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L'évaluation des baisses ciblées de TVA sur certains services à forte intensité de main d'oeuvre

le 22/11/2002  |  Administration FiscalitéAssociationsLogementRéglementation

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Rapport de la France à la Commission Européenne

SOMMAIRE

Introduction p.3

Principales conclusions p.5

Première partie : Les services d'aide à la personne fournis à domicile p.6

1. Le secteur concerné p.6

1.1. Les opérateurs p.6

1.2. les activités p.7

1.3. La demande p.7

1.4. Champ d'application de la mesure TVA p.7

1.5. Les autres mesures p.7

2. Evaluation de l'efficacité de la mesure p.7

2.1. L'activité et l'emploi p.7

2.2. L'évolution des prix p.10

2.3. La réorientation du travail dissimulé p.10

3. Les perspectives d'évolution p.10

4. Conclusion p.10

Deuxième partie : Les travaux d'entretien et d'amélioration des locaux d'habitation de plus de deux ans p.11

1. Présentation du secteur p.12

1.1. Les intervenants p.12

1.2. Evolution de la législation p.12

2. Evaluation de l'efficacité de la mesure p.15

2.1. Bilan économique du secteur de l'entretien-amélioration avant et après la réforme p.15

2.2. Evaluation de l'impact de la baisse de TVA sur l'activité et l'emploi p.25

2.3. La réorientation du travail dissimule p.33

Annexe 1 : Autres mesures économiques en faveur des services d'aide à la personne p.33

1. Réduction d'impôt p.33

2. Le titre emploi service p.33

Annexe 2 : Estimation de l'impact de la baisse de TVA sur la demande d'entretien-amélioration des logements : méthode basée sur une revue de littérature (source : DAEI / SES / DEE) p.34

Annexe 3 : Note méthodologique du modèle économétrique p.35

Annexe 4 : Méthodologie du modèle d'évaluation du travail dissimulé p.37

L'EVALUATION DES BAISSES CIBLEES DE TVA SUR CERTAINS SERVICES A FORTE INTENSITE DE MAIN D'OEUVRE

RAPPORT DE LA FRANCE A LA COMMISSION - OCTOBRE 2002

La directive communautaire n° 1999/85/CE, adoptée par le Conseil le 22 octobre 1999 autorise les Etats membres à appliquer, à titre expérimental, pour une durée de trois ans jusqu'au 31 décembre 2002, un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à certains services à forte intensité de main d'oeuvre. Ces dispositions figurent à l'article 28-6 1er alinéa de la directive 77/388/CEE modifiée. Cette mesure répond au souhait des Etats membres de tester le fonctionnement et les effets, en termes de créations d'emplois, d'un allégement de la TVA sur les services intensifs en main-d'oeuvre, non visés à l'annexe H à la sixième directive. La liste des services susceptibles de bénéficier de cette mesure, qui figure en annexe à la directive du 22 octobre 1999 (annexe K à la directive 77/388/CEE), comprend les petits services de réparation (bicyclettes, chaussures et articles de cuir, vêtements et linge de maison), la rénovation et la réparation de logements privés, le lavage de vitres et le nettoyage de logements privés, les services de soins à domicile ainsi que la coiffure.

Conformément à l'article 1 de la directive déjà citée, chaque Etat membre était tenu de limiter l'expérience à deux des catégories de services ainsi définies, voire trois à titre exceptionnel. Neufs Etats membres dont la France ont décidé d'appliquer les dispositions de cette directive. Parmi eux, sept ont choisi le secteur immobilier, quatre celui des petits services de réparation, quatre les services de soins à domicile, trois le secteur de la coiffure et deux le lavage de vitres et le nettoyage de logements privés.

La France a décidé d'appliquer le taux réduit de la TVA, d'une part aux travaux de rénovation et de réparation (point 5 de l'annexe K) portant sur les logements privés achevés depuis plus de deux ans, d'autre part aux services d'aide à la personne. Cette dernière catégorie regroupe, compte tenu de leur caractère très lié, le lavage de vitres et le nettoyage de logements privés (point 3 de l'annexe K) et les soins à la personne (point 4 de la même annexe). La France a transmis une demande en ce sens à la Commission le 26 octobre 1999. Elle a été autorisée à appliquer le taux réduit de la TVA à ces opérations par une décision du Conseil 2000/185/CE du 28 février 2000. Ces mesures ont été adoptées dans le cadre de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999, articles 5 et 7). Afin d'éviter de perturber le secteur du bâtiment, le taux réduit de la TVA est entré en vigueur le 15 septembre 1999 pour les travaux portant sur les logements privés de plus de deux ans. Elle a été appliquée le 1er janvier 2000 pour les services d'aide à la personne.

La directive déjà citée prévoit que les Etats membres établiront, avant le 1er octobre 2002, un rapport détaillé contenant une évaluation globale de l'efficacité de la mesure, notamment en termes de créations d'emplois et d'efficience. La Commission doit, sur cette base, soumettre au Parlement et au Conseil un rapport d'évaluation globale, le cas échéant assorti d'une proposition permettant de décider définitivement du taux de TVA applicable aux services à forte intensité de main-d'oeuvre.

Afin de disposer du délai nécessaire pour examiner les rapports des Etats membres, la Commission a présenté le 25 septembre 2002 :

- d'une part, une proposition de directive prorogeant d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 2003, les dispositions de l'article 28-6 1er alinéa de la directive 77/388/CEE issues de la directive 1999/85/CE du 22 octobre 1999 relative à la possibilité d'appliquer un taux réduit de TVA à certains services à forte intensité de main d'oeuvre ;

- d'autre part, une proposition de prorogation de même durée de la décision du Conseil 2000/185/CE du 28 février 2000 par laquelle le Conseil autorise les Etats membres concernés à appliquer un taux réduit à deux, voire trois des catégories de services figurant désormais à l'annexe K à la directive 77/388/CE.

Afin de prévenir tout risque de vide juridique, le Gouvernement a proposé dans son PLF 2003 la prorogation d'un an de l'application du taux réduit de TVA aux services d'aide à la personne et aux travaux portant sur les logements.

Le présent rapport expose les effets économiques des mesures expérimentales mises en oeuvre par la France. La première partie de ce rapport concerne les services à domicile d'aide à la personne. La seconde partie est consacrée aux travaux portant sur les logements privés achevés depuis plus de deux ans.

Les principales conclusions de ce rapport sont les suivantes :

1. S'agissant des services à domicile, on estime à 130 ME le surcroît de chiffre d'affaires lié à la baisse de la TVA pour les deux années 2000 et 2001. Les créations d'emplois correspondantes sont estimées à 3000 sur cette période. Ces créations correspondent essentiellement à la réorientation du travail dissimulé vers les entreprises.

2. La baisse de la TVA applicable aux travaux portant sur les logements privés a, elle aussi contribué significativement à la création d'emplois dans ce secteur.

La situation économique du secteur de l'entretien amélioration des logements a en effet connu une embellie depuis l'introduction de la baisse ciblée de TVA. Le chiffre d'affaires du secteur a ainsi progressé en valeur de près de 14% entre 1999 et 2001. Cette progression a permis au secteur de regagner des emplois, alors que celui-ci en perdait structurellement depuis le début des années 1990. Le secteur a vu le nombre de ses salariés progresser de 8,6% entre 1998 et 2000 (dernière année connue) et les effectifs du secteur du bâtiment ont gagné 105 580 emplois supplémentaires depuis 1997 jusqu'à 2001.

Plusieurs facteurs, difficiles à isoler, semblent avoir contribué à ce surcroît d'activité. La croissance exceptionnelle du segment des travaux d'entretien tient en effet, outre l'impact de la baisse ciblée de TVA, à l'incidence de deux autres facteurs : la croissance économique, qui a été robuste sur la période sous revue (1999- 2001) et les tempêtes intervenues en décembre 1999. L'évaluation s'est donc efforcée de faire la part des incidences de chacun de ces facteurs sur l'activité économique du secteur.

A court terme, la baisse ciblée de TVA a eu un effet bénéfique en stimulant la demande de travaux dans les logements. En effet, à condition d'être répercutée sous la forme de baisse des prix finaux, une baisse ciblée de TVA stimule la consommation des ménages et l'emploi. De ce point de vue, les résultats semblent satisfaisants. L'observation des prix hors taxes et des prix TTC dans la période qui a suivi la mise en oeuvre du taux réduit montre que la baisse du taux de TVA a été répercutée par les professionnels dans un premier temps quasi intégralement dans leurs prix de vente TTC, avant de reconstituer très partiellement des marges, ce qui a permis de rendre la baisse lisible pour les consommateurs et ainsi de stimuler leur consommation.

Au total, la baisse de TVA a été répercutée à hauteur de 75% sous forme de baisse des prix finals.

Concernant le surcroît de chiffre d'affaire engendré par la mesure, deux approches différentes, l'une se fondant sur une analyse économétrique des évolutions de chiffre d'affaire du secteur, l'autre analysant les déclarations de TVA des professionnels ont été utilisées. Selon la première méthode, la hausse de chiffre d'affaires induite par la mesure serait de 1,3 MdE. Selon la deuxième méthode, elle serait, au minimum, de 1,5 MdE.

L'utilisation d'un ratio de chiffre d'affaires par emplois induits directs et indirects conduit à estimer les créations d'emplois imputables à la baisse de TVA à : 40 000 minimum en retenant l'évaluation du surcroît de chiffre d'affaire par la méthode économétrique ; 46 000 en utilisant le montant de chiffre d'affaires induit par la méthode des déclarations fiscales.

L'ordre de grandeur des créations d'emplois induites par la baisse de TVA, soit 43 000, est validé par des méthodes d'évaluation alternatives, de nature sectorielle et macro-économique.

Au-delà de cette première approche centrée sur des effets de "demande" de court terme, une évaluation plus complète de l'impact de la mesure suppose de tenir également compte des effets d'" offre " de plus long terme. Il s'agit des effets positifs qu'induit à terme une baisse de TVA sur l'emploi du fait de la réduction de la pression fiscale supportée, in fine, par le facteur travail. Cependant, de tels effets ne se manifestent qu'à plus long terme et l'évaluation présentée ici ne les intègre donc que partiellement.

PREMIERE PARTIE : LES SERVICES D'AIDE A LA PERSONNE FOURNIS A DOMICILE

L'application du taux réduit de 5,5 % de la TVA au secteur des services à domicile est intervenue à compter du 1er janvier 2000.

Deux ans après la mise en oeuvre de cette mesure, les premiers résultats sont positifs et plaident très clairement pour un maintien de cette mesure. La baisse ciblée de TVA a permis au secteur de réellement émerger. Le chiffre d'affaires a ainsi progressé de 235 % entre 1999 et 2001. Pendant la même période, le nombre des salariés a progressé de 264 %, soit 3 700 emplois équivalent temps plein.

Il est permis de considérer que la baisse de TVA a été bien répercutée sur les prix demandés et n'a pas conduit à une augmentation des marges des entreprises. La demande dans ce secteur est très sensible aux prix. Il est également permis de penser que le surcroît d'activité constaté en 2000 et 2001 est imputable à une régularisation d'activités exercées clandestinement auparavant.

