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L'avis du commissaire-enquêteur peut être requalifié par le juge

le 10/01/2014

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Enquête publique -

Arrêt du 18 octobre 2013 Conseil d'État CE du 18 octobre 2013, n° 366508, « Association Centre national d'information indépendante sur les déchets et a. c/ ministre de l'Écologie »

Vu 1°, sous le n° 366508, le pourvoi, enregistré le 1er mars 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté pour l'association Centre national d'information indépendante sur les déchets, dont le siège est 21, rue Alexandre Dumas à Paris (75011) ; l'association demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler l'ordonnance n° 1300159 du 14 février 2013 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Caen, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 12 juillet 2011 par lequel le préfet de l'Orne a fixé les conditions d'exploitation du centre de stockage de déchets non dangereux ultimes et du centre de tri de déchets industriels banals, de métaux ferreux et non ferreux et de déchets d'équipement électroniques et électriques dont ce même tribunal a autorisé, par jugement du 18 février 2011, l'exploitation par la société Guy Dauphin Environnement sur le territoire de la commune de Nonant-le-Pin, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cet arrêté ;

2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande de suspension ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu 2°, sous le n° 366509, le pourvoi enregistré le 1er mars 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté pour l'association Nonant Environnement, dont le siège est 11, route de Sées à Nonant-le-Pin (61240) ; l'association demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler l'ordonnance n° 1300090 du 14 février 2013 par laquelle le même juge des référés a rejeté sa demande tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 12 juillet 2011 du préfet de l'Orne visé au 1°, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cet arrêté ;

2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande de suspension ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu 3°, sous le n° 366510, le pourvoi enregistré le 1er mars 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté pour l'association France Nature Environnement, dont le siège est 57, rue Cuvier à Paris (75005) ; l'association demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler l'ordonnance n° 1300218 du 14 février 2013 par laquelle le même juge des référés a rejeté sa demande tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 12 juillet 2011 du préfet de l'Orne visé au 1°, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cet arrêté ;

2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande de suspension ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu l'arrêté du 9 septembre 1997 du ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Sophie Roussel, Auditeur,

- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte--Desbois, avocat des associations Centre national d'information indépendante sur les déchets, Nonant Environnement et France Nature Environnement, et à Me Balat, avocat de la société Guy Dauphin Environnement ;

1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que par un jugement du 18 février 2011, le tribunal administratif de Caen a, d'une part, annulé le refus opposé par le préfet de l'Orne à la demande d'autorisation présentée par la société Guy Dauphin Environnement au titre de la législation sur les installations classées pour la -protection de l'environnement, en vue d'exploiter un centre de stockage de déchets non dangereux ultimes et un centre de tri de déchets industriels banals, de métaux ferreux et non ferreux et de déchets d'équipement électroniques et électriques sur le territoire de la commune de Nonant-le-Pin, et a, d'autre part, délivré à la société l'autorisation sollicitée ; que par ce même jugement, le tribunal administratif a renvoyé la société Guy Dauphin Environnement devant le préfet de l'Orne afin que soient fixées les prescriptions applicables à ces installations ; que, par un arrêté du 12 juillet 2011, le préfet a fixé ces conditions ; que, par trois demandes distinctes, les associations Centre national d'information indépendante sur les déchets, Nonant Environnement et France Nature Environnement ont demandé la suspension de l'exécution de cet arrêté préfectoral sur le fondement des dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'environnement ; que, par les trois ordonnances attaquées, le juge des référés du tribunal administratif de Caen a rejeté leurs demandes ; que les trois associations se pourvoient en cassation contre ces ordonnances ; qu'il y a lieu de joindre leurs pourvois pour statuer par une seule décision ;

2. Considérant, d'une part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-12 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article L. 554-12 du code de justice administrative, dans leur version applicable en l'espèce et dont les dispositions sont désormais reprises au premier alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement : « Le juge administratif des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci. » ;

3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 512-1 du code de l'environnement : « Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'article L. 511-1. / L'autorisation ne peut être accordée que si ces dangers ou inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l'arrêté préfectoral. (...) » ; qu'aux termes de l'article L. 512-2 de ce code : « L'autorisation prévue à l'article L. 512-1 est accordée par le préfet, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du présent code relative aux incidences éventuelles du projet sur les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et après avis des conseils municipaux intéressés. (...) » ; qu'aux termes de l'article L. 512-3 du même code : « Les conditions d'installation et d'exploitation jugées indispensables pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, les moyens de suivi, de surveillance, d'analyse et de mesure et les moyens d'intervention en cas de sinistre sont fixés par l'arrêté d'autorisation et, éventuellement, par des arrêtés complémentaires pris postérieurement à cette autorisation. » ;

4. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que l'autorisation d'exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement est indissociable des prescriptions qui l'accompagnent, l'installation projetée ne pouvant, en l'absence de ces prescriptions, fonctionner dans des conditions permettant le respect des intérêts visés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ; que dès lors, pour l'application des dispositions de l'article L. 123-12 de ce code qui ne soumettent pas le prononcé d'une mesure de suspension par le juge des référés à une condition d'urgence, l'arrêté par lequel l'autorité administrative fixe les prescriptions initiales applicables à une installation classée pour la protection de l'environnement doit être regardé comme une décision soumise à une enquête publique préalable, alors même que le préfet n'est pas tenu de procéder à une nouvelle enquête publique pour édicter ces prescriptions, dès lors que celle-ci a été réalisée dans le cadre de l'instruction de la demande -d'autorisation ;

