en particulier de l'adaptation au terrain et à sa topographie. C'est d'ailleurs l'un des fondements de la loi de 1977, qui prévoit le recours à l'architecte pour les projets d'une certaine taille qui peuvent impacter le paysage.

Urbanisme :

Il est intéressant d'examiner cette question de la qualité au regard des évolutions en matière d'urbanisme qui sont apparues depuis la loi SRU (2000), et dans les projets actuels du METL dans le cadre de la transition écologique. La tendance générale, qui se traduit dans les textes de loi régissant l'urbanisme, est de favoriser une certaine compacité, y compris en zone rurale, afin d'éviter de consommer de la terre agricole. De plus en plus, la rédaction des SCOT et des PLU favorise cette compacité de diverses façons : encouragement à réhabiliter les bâtiments anciens de centre bourg de préférence à une extension du village, tendance à la suppression du COS comme norme maximale de densité, au profit de la fixation d'une densité minimale, ou d'une taille maximale de parcelle au lieu d'une taille minimale comme cela se faisait auparavant. Tendance enfin à favoriser, en matière d'extension, les greffes sur le village existant, sous forme de lotissements ou d'opérations de promotion immobilière, et à limiter voire interdire la construction en secteur diffus. Ces orientations largement relayées par les pouvoirs publics, sont toutefois loin de faire l'unanimité auprès des citoyens concernés, et notamment des maires en charge de l'élaboration des PLU. Les communes souhaitent en effet favoriser la construction de logements afin de maintenir, voire augmenter la population pour garder des services essentiels tels que commerces, écoles, etc. Pour ce faire ils font appel à des opérateurs qui sont le plus souvent des lotisseurs, et ils peinent à trouver des opérateurs qui font de la réhabilitation de tissu existant, surtout dans les petites communes. S'agissant des lotissements, la tendance générale est à la baisse de la surface des parcelles, même si celle-ci se heurte souvent aux désirs des acquéreurs soucieux de garder une certaine indépendance vis-à-vis des voisins. Pour toutes ces raisons, les projets de PLU en zone rurale sont généralement plus consommateurs d'espace que souhaité par les pouvoirs publics représentés par les DREAL et DDT et les préfets.

S'agissant des maisons individuelles « isolées » (qui font l'objet d'un permis propre) on a vu qu'elles représentaient 35 % de la production de logements, ce qui est considérable. La poursuite des objectifs de la transition écologique ne passe pas nécessairement par la fin de ce type de maisons individuelles comme le préconisent certains, d'une façon un peu sommaire. En revanche certaines pratiques sont plus favorables que d'autres à la poursuite de ces objectifs. La réhabilitation, transformation ou agrandissement de maisons existantes en est une. C'est un marché de plus en plus conséquent, et nous avons vu que c'était un terrain privilégié pour les architectes, qui sont les mieux placés pour répondre à cette demande (conception d'un projet entièrement sur mesure à partir d'une maison existante). La maison mitoyenne ou en limite de parcelle est aussi une réponse, qui contribue à réduire les surfaces de parcelle. Elle est là aussi plus facile à concevoir dans un projet sur mesure, avec une adaptation fine à la topographie, le « modèle » préconçu nécessitant souvent une distance par rapport à la maison voisine pour l'adaptation au sol. Quant à la maison isolée sur sa parcelle, qui reste et restera une formule utile et répondant à un vrai besoin, elle aura tendance à se faire sur des parcelles de plus en plus petites. Il appartient aux professionnels de s'y préparer.

Les surfaces moyennes des terrains pour ce type de maisons restent élevées. Elles sont de 1 739 m2 lorsque le pétitionnaire est un agriculteur, de 1 323 m2 lorsqu'il s'agit d'un artisan, commerçant profession libérale, et vont de 1190 à 1030 m2 pour les autres catégories socioprofessionnelles.

Ces surfaces moyennes sont très variables selon les régions : de 808 à 827 m2 en Languedoc Roussillon, Ile-de-France, pays de la Loire, Alsace, à 1665 en Corse et 1812 dans le Limousin. À l'évidence la contrainte du prix des terrains joue fortement sur la surface. D'une façon plus générale, les surfaces de terrain sont plus élevées en zone rurale (1 262 m2), plus faibles dans les zones urbaines de plus de 100 000 habitants et plus faibles encore dans l'agglomération de Paris (676 m2).

Si l'on regarde la surface des terrains selon le concepteur, on voit qu'elle est de 1 179 m2 dans le cas des CMI, de 1 566 pour les architectes, de 1 604 pour les entrepreneurs et artisans, et de 1 722 pour ceux qui conçoivent eux-mêmes leur maison.

Rappelons qu'il est tout à fait possible de réaliser une maison individuelle isolée sur un terrain de 600 m2 voire 400 dans certaines configurations (dans ce dernier cas en se mettant le plus souvent en limite parcellaire). La contrainte n'est donc pas technique, mais relève plus de l'aspiration des acquéreurs.

Ces variations multiples sont liées à de multiples facteurs : moyens financiers, contexte urbain ou rural, csp et notamment possession ou non d'un terrain. Compte tenu de la tendance générale soulignée plus haut on ne peut qu'inciter les professionnels à se préparer. De ce point de vue les architectes sont bien placés pour répondre à la réhabilitation et à la construction dans un champ de contraintes (terrain de petite dimension, topographie complexe). Les constructeurs de maisons individuelles seront conduits à revoir le modèle sur catalogue, pour faire des projets plus adaptés. C'est d'après leurs informations, ce à quoi ils se préparent de plus en plus.

Ce sont sans doute les particuliers qui auront le plus de mal à s'adapter à ces nouvelles contraintes s'ils ne font pas appel à un professionnel.

II.3.3 Création architecturale

« L'architecture est une expression de la culture.

La création architecturale, la qualité des constructions, leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, le respect des paysages naturels ou urbains ainsi que du patrimoine sont d'intérêt public. Les autorités habilitées à délivrer le permis de construire ainsi que les autorisations de lotir s'assurent, au cours de l'instruction des demandes, du respect de cet intérêt. »

(loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture).

Les architectes se situent dans cette exigence dès lors que leur intervention est sollicitée par un maître d'ouvrage, qui souhaite un produit différent de l'offre proposée par les constructeurs de maison individuelle.

Les statistiques ne renseignent pas sur cette caractéristique de la maîtrise d'ouvrage dont on peut penser qu'elle est minoritaire même si les architectes sont consultés pour des opérations de tailles très diverses.

Cependant les exemples célèbres existent depuis la villa Savoye de Le Corbusier ou la villa de Saint-Cloud de Rem Koolhas pour les plus emblématiques. La maison individuelle reste un domaine d'expression et de création pour les architectes.

Les exemples donnés par les opérations de promotion de l'architecture contemporaine en Région organisées par les CAUE ou les DRAC montrent que la demande existe. Elle s'accompagne d'une demande particulière pour les extensions de maison en première couronne des agglomérations où les difficultés d'implantation et de réglementation nécessitent une conception appropriée.

Les albums des jeunes architectes et des paysagistes organisés par le Ministère de la Culture témoignent également de l'intérêt des jeunes architectes pour la maison individuelle.

L'Ordre des Architectes se dit tout aussi attentif au calcul du seuil de recours à l'architecte qu'à l'apparition d'une politique de la promotion de l'architecture contemporaine en France et au rapprochement entre architectes et maîtres d'ouvrage.