Au total, les créations d'emplois induites auraient été de l'ordre de 3 000.

Après avoir présenté le secteur et décrit sa situation économique, notamment en termes d'évolution de l'activité et de l'emploi, cette partie évalue, parmi ces évolutions, celles qu'il est possible d'imputer directement à la baisse ciblée de TVA.

1. LE SECTEUR CONCERNE

1.1. LES OPERATEURS

Jusqu'en 1996, les services à domicile étaient exclusivement pris en charge par le secteur associatif (4 000 associations agréées en 1996). C'est la possibilité de bénéficier également, à partir de 1996, de l'agrément de l'article L. 129-1 du code du travail (cf. ci-après), jusqu'alors réservé aux associations, qui a incité des entreprises privées à intervenir dans ce secteur. Ainsi, de 1996 à 1999, 135 entreprises ont obtenu un agrément, ce qui représenterait environ 1400 emplois.

Pendant cette période, la demande était forte mais malgré une croissance réelle, le développement du secteur restait lent. Les entreprises hésitaient en effet à entrer sur ce nouveau marché dont la solvabilité était limitée. La faiblesse des marges bridait également la croissance des entreprises existantes, en raison de leurs besoins en fond de roulement, les banques étant par ailleurs réticentes à les accompagner.

Les consommateurs potentiels, tout en souhaitant avoir recours à des professionnels qualifiés, considéraient que les prix pratiqués étaient trop élevés. En effet, la demande concernait principalement des foyers monoparentaux ou bi-actifs avec ou sans enfants se situant dans des tranches de revenu disponible (net d'impôt et prestations sociales incluses) comprises entre 2 286 E (15 000 F) et 4 573 E (30 000 F) par mois. Ces foyers recouraient donc largement au travail " dissimulé ".

A la fin de l'année 2001, les associations (5 200 structures) et les centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS) (1 500 structures), contre 250 entreprises privées, continuent de dominer très fortement le secteur des emplois à domicile.

Cela étant, l'application du taux réduit de la TVA a favorisé l'essor des entreprises privées (100 nouvelles entreprises) grâce à une meilleure neutralité fiscale des opérations réalisées, exonérées de TVA lorsqu'elles sont réalisées par des opérateurs du secteur associatif ou désormais soumises au taux réduit de la taxe lorsqu'elles sont effectuées par des entreprises agréées. De fait, les créations de nouvelles structures se répartissent désormais à proportion égale entre le secteur associatif et les entreprises.

1.2. LES ACTIVITES

Le secteur comprend notamment les activités suivantes : ménage, repassage, etc. ; préparation de repas ; assistance aux personnes âgées, handicapées ou dépendantes, à l'exception des soins relevant d'actes médicaux ; livraison de repas à domicile à la condition que cette prestation soit comprise dans un ensemble d'activités effectuées à domicile ; garde d'enfants, soutien scolaire ; petits travaux de jardinage.

Parmi les activités qui ont connu la plus forte croissance en 2000 et 2001, on peut citer : 1) le soutien scolaire, 2) le ménage, le lavage de vitres, le repassage, 3) le petit jardinage, 4) "homme toutes mains " (petit bricolage), 5) l'accompagnement de personnes âgées, 6) les courses et la préparation des repas, 7) l'aide administrative.

1.3 LA DEMANDE

La demande de services à domicile se décompose de la manière suivante : 1) les foyers bi-actifs en zone urbaine pour 40 %, 2) les foyers mono-actifs en zone urbaine pour 20 %, 3) les foyers monoparentaux pour 5 %, 4) les personnes âgées pour 10 %, 5) les autres catégories pour 5%.

1.4. CHAMP D'APPLICATION DE LA MESURE TVA

L'article 7 de la loi de finances pour 2000 (codifié à l'article 279 i du CGI) soumet au taux réduit de la TVA les prestations de services fournies par des entreprises agréées en application du II de l'article L. 129-1 du code du travail.

Les prestations de services fournies par les entreprises agréées doivent être effectuées au domicile des personnes physiques et consister exclusivement en des tâches à caractère familial ou ménager répondant aux besoins courants des personnes, à l'exclusion notamment des services relatifs à la réfection ou à l'aménagement des locaux d'habitation, l'installation ou le dépannage d'équipements domestiques et des actes résultant d'une prescription médicale.

A la condition qu'elle ne constitue pas l'activité unique de l'entreprise, l'aide à la mobilité entre dans le champ d'application de l'agrément. Dans ce cas en effet, cette prestation participe de l'assistance aux personnes âgées, handicapées ou dépendantes, en ce qu'elle favorise le maintien à domicile.

Les prestations " homme toutes mains " rendues par une entreprise agréée conformément à l'article D. 129-11 du code du travail ouvrent également droit au bénéfice du taux réduit de la TVA. Ces prestations s'entendent de tâches occasionnelles, de très courte durée, servies dans le cadre d'un abonnement souscrit par le client auprès d'un prestataire de ce type de services et ne requérant pas de qualification particulière, telles que le petit bricolage, l'entretien du matériel, l'équipement de la maison, l'entretien du véhicule, etc...

Seuls les services rendus par les entreprises titulaires d'un agrément délivré par l'autorité préfectorale dans les conditions prévues par les articles D. 129-7 et suivants du code du travail sont éligibles au bénéfice du taux réduit de la TVA pour la période couverte par l'agrément.

Les associations agréées en application du I de l'article L. 129-1 du code du travail, exerçant une activité d'aide à la personne au caractère social plus marqué, ont continué à bénéficier après le 1er janvier 2000 de l'exonération de TVA prévue à l'article 261-7-1° b CGI, lorsque leur gestion est désintéressée et que leur activité n'est pas lucrative.

1.5. LES AUTRES MESURES

L'application d'un taux réduit de la TVA aux services d'aide à la personne s'inscrit dans le cadre d'une politique globale visant à inciter au développement des services au domicile des particuliers. Ces mesures étaient en application avant que n'intervienne la baisse du taux de la TVA. Il s'agit pour l'essentiel d'une réduction d'impôt sur le revenu et du titre emploi service, qui fonctionne sur le principe des " titres restaurants " (voir Annexe 1).

2. EVALUATION DE L'EFFICACITE DE LA MESURE

La baisse de la TVA a permis au secteur de réellement émerger, comme en témoigne l'augmentation très importante de son activité, mais également les créations d'emplois, nettement plus importantes que par le passé.

2.1. L'ACTIVITE ET L'EMPLOI

2.1.1. Source utilisée

Compte tenu de la nature de la mesure, qui concerne les prestations rendues à domicile conjointement par des entreprises privées et des associations exonérées de TVA, et de la grande diversité des activités concernées, la situation économique du secteur ne peut pas être appréhendée à partir de la comptabilité nationale. L'exploitation du fichier des déclarations de TVA s'est également révélée infructueuse, les données relatives à ces déclarations étant répertoriées selon la nomenclature de la comptabilité nationale.

a) Le nombre des entreprises concernées a pu être estimé à partir des agréments délivrés par les directions départementales du travail et de l'emploi (DDTE).

b) En raison du faible nombre d'entreprises, une enquête ciblée auprès des entreprises a permis de connaître l'évolution de la situation économique du secteur pendant la période 1996 à 2001. Elle a été réalisée avec la participation du syndicat des entreprises de service à la personne (SESP).

2.1.2. Nombre d'entreprises

Le nombre des entreprises a pratiquement doublé au cours des années 2000 et 2001 : de 135 en 1999 avant l'entrée en application de la mesure TVA, à 250 à la fin de l'année 2001. Parmi les créateurs d'entreprises nouvelles, la moitié sont des demandeurs d'emploi en fin de droits ou en stage de formation.

2.1.3. Chiffre d'affaires

La présence récente des entreprises privées dans ce secteur ne permet pas de définir un chiffre d'affaires moyen pendant la période 1996 à 1999. En effet, aucune donnée n'est disponible pour les années 1997 et 1998.

Cela étant, les entreprises privées étaient absentes de ce secteur avant 1996. Il a été considéré que la progression moyenne annuelle du chiffre d'affaires pendant la période 1996 à 1999 correspondait au rapport du chiffre d'affaires de l'année 1999, d'un montant de 53 ME, par le nombre d'années de cette période, soit quatre années.

On peut donc considérer que le chiffre d'affaires des entreprises a augmenté en moyenne de 13,25 ME (53 ME/4) par an. Afin de distinguer le surplus de chiffre d'affaires annuel induit par la baisse de TVA pendant la période 2000 et 2001, il a été considéré que la progression moyenne annuelle du chiffre d'affaires constatée pendant la période 1996 à 1999 se serait poursuivie au même rythme pendant les années 2000 et 2001, en l'absence de baisse de la TVA. Sur cette base, la part hors TVA du surplus annuel de chiffre d'affaires de l'année 2000 s'élève à 66,25 ME (53 ME + 13,25 ME) et celui de l'année 2001 à 79,5 ME (53 ME + 13,25 ME + 13,25 ME). La part TVA du surplus de chiffre d'affaires est donc égale à la différence entre le chiffre d'affaires réel et la part hors TVA, ce qui correspond à 32,85 ME (99,1 ME - 66,25 ME) pour l'année 2000 et 98,15 ME (178 ME - 79,5 ME) pour l'année 2001 (cf. tableau récapitulatif ci-dessous).

Il apparaît donc que l'augmentation du chiffre d'affaires induite par la baisse de la TVA peut être estimée à 130 ME pour les années 2000 et 2001.

2.1.4. Les emplois

La part TVA du surplus annuel du nombre d'emplois induit par la baisse de TVA pour les années 2000 et 2001 a été calculée selon la même méthode que la détermination de la part TVA du surplus annuel de chiffre d'affaires.

Le nombre d'emplois équivalent temps plein étant de 1 400 en 1999, il peut être considéré que la progression annuelle du nombre d'emplois pendant la période 1996 à 1999 est de 350 emplois (1 400/4). La part hors TVA du surplus du nombre d'emplois de l'année 2000 est donc égale à 1 750 (1 400 + 350) et celui de l'année 2001 à 2 100 (1 400 + 350 + 350). La part TVA du surplus du nombre d'emplois est donc égale à la différence entre le nombre d'emplois équivalent temps plein réel et la part hors TVA de ces emplois, ce qui correspond à un surplus de 1 050 emplois (2 800 - 1 750) constaté en 2000 et de 3 000 emplois (5 100 - 2 100) constaté en 2001, étant précisé que ce dernier chiffre correspond au nombre d'emplois créés pendant la période 2000 et 2001 (Cf. tableau ci-dessous).

Il apparaît donc que l'augmentation du nombre d'emplois résultant de la baisse de la TVA peut être estimée à environ 3 000 sur la période 2000 et 2001.