5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en jugeant que l'arrêté du 12 juillet 2011 par lequel le préfet a fixé les prescriptions initiales applicables aux installations autorisées par le jugement du 18 février 2011 ne figure pas au nombre des décisions soumises à une enquête publique préalable au sens de l'article L. 123-12 du code de l'environnement, alors que, ainsi qu'il a été dit au point 1, l'arrêté litigieux fixait les prescriptions initiales applicables à l'exploitation autorisée par le jugement du 18 février 2011, le juge des référés du tribunal administratif de Caen a commis une erreur de droit ; que, par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen des pourvois, les trois associations requérantes sont fondées à demander l'annulation des ordonnances attaquées ;

6. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de statuer sur les demandes en référé en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;

7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a rendu un avis défavorable sur le projet de centre de stockage de déchets ; que s'il a rendu un avis favorable sur le projet de centre de tri de déchets, il a néanmoins assorti cet avis de recommandations consistant à aménager un rond-point sur la route départementale 438 pour améliorer l'accès au site et à recentrer le bâtiment du centre de tri plus au sud-est afin de l'éloigner des voies ferrées ; qu'eu égard à la portée de cette recommandation, relative à l'implantation du projet, cet avis doit être regardé comme -défavorable ;

8. Considérant toutefois, d'une part, que dès lors que le préfet ne saurait, sans méconnaître l'autorité de la chose jugée par le tribunal administratif de Caen, remettre en cause l'autorisation délivrée par le jugement du 18 février 2011, les moyens tirés du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation, de l'insuffisance de l'étude d'impact, de la nullité de l'enquête publique, de la méconnaissance de l'article L. 512-2 du code de l'environnement relatif aux garanties techniques et financières exigées des exploitants d'installations classées pour la protection de l'environnement, de la violation du principe de gestion des déchets à proximité de leur lieu de collecte issu du 4° de l'article L. 541-1 de ce code, de l'incompatibilité des deux projets avec le plan départemental de gestion des déchets ménagers et assimilés de l'Orne et avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin de Seine--Normandie, par lesquels les associations contestent en réalité l'autorisation délivrée par le jugement du 18 février 2011 et non le caractère suffisant des prescriptions édictées par l'arrêté litigieux, sont inopérants ;

9. Considérant, d'autre part, que les moyens tirés de la méconnaissance, à plusieurs titres, de l'arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux et de l'erreur manifeste d'appréciation commise par le préfet quant au caractère suffisant des prescriptions édictées au regard des inconvénients générés par les deux installations en cause ne sont pas de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 12 juillet 2011 ;

10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la société Guy Dauphin Environnement et par le préfet de l'Orne, les conclusions à fin de suspension présentées par les associations requérantes ne peuvent qu'être -rejetées ;

11. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de chacune des associations Centre national d'information indépendante sur les déchets, Nonant Environnement et France Nature Environnement la somme de 1 000 euros à verser à la société Guy Dauphin Environnement au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par les associations requérantes au même titre ;

Décide :

Article 1er : Les ordonnances nos 1300159, 1300090 et 1300218 du 14 février 2013 du juge des référés du tribunal administratif de Caen sont annulées.

Article 2 : Les demandes des associations Centre national d'information indépendante sur les déchets, Nonant Environnement et France Nature Environnement devant le juge des référés de ce tribunal et le surplus des conclusions de leurs pourvois sont rejetés.

Article 3 : Les associations Centre national d'information indépendante sur les déchets, Nonant Environnement et France Nature Environnement verseront chacune une somme de 1 000 euros à la société Guy Dauphin Environnement au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée aux associations Centre national d'information indépendante sur les déchets, Nonant Environnement et France Nature Environnement, à la société Guy Dauphin Environnement et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

COMMENTAIRE

Dans cet arrêt, le Conseil d'État apporte des précisions sur le champ d'application de l'article L. 123-16 du Code de l'environnement, qui permet au juge des référés de suspendre, sans condition d'urgence, une décision soumise à enquête publique préalable en cas d'avis défavorable du commissaire-enquêteur.

En l'espèce, une société avait présenté une demande d'autorisation en vue d'exploiter un centre de stockage et un centre de tri de déchets. Le préfet avait refusé, mais le tribunal administratif avait annulé cette décision, accordé l'autorisation et renvoyé la société devant le préfet afin qu'il fixe, par arrêté, les prescriptions applicables à ces installations. Trois associations avaient demandé la suspension de cette dernière décision, mais le juge des référés du tribunal administratif avait estimé que l'acte contesté ne rentrait pas dans le champ de l'article L. 123-16.

Le Conseil d'État censure cette position, jugeant que la décision par laquelle le préfet fixe les prescriptions initiales applicables à une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) est indissociable de l'autorisation d'exploitation. Par conséquent, elle doit être regardée comme une décision soumise à une enquête publique préalable, alors même que, dans le cas où l'autorisation et les prescriptions font l'objet de deux actes distincts, le préfet n'est pas tenu de procéder à une nouvelle enquête publique.

Le Conseil d'État relève ensuite qu'en l'espèce, le commissaire-enquêteur avait rendu un avis défavorable pour le centre de stockage de déchets et un avis favorable pour le centre de tri. Toutefois, la haute juridiction administrative estime qu'au vu de la portée des recommandations, relatives à l'implantation du projet, ce dernier avis peut être requalifié en avis défavorable. Les conclusions du commissaire enquêteur préconisaient en effet d'aménager un rond-point sur la route pour améliorer l'accès au site et de recentrer le bâtiment afin de l'éloigner des voies ferrées. Cet arrêt est une illustration intéressante du pouvoir d'appréciation du juge des référés sur les avis du commissaire enquêteur. Le Conseil d'État confirme la jurisprudence selon laquelle une réserve sur l'implantation du projet porte sur une de ses caractéristiques essentielles. Cela suffit à justifier la requalification de l'avis favorable en avis défavorable.

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