Il constate que le particulier construisant pour lui-même n'a pas toujours le souhait, ou la volonté, de recourir à l'architecte, alors que l'intervention d'un notaire ou d'un avocat lui semble naturelle. Dans l'esprit de beaucoup l'architecte est « trop cher » ou n'apporte pas systématiquement une plus-value technique aux problèmes posés par le client.

III L'évolution de la situation législative et réglementaire et les dispositifs de mise en œuvre

III.1 La loi de 1977 sur l'architecture

La loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture est un texte fondateur érigeant la qualité architecturale et environnementale en principe d'intérêt public.

Elle dispose en son article premier que :

« L'architecture est une expression de la culture.

La création architecturale, la qualité des constructions, leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, le respect des paysages naturels ou urbains ainsi que du patrimoine sont d'intérêt public. Les autorités habilitées à délivrer le permis de construire ainsi que les autorisations de lotir s'assurent, au cours de l'instruction des demandes, du respect de cet intérêt.

En conséquence :

1° Les maîtres d'ouvrage sont tenus de faire appel au concours des architectes dans les conditions et limites indiquées au titre Ier ci-après ;

2° Des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement sont institués. Ils sont chargés d'aider et d'informer le public conformément au titre II ;

3° L'exercice de la profession d'architecte et son organisation sont soumis aux règles figurant aux titres III et IV ;

4° Les dispositions du code de l'urbanisme relatives à l'architecture sont réformées conformément au titre V. »

le principe du recours à l'architecte Dans son article 3, elle dispose que :

« Quiconque désire entreprendre des travaux soumis à une autorisation de construire doit faire appel à un architecte pour établir le projet architectural faisant l›objet de la demande de permis de construire, sans préjudice du recours à d'autres personnes participant, soit individuellement, soit en équipe, à la conception. Cette obligation n'exclut pas le recours à un architecte pour des missions plus étendues.

Le projet architectural mentionné ci-dessus définit par des plans et documents écrits l'implantation des bâtiments, leur composition, leur organisation et l'expression de leur volume ainsi que le choix des matériaux et des couleurs.

Même si l'architecte n'assure pas la direction des travaux, le maître d'ouvrage doit le mettre en mesure dans des conditions fixées par le contrat, de s'assurer que les documents d'exécution et les ouvrages en cours de réalisation respectent les dispositions du projet architectural élaboré par ses soins. Si ces dispositions ne sont pas respectées, l'architecte en avertit le maître d'ouvrage.

Sans préjudice de l'application de l'article 4 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée, lorsque le maître d'ouvrage fait appel à d'autres prestataires pour participer aux côtés de l'architecte à la conception du projet, il peut confier à l'architecte les missions de coordination de l'ensemble des prestations et de représentation des prestataires. Le contrat prévoit en contrepartie la rémunération de l'architecte pour ces missions ainsi que la répartition des prestations et la responsabilité de chacun des prestataires. »

La loi de 1977 encadre et renvoie au pouvoir réglementaire (cf. décret n° 78-171 du 26 janvier 1978) le soin de définir un seuil au-dessous duquel les personnes physiques (notamment) peuvent être dispensées du recours obligatoire à l'architecte

Son article 4 dispose en effet, que :

« Par dérogation à l'article 3 ci-dessus, ne sont pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques ou exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique qui déclarent vouloir édifier ou modifier, pour elles-mêmes, une construction de faible importance dont les caractéristiques, et notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en Conseil d'État. Ces caractéristiques peuvent être différentes selon la destination des constructions.

Le recours à l'architecte n'est pas non plus obligatoire pour les travaux soumis au permis de construire ou à l'autorisation, qui concernent exclusivement l'aménagement et l'équipement des espaces intérieurs des constructions et des vitrines commerciales ou qui sont limités à des reprises n'entraînant pas de modifications visibles de l'extérieur. »

En conséquence

« Quiconque désire entreprendre des travaux soumis à une autorisation de construire doit faire appel à un architecte pour établir le projet architectural faisant l'objet de la demande de permis de construire, sans préjudice du recours à d'autres personnes participant, soit individuellement, soit en équipe, à la conception. Cette obligation n'exclut pas le recours à un architecte pour des missions plus étendues.

Le projet architectural définit, par des plans et documents écrits, l'implantation des bâtiments, leur composition, leur organisation et l'expression de leur volume ainsi que le choix des matériaux et des couleurs. Même si l'architecte n'assure pas la direction des travaux, le maître d'ouvrage doit le mettre en mesure, dans des conditions fixées par le contrat, de s'assurer que les documents d'exécution et les ouvrages en cours de réalisation respectent les dispositions du projet architectural élaboré par ses soins. Si ces dispositions ne sont pas respectées, l'architecte en avertit le maître d'ouvrage ». Toutefois dans la pratique nous verrons que le dépôt du permis de construire est exclusivement conditionné par la réalisation du « projet architectural » par un architecte.

Néanmoins sont dispensées de recourir à un architecte certaines personnes (personnes physiques, exploitations agricoles à responsabilité limitée et à associé unique -EARL AU-), qui déclarent édifier ou modifier pour elles-mêmes en fonction de la nature et de l'importance des travaux une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher ou l'emprise au sol n'excède pas un seuil fixé par décret, mais concernant des constructions de « faible importance »...

III.2 L'application réglementaire de la loi de 1977

L'application réglementaire de la loi de 1977 définit à la fois le mode de calcul de la surface visée par la loi, et le montant du seuil à respecter pour la dispense du recours à l'architecte. Elle a évolué continûment.

III.2.1 Définition de la surface de plancher

La surface de plancher hors œuvre

Le décret n° 77-190 du 3 mars 1977 relatif aux dispenses de recours à un architecte prévues à l'article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture dispose que : « ne sont pas tenues de recourir à u architecte les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes. Une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher développée n'excède pas 250 m2 hors œuvre ».

La définition donnée par ce décret est donc celle de la « surface de plancher hors œuvre »1

Plusieurs autres textes subséquents reprendront ces dispositions tout en précisant et modifiant les notions de surface de plancher hors œuvre brute et nette.

La surface de plancher hors œuvre brute

? Le décret n° 77-739 du 7 juillet 1977 introduit - dans la même définition de l'exemption d'obligation de recours à un architecte (et avec la même superficie de 250 m2) - la notion de surface de plancher hors œuvre brute.

Cette notion est définie par l'article R.112-2 du code de l'urbanisme comme la surface correspondant à la somme des surfaces de plancher de chaque niveau de la construction

? Le décret n° 2009-1247 du 1er octobre 2009 exclut du calcul de la surface de plancher développée hors œuvre brute d'une construction, les surfaces de plancher nécessaires à l'aménagement d'une construction existante en vue d'améliorer son isolation thermique ou acoustique.

La surface de plancher hors œuvre nette (SHON) et les évolutions de sa définition

? Le décret n° 79-898 du 15 octobre 1979 introduit également, dans la même définition de l'exemption d'obligation de recours à l'architecte, la notion de surface de plancher hors œuvre nette.

Celle-ci est définie par le code de l›urbanisme (article R.112-2) comme égale à la surface hors œuvre brute de la construction déduction faite des superficies d'un certain nombre de parties non-habitables du bâtiment :

(combles et sous-sols non aménageables... ;

toitures et terrasses, balcons, loggias... ;

parties réservées au stationnement des véhicules... ;

entrepôt de matériels et abris d'animaux...).