2.1.5. Tableau et graphique récapitulatifs

TABLEAU 0

GRAPHIQUE 1 : Evolution de l'emploi entre 1996 et 2001

2.2. L'EVOLUTION DES PRIX

Il existe une grande hétérogénéité des tarifs selon les activités et les régions. Parmi les principales activités, on peut citer les tarifs horaires suivants : de 13,25 E à 19,50 E pour le ménage et le repassage, de 26 E à 69 E pour le soutien scolaire, de 19 E à 32 E pour le petit jardinage. Cette grande hétérogénéité rend difficile le suivi temporel des prix.

Aussi, en présence d'une pluralité d'offres, l'arbitrage des ménages se porte le plus souvent en faveur du prix le plus bas. La différenciation des services par la qualité en est seulement à ses débuts. Cette "concurrence" entre les secteurs formel et informel n'a pu qu'inciter les entreprises du secteur formel à répercuter la baisse de la TVA sur les prix afin d'améliorer leur compétitivité.

2.3. LA REORIENTATION DU TRAVAIL DISSIMULE

Ce secteur se caractérise par sa très forte intensité de main d'oeuvre. Les charges salariales représentent environ 80 % du chiffre d'affaires réalisé. Le recours au travail dissimulé est donc très répandu d'autant que ces tâches étant réalisées au domicile des particuliers, la lutte contre ces pratiques reste difficile. Dans ces conditions, seules des mesures d'incitation financière sont de nature à avoir un impact positif sur le travail dissimulé.

L'activité des entreprises privées a beaucoup progressé en 2000 et 2001. Cela étant, cette progression n'est pas intervenue au détriment des associations dont le nombre a continué de croître. On peut donc considérer que l'activité des entreprises de service à la personne, apparue en 2000 et 2001 grâce à la baisse de la TVA existait déjà, mais restait largement cantonnée dans la sphère de l'économie souterraine et du travail au noir.

3. LES PERSPECTIVES D'EVOLUTION

Il est permis de penser que l'application du taux réduit de TVA n'a pas encore donné son plein effet.

L'évolution économique de ce secteur pendant les années 2000 et 2001 est la conséquence directe de la baisse de la TVA qui a permis de solvabiliser une part importante de la demande. Une enquête réalisée par l'institut REXECODE montre en effet que l'élasticité demande/prix est de -1,3 dans le secteur des services à domicile. C'est dire que toute variation du prix à la baisse ou la hausse a des effets amplifiés sur la demande.

La dynamique créée en janvier 2000 a ainsi permis au secteur d'émerger réellement. Si le taux réduit de la TVA était pérennisé, le secteur pourrait, sur sa lancée actuelle, créer plusieurs dizaines de milliers d'emplois. A cet égard, les projets de création d'entreprises sont actuellement suspendus dans l'attente de la pérennisation du taux réduit de la TVA.

Une forte progression de l'activité dans ce secteur semble d'autant plus possible que la demande est considérable et l'offre encore insuffisante.

L'enquête réalisée auprès des entreprises fait apparaître que la suppression de la mesure aurait des conséquences négatives importantes. Les entreprises les plus jeunes et donc les plus fragiles seraient amenées à déposer leur bilan et à cesser leur activité. Les entreprises les plus anciennes (créées depuis quatre à six ans) pourraient voir leur volume d'activité diminuer dans des proportions importantes (de l'ordre de 20 à 60 %). Il est donc vraisemblable, que la suppression de la mesure signifierait que les activités créées retourneraient pour l'essentiel dans le domaine du travail " dissimulé".

4. CONCLUSION

La baisse de la TVA s'est révélée particulièrement positive pour les services à domicile dans la mesure où elle a permis de viabiliser de nombreux emplois dans un secteur jusqu'à présent caractérisé par une forte précarité et le recours au travail dissimulé. L'application du taux réduit de TVA dans ce secteur mérite donc d'être poursuivie.

DEUXIEME PARTIE : LES TRAVAUX D'ENTRETIEN ET D'AMELIORATION DES LOCAUX D'HABITATION DE PLUS DE DEUX ANS

Le taux réduit de la TVA s'applique au secteur de l'entretien-amélioration de logement depuis le 15 septembre 1999.

Deux ans après la mise en oeuvre de cette réforme, les premiers résultats sont positifs et plaident pour un maintien de cette mesure. La situation économique du secteur de l'entretien-amélioration des logements a en effet connu une embellie depuis l'introduction de la baisse ciblée de TVA. Le chiffre d'affaires du secteur a ainsi progressé en valeur de près de 14% entre 1999 et 2001. Cette progression a permis au secteur de regagner des emplois, alors que celui-ci en perdait structurellement depuis le début des années 1990. Le secteur a vu le nombre de ses salariés progresser de 8,6% entre 1998 et 2000 (dernière année connue) et les effectifs du secteur du bâtiment ont gagné 105 580 emplois supplémentaires depuis 1997 jusqu'à 2001, dont 43 000 environ pourraient être imputés à l'impact du taux réduit de TVA.

Les effets bénéfiques de la baisse ciblée de TVA sont de deux ordres.

A court terme, une baisse ciblée de TVA si elle est répercutée dans les prix finaux stimule la demande et donc l'emploi.

Dans cette première optique, il a donc d'abord été nécessaire pour que la baisse du taux de TVA se traduise par un surcroît de consommation adressé au secteur, que cette baisse du taux de TVA soit répercutée sous forme de baisse des prix toutes taxes comprises et non sous forme d'augmentation des marges.

En pratique, cela a bien été le cas. L'observation des prix hors taxes et des prix TTC dans la période qui a suivi la mise en oeuvre du taux réduit montre que la baisse du taux de TVA a été répercutée par les professionnels dans un premier temps quasi intégralement dans leurs prix de vente TTC, avant de reconstituer très partiellement des marges, ce qui a permis de rendre la baisse lisible pour les consommateurs et ainsi de stimuler leur consommation. Le surcroît de chiffre d'affaires adressé au secteur de l'entretien-amélioration du seul fait de la baisse de TVA a pu être évalué selon deux méthodes alternatives à 1,3 MdE (modèle économétrique) et à 1,5 MdE au minimum (méthode fondée sur les déclarations fiscales des professionnels) depuis l'introduction de la mesure.

Ce surcroît de demande a donné lieu à des créations d'emplois. En effet, dans un contexte de taux d'utilisation des capacités élevés, la profession a donc dû procéder à des embauches nombreuses face au surcroît de demande.

Au-delà de ces " effets d'échelle ", dont il faut souligner qu'ils se développent aussi à moyen terme sous la forme d'effet " multiplicateur " sur les autres secteurs que le bâtiment, la baisse ciblée de TVA exerce également des effets positifs sur l'emploi à long terme du fait de la baisse du coût réel du travail. En effet, la réduction de la TVA a pour conséquence de réduire le " coin-ficalo-social " pesant sur le facteur travail ce qui permet à long terme de développer l'emploi dans le secteur. La prise en compte de ces effets dans la présente évaluation n'est possible que par l'utilisation de modèles macro-économiques lesquels tiennent compte de l'ensemble des effets économiques induits à long terme. Cependant, cette méthode n'utilise alors pas directement des données réelles.

Pour cette raison, les éléments d'évaluation réunis dans le présent rapport ont choisi de plutôt privilégier une analyse fondée sur les effets de demande, lesquels s'inscrivent dans un horizon de court à moyen terme, l'évaluation des effets de long terme de la mesure pouvant être approfondie ultérieurement.

Une attention particulière a été portée à la description des sources et de la méthodologie utilisées pour mener à bien cette évaluation.

Après avoir présenté le secteur et décrit sa situation économique, avant et après la mesure, en particulier en terme d'évolution des prix, d'activité et d'emploi, cette partie du rapport s'attache à estimer, parmi ces évolutions, celles qu'il est possible d'imputer directement à la baisse de TVA.

1. PRESENTATION DU SECTEUR

1.1. LES INTERVENANTS

1.1.1 Place de l'activité de l'entretien-amélioration de logements dans l'économie française

L'activité entretien-amélioration de logements constitue, avec la construction de logements neufs, l'une des deux activités principales du secteur du bâtiment, celui-ci constituant, avec les travaux publics, la branche économique de la construction. En France métropolitaine, l'activité de construction a généré en 2001, un chiffre d'affaires, hors taxes, de 120 MdE réparti en 93,4 MdE pour le bâtiment et 26,5 MdE pour les travaux publics. En 2001, le poids relatif de la construction représentait 4,3 % du PIB total. La construction a assuré près de 45 % de la formation brute de capital fixe du pays. En 2001, l'ensemble de la branche employait 1 625 000 actifs, soit 285 000 dans les travaux publics et 1 340 000 actifs dans le bâtiment.

Ces derniers se répartissaient en 1 006 000 salariés des entreprises, 82 000 travailleurs intérimaires et 252 000 travailleurs indépendants. L'activité d'entretien du bâtiment représentait, en 2001, environ 56% du total des 1 340 000 actifs du bâtiment, soit 750 000 personnes, dont plus de 500 000 pour le seul segment entretien-amélioration des logements.

1.1.2. Principales caractéristiques du segment de l'entretien-amélioration de logement.

Le secteur couvre une grande variété de spécialités. On peut citer, à titre principal : les terrassements divers, les démolitions, la réalisation de couverture par éléments, les travaux de charpente, les travaux de maçonnerie générale, les travaux d'installations électriques, les autres travaux spécialisés de construction, les travaux d'isolation, les installations d'eau et de gaz, la construction de bâtiments divers, la construction de maisons individuelles, les installations d'équipements thermiques et de climatisation, les autres travaux d'installation, la plâtrerie, la menuiserie bois et matières plastiques, les menuiseries métalliques, la serrurerie, le revêtement de sols et de murs, la miroiterie de bâtiments, la vitrerie, la peinture, les travaux de finition. Ces spécialités sont appréhendées par la comptabilité nationale à partir des codes NAF.

D'un point de vue économique, le segment d'entretien amélioration du logement cumule trois caractéristiques principales :

- Il s'agit en premier lieu d'un secteur où l'activité est fortement cyclique. Ceci a eu pour effet de rendre le secteur particulièrement vulnérable au ralentissement conjoncturel des années 1991 à 1996. Entre ces deux dates, les pertes d'emplois ont en effet atteint près de 170 000 postes.

- Du point de vue de la structure du marché, le secteur du bâtiment se distingue par la taille très réduite de ses entreprises (3,7 salariés en moyenne) et une forte atomisation du marché : ainsi, les cinquante plus fortes entreprises opérant dans le bâtiment réalisent moins de 15% du chiffre d'affaires. Le nombre d'entreprises est d'autant plus important que l'activité concerne le second oeuvre. Le marché de l'entretien-amélioration des logements est donc satisfait, pour l'essentiel, par les petites entreprises qui opèrent sur un marché local : près des trois quarts du chiffre d'affaires de l'activité du bâtiment est réalisée par des entreprises de moins de 50 salariés, et plus d'un tiers des travaux est effectué par des entreprises de moins de 10 salariés.