? Le décret n° 87-1016 du 14 décembre 1987 modifie la définition de la SHON servant de référence aux personnes physiques construisant pour elles-mêmes, pour la dispense de recours obligatoire à un architecte. Il ajoute en effet aux déductions sus-rappelées, les surfaces correspondant à la fermeture des balcons, loggias et surfaces non-closes situées en rez-de-chaussée.

? Le décret n° 88-1151 du 26 décembre 1988 poursuit l'évolution précédente en ajoutant de nouvelles déductions au mode de calcul de la SHON, notamment en appliquant une déduction de 5 % des surfaces hors œuvre affectées à l'habitation, telles qu'elles résultent, le cas échéant, de l'application de certaines déductions précédemment prévues2.

? Le décret n° 2006-555 du 17 mai 2006 ajoute encore aux déductions précédemment prévues, celle d'une surface forfaitaire de cinq mètres carrés par logement respectant les règles relatives à l'accessibilité intérieure des logements aux personnes handicapées prévues selon le cas aux articles R.111-18-8 et R.111-18-9 du code de la construction et de l'habitation.

III.2.2 Fixation du seuil de non-recours à l'architecte :

Le décret n° 79-898 du 15 octobre 1979 modifiant celui du 3 mars 1977 précité a modifié l'article 1er en réduisant à 170 m2 la surface de plancher à partir de laquelle le recours est obligatoire

Ainsi l'évolution de la définition de la SHON a été permanente et s'est traduite par des réductions de la surface prise en compte. En revanche le seuil s'est stabilisé à hauteur de 170 m2 depuis le décret de 1979. C'est ce seuil qui définit l'équilibre économique voulu par la loi de 1977.

III.3 Les traductions législatives et réglementaires du « Grenelle de l'environnement »

III.3.1 La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 (dite loi « Grenelle I »)

Le « Grenelle de l'environnement » est à l'origine des modifications ayant affecté les superficies à prendre en compte (« assiette ») pour le calcul des 170 m2 valant seuil à partir duquel est obligatoire le recours à l'architecte

La loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement constitue un cadre d'action pour répondre à l'urgence écologique et qui, pour le domaine du bâtiment et de l'urbanisme, fixe un certain nombre d'orientations.

Considérant que le secteur du bâtiment représentait un gisement important d'économies d'énergie potentiel (il consomme plus de 40 % de l'énergie finale et émet près du quart des émissions nationales de gaz à effet de serre), le Grenelle de l'environnement a tendu à favoriser, en grande ampleur, la rénovation énergétique et thermique des constructions, pour réduire durablement la consommation d'énergie, améliorer le pouvoir d'achat des ménages et contribuer à la réduction des émissions de dioxyde de carbone.

Dans cette perspective, devaient être développées et diffusées de nouvelles technologies, notamment dans la construction neuve, soutenues par des aides financières (particulièrement fiscales) et par un renforcement de la réglementation thermique concernant l'isolation des bâtiments. De manière complémentaire, devaient être engagées des incitations à la formation et à la qualification des professionnels du bâtiment, et devait être promue la réalisation de nouveaux types de matériaux contribuant toujours plus efficacement à l'isolation thermique.

L'accroissement de l'épaisseur des murs est apparu nécessaire pour améliorer l'isolation thermique. La prise en compte de l'épaisseur des murs dans le calcul de la surface hors œuvre nette (SHON) qui sert à vérifier le respect des règles d'urbanisme est donc apparue pénalisante. Ceci a conduit, avec la notion de « surface de plancher » définie par la loi dite « Grenelle II » (voir ci après) à supprimer la prise en compte de l'épaisseur des murs dans le calcul de la surface de plancher.

Précisons que l'évolution technologique soutenue par le Grenelle de l'environnement - et qui a des effets réducteurs importants sur l'épaisseur des matériaux isolants - est de nature à atténuer progressivement l'impact qu'auront eu les matériaux d'isolation sur le calcul de la SHON. Car, progressivement, leur épaisseur tend à se réduire de façon importante, pour une même performance thermique. En revanche il ne faut pas exclure des renforcements ultérieurs de la réglementation thermique qui conduiraient à nouveau à augmenter les épaisseurs des murs.

III.3.2 La loi no 2010-788 dite loi « Grenelle II »

Cette loi « portant engagement national pour l'environnement », a complété la loi du 3 août 2009. Elle décline les objectifs de la loi de 2009 en dispositions plus précises, par objectif, chantier et secteur.

Ainsi, dans le domaine dont traite ce rapport, la loi vise un bâti moins énergivore et une diminution de la précarité énergétique. Aussi, de nombreuses dispositions contraignantes fixées par la réglementation doivent-elles être assorties de dispositifs de contrôle intéressant la mesure des performances énergétiques et environnementales, et notamment lors du permis de construire (attestation d'étude sur l'approvisionnement en ENR et sur la prise en compte de la réglementation thermique)3.

Et, s'agissant des réflexions nées de l'impact des dispositifs d'isolation sur la superficie à prendre en compte pour le calcul des surfaces de plancher, c'est la loi de 2010 qui en a tiré les conséquences en introduisant la notion de surface de plancher qui, depuis lors (et en réduisant par voie d'ordonnance la superficie à prendre en compte au nu intérieur des façades), s'est substituée à la SHON, tout en étant elle-même assortie ensuite de dispositifs complexes (l'emprise au sol et ses paramètres) dont rend compte le présent rapport.

III.3.3 L'ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 2011

C'est l'article 25 de la loi portant engagement national pour l'environnement qui a autorisé le Gouvernement à légiférer, par voie d'ordonnance, pour unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme :

« Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à procéder, par voie d'ordonnance, à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de l'urbanisme afin d'en clarifier la rédaction et le plan. Cette nouvelle codification est effectuée à droit constant après intégration des dispositions issues de la présente loi et sous réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, la cohérence rédactionnelle des textes, pour harmoniser l'état du droit et abroger les dispositions obsolètes ou devenues sans objet.

Les ordonnances prises sur le fondement du premier alinéa peuvent en outre :

1° Clarifier et simplifier les procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme ;

2°...

3° Unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ;

4° Apporter au régime des permis de construire et des autorisations d'urbanisme, issu de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme et de l'ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés, les corrections dont la mise en œuvre de la réforme pourrait faire apparaître la nécessité » ;

Pour ne pas pénaliser les efforts d'isolation par l'intérieur ou l'extérieur des bâtiments, la surface de plancher se substitue à la SHON et à la SHOB ; cette nouvelle surface est calculée à partir du nu intérieur des façades.

Une disposition réglementaire, l'article R.112-2 du code de l'urbanisme, en précise le contour en la définissant comme « la somme des surfaces de plancher de chaque niveau clos et couvert, calculée à partir du nu des façades après déduction notamment :

* des surfaces correspondant à l'épaisseur des murs entourant les embrasures des portes fenêtres donnant sur l'extérieur ;

* des vides et des trémies afférentes aux escaliers et ascenseurs.

Le rapport (surface de plancher/SHON) est variable selon la configuration de chaque construction. Cette disposition influe sur l'appréciation du plafond de dispense du recours obligatoire à l'architecte.

III.3.4 Le décret du 5 décembre 2011

Il confirme le seuil de 170 m2 comme incluant la totalité de la construction, même en cas d'extension.

III.3.5 L'introduction de la notion d'emprise au sol : Une application complexe

La définition de la surface de plancher fut critiquée en ce qu'elle modifiait l'équilibre antérieur de la loi de 1977, puisque le seuil de non-recours à l'architecte, maintenu à 170 m2, s'appliquait désormais à la surface de plancher, inférieure à la SHON utilisée comme base antérieurement. Le pouvoir réglementaire a donc cherché à compenser cet écart. Le moyen retenu a été l'adjonction à la surface de plancher d'une notion supplémentaire « l'emprise au sol », ajoutant une condition supplémentaire dans le calcul des 170 m2 justifiant le recours à un architecte.

Le décret n° 2011-2054 du 29 décembre 2011

Si le texte précise la notion de surface de plancher, il introduit aussi dans la réglementation un « nouvel équilibre » dans la réglementation immédiatement antérieure, avec l'emprise au sol qui est définie par l'article R.420 du code de l'urbanisme comme « la projection verticale du volume de la construction, tous débords ou surplombs inclus ».

Ce texte ajoute une complexité peu cohérente avec les principes du Grenelle de l'environnement.

Outre la complexité intrinsèque de sa définition, le moyen consistant à insérer, dans le droit de l'urbanisme, une notion afférente aux structures architecturales pour « corriger » les effets d'un seuil purement arithmétique a suscité une confusion de tous les acteurs - architectes et constructeurs, mais aussi services chargés de l'application du droit des sols, et bien entendu les pétitionnaires eux-mêmes qui ne sont pas des spécialistes.

La circulaire du 3 février 2012

Le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement a mis en œuvre une circulaire (3 février 2012) relative au respect des modalités de calcul de la surface de plancher des constructions définies par le livre I du code de l'urbanisme.

Ce document résulte de la nécessité d'expliciter les notions introduites par l'ordonnance du 16 novembre 2011 précitée, relative à la définition des surfaces de plancher, et par le décret du 29 décembre de la même année, également précité, qui introduit la notion d'emprise au sol.

Cette circulaire, qui vise à « apporter des éclairages sur la définition retenue par cette nouvelle réglementation, donner des précisions sur les modalités d'entrée en vigueur de la réforme de la surface et expliquer les impacts de la surface de plancher en matière d'application du droit des sols », illustre en réalité la complexification d'une réglementation qui, en quelques mois seulement, n'a cessé de surajouter des critères qui, censés atténuer les inconvénients liés à leurs complexités réciproques, les rendent très difficilement compréhensibles, voire incompatibles.

Le décret n° 2012-677 du 7 mai 2012

Le décret du 29 décembre 2011, en combinant les deux critères de la surface de plancher et de l'emprise au sol, fut à son tour critiqué en ce que le nouvel équilibre, notamment pour les maisons de plain-pied avec auvents ou débords de toiture, penchait cette fois-ci davantage en faveur du recours à l'architecte. Pour corriger cet effet le décret du 7 mai 2012 introduit la notion d'« emprise au sol constitutive de surface de plancher » pour calculer le seuil de recours à l'architecte.

La notice explicative du décret indique « la réforme de la surface de plancher, entrée en vigueur le 1er mars 2012, a modifié le calcul du seuil au-delà duquel le recours à l'architecte est obligatoire pour une personne physique construisant pour elle-même une construction non agricole. Ce seuil, exprimé auparavant en surface hors œuvre nette, est évalué à la fois en surface de plancher et en emprise au sol. Cette modification a entraîné un accroissement du nombre de projets pour lesquels le recours à l'architecte est obligatoire, alors que la réforme de la surface de plancher avait été conçue comme devant rester neutre à cet égard. Cet effet non souhaité de la réforme est corrigé, en précisant que l'emprise au sol qui doit être prise en compte dans le calcul du seuil est celle de la partie de la construction qui est constitutive de surface de plancher. Elle correspond à la projection verticale du volume de la partie de la construction qui est constitutive de surface de plancher : les surfaces aménagées pour le stationnement des véhicules ou les auvents, par exemple, ne sont pas prises en compte ». Le décret maintient la combinaison des deux critères (surface de plancher et emprise au sol) dans l'appréciation du seuil de recours obligatoire à un architecte (surface en dessous de laquelle l'obtention du permis de construire est dispensée de cette obligation).

Mais il modifie l'article R.431-2 du code de l'urbanisme en réduisant la prise en compte de l'emprise au sol à la seule partie constitutive de surface de plancher, par la disposition suivante : « (a) Une construction à usage autre qu'agricole dont à la fois la surface de plancher et l'emprise au sol, au sens de l'article R.420-1, de la partie constitutive de surface de plancher n'excèdent pas cent soixante-dix mètres carrés ».

Cette notion est assez complexe à décliner dans la pratique, et n'est pas de nature à simplifier la lisibilité du droit pour les citoyens. Les associations de professionnels (architectes, constructeurs de maisons individuelles, géomètres) ont fait l'effort d'informer et de former leurs adhérents. En ce qui concerne les particuliers, les services instructeurs des DDT ont édité quelques guides à leur égard mais le message est compliqué à faire passer.

III.4 Comparaison de la SHON et de la surface de plancher :

La difficulté de la réforme tient pour beaucoup à ce qu'il n'existe pas a priori de relation simple qui permet de passer de la surface de plancher (SP) à la SHON. Ceci explique en grande partie la difficulté à mettre d'accord les architectes et les constructeurs de maisons individuelles sur un nouveau seuil s'appliquant à la surface de plancher.

Pourtant cette assertion admise par tous et qui a conduit à tous les errements rencontrés lors des débats sur la fixation du seuil, n'est pas tout à fait exacte. En effet si l'on considère tous les types de bâtiments, collectifs et individuels, de plain-pied ou à étages voire de grande hauteur la complexité est telle qu'une formule ne peut relier SP et SHON. Mais si l'on s'en tient au problème qui est le nôtre à savoir la fixation du seuil de recours à l'architecte pour les maisons individuelles, on aboutit à une formule relativement simple.

Cette formule a été testée à partir des calculs comparatifs correspondant à différents types de maisons qui ont été indiqués par :

l'UNSFA (syndicat des architectes)

L'UMF (Union des maisons françaises, fédération de constructeurs de maisons individuelles) La FFACB (fédération française des artisans coopérateurs du bâtiment)

Par ailleurs à la demande de la mission, le METL a confié au CETE de l'ouest une mission d'exploitation d'un échantillon de permis de construire en vue de comparer les surfaces de plancher et les SHON. Malheureusement l'exploitation de ces données n'a pas été possible compte tenu du faible échantillon et de la présence de quelques données aberrantes.

Les résultats de ces travaux sont les suivants :

Si l'on ne considère que la définition de la SP et de la SHON pour les maisons individuelles. :

éléments comptés dans la SHON et non comptés dans la surface de plancher :

emprises au sol des murs extérieurs ou périphériques, et embrasures intérieures d'ouvertures percées dans un mur périphérique

espaces d'une hauteur sous plafond (HSP) inférieure à 1,80 m hors combles et sous sol espaces d'une HSP = 1,80 m

éléments comptés dans la SP et non comptés dans la SHON :

vides et trémies de gaines techniques de faible dimension

local technique ou local de stockage des déchets en comble ou en sous-sol correction de la SHON

Il convient de déduire 5 % de la SHON ainsi calculée

Si l'on néglige en première approximation les vides et trémies de gaines techniques de faible dimension, ainsi que les embrasures intérieures des ouvertures, et si l'on ne considère pas des maisons ayant des espaces d'une hauteur sous plafond inférieure ou égale à 1,80 m hors combles et sous sols (cas extrêmement rare), on peut évaluer ainsi le rapport surface de plancher (SP) sur surface hors œuvre nette (SHON) :

SP/SHON = 1,05-e* P/SHON

où e est l'épaisseur des murs extérieurs et P le périmètre des murs extérieurs. On voit que ce rapport est sensible à deux données :

d'une part l'épaisseur des murs

d'autre part le rapport P/SHON qui exprime la forme générale de la maison. Plus la maison est carrée plus ce rapport est limité. À l'inverse plus la maison est allongée ou découpée, plus ce rapport est important.