- Enfin, il s'agit d'un secteur riche en main d'oeuvre. La notion "d'intensité en main d'oeuvre " du secteur peut être approchée à l'aide de deux types d'indicateurs : le premier rapporte le chiffre d'affaires du secteur à ses effectifs, et le second les rémunérations versées au chiffre d'affaires. Dans le cas du secteur des travaux, la part de la rémunération dans le total du chiffre d'affaires atteint près de 85 % en moyenne, avec une forte proportion de salariés faiblement qualifiés. On peut également noter qu'avec une part de 28 % du chiffre d'affaires du bâtiment, l'activité de l'entretien amélioration de logements occupe 37 % de ses actifs.

1.2. EVOLUTION DE LA LEGISLATION

1.2.1. Taxe sur la valeur ajoutée

1.2.1.1. Evolution du taux normal de la TVA

Le taux normal de la TVA a été augmenté de 18,6 % à 20,6 % le 1er août 1995 et ramené à 19,6 % depuis le 1er avril 2000.

1.2.1.2. Présentation de la mesure de baisse de la TVA

L'article 279-0-bis du CGI soumet au taux réduit de la TVA, pour les factures émises à compter du 15 septembre 1999, les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans, à l'exception de la part correspondant à la fourniture des gros équipements mentionnés au premier alinéa du 1 de l'article 200 quater du CGI.

L'évolution du taux de TVA appliqué à ces travaux, pendant la période 1994 à 2001, est retracée dans le graphique ci-après.

GRAPHIQUE : Taux de TVA appliqué aux travaux d'entretien-amélioration du logement

1.2.1.2.1. Locaux concernés

Les travaux doivent porter sur :

- les locaux affectés totalement ou partiellement (pour la moitié au moins de leur superficie) à l'habitation. Ces logements peuvent être individuels ou collectifs, constituer des habitations principales ou secondaires. Les travaux portant sur des locaux affectés à un usage autre que l'habitation demeurent soumis au taux normal ;

- les dépendances usuelles des locaux à usage d'habitation ;

- les parties communes des immeubles collectifs. Le taux réduit s'applique à proportion des locaux affectés totalement ou principalement à l'habitation ;

- certains établissements dont l'objet principal est l'hébergement de personnes physiques (par exemple les maisons de retraite).

1.2.1.2.2. Opérations concernées

Le taux réduit de la TVA s'applique aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien, à l'exclusion des travaux concourant à la production ou à la livraison d'immeuble, des travaux portant sur des logements sociaux à usage locatif (1) ainsi que des travaux de nettoyage et des travaux d'aménagement et d'entretien des espaces verts. En pratique, sont notamment concernés les travaux suivants : maçonnerie générale, charpente, couverture, menuiserie, étanchéité, isolation, plomberie, carrelage, peinture, ravalement de façade.

Le taux réduit s'applique :

- à la prestation de main d'oeuvre ;

- aux matières premières nécessaires aux travaux (gravier, sable, ciment, briques, bois, plâtre, tuiles, etc...) et fournitures (joints, vis ou boulons, tuyaux, fils électriques ou téléphoniques, etc...) lorsqu'elles sont fournies et facturées par l'entreprise prestataire dans le cadre de la prestation de travaux qu'elle réalise ;

- les équipements nécessaires aux travaux lorsqu'ils sont fournis et facturés par l'entreprise prestataire dans le cadre de la prestation de travaux qu'elle réalise.

La fourniture de gros équipements tels que les équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs ainsi que la fourniture d'équipements ménagers ou mobiliers demeurent, dans tous les cas, soumis au taux normal de la taxe.

1.2.1.2.3. Conditions d'application

Pour être soumis au taux réduit, les travaux doivent être facturés directement au client, quelle que soit sa qualité (propriétaire, locataire,...). En cas de sous-traitance, les travaux facturés par le sous-traitant sont soumis au taux normal. Toutefois, l'entrepreneur principal facture au client final l'ensemble des travaux au taux réduit. Le client doit remettre au prestataire une attestation justifiant de l'ancienneté et de l'affectation des locaux à un usage d'habitation. L'attestation doit être conservée par le prestataire à l'appui de sa comptabilité.

1.2.2. Les autres mesures fiscales de soutien

Le système d'incitations fiscales en matière d'impôt sur le revenu en faveur du secteur de l'amélioration-entretien a évolué au cours de la période récente. Le tableau suivant retrace ces évolutions depuis 1983.

TABLEAU 1 : Les incitations fiscales en faveur de l'amélioration-entretien du logement pour les seuls ménages occupants

2. EVALUATION DE L'EFFICACITE DE LA MESURE

2.1. BILAN ECONOMIQUE DU SECTEUR DE L'ENTRETIEN-AMELIORATION AVANT ET APRES LA REFORME

Alors que le secteur du bâtiment avait perdu des emplois depuis le début des années 1990, celui-ci a connu au cours des dernières années une embellie sans précédent, laquelle ne s'est pas démentie depuis la mise en place de la baisse de TVA. Ce redressement s'est traduit non seulement par une amélioration de l'activité de ce secteur, mais également par des créations d'emplois plus nombreuses que par le passé.

2.1.1. Les effets économiques sur l'emploi attendus d'une baisse de TVA

2.1.1.1. Les mécanismes économiques sur l'emploi attendus d'une baisse de TVA

- Le premier canal par lequel une baisse de la TVA exerce des effets favorables à l'emploi est l'effet de demande (ou effet d'échelle) : la baisse de TVA permet une baisse du prix TTC supporté par le consommateur qui stimule en conséquence la demande adressée à ce secteur d'activité. Le développement de la production qui en résulte permet celui de l'emploi dans le secteur visé ; cet effet d'échelle sur l'emploi résulte lui-même de la conjonction de deux effets :

- la stimulation de la demande qui dépend de la répercussion de la baisse de TVA sur les prix TTC et de l'élasticité de la demande du bien à son prix ;

- l'intensité en travail du secteur concerné.

L'impact d'une baisse de TVA sera d'autant plus fort qu'elle se répercute sur les prix TTC, que la demande du bien est élastique à son prix et que le secteur est intensif en travail.

A priori, la réponse à la question de la répercussion sur les prix de la baisse de TVA dépend avant tout du caractère plus ou moins concurrentiel du marché des travaux. Plus le nombre d'entreprises est élevé dans un secteur, plus ce secteur est concurrentiel, ce qui revient à dire que le pouvoir de fixation des prix des producteurs est relativement faible.

Inversement, la baisse du taux de TVA ne sera certainement pas entièrement répercutée sur les prix si le secteur est dans une situation de concurrence imparfaite.

A cet effet lié à l'organisation du marché s'ajoutent les caractéristiques de l'offre du secteur, c'est-à-dire la façon dont celle-ci va s'ajuster aux variations de la demande suite à la baisse ciblée de TVA. Cette réaction met en jeu la notion " d'élasticité " de l'offre du secteur ; si cette offre est imparfaitement élastique, elle ne pourra répondre totalement à la hausse de la demande ce qui se traduira par une hausse des prix pour le producteur. Dans ce cas, la baisse de la TVA ne sera pas entièrement répercutée, elle se répartira in fine entre les consommateurs et les producteurs en fonction des élasticités prix de l'offre et de la demande.

Le jugement sur l'organisation du marché et du type de concurrence dépend de l'horizon auquel on se situe : à court terme, suite à une forte croissance de la demande, un effet de tension sur l'offre peut prédominer, ce qui entraînerait une hausse des prix ; cet effet peut être compensé à long terme par le développement de l'offre.

A priori, on peut penser concernant le marché des travaux que la répercussion d'une baisse de TVA sur le prix HT a été importante, eu égard au degré fortement concurrentiel du secteur visé. En effet, les entreprises du bâtiment dont l'activité concerne les " travaux d'entretien " dans les logements de plus de deux ans sont nombreuses et de petite taille. Ceci est d'autant plus vrai que l'activité des entreprises concerne les petits travaux (peinture..). De plus, on peut constater que la part des salaires dans la valeur ajoutée est relativement élevée et que cette part s'est accrue au cours des dix dernières années par rapport à la moyenne des autres secteurs, ce qui tendrait à renforcer l'hypothèse de marché concurrentiel.

Concernant les caractéristiques de l'offre du secteur, le bâtiment est un secteur à forte intensité en main d'oeuvre peu qualifiée et le taux de chômage de ce type de travailleurs est resté longtemps élevé, notamment en raison de la crise forte du secteur immobilier au cours des années 90. Le principal facteur de production étant abondant, on peut donc penser que l'offre s'est ajustée à la variation de la demande par une augmentation de l'utilisation du facteur travail sans friction sur les prix. L'offre de travaux aurait donc été plutôt élastique à son prix.

A cet impact initial de demande sur le secteur s'ajoutent les effets d'équilibre général, c'est-à-dire la répercussion sur les autres secteurs de la baisse des prix dans le secteur du bâtiment.

La baisse du prix dans le bâtiment peut très bien se répercuter sur les quantités demandées de biens substituts ou complémentaires aux travaux de réparation, comme le logement neuf. En effet, la baisse du prix d'un bien a tout d'abord un effet prix relatif qui tend à faire augmenter la demande de ce bien au détriment des autres. Cette baisse a aussi un effet revenu qui tend à faire varier à la hausse l'ensemble des demandes des agents. Ceci met enjeu l'existence d'élasticités-croisées entre secteurs.

D'autre part, il existe des " effets de bouclage " macro-économique qui tiennent à la fois aux effets multiplicateurs d'une éventuelle relance de la demande sur l'ensemble de la consommation et de l'investissement induits par la réforme, mais aussi aux effets de l'indexation nominale des salaires sur les prix. En effet, il faut tenir compte du fait que la baisse des prix TTC des produits du secteur visé par la baisse de TVA aura un effet à la baisse sur le niveau général des prix à la consommation.

- Mais il existe un second canal généralement mobilisé à l'appui des effets favorables d'une baisse de TVA sur l'emploi : c'est l'effet lié à la baisse du coût réel du travail (effet d'offre), qui est défini comme le rapport entre le niveau des salaires nominaux et celui des prix HT. Cette baisse du coût réel du travail est indépendante de la répercussion sur les prix et sur les marges de la baisse de TVA et se manifeste à plus long terme.

En effet, si la baisse de TVA est entièrement répercutée sur les prix TTC, les prix HT restent inchangés, mais en raison de l'indexation des salaires nominaux sur les prix TTC, la baisse de TVA se traduit finalement par un moindre coût réel du travail. De même, dans le cas où les entreprises décident de ne pas répercuter entièrement la baisse de TVA sur les prix à la consommation, elles ne peuvent le faire qu'en augmentant leurs marges : c'est alors leur prix de production HT qui in fine s'accroît. Ainsi, le coût réel du travail diminue là encore, favorisant en cela le développement de l'emploi.

Il faut noter que la baisse du coût réel du travail, comme l'effet demande, profite bien à l'ensemble des travailleurs de la branche et n'est en conséquence pas ciblée sur le travail peu qualifié dans ce secteur.