En considérant une épaisseur des murs de 45 cm cas le plus courant dans l'état actuel des techniques pour répondre aux exigences de la RT 2012, on obtient les résultats suivants :

maison compacte : SP/SHON = 0,90

maison rectangulaire : SP/SHON = 0,90

maison en L : Sp/SHON = 0,89

Les projets présentés par l'UNSFA (RT 2012) donnent un rapport SP/SHON allant de 0,90 à 0,89

Les projets présentés par l'UMF pour la RT 2012 donnent un rapport SP/SHON allant de 0,90 à 0,88

Les projets présentés par la FFACB pour la RT 2012 donnent un rapport SP/SHON allant de 0,90 à 0,93, allant même jusqu'à 0,96 et 0,98 dans deux cas. Pour les exemples présentés par la FFACB, il convient de souligner que, pour les maisons dont nous connaissons l'épaisseur des murs, celle-ci est de 33 ou 37 cm, soit sensiblement inférieure à 45 cm. D'après la FFACB il s'agit soit de maisons à ossature bois, soit de maisons équipées d'un mur extérieur composite avec les briques alvéolées ou des parpaings de gravier creux.

L'épaisseur des murs étant de 37 ou 33 cm il n'est pas étonnant que le rapport SP/SHON soit supérieur aux 0,88 à 0,90 observés dans les cas courants. Le calcul théorique donne pour une maison en L un rapport de 0,92 pour 37 cm d'épaisseur de mur, et 0,94 pour 32 cm d'épaisseur de mur.

En conclusion le rapport SP/SHON est de 0,88 à 0,90 en RT 2012 pour une épaisseur de murs de 45 cm, et de 0,92 à 0,94 voire plus pour des murs de 37 à 33 cm.

L'équivalent en surface de plancher du seuil de 170 m2 SHON est alors : pour une épaisseur des murs de 45 cm, 150 à 153 m2

pour une épaisseur des murs de 33 à 37 cm, 156 à 160 m2

Si maintenant on considère des maisons en RT 2005, comme proposé par l'UMF, on obtient les résultats suivants.

Calcul théorique : SP/SHON 0,93 à 0,95 données UMF : 0,94 à 0,95

données FFACB : 0,92 à 0,94

pas de données UNSFA

On peut donc retenir en RT 2005 un rapport allant de 0,92 à 0,95, soit un seuil équivalent SP de 157 à 161 m2

Notons que ces données ne prennent pas en compte l'outremer, où les épaisseurs de murs sont souvent plus réduites et où l'impact de la RT 2012 est minime.

Les données de l'UMF pour l'outremer (les seules dont nous disposions) donnent un rapport SP/SHON de 0,94 à 0,97 soit un équivalent SP de 160 à 165 m2

III.5 Autres dispositions affectant le permis de construire

III.5.1 La réglementation thermique

La Réglementation thermique « Grenelle Environnement 2012 », dite RT 2012, s'inscrit dans une préoccupation plus lointaine, exprimée dans des dispositifs réglementaires initiés en 1974 (à la suite du premier choc pétrolier), régulièrement révisés, de plus en plus exigeants et de plus en plus complexes techniquement. C'est aussi un sujet de réflexion international qui a pour acte fondateur le Protocole de Kyoto, ratifié en 2005 par cinquante-cinq pays.

Cette réglementation est un outil introduit dans les dispositifs juridiques concernant les bâtiments résidentiels et tertiaires, publics et privés, neufs et en rénovation. Elle a pour but d'améliorer les conditions de leur consommation d'énergie. Cet objectif est recherché par la fixation d'une limite maximale de consommation.

Pour les constructions neuves, la RT 2012 est conçue comme un outil permettant d'atteindre deux objectifs ambitieux dans une perspective générale de division par trois des consommations énergétiques des bâtiments neufs par rapport à celles du parc existant

- d'une part, la généralisation des bâtiments basse consommation (BBC) à horizon 2012 ;

- d'autre part, la généralisation des bâtiments à énergie positive à horizon 2020.

La RT 2012 exprime l'objectif de réduction de la consommation d'énergie par des prescriptions relatives, d'une part, aux résultats mesurés au travers de coefficients et, d'autre part, de moyens (notamment les « diagnostics de performance énergétique » rendus obligatoire lors de la vente ou de la location d'un bien immobilier).

La recherche de l'efficacité énergétique du bâti est servie par une « batterie » de dispositions telles que :

- des indicateurs valorisant notamment le niveau d'isolation, [coefficient Bbio rendant compte de la qualité de la conception et de l'isolation d'un bâtiment, indépendamment des systèmes énergétiques mis en œuvre (système de chauffage)] ;

- des labels certifiant le niveau technique d'installations et la qualité intrinsèque de la conception d'un bâtiment.

La réglementation thermique est aussi un moyen pour encourager de nouvelles pratiques et de nouveaux comportements

Ainsi en est-il du développement des énergies renouvelables en maison individuelle (généralisation d'installations de production), mais aussi des garanties exigées quant à la qualité de mise en œuvre de l'isolation d'un bâtiment (traitement des ponts thermiques ou de l'étanchéité à l'air), ou de celles concernant la qualité de l'architecture (surface minimale de baies vitrées).

Dans la pratique la réglementation thermique oblige le pétitionnaire à fournir une notice de calcul justifiant le respect de la réglementation. Ceci n'est pas un problème pour les professionnels, c'est une contrainte plus lourde pour les particuliers concevant eux-mêmes leur logement, qui font généralement appel à des prestataires spécialisés.

La RT 2012 a pour conséquence une augmentation de l'épaisseur des murs, qui a justifié comme on l'a vu le passage de la SHON à la surface de plancher. Son autre conséquence est l'augmentation du coût de la construction, sur laquelle la mission ne dispose pas de données.

III.5.2 La taxe d'aménagement

La loi 2010-1658 du 29 12 2010 a substitué à la taxe locale d'équipement et certaines taxes complémentaires, notamment la taxe départementale pour les CAUE, la « taxe d'aménagement ». Les modalités de calcul de la taxe et les exonérations éventuelles sont précisées dans les décrets no 2012 -88 et 2012-87 du 25 janvier 2012. La base de calcul de la taxe, ou surface taxable, est définie de façon très large puisqu'elle comprend, en plus de la surface de plancher, les surfaces des garages et aires de stationnement, des sous-sols, des combles non aménageables et des bâtiments annexes y compris les abris de jardin. L'assiette de la taxe est obtenue en multipliant la surface taxable par un montant au m2 qui en 2013 est fixé à 724 e/m2 hors Ile-de-France. La taxe est calculée en multipliant l'assiette par les taux fixés par les collectivités locales (communes et départements) à l'intérieur d'une fourchette qui est de 1 à 5 % pour les communes et inférieure à 2,5 % pour les départements. La taxe est payée en deux fois, 12 mois et 24 mois après obtention du permis de construire. La taxe d'aménagement s'applique à compter du 1er mars 2012.