En outre, du fait des mécanismes d'indexation unitaire des salaires sur les prix, les salaires nominaux dans l'ensemble de l'économie sont à moyen terme moins élevés qu'ils ne l'auraient été en l'absence de baisse de TVA. Cet effet a pour contrepartie un niveau plus réduit du coût du travail - évalué par rapport au prix de production - dans l'ensemble de l'économie. Il en résulte une augmentation générale de l'emploi dans tous les secteurs. Cet enchaînement joue un rôle d'autant plus important que le poids dans l'indice des prix de la consommation du secteur bénéficiaire de la baisse de TVA est élevé.

Encadré 1

Le suivi conjoncturel de l'activité de l'entretien-amélioration a pu être effectué à partir de deux types d'outils distincts : le premier est le "baromètre de l'entretien", qui constitue un indicateur de suivi trimestriel de l'activité du secteur concerné ; le second indicateur s'appuie sur l'exploitation des déclarations fiscales des sociétés.

a- Le baromètre entretien

Le seul indicateur quantitatif trimestriel disponible sur l'évolution de l'activité entretien-amélioration du bâtiment est le " baromètre entretien " calculé par un bureau d'études pour le compte du Ministère de l'Equipement, de l'Agence Nationale de l'Amélioration de l'Habitat et du Club de l'Amélioration de l'Habitat.

Il s'agit des moyennes dans l'échantillon des évolutions de l'activité entretien-amélioration du logement et du bâtiment non résidentiel par rapport au même trimestre de l'année précédente. Ce panel est composé de 1.070 entreprises de bâtiment :

- 720 entreprises artisanales (1 à 10 salariés)

- 250 PME (11 à 100 salariés)

- 100 grandes entreprises (plus de 1.000 salariés)

Trois niveaux de stratification sont respectés : par taille d'entreprise, par région et par corps de métiers.

S'agissant de la pondération des résultats, les évolutions des chiffres d'affaires de l'entretien-rénovation sont obtenues sur la base des évolutions élémentaires des indicateurs selon la taille établie à partir des moyennes des réponses aux questions et de la pondération de ces évolutions élémentaires à partir des résultats de l'Enquête Annuelle d'Entreprise du secteur de la construction.

Calculé par un bureau d'études, le baromètre entretien n'en constitue pas moins la seule référence permettant d'appréhender l'évolution du marché. Il était donc important de tester la robustesse de cet indicateur au moyen de tests économétriques.

S'agissant de l'indice global (logement et non résidentiel), les tests effectués avec les enquêtes d'opinion effectuées par l'INSEE auprès des entreprises artisanales et des autres entreprises se sont révélés concluants comme le montre le graphique ci-dessous.

GRAPHIQUE 2 : Evolution des taux de variation en volume des travaux d'entretien en % (années glissantes) 1995-2001

Les tests économétriques effectués démontrent la robustesse des résultats fournis par le " baromètre entretien ". Les autres éléments disponibles par ailleurs (chiffres de la Comptabilité Nationale, Enquête Annuelle d'entreprise - EAE) sont annuels et ne peuvent être utilisés pour cerner l'évolution des travaux, soit parce qu'il s'agit d'enquêtes de structure (EAE), soit que les évolutions reposent sur l'absence de données fiables avant 1995 (Comptabilité Nationale) et ne permettent donc pas d'effectuer des tests économétriques.

b- Les données réelles : l'exploitation des déclarations fiscales des entreprises

Afin de suivre à partir de données réelles l'évolution de l'activité des entreprises visées par la mesure, les déclarations fiscales des sociétés ont fait l'objet d'extractions et d'études de la part du Service de Recouvrement et d'études statistiques du Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie.

Les restitutions des déclarations ont été réalisées pour les années 1996 à 2000. En ce qui concerne les déclarations de TVA, elles ont été réalisées pour les années 1996 à 2001. Ces restitutions ont permis de fournir les données suivantes : le nombre de redevables et de salariés ainsi que la masse salariale (salaire et charges sociales), le résultat comptable et le chiffre d'affaires imposable à la TVA.

Les travaux éligibles au taux réduit de la TVA figurent parmi ces secteurs. Cela étant, les secteurs sélectionnés comprennent également des activités soumises au taux normal de la TVA (construction de locaux neufs ou travaux d'entretien et d'amélioration portant sur des locaux non résidentiels). Il n'est toutefois pas possible, à l'intérieur de ces secteurs, de distinguer les opérations soumises au taux réduit de celles soumises au taux normal, sauf en ce qui concerne la base imposable de TVA pendant la période du 15 septembre 1999 au 31 décembre 2001.

2.1.1.2. Une embellie économique sans précédent dans le secteur

2.1.1.2.1. Evolution du chiffre d'affaires

La part des travaux soumis au taux réduit de la TVA représente en moyenne environ 21 % de l'ensemble de la base de TVA des entreprises du bâtiment.

Les secteurs les plus concernés par la mesure sont les secteurs 45.3E, installation d'eau et de gaz (47,37 %), 45.4J peinture (41,48 %), 45.2J réalisation de couvertures par éléments (39,28 %), 45.4C menuiserie bois et matières plastiques (33,93 %), 45.4H miroiterie de bâtiments (29,48 %), 45.4M travaux de finition n.c.a. (26,96 %), 45.3F installation d'équipements thermiques et de climatisation (24,75 %), 45.2V travaux de maçonnerie générale (22,65 %), 45.3C travaux d'isolation (21,02 %), 45.4A plâtrerie (20,66 %).

Logiquement, les secteurs correspondant au " second oeuvre " sont donc les plus concernés par la baisse ciblée de TVA.

Le chiffre d'affaires HT lié à l'activité du bâtiment était relativement stable de 1994 à 1998 avant de s'accroître fortement en 1999 et 2000. En ce qui concerne 1999, la forte croissance s'explique essentiellement par la construction neuve de logements liée au dispositif fiscal " Péris sol " : pour bénéficier de ce dispositif, il fallait avoir déposé la demande d'autorisation avant la fin 1999. La construction neuve de bâtiments non résidentiels, quant à elle, a fortement progressée au cours des années 1998, 1999 et 2000. Les tempêtes intervenues en France en décembre 1999 semblent devoir aussi être citées comme l'un des facteurs ayant soutenu le chiffre d'affaires du secteur sur la période.

GRAPHIQUE 3 : L'activité dans le bâtiment de 1994 à 2001

TABLEAU 2 : L'activité dans le bâtiment de 1994 à 2001

Le chiffre d'affaires HT lié à l'activité d'entretien-amélioration du logement a connu une forte croissance fin 1999 et sur toute l'année 2000. L'impact positif est visible dès 2000. En 2001, l'activité s'est maintenue à ce niveau élevé.

GRAPHIQUE 4 : Evolution de l'activité entretien-amélioration en valeur 1994-2001

TABLEAU 3 : Evolution de l'activité entretien-amélioration en valeur 1994-2001

2.1.1.2.2 Evolution de l'emploi

De fin 1994 à fin 1997, l'effectif salarié du bâtiment a diminué de 47 000 personnes. En réalité, ce recul est la seconde phase d'un cycle à la baisse qui a vu le nombre de ces travailleurs passer de 1 067 000 en 1990 à 894 000 en 1997, soit une diminution de -173 000 emplois.

GRAPHIQUE 5 : Evolution de l'effectif salarié dans le bâtiment 1994-2001

Toutefois, depuis 1998, les créations d'emplois dans l'ensemble des activités de bâtiment se sont élevées à plus de 110 000 salariés propres aux entreprises, auxquels il faut ajouter 36 000 équivalents-temps plein via le travail intérimaire de 1997 à 2001 (Source : UNEDIC/ministère de l'Emploi). Les créations nettes d'emplois salariés permanents se sont particulièrement accélérées du quatrième trimestre 1999 au premier trimestre 2001, c'est-à-dire durant les six trimestres qui ont suivi l'introduction du taux réduit de TVA ainsi que le montre le graphique suivant.

GRAPHIQUE 6 : Variations trimestrielles de l'emploi salarié du bâtiment en France 1999-2001

La réduction du temps de travail n'a pas eu d'effet significatif durant la période étudiée, les entreprises du secteur se situant en majeure partie en dessous du seuil de 20 salariés, et n'étant, de ce fait, concernées qu'après le 1er janvier 2002 par la loi sur la réduction du temps de travail.

GRAPHIQUE 7 : Emploi et croissance dans le bâtiment et dans l'activité entretien amélioration du logement 1995/1994 à 2001/2000

Le graphique ci-dessus suggère que si le volume de créations d'emplois est sensible à la croissance dans le bâtiment neuf, il semble davantage corrélé avec la croissance dans l'activité entretien-amélioration du logement. La hausse de l'effectif entre 1997 et 1999 a été soutenue par la croissance de l'activité du bâtiment neuf. Néanmoins, l'augmentation de l'effectif est encore plus forte en 2000, année de croissance forte du segment entretien-amélioration du logement.

2.1.2 Les prix : à très court terme, la baisse du taux de TVA a été répercutée quasi intégralement dans les prix finaux, pour être finalement répercutée à hauteur de 75 % à la fin 2001.

Dans une optique d'évaluation des " effets de demande " engendrés à court terme par la baisse de TVA, l'une des conditions requise est que la baisse de TVA soit répercutée le plus largement possible dans les prix finaux de vente aux consommateurs. L'ampleur de la baisse du taux de TVA de 20,6% à 5,5% aurait dû entraîner une baisse mécanique des prix de vente de 12,5%. Cependant, il convient de rappeler que la baisse des prix TTC dépend de l'évolution des prix HT. Aussi une observation de l'évolution des prix HT du secteur visé par la mesure est-elle également indispensable.

Encadré 2

L'évolution des prix du secteur visée par la mesure a été suivie par l'indice des prix de l'entretien-amélioration calculé par le Ministère de l'Equipement, du Logement, des Transports, du Tourisme et de la Mer (IPEA).

Le champ des IPEA concerne les travaux d'entretien - amélioration effectués dans les logements existant en France métropolitaine. Il s'agit de travaux comportant obligatoirement la pose et la fourniture des matériaux et donnant lieu à des prix de marché.

Les IPEA sont des indices de prix trimestriels, fondés sur l'observation des prix réellement pratiqués le dernier mois de chaque trimestre. Les prix s'entendent HT et nets de rabais et remises. Les évolutions des IPEA tiennent compte en particulier des marges des entreprises et des gains de productivité, contrairement aux index BT qui retracent uniquement les évolutions des coûts.

La méthode retenue pour la construction des IPEA est celle des prestations représentatives. Chaque famille de travaux (peinture - revêtement mural, revêtement de sols souples, menuiserie de bois et de PVC, plomberie - sanitaire, plâtrerie, couverture - zinguerie, maçonnerie - béton armé) est découpée en catégorie de travaux, chaque catégorie étant la plus homogène possible au sens de la technique et des produits mis en oeuvre.