La mission constate que la notion de surface taxable introduit une nouvelle notion de surface à calculer pour obtenir le permis de construire une maison individuelle, ce qui fait en tout 3 surfaces : la surface de plancher, l'emprise au sol constitutive de surface de plancher, et la surface taxable, ce qui ne va pas dans le sens de la simplification pour les pétitionnaires.

Les quelques exemples de calcul de la taxe d'aménagement dont la mission a eu connaissance montrent une augmentation significative par rapport à la Taxe locale d'équipement (TLE). Cette augmentation peut aller de 2 à 3 fois la TLE. Ceci n'est pas étonnant dans la mesure où l'assiette de la TLE est calculée sur la base de la SHON, alors que la surface taxable est dans la plupart des cas nettement supérieure à la SHON. IL conviendrait de voir si les collectivités ont revu en conséquence leurs taux à la baisse, mais il ne semble pas que ce soit réellement le cas. L'application d'un taux moyen de 3,5 % (commune plus département) porte déjà la taxe à 25 e / m2 de surface taxable soit de 30 à 40 e /m2 de surface habitable ce qui représente 3 à 4 % du coût de la construction. Ces données mériteraient d'être affinées, mais la mission pense utile d'attirer l'attention du gouvernement sur une augmentation trop importante de la taxe d'aménagement par rapport à la TLE, qui aurait un effet non souhaitable sur le coût de la construction.

III.6 Le contrôle des autorisations de construire

Le contrôle des autorisations de construire, et plus singulièrement du permis de construire qui nous intéresse ici, a longtemps été exercé par les services de l'État (DDE). Les lois de décentralisation ont transféré aux communes dotées d'un POS (aujourd'hui d'un PLU) la responsabilité de délivrer le permis de construire. L'État dans ce cadre exerce simplement le contrôle de légalité des actes pris par la commune. Ce transfert s'est fait sans grande difficulté vers les communes et groupements de communes d'une certaine importance, qui ont pris en charge elles-mêmes les services de l'application du droit des sols (ADS). En revanche les faibles moyens des petites communes rurales ont conduit l'État à continuer les prestations d'ADS pour le compte de ces petites communes. On se trouve donc aujourd'hui en face de deux dispositifs :

Les secteurs urbains ou les secteurs péri urbains rattachés à une agglomération ont en général mis en place des services conséquents de façon à rendre au citoyen et aux pouvoirs publics les meilleures prestations possibles. Ces prestations comportent, outre l'instruction proprement dite des PC et leur délivrance, l'accueil du public pour expliquer la teneur d'un dossier et les règles en vigueur, notamment pour les particuliers qui construisent pour eux-mêmes, la tenue des statistiques nécessaires aux pouvoirs publics, le contrôle sur place a posteriori. Les effectifs de ces services peuvent être conséquents.

Les secteurs ruraux où l'instruction est faite par les services de l'État (ADS) pour le compte des communes. Ces services rendent les mêmes prestations que les précédents, mais la politique générale de l'État conduit à réduire sensiblement les effectifs. De ce fait les DDT ont été conduites à définir des règles de priorité dans l'instruction des dossiers, en fonction de la sensibilité du projet notamment au regard des risques naturels et technologiques, du paysage, de l'environnement. Cette situation, qui n'est pas vraiment satisfaisante pour les agents ni pour le public, n'est pas destinée à durer. Les baisses d'effectifs se poursuivent et touchent en particulier l'ADS. La tendance est au transfert complet de ce service aux collectivités concernées, en s'appuyant pour ce faire sur les intercommunalités en zone rurale prévues par les lois de décentralisation.

Concernant les maisons individuelles, les difficultés auxquelles sont confrontés les instructeurs sont les suivantes :

D'une part le manque de moyens (en zone rurale) ne permet plus de recevoir les pétitionnaires pour leur expliquer les subtilités réglementaires. Les DDT éditent des fiches en général bien faites, pour expliquer les notions de SHON, SP, Surface taxable, et surtout emprise au sol constitutive de surface de plancher, notion assimilée par les professionnels mais pas par les particuliers. De ce fait des erreurs dans les surfaces déclarées ne sont pas rares, et toute simplification du droit sera bienvenue.

L'autre difficulté vient de ce que les dossiers de PC ne comportent plus les plans intérieurs des bâtiments. De ce fait les instructeurs doivent s'en remettre à la déclaration des pétitionnaires pour connaître la SP. Les plus expérimentés d'entre eux détectent les anomalies éventuelles grâce aux façades et à la perspective.

Enfin l'introduction de la RT 2012 conduit à joindre au dossier de PC une notice détaillée, non contrôlable par les instructeurs faute de temps et de données physiques.

En résumé les nouvelles exigences (loi Grenelle et RT 2012) se sont accompagnées d'une baisse des effectifs des agents chargés de l'ADS dans les DDT.

La mission attire l'attention de l'administration sur la contradiction qu'il peut y avoir à édicter des lois sans avoir les moyens d'en vérifier l'application. Le rapport d'information n° 64 (2004-2005) de M. Yves Dauge, Sénateur, sur les métiers de l'architecture et du cadre de vie indiquait déjà dans son paragraphe 2. « Assurer le respect des textes en vigueur » :

« Les auditions auxquelles votre rapporteur a procédé l'ont convaincu qu'un certain nombre de dispositions législatives ou réglementaires, quoique théoriquement en vigueur, sont en pratique parfois contournées ou vidées d'une partie de leur substance.

Ainsi, par exemple, l'obligation de recourir à un architecte pour le dépôt d'un permis de construire d'un bâtiment de plus de 170 m2 ne serait pas systématiquement respectée. En outre, la pratique des « signatures de complaisance » conduit à vider de son contenu véritable l'obligation de recourir à un architecte. »

S'agissant du seuil de recours à l'architecte, la mission constate que l'absence de fourniture des plans intérieurs dans les dossiers de permis de construire ne permet pas aux services instructeurs de vérifier la véracité de la surface déclarée par le pétitionnaire. Or la complexité même des calculs peut conduire un pétitionnaire de bonne foi à commettre des erreurs dans sa déclaration de surface. Notons que les plans intérieurs sont de toute façon nécessaires au pétitionnaire pour réaliser son projet, quelle que soit la façon dont il le réalise.

IV Propositions d'amélioration du dispositif

Les propositions suivantes visent à faire évoluer le dispositif pour trouver une meilleure efficacité et une meilleure équité, sans pour autant bouleverser l'ensemble des règles applicables. Il est en effet apparu à la mission qu'il n'était pas dans son rôle de proposer une révolution dans la question du recours à l'architecte, révolution qui remettrait en cause la situation des différents professionnels concernés, et qu'un trop grand bouleversement ajouterait à une longue série de modifications législatives et réglementaires de nouvelles modifications et remises en cause nuisibles à la visibilité de la politique poursuivie et compliquant la tâche des acteurs publics et privés sur le terrain.

Néanmoins il est apparu au cours de cette mission que la situation actuelle n'était pas satisfaisante, au moins sur les points suivants :

- d'une part la réglementation est devenue complexe, et notamment la notion d'emprise au sol constitutive de surface de plancher est difficile à manier et peu compréhensible par les particuliers, qui de ce fait commettent de bonne foi des erreurs de calcul.

- d'autre part les fluctuations récentes quant à la définition du seuil de recours à l'architecte témoignent d'une difficulté à revenir aux équilibres économiques entre les différents acteurs, tels qu'ils résultaient des décrets consécutifs à la loi de 1977 et du décret de 1979 (Seuil fixé à 170 m2 de SHON)

- enfin le dispositif actuel est peu satisfaisant au regard du contrôle simple et efficace du respect des lois et règlements par les services instructeurs.