Chaque entreprise participant au panel définit dans chaque catégorie une ou plusieurs prestations qu'elle réalise couramment et dont l'évolution des prix est représentative de l'ensemble des travaux de la catégorie. La prestation est caractérisée par la nature des travaux, la taille du chantier, les conditions de réalisation et le type de clientèle. Les prix de ces prestations sont collectés par voie postale. Chaque trimestre 500 à 600 prix sont relevés pour chaque famille de travaux.

Les indices élémentaires sont agrégés au niveau de la catégorie puis de la famille. Les pondérations sont issues de l'enquête elle-même pour les catégories et de l'Enquête annuelle d'entreprise (Ministère de l'Equipement, du Logement, des Transports du Tourisme et de la Mer/DAEI) dans le secteur de la construction pour les évaluations par famille et zone géographique.

Un indice global est alors obtenu en pondérant par les poids relatifs chaque famille de travaux pour laquelle est calculé un indice (les IPEA).

Il est à noter que ces indices ont été progressivement mis en place à partir du 4ème trimestre 1994, tout d'abord sur quatre familles de prestations (peinture - revêtements de murs, revêtements de sols souples, menuiserie de bois et de PVC, plomberie - sanitaire). La couverture - zinguerie et la plâtrerie ont été introduites au 2ème trimestre 1996 et la maçonnerie - béton armé au 1er trimestre 1997.

L'évolution des prix HT et des prix TTC indique clairement que la baisse de la TVA du 15 septembre 1999 s'est traduite en une baisse des prix TTC. Les consommateurs ont donc profité de la réduction du taux de TVA : d'abord largement à très court terme, puis plus modérément à mesure que les marges des entrepreneurs se sont reconstituées.

TABLEAU 4 : Evolution des indices de prix HT dans le secteur entretien-amélioration 1995-2001

La baisse des prix TTC ayant été introduite à partir du 15 septembre 1999, ceci a réduit son impact sur les indices des prix en séries annuelles. On observe toutefois une baisse plus nette en descendant au niveau de la série trimestrielle des indices.

Entre le 1er juin 1999 et le 1er décembre 1999, la baisse de l'indice des prix d'entretien-amélioration du logement a été de 11,3%. Sur toute la période de l'étude, de 1995 à 1999, on constate un mouvement continu d'augmentation des prix. La baisse du deuxième semestre 1999 est donc tout à fait exceptionnelle et correspond au semestre d'application de la baisse du taux de TVA.

Par rapport à un effet immédiat mathématique de 12,5% correspondant au passage d'un taux de 20,6% à un taux de 5,5%, le tableau permet de constater une baisse de 11,3% sur un semestre ce qui correspond à l'effet conjoint de la baisse de la TVA et de l'augmentation de l'indice de prix HT sur le semestre.

TABLEAU 5 : Evolution des prix TTC dans l'entretien amélioration 1995-2001

TABLEAU 6 : Evolution des indices des prix TTC en semestre ( base 100 au 01/03/1995) 1995-1998

A plus long terme, une partie du gain tiré de la baisse du taux de TVA aurait été " captée " en partie par les entreprises sous la forme d'une augmentation de leurs marges.

Sur ce point, l'observation de l'évolution des profits des entreprises sur la période pertinente montre que si certaines d'entre elles ont certainement profité de la mesure pour augmenter leurs marges, ce phénomène est resté globalement plutôt faible.

En l'absence de données actualisées sur les profits, l'approche qui a été retenue pour appréhender ce sujet repose sur les variations des marges (prix-coûts) des entreprises.

Afin d'avoir une image de l'évolution des coûts dans le secteur de l'entretien amélioration, l'indice utilisé est l'indice de coût " BT50 ". Cet indice est calculé par la DABI (ministère de l'Equipement) mensuellement en fonction des déclarations des entreprises. Il s'agit d'un indice de l'ensemble des coûts de matériaux et de salaires.

Pour pouvoir appréhender l'évolution des variations des marges des entreprises, on procède à une comparaison des évolutions des indices des prix HT et des coûts, comme l'illustrent les deux graphiques suivants ainsi que le tableau.

GRAPHIQUE 8 : Evolution des indices des prix et des coûts 1995-2001

GRAPHIQUE 9 : Evolution comparée du BT 50 et des prix HT dans le secteur entretien-amélioration 1995-2001

TABLEAU : Evolution des coûts des travaux d'entretien (BT50) 1995-2001

L'observation des tableaux qui précèdent suggère que si les prix ont augmenté moins vite que les coûts en 1999, en revanche, de janvier 2000 à mars 2001, les prix ont progressé plus rapidement que les coûts. Après mars 2001, les deux indices évoluent à peu près au même rythme.

L'accélération de l'augmentation des coûts (septembre 1999-mars 2000) s'explique par l'accroissement des coûts d'énergie et de transport (augmentation du prix du pétrole) et par la hausse de la demande de matériaux par rapport à l'offre dû à l'effet TVA. Dans une moindre mesure, cette augmentation des coûts pourrait être également imputable à l'incidence des tempêtes qui sont intervenues pendant l'hiver 1999 en France.

La déconnexion, à partir de la fin 1999, des prix HT et des coûts peut s'interpréter comme des augmentations de marges des entrepreneurs. L'écart entre les coûts et les prix entre fin 1999 et mars 2000 indique que les prix ont augmenté de 3,1 % de plus que les coûts sur la période. Au total, la baisse mécanique des prix TTC de 12,5 % due à la baisse de la TVA ne s'est traduite que par une baisse effective de 9,8 % des prix TTC , soit une répercussion à hauteur de 75 % de la baisse de TVA sur les prix pratiqués.

2.2. EVALUATION DE L'IMPACT DE LA BAISSE DE TVA SUR L'ACTIVITE ET L'EMPLOI

2.2.1. L'impact de la baisse ciblée de TVA sur l'activité

2.2.1.1. Les résultats issus des déclarations de TVA : une demande supplémentaire adressée au secteur évaluée au minimum à 1,5 MdE.

L'analyse des bases de TVA menée par les services de la direction générale des impôts du Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie a permis d'établir une estimation du surcroît de chiffre d'affaires adressé au secteur du seul fait de la baisse du taux de TVA.

Pour ce faire, l'approche qui a été retenue a suivi trois étapes :

- dans un premier temps, l'analyse des bases de TVA a permis d'estimer le montant de la base soumis au taux réduit pour chacune des deux années 2000 et 2001 ;

- dans un deuxième temps, l'évolution de la base soumise au taux réduit de TVA a été estimée à partir d'une base annuelle de référence reconstituée au " taux réduit " pour 1999 ;

- en neutralisant l'effet de la baisse de TVA au moyen de cette base annuelle " taux réduit 1999 ", l'évolution des bases taux normal a été estimée ;

- le surcroît de base imposable " taux réduit " résulte alors du différentiel de hausses des bases de TVA " taux réduit " et de celles soumises au taux normal.

Cette méthode aboutit aux principales conclusions suivantes.

a) Les bases de TVA du secteur du bâtiment ont augmenté d'une manière soutenue depuis l'année 1998. Le différentiel d'augmentation de ces deux bases est de 17 points en 2000 et de 7 points en 2001.

b) Cette évolution permet d'évaluer la part du chiffre d'affaires imputable à la baisse de la TVA en retenant comme hypothèse que les autres facteurs (croissance économique, effet tempêtes) à l'origine de la progression du chiffre d'affaires sont intervenues de manière uniforme pour l'ensemble du secteur. Le calcul du surcroît de chiffre d'affaires imputable à la baisse de TVA figure dans le tableau ci-après.

TABLEAU 8 : Synthèse des résultats de l'estimation menée à partir des déclarations fiscales des entreprises 2000-2001

c) L'exploitation des déclarations de TVA permet donc d'estimer le surcroît de chiffre d'affaires à court terme imputable à la baisse de TVA à 2,9 MdE en 2000 puis à 1,5 MdE en 2001. L'évaluation 2000 doit cependant être considérée avec précaution en raison du mode d'estimation plus fragile de la base 1999.

2.2.1.2. L'estimation du surcroît de chiffre d'affaires imputable à la baisse de TVA à partir d'estimations économétriques suggère un surcroît de demande de l'ordre de 1,3 MdE.

Une seconde méthode a été utilisée par les autorités françaises afin d'estimer le surcroît de chiffre d'affaires imputable à la baisse de TVA, à partir d'un modèle économétrique. L'objectif de la modélisation économétrique est de quantifier l'effet de la mesure de baisse de la TVA sur le volume d'activité lié à l'entretien-amélioration du logement.

L'étude de la quantification de l'effet de la baisse de la TVA soulève cependant un problème méthodologique d'importance lié au faible nombre de trimestres d'observation pour estimer le modèle économétrique : 9 trimestres (du 4ème trimestre 1999 inclus au 4ème trimestre 2001). Le modèle économétrique doit pourtant mesurer les effets permanents de la baisse de la TVA et non pas les effets transitoires.

Pour ces raisons, l'approche retenue cherche à séparer trois paramètres, déterminant le volume d'activité trimestriel du segment.

Il s'agit de la croissance de l'économie, représentée par le volume du PIB, corrigée des variations saisonnières et du nombre de jours ouvrables (CVS-CJO), des prix et de la saisonnalité de la variable étudiée auquel vient s'ajouter l'effet dont on cherche à mesurer l'impact : la mesure de baisse de la TVA.

Pour ce qui est des données utilisées dans le modèle, le " Baromètre d'activité trimestriel de l'activité entretien amélioration", déjà évoqué précédemment, a été choisi, compte tenu de sa relative robustesse, comme grandeur représentative de l'activité du secteur de l'entretien-amélioration. Pour les prix, c'est la série chronologique de l'indice des prix HT du secteur, en base 100 au lei trimestre 2000, qui a été utilisée. Cet indice est calculé suite à une enquête trimestrielle auprès des entreprises du secteur réalisé par la DAEI-SES (Ministère de l'Equipement). Pour la mesure du PIB, c'est une série chronologique trimestrielle du PIB en volume CVS CJO publié par l'INSEE (base 1995) qui a été utilisée.

Il a été ensuite procédé à une estimation quantitative de l'effet observé de la baisse de la TVA sur l'activité. La description du modèle ici utilisé est faite en annexe 3 du présent rapport.

Ce modèle suggère que la baisse ciblée de TVA serait à l'origine d'une progression de 5,6% du volume de l'activité dans le secteur de l'entretien amélioration, ce qui représente, compte tenu d'un chiffre d'affaires annuel hors effet TVA de 22,8 MdE, un surcroît de chiffre d'affaires de 1,3 MdE.

Il est cependant possible d'estimer ce surcroît plus précisément, en partant d'une référence de comparaison plus fine, par exemple trimestrielle. Pour ce faire, il est d'abord défini une année moyenne, en termes de volume d'activité trimestriel, pour les années 1994 à 1998.

TABLEAU 9 : Chiffre d'affaires trimestriel de l'année de référence, moyenne 1994-1998

Dans un second temps, afin de déterminer le niveau moyen d'activité de chaque trimestre, hors mesure de TVA, les moyennes de PIB et de prix sur la période allant du lei trimestre 1994 au 3ème trimestre 1999 sont appliquées à chaque trimestre.