La mission s'est donc efforcée d'articuler une proposition visant à simplifier la réglementation, à retrouver l'équilibre antérieur quant aux rôles des différents agents économiques du secteur, et à faciliter le contrôle du respect des lois et règlements.

IV.1 L'assiette du calcul du seuil

La première modification évidente, qui résulte des entretiens qu'a eus la mission et de l'analyse de la situation, consiste à supprimer la notion d'emprise au sol constitutive de surface de plancher, inutilement compliquée, et qui ne répond pas pour autant à l'objectif d'un retour à l'équilibre antérieur. On notera toutefois que cela ne dispensera pas les pétitionnaires de calculer l'emprise au sol dans sa définition originelle. En effet celle-ci sera nécessaire pour vérifier le respect de certaines dispositions des PLU, le coefficient d'emprise au sol étant fréquemment utilisé dans les règlements, surtout lorsque le COS n'apparaît plus ce qui est de plus en plus fréquent. La mission en revanche considère que cette notion d'emprise au sol n'a pas à intervenir dans le calcul du seuil de recours à l'architecte.

Reste à déterminer l'assiette de calcul du seuil. La mission a regardé l'hypothèse d'un retour à la SHON, ce qui est évidemment le plus simple. Pour respecter l'équilibre antérieur et pour éviter d'avoir deux surfaces à calculer (SP et SHON) cela suppose que l'on revienne à la SHON pour l'ensemble du droit de l'urbanisme. Cette hypothèse n'est pas sans fondement.

Elle permet de revenir à une notion connue, mais surtout elle n'est pas si pénalisante qu'on le dit quant au respect des orientations dites du « Grenelle ». D'une part en effet, si la SP

permet de ne pas pénaliser les murs épais, en revanche elle favorise comme on l'a vu plus haut les constructions « allongées » « à fort rapport périmètre / surface », qui sont les plus dispendieuses en énergie. De plus la tendance dans les PLU est de supprimer les COS plafond, voire de les remplacer par des COS plancher, ce qui favoriserait les murs épais si l'on prend pour base la SHON, et les pénaliserait en prenant pour base la SP. Néanmoins pour éviter de nouvelles confusions quelques années seulement après la réforme de la surface de plancher, la mission n'a pas retenu cette hypothèse.

La mission n'a pas retenu non plus comme base la surface taxable (voir plus haut) car elle n'est manifestement pas appropriée pour l application des règlements d'urbanisme, ni pour le seuil de recours à l'architecte.

La mission a également envisagé de passer à une notion bien connue du grand public, et correspondant bien à la réalité des surfaces utiles dans une maison, à savoir la surface habitable telle que définie par la loi « Carrez ». Cette surface est utilisée lors des ventes de maisons, c'est un outil désormais très courant. Toutefois elle présente linconvénient de déduire de la surface de plancher les aménagements intérieurs (tels que les placards et les cloisons), qui sont susceptibles de changer au cours du temps même sans changement de la structure de la maison.

Finalement, la mission a considéré qu'il était peu opportun de changer une fois de plus le mode de calcul de la surface, et qu'il était plus raisonnable de s'en tenir à la surface de plancher (SP) qui servira à la fois à la vérification du respect de certaines règles d'urbanisme, et au calcul du seuil de recours à l'architecte. De plus la surface de plancher a été à la base des discussions avec les professionnels pour la fixation du seuil de recours à l'architecte, et il semblait peu opportun de changer une fois de plus de méthode de calcul. Ces arguments pragmatiques trouvent leur fondement dans le fait qu'il n'y a pas de toute façon de formule simple idéale et que toute solution est un compromis entre des objectifs parfois contradictoires.

IV.2 Le montant du seuil

Le seuil de 170 m2 SHON a été établi en 1979, et a permis à l'ensemble des professionnels et des particuliers de se situer par rapport à ce seuil. Dans l'esprit de ce qui a été indiqué plus haut, la mission n'a pas jugé opportun de remettre en cause ce seuil, au risque de rallumer des conflits entre les différents acteurs, et d'engager le gouvernement dans des arbitrages difficiles. Certes ce seuil est arbitraire mais il a fait ses preuves, et donc la sagesse commande de le conserver.

Il n'en reste pas moins que la surface de plancher d'une maison est quasi systématiquement inférieure à sa SHON, du fait de l'épaisseur des murs. Et la RT 2012, en poussant à l'augmentation de cette épaisseur, augmente d'autant l'écart entre SP et SHON pour une même maison. Le maintien de l'équilibre évoqué ci dessus commande donc d'abaisser le niveau du seuil, si l'on calcule en surface de plancher et non plus en SHON.

Comme nous l'avons vu plus haut, le rapport entre les deux surfaces n'est pas constant. Il dépend essentiellement de la forme du bâtiment (plus le bâtiment est allongé, plus la SP est faible à SHON constante) et de l'épaisseur des murs. Le nouveau seuil ne peut donc résulter que d'un compromis. Les tests effectués par la mission et l'analyse des statistiques et des données fournies par l'administration, les architectes, les constructeurs de maisons individuelles, et les artisans coopérateurs conduisent à penser que le seuil devrait être fixé à un niveau qui se situe entre 150 et 153 m2 pour des murs extérieurs de 45 cm 150 m2 permettrait de prendre en compte la plupart des types de maisons, compactes ou allongées, sauf les plus allongées pour lesquelles le seuil devrait se situer en dessous de 150 m2. 155 m2 permet d'inclure les maisons de type compact, mais exclut les maisons plus allongées. Par ailleurs il apparaît pertinent de proposer un nombre simple. De ce point de vue 150 m2 apparaît comme le plus approprié.

Il n'en est pas moins vrai qu'il existe des maisons en RT 2012 à murs « minces » même si ce ne sont pas les plus répandues. Pour ces maisons l'équivalent de 170 m2 de SHON se situe entre 156 et 160 m2.

La fourchette est donc large entre 150 m2 et 160 m2. Comme il n'est pas question de faire varier le seuil selon le type de maison, la mission a considéré qu'il fallait s'en tenir à un seuil qui concerne l'essentiel de la construction actuelle, soit un seuil de 150 m2 de surface de plancher.

Comme nous l'avons vu plu haut, ces données corroborées par celles des différents acteurs, concernent la RT 2012.

Il convient à ce stade de rappeler que la définition de la SHON a évolué au fil du temps, les évolutions successives ayant tendance à créer de nouvelles déductions.

1979 : SHON = SHOB moins parties non habitables du bâtiment. C'est cette définition qui a servi à fixer le seuil de 170 m2.

1987 : ajout de déductions des surfaces correspondant à la fermeture des balcons et loggias, ainsi que les surfaces non closes situées en RC

1988 : ajout d'une déduction forfaitaire de 5 %

2006 : ajout d'une déduction forfaitaire de 5 m2 pour accessibilité aux handicapés. Toutefois cette obligation ne concerne pas les maisons individuelles.

Au total entre 1979 et 2006, la SHON a été réduite dans une fourchette qui se situe entre 5 et 15 m2, pour des raisons qui ne relevaient pas de la fixation du seuil de recours à l'architecte, mais de motivations sociales ou techniques destinées à favoriser la construction. Cette évolution n'est sans doute pas pour rien dans la baisse continue de la part des maisons au-dessus du seuil depuis les années quatre-vingt-dix.