Les résultats obtenus sont les suivants.

TABLEAU

Ceci permet ainsi d'aboutir à une décomposition trimestrielle de l'effet de chacun des trois facteurs ayant une influence sur le niveau de chiffre d'affaires adressé au secteur : le cycle propre du secteur, l'évolution des prix, et la baisse de TVA.

TABLEAU 10 : Répartition du surplus d'activité en ses différentes composantes 1999-2001

GRAPHIQUE 10 : Parts relatives de la TVA et de l'effet croissance/prix 1998-2001

Une telle approche met ainsi clairement en évidence la montée en puissance de l'effet TVA au 4ème trimestre 1999, puis le soutien constant que cette mesure a apporté à l'activité tout au long de l'année 2000 et 2001. En moyenne, la mesure de baisse de la TVA explique pour les trois quarts l'augmentation du volume d'activité des années 2000 et 2001.

TABLEAU 11 : Cumul de l'effet TVA 1999-2001

Le cumul annuel glissant du surplus d'activité imputable à la baisse de la TVA augmente assez rapidement. Après quatre trimestres d'application de la mesure, il atteint la valeur de 1.2 MdE. Au cours des cinq trimestres qui ont suivi, ce montant semble s'être stabilisé autour de 1.3 MdE. Le graphique suivant confirme cette idée.

GRAPHIQUE 11 : Cumul de l'effet TVA 1999-2001

En conclusion, il apparaît que le surcroît de chiffre d'affaires adressé au secteur de l'entretien amélioration et imputable à la baisse ciblée de TVA s'élèverait, selon la méthode économétrique, à 1,3 MdE.

2.2.2. L'impact de la baisse de TVA sur les créations d'emplois

Les méthodes d'évaluation envisageables pour estimer les créations d'emplois induites peuvent être classées en trois catégories.

Une première catégorie regroupe les approches de type macro-économique : des modèles macro économétriques peuvent être mobilisés pour étudier les effets à terme sur l'emploi d'une baisse permanente de fiscalité. L'avantage de cette méthode est de pouvoir isoler d'emblée l'impact d'un seul facteur, par exemple d'ordre fiscal. La limite principale de ce type d'outil tient évidemment à la fragilité des paramètres retenus pour une mesure très ciblée, ces paramètres étant estimés à partir de données globales.

C'est pourquoi une évaluation sectorielle peut paraître préférable : l'observation et l'interprétation de données concrètes autorisent un jugement sur l'impact effectif de la mesure, mettant en valeur la réalité des mécanismes attendus ; en pratique cependant, une telle approche nécessite de recueillir un grand nombre de données statistiques lesquelles ne sont pas toujours disponibles.

Compte tenu des séries temporelles parfois incomplètes, une approche entièrement sectorielle paraît délicate à mettre en oeuvre. Surtout, une telle approche ne permet pas, en général, de tenir compte des effets de bouclage macro-économique.

Une troisième méthode est également possible : elle consiste, à partir de l'estimation du surcroît de chiffre d'affaires adressé au secteur, à estimer les créations d'emplois à partir d'un ratio moyen d'emploi par unité de chiffre d'affaires.

Appliquée au cas du secteur des travaux, il apparaît que ces trois approches convergent assez nettement sur les créations d'emplois induites : l'ordre de grandeur du nombre d'emplois créés a été estimé à 43 000.

2.2.3. Présentation des trois modèles utilisés

2.2.3.1. L'utilisation d'un modèle macro-économique

Le cadre d'analyse en équilibre partiel est utile pour évaluer l'effet induit par la baisse de TVA sur le volume d'affaires du secteur des travaux, ainsi que les créations d'emplois induits dans ce secteur. Toutefois, la limite de ce raisonnement est qu'il ne rend pas très bien compte des effets produits sur les autres secteurs, positifs et négatifs, ainsi que ce que l'on peut appeler les effets de " bouclage " macro-économiques.

Ces effets sont de plusieurs types. Certains sont favorables à la croissance globale et à l'emploi. Il s'agit par exemple de l'effet multiplicateur que le surcroît de chiffre d'affaires dans le secteur du BTP va entraîner dans le reste de l'économie. En effet, la baisse des prix TTC dans le secteur ciblé améliore le pouvoir d'achat du revenu des consommateurs et bénéficie ainsi également au reste de l'économie, dans la mesure où l'élasticité prix de la demande dans le secteur ciblé est inférieure à un. Ces effets revenus sont d'autant plus importants que la baisse de TVA est répercutée dans les prix TTC. Certes, à plus long terme, les gains de pouvoir d'achat du revenu s'annulent du fait de l'indexation des salaires nominaux sur les prix. Cependant, dans le cas des travaux, cet effet est minoré par le fait que les dépenses d'entretien courant des ménages qui seules pèsent sur l'indice des prix de consommation ne représentent que la plus faible partie du total des dépenses en travaux, la plus grande partie étant le fait des travaux de gros entretien, classé en formation brute de capital fixe.

De plus, la baisse de TVA a des effets " d'offre " durables. En effet, la baisse de TVA permet de réduire le coin fiscalo-social, qui mesure l'écart entre le coût réel du travail pour les entreprises (mesuré par rapport aux prix HT) et le salaire net réel reçu par les salariés (mesuré par rapport aux prix TTC). Le taux de chômage structurel est par conséquent également réduit au niveau macro-économique, ce qui permet des créations d'emploi durables dans l'ensemble de l'économie.

L'utilisation d'un modèle macro économique peut permettre de valider l'impact attendu de la baisse de TVA, en présentant notamment l'avantage de simuler l'effet de la baisse de TVA prise isolément.

Des simulations ont donc été réalisées à l'aide du modèle METRIC, avec comme hypothèse une baisse permanente de TVA ciblée sur le secteur BTP d'un montant de 2,5 MdE, coût correspondant à celui qu'a entraîné la baisse ciblée de TVA dans le secteur des travaux.

2.2.3.2. L'utilisation d'un modèle sectoriel

Le second modèle utilisé pour évaluer l'impact d'un surcroît de demande sur l'emploi dans le secteur des entreprises de travaux est une maquette macroéconomique à deux secteurs : le secteur de l'entretien du logement qui bénéficie de la baisse de la TVA et le reste de l'économie.

Dans chaque secteur, une fonction de production à élasticité de substitution constante (CES) associe deux niveaux de qualification : travail qualifié et travail peu qualifié. Les demandes conditionnelles de facteurs vont alors dépendre du niveau de production, de l'élasticité de substitution entre ces facteurs et de la part de la rémunération de chacun d'entre eux dans la valeur ajoutée du secteur. Les paramètres des technologies de production sont propres à chaque secteur; en particulier, le secteur de l'entretien du logement est plus "intensif" en main d'oeuvre.

Les fonctions de demande de biens sont dérivées de la maximisation sous contrainte budgétaire de l'utilité d'un consommateur représentatif également de type CES (demande dite " marshallienne "). Ces fonctions de demande dépendent du revenu du consommateur, du niveau des prix relatifs et de l'élasticité de substitution entre les deux biens, elle-même fonction des élasticités prix dans chaque secteur. Ce modèle va ainsi bien rendre compte de l'intuition selon laquelle une baisse de TVA est d'autant plus efficace en terme de créations d'emplois qu'elle est ciblée sur un secteur où la demande de bien est sensible au prix.

Selon une estimation prudente, l'élasticité prix de la demande retenue, conforme à la littérature existante (voir annexe 2) est de -0,6.

TABLEAU 12 : Calibrage du modèle

2.2.3.3. L'utilisation d'un ratio d'emploi par chiffre d'affaires.

Le ratio utilisé dans le présent rapport est de 45 735 euros de C. A. par emploi annuel,

dans la mesure où celui-ci semble le plus à même de refléter la réalité actuelle du secteur telle qu'elle a été estimée par l'ensemble des acteurs du secteur à l'occasion des consultations qui se sont déroulées en amont de la rédaction du présent rapport.

2.2.4. Les résultats : la baisse ciblée de TVA a permis la création de l'ordre de 43 000 emplois.

Les modèles utilisés, modèle sectoriel et modèle macro-économique, convergent assez nettement sur le nombre d'emplois créés qu'ils évaluent à long terme à un peu plus de 40 000 emplois totaux (directs et indirects).

L'utilisation du ratio de chiffre d'affaires évoqué ci-dessus, sur la base du surcroît de chiffre d'affaires estimé respectivement avec la méthode économétrique et avec la méthode des déclarations fiscales, permet de valider cet ordre de grandeur.

Il apparaît en effet que l'impact de la mesure de baisse de la TVA aurait représenté, sur la base de 1,3 MdE d'activité d'entretien supplémentaire, estimée grâce au modèle économétrique sur chacune des deux années 2000 et 2001, 28 000 emplois directs, et, sur la base d'un coefficient multiplicateur de 0,4 emploi indirect pour un emploi direct, 12 000 emplois connexes, soit un total d'environ 40 000 emplois.

Selon la méthode fondée sur les déclarations fiscales des professionnels, soit un surcroît de chiffre d'affaires induit par la mesure au minimum de 1,5 MdE, l'impact de la mesure de baisse de TVA sur l'emploi serait de 46 000 emplois totaux, dont 33 000 emplois directs et 13 000 emplois indirects.

Ces embauches ont été effectuées dans un contexte où les taux d'utilisation des capacités de production du secteur étaient élevés. Ainsi, au-delà des gains de productivité marginaux faibles, il semble que le surcroît de demande ait alors directement imposé de nombreux recrutements.

Le graphique ci-dessous montre l'activité d'entretien amélioration du logement en volume (base 1T2000) désaisonnalisée (procédé Census X11 additif). Les deux niveaux moyens d'activité, avant et après la mesure de baisse de la TVA sont représentés par des barres :

GRAPHIQUE 12 : Activité trimestrielle, désaisonnalisée en volume 1994-2001

Ces deux niveaux sont significatifs du niveau de demande du marché. Une hausse très nette du volume de la demande a donc été observée très vite à la suite de la mise en place de la mesure de baisse de la TVA.

Un tel saut quantitatif a créé des tensions au sein du système productif qui sont perceptibles sur le graphique suivant présentant les soldes d'opinions des chefs d'entreprises concernant les contraintes de production.

GRAPHIQUE 13 : Soldes d'opinions 1994-2001

On remarque la corrélation entre la hausse de la demande et la hausse des contraintes de production. Le maintien à un niveau encore élevé de ce solde d'opinion aujourd'hui, par rapport à son niveau moyen de 1994-1998, indique que le système productif continue son adaptation au nouveau niveau de demande créé par la mesure de baisse de la TVA. En d'autres termes, la mesure n'aurait pas encore produit tous ses effets sur l'activité et l'emploi.

2.3. LA REORIENTATION DU TRAVAIL DISSIMULE

Le travail dissimulé est par définition difficile à évaluer.