À l'inverse la RT 2012, du fait de l'augmentation de l'épaisseur des murs, ajoute à la SHON une surface de 5 à 10 m2, à surface de plancher égale.

La mission considère qu'il n'est pas raisonnable de se référer à la RT 2005, comme le propose l'UMF. En effet cette législation n'est plus en vigueur, et il convient de raisonner dans le cadre de la législation actuelle pour fixer le seuil. Dans le cas contraire on aurait dû ajuster le montant du seuil à chaque évolution de la définition de la SHON, et il faudrait le réévaluer par la suite à chaque modification éventuelle de la définition de la surface de plancher.

En revanche la question de l'outremer mérite à l'évidence d'être traitée à part compte tenu du climat tropical ou équatorial. Dans ce cas un seuil de SP de 160 m2 serait approprié.

IV.3 Impact de la proposition :

Conformément à la lettre de mission, la proposition ci dessus doit être évaluée au regard de la volonté de simplifier le droit, de respecter les objectifs du Grenelle de l'environnement, de maintenir l'équilibre économique et juridique de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture. De plus il faut veiller à ne pas entraîner de coût supplémentaire significatif pour la construction des maisons individuelles.

IV.3.1 Simplification du droit

En fondant le calcul du seuil de recours à l'architecte sur la surface de plancher, qui est par ailleurs utilisée pour la vérification du respect des règlements d'urbanisme, la proposition va manifestement dans le sens d'une simplification du droit, notamment par la suppression de la notion d'emprise au sol constitutive de surface de plancher. Comme indiqué plus haut la mission n'a pas jugé qu'il entrait dans son rôle de proposer des simplifications plus radicales.

IV.3.2 Respect des objectifs du Grenelle de l'environnement

La surface de plancher reste la base de calcul pour le respect des règles d'urbanisme, ce qui était un des objectifs de la loi, afin de ne pas pénaliser les efforts pour augmenter l'épaisseur des murs en vue d'une meilleure isolation. Le seuil de recours à l'architecte étant calculé sur la même base, il est donc neutre de ce point de vue.

IV.3.3 Respect de l'équilibre juridique et économique de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture

Le marché de la maison individuelle se répartit entre les différents acteurs en fonction des catégories socioprofessionnelles, des moyens et des aspirations des particuliers concernés. Le seuil de recours à larchitecte influe sur ces choix, mais n'est manifestement pas le seul facteur de décision des particuliers. Le seuil proposé par la mission a été étudié pour respecter au mieux cet équilibre antérieur lorsque la SHON servait de base au calcul du seuil. Comme on l'a vu l'adéquation n'est pas parfaite, mais c'est sans doute celle qui se rapproche le mieux de cet objectif de respect de l'équilibre antérieur.

IV.3.4 Impact sur le coût de la construction

La mesure proposée, en revenant à l'équilibre antérieur à la loi de 2010, ne devrait pas modifier le coût de la construction par rapport à cette période de référence. Il n'est toutefois pas illégitime de mesurer l'impact sur ce coût, non pas par rapport à la situation antérieure, mais par rapport à la situation actuelle. Abaisser le seuil de recours à l'architecte, c'est confier aux architectes des missions de conception pour un certain nombre de maisons qui autrement auraient été conçues par le particulier lui-même ou par un autre professionnel, constructeur de maison individuelle en général. De plus cela peut inciter le pétitionnaire à confier à l'architecte ainsi sollicité une mission complète de conception. Il convient donc de mesurer combien de maisons sont concernées chaque année, et quel impact cela a sur le coût de la construction.

Nombre de maisons concernées

Nous ne disposons pas de la répartition statistique des maisons selon la surface de plancher, les dernières données exploitées portant sur 2011. Mais nous disposons de cette répartition selon la SHON. Si l'on considère qu'une surface de plancher de 170 m2 correspond à une SHON de 189 m2 (sur la base d'un rapport SP/SHON de 0,90), il nous faut donc mesurer combien de maisons se situent entre 170 m2 et 190 m2 de SHON. Si l'on se réfère à la distribution statistique de 2011, nous savons que 1,6 % des maisons soit 2269 maisons en métropole se situent entre 170 et 179 m2. Par extension, on peut estimer par excès que les maisons entre 170 et 190 m2 de SHON sont au nombre du double soit 4 538 maisons (3 % de la production annuelle)

Impact sur le coût de la construction

En raisonnant toujours par excès, si l'on considère que le particulier a un coût nul de conception, et qu'on néglige le coût d'établissement d'un permis de construire par un constructeur de maison individuelle, on peut estimer que l'impact du recours à l'architecte pour établissement d'un permis de construire est le montant de ses honoraires, soit environ 6 000 e. On a donc un premier impact de 6 000*4 538 = 27 Me. Pour être juste il conviendrait d'ailleurs de retrancher de ce nombre le cas des maisons confiées à un architecte même en l'absence d'obligation légale.

En raisonnant encore par excès si l'on considère qu'une partie des pétitionnaires concernés décidera de confier une mission complète à l'architecte, ce à quoi la loi ne les oblige pas, on peut estimer d'après les données en notre possession que 13 % des maisons seront concernées, soit environ 450 maisons. Les honoraires en mission complète (hors mission de PC déjà comptée) peuvent être estimés à 18 000 e par maison soit en tout un impact de 8,1 Me.

L'impact économique ainsi majoré est de 27 + 8,1 =35,1 Me par an.

Si l'on considère que le coût total des constructions de maisons individuelles est de 24,3 Mde, ceci représente un impact de 1,4 pour mille du marché ce qui est totalement négligeable.

Ceci concerne la métropole. Concernant l'outremer, où le nouveau seuil recommandé est de 160 à 165 m2 de surface de plancher il convient de considérer au maximum les maisons entre 177 et 189 m2 de SHON. L'impact est de l'ordre de 0,5 % des maisons soit 26 maisons supplémentaires par an dont les permis seraient conçus par un architecte, et selon les mêmes hypothèses, 3 maisons en mission complète.

IV.4 Conclusion

En conclusion la mission propose de s'en tenir à la seule surface de plancher pour calculer le seuil de recours à l'architecte et de retenir comme seuil le nombre de 150 m2 en métropole et 160 m2 outremer.

TotalCMIarchitecteentrepreneurpétitionnaire
19,2 %19,9 %30,8 %16,7 %16,5 %

1) L'article R.111-2 du code de l'urbanisme, issu du décret n° 73-1023 du 8 novembre 1973 précise que la surface de plancher (...) est égale à la somme des surfaces de plancher développées hors œuvre de la construction après déduct - des surfaces des bâtiments qui sont aménagés en vue du stationnement des véhicules... un seul logement... d'habitation ne comportant qu'un forfait (soit 15 % de la surface totale). 2) Voir plus haut : surfaces de plancher hors-œuvre des combles et des sous-sols non-aménageables ; toitures-terrasses, balcons etc., surfaces et bâtiments aménagés pour le stationnement des véhicules. 3) Le titre Ier de la loi « Bâtiment et urbanisme » comprend quinze articles regroupés en deux chapitres intitulés « Amélioration de la performance énergétique des bâtiments » (neufs et existants) et « Modifications du code de l'urbanisme ». Depuis le 1er janvier 2008, des études de faisabilité énergétiques étaient déjà obligatoires pour les bâtiments de plus de 1 000 m2 de surface hors œuvre nette, avant de demander le permis de construire.

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