Une étude destinée à évaluer l'impact de la baisse de TVA sur la régularisation des travaux d'entretien-amélioration des logements a toutefois été menée par le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

Elle utilise la construction d'un modèle de choix du type de prestataire par le ménage qui désire effectuer des travaux d'entretien ou d'amélioration de son logement. Ce modèle, construit à partir des données fournies par l'enquête nationale logement de 1996 de l'INSEE, interroge les ménages sur les travaux d'entretien qu'ils ont effectués, en leur demandant notamment, par type de travaux, s'ils ont eu recours à des professionnels (entreprises, artisans), à une autre personne rémunérée, ou bien encore à des membres du ménage, de la famille ou à des amis. Les détails de cette étude figurent en annexe 4.

Le Gouvernement français estime utile d'y faire référence même s'il considère que ses conclusions doivent être appréhendées avec prudence. Les résultats de cette étude, qui correspondraient à une réorientation du chiffre d'affaires du secteur informel vers le secteur formel d'environ un milliard d'euros par an paraissent en effet surestimés compte tenu de l'estimation du surcroît de chiffre d'affaires annuel imputable à la baisse de la TVA (1,4 MdE).

Cette étude suggère toutefois que la baisse de la TVA a eu un fort impact sur le travail dissimulé. Ce fort impact semble confirmé par la méthode des déclarations fiscales.

Le gouvernement français estime donc raisonnable de considérer qu'environ un tiers du surcroît de chiffre d'affaires lié à la mesure de baisse de la TVA provient de la réorientation du travail dissimulé, soit environ 0,5 MdE par an. Ceci revient donc à dire que parmi les emplois créés par la mesure, la majeure partie correspond bien à des emplois nouveaux, la part des emplois " révélés " du fait de la réorientation du travail dissimulé vers l'économie formelle ne représentant qu'une minorité dans ces emplois.

ANNEXE 1 : AUTRES MESURES ECONOMIQUES EN FAVEUR DES SERVICES D'AIDE A LA PERSONNE

1. REDUCTION D'IMPOT

Les dépenses effectuées pour l'emploi d'un salarié à domicile ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu (article 199 sexdecies du CGI).

La réduction d'impôt est égale à 50 % du montant des dépenses effectivement supportées par le contribuable après déduction, le cas échéant, des diverses aides versées par les organismes publics ou privés, retenues, dans la limite annuelle de 6 900 E. Ce plafond est porté à 13 800 E en cas de présence au foyer fiscal d'une personne titulaire de la carte d'invalidité prévue à l'article L 241-3 du code de l'action sociale et des familles.

2. LE TITRE EMPLOI SERVICE

Les " titres emploi service " fonctionnent sur le principe des " titres restaurant ". Ils constituent un moyen de paiement des prestations effectuées à domicile par des organismes agréés institué dans le cadre de la loi du 29 janvier 1996 en faveur des emplois de service aux particuliers. L'agrément des prestataires (associations et entreprises) est délivré chaque année par l'Etat. Cet agrément permet à ses titulaires de bénéficier de la réduction d'impôt sur le revenu liée aux emplois familiaux (cf. ci-dessus).

Le titre emploi-service constitue par ailleurs une aide financière pouvant être accordée par les comités d'entreprise, les entreprises elles-mêmes, les comités des oeuvres sociales, les caisses de retraites, les mutuelles et les collectivités publiques.

La participation au titre emploi-service est exonérée de charges sociales dans la limite de 1 830 E par an et par salarié. Elle constitue néanmoins un revenu imposable pour son bénéficiaire.

Le titre emploi-service dispense son utilisateur d'avoir à effectuer des formalités administratives, puisqu'il n'est pas employeur de la personne qui effectue la prestation à son domicile. Il lui suffit simplement de donner un ou plusieurs titres emploi-service en contrepartie du service rendu par le prestataire agréé. Aucun contrat de travail n'est à rédiger, ni aucune déclaration à l'Urssaf à effectuer puisque le bénéficiaire du titre emploi-service est client d'une entreprise ou d'une association agréée et non employeur d'un salarié.

ANNEXE 2 : ESTIMATION DE L'IMPACT DE LA BAISSE DE TVA SUR LA DEMANDE D'ENTRETIEN-AMELIORATION DES LOGEMENTS : METHODE BASEE SUR UNE REVUE DE LITTERATURE (SOURCE : DAEI / SES / DEE)

En septembre 1999, le Gouvernement a baissé le taux de TVA sur les travaux d'entretien amélioration des logements, qui est passé de 20,6 % à 5,5 %.

On peut s'attendre à ce que cette mesure présente plusieurs effets favorables à la relance de la demande de travaux d'entretien et d'amélioration des logements :

- un effet " volume global ", du fait de la baisse des coûts de revient d'une opération ;

- un effet " régularisation ", en rendant le recours à une entreprise plus attractif par rapport à la réalisation de travaux par soi-même, ou par un travailleur dissimulé.

La présente note ne traite que de l'effet volume lié à la baisse des coûts de revient d'une opération.

On a donc recours à la construction d'un modèle de réaction aux prix des ménages qui désirent réaliser des travaux d'entretien ou d'amélioration de logement. Ce modèle est construit à partir des données de l'enquête nationale logement de 1996, effectuée par l'INSEE.

Cette enquête interroge les ménages sur les travaux d'entretien qu'ils ont effectués, en demandant notamment, par type de travaux, à qui ils ont eu recours.

Sont disponibles des indications par type de travaux sur :

- le montant des dépenses, selon le type de prestataire ;

- les raisons d'entreprendre ;

- les statuts d'occupation : pourcentage de propriétaires, de locataires et d'autres statuts d'occupation.

Une élasticité prix de la demande variable selon les raisons d'entreprendre

Il y a peu de données disponibles dans la littérature sur les élasticités prix de la demande en travaux d'entretien amélioration des logements.

Dans ce contexte, plusieurs approches sont possibles.

On peut utiliser en première approximation une élasticité prix de la demande de logement (y compris travaux neufs), qui correspond à une demande assez similaire.

Le consensus pour cette élasticité serait autour de -0,7 à -0,9.

Une étude plus récente de la banque inter américaine de développement (Subsidies in housing, Stephen K. Mayo, Jullet 1999) donne une fourchette cohérente de -0,6 à -0,8.

Cette dernière étude fait remarquer que l'élasticité prix de la demande est susceptible de varier selon que les travaux correspondent à une nécessité absolue (élasticité prix proche de -0,1) ou à un bien normal (élasticité prix proche de -1,0).

TABLEAU 13 : Revue de littérature sur l'élasticité prix

Compte tenu de ces éléments, on construit un modèle qui repose sur une élasticité prix de la demande variable selon les raisons d'entreprendre les travaux. Pour les types de travaux pour lesquels la raison d'entreprendre "défaillance", est importante, on peut donc penser que l'élasticité est faible en valeur absolue. Au contraire, lorsque des raisons de type " confort " ou " embellissement " sont invoquées, on a plus de chances d'avoir affaire à un bien normal plus élastique.

On construit donc l'indicateur de nécessité des travaux suivant par type de prestation, qui est d'autant plus élevé que le motif confort ou embellissement est invoqué, et moins élevé quand le motif " défaillance " est soulevé. Ceci peut être résumé sous la forme de l'égalité suivante :

i = moyenne (%confort, %embellissement) - %défaillance

On estime alors l'élasticité prix de la demande par prestation selon la formule suivante :

e = - 0,4 - 0,8 * i

La formule précédente a été calibrée de manière à ce que l'élasticité moyenne sur les différents types de travaux soit de l'ordre de - 0,6 (bas de la fourchette citée précédemment correspondant à une estimation prudente), et que l'intervalle des élasticités selon les types de prestations s'échelonne sur un intervalle raisonnable.

Effet de la baisse de TVA sur les prix

La baisse du taux de TVA de 20,6 % à 5,5 % sur les travaux éligibles correspond à une baisse mécanique des prix de 12,5 % environ. Cependant, on peut penser que l'offre n'est pas totalement élastique, et qu'une petite partie de l'avantage baisse de TVA soit récupéré à moyen terme par le côté de l'offre sous forme de hausse des prix. De ce fait, par prudence, on a fait l'hypothèse d'une réduction d'un quart de la baisse des prix, soit une baisse de prix de 9,4 %.

Effet de la baisse de TVA sur les volumes de travaux d'entretien amélioration demandés

Compte tenu des élasticités définies précédemment, on peut simuler l'effet, par type de prestations, de la baisse de TVA sur le volume (hors effet régularisation).

On obtient comme principal résultat un accroissement de + 4,8 % du montant total des travaux, soit un volume de travaux supplémentaires supérieur à un milliard d'euros (valeur en 1999) par an (sur une base de 22,17 milliards d'euros 1999 par an dans le secteur formel).

ANNEXE 3 : NOTE METHODOLOGIQUE DU MODELE ECONOMETRIQUE

Présentation du modèle économétrique utilisé

Le modèle de prévision d'activité trimestrielle en volume du secteur est un modèle " log - log " auquel sont ajoutés une composante saisonnière et l'effet TVA.

FORMULE 1

Avec :

- i = 1, 2 ou 3 en fonction du trimestre, la composante du 4ème trimestre est incluse à " a "

- ltva, fonction prenant la valeur 1 pour tous les trimestres à partir du 4ème trimestre 1999, 0 autrement.

Et également :

- CA en volume : Activité du segment en volume, en milliards d'euros, base 1T2000

- PIB : PIB en volume, en milliards d'euros, base 1995, données INSEE

- Prix : Indice IPEC IPEA des prix HT

- Esaison(ti), composante saisonnière du modèle

Ce modèle est équivalent à une représentation de l'activité sous la forme suivante :

FORMULE 2

Une fois la forme du modèle définie, nous avons procédé à une régression afin de caler les coefficients du modèle.

Principaux résultats

Par régression, en utilisant la méthode des moindres carrés, on obtient les valeurs suivantes pour les paramètres du modèle :

TABLEAU 14 : Paramétrage du modèle

Les valeurs des tests de Student vont de moyennes à très bonnes pour l'ensemble des paramètres calculés. Les valeurs du R2 sont également satisfaisantes : 94% de la variance des observations sont expliqués par le modèle.

On obtient donc le modèle suivant :

FORMULE 3

GRAPHIQUE 14 : Niveaux d'activité trimestrielle en volume 1994-2001

Le graphique permet d'apprécier la bonne approximation du calage du modèle ainsi calculé. On peut noter une divergence sensible pour le point du 4ème trimestre 1999. Ce trimestre correspond au 1er trimestre suivant la mise en oeuvre de la mesure. Or, notre modèle ne possède pas de variable retard modélisant la montée en puissance de la mesure. Ceci pourrait expliquer cette légère différence.

ANNEXE 4 : METHODOLOGIE DU MODELE D'EVALUATION DU TRAVAIL DISSIMULE

Voir Document PDF joint

Note de bas de page :

(1 ) Les travaux d'entretien portant sur les logements sociaux bénéficient du taux réduit de la TVA dans le cadre du dispositif d'imposition d'une livraison à soi-même prévue à l'article 257-7° bis c du CGI.

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