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L'autorité de la chose jugée au pénal ne s'étend pas à la qualification des faits

le 06/06/2014  |  EnvironnementEtatBâtimentSommeSanté

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Installations classées (ICPE) -

Arrêt du 6 mars 2014 Cour administrative d'appel de Douai CAA Douai du 6 mars 2014, n° 12DA00626, « Société Top SA et a. c/ ministre de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie »

Vu la requête, enregistrée le 26 avril 2012, présentée pour la société Top SA, dont le siège est place du 14 juillet à Villers--Bretonneux (80380), et M. A...B..., -domicilié... ;

La société Top SA et M. B...demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 0900980 du 21 février 2012 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté leur requête tendant notamment à la condamnation de l'Etat à leur verser la somme de 4 365 656,33 euros assortie des intérêts légaux et de leur capitalisation ;

2°) de condamner l'Etat à verser à la société Top SA la somme totale de 4 165 656,33 euros et à M. A... B... la somme de 200 000 euros, avec intérêts légaux et capitalisation de ces intérêts ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 14 février 2014, présentée pour la société Top SA et M.B... ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu le code de procédure pénale ;

Vu la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 relatif aux installations classées pour la protection de l'environnement ;

Vu la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement ;

Vu l'arrêté ministériel du 10 mai 2000 relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d'installations classées pour la protection de -l'environnement ;

Vu l'arrêté du préfet de la Somme du 6 février 1987 fixant les prescriptions applicables aux installations soumises à déclaration pour la rubrique 357 septiès ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bertrand Baillard, premier conseiller,

- les conclusions de M. Hubert Delesalle, rapporteur public,

- et les observations de Me Eve Marie Bouvier, avocat de la société TOP SA et de M. B... ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

1. Considérant que la prétendue méconnaissance de l'autorité absolue de la chose jugée par le juge pénal n'est pas de nature à entacher d'irrégularité le jugement rendu ;

2. Considérant qu'il ressort de la minute du jugement, qui a été produite par le tribunal administratif d'Amiens, que le mémoire enregistré le 4 février 2011 a été visé et analysé ; que, par suite, le moyen tiré d'une omission dans les visas du jugement doit être écarté ;

3. Considérant qu'en retenant des éléments constatés dans un procès-verbal établi par les services de gendarmerie le 28 novembre 2002, dans le cadre d'une procédure judiciaire et figurant parmi les pièces soumises au contradictoire, le tribunal administratif d'Amiens n'a pas entaché d'irrégularité son jugement ;

Sur l'autorité de la chose jugée par le juge pénal :

4. Considérant que l'autorité de la chose jugée ne s'étend exceptionnellement à la qualification juridique donnée aux faits par le juge pénal que lorsque la légalité d'une décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale ;

5. Considérant que la légalité des arrêtés pris par le préfet de la Somme à l'encontre de la société Top SA les 28 novembre 2002, 31 janvier 2003, 8 avril 2003 et 22 juillet 2003, dans le cadre des pouvoirs qu'il tient de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, n'est pas subordonnée à la condition que les faits qui leur servent de fondement constituent une infraction pénale ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces arrêtés préfectoraux auraient méconnu la qualification juridique donnée aux faits qui ont notamment conduit la cour d'appel d'Amiens, dans son arrêt du 4 mai 2005, d'une part, à prononcer la relaxe de la société Top et de M. B...de l'infraction de commercialisation de produits prohibés et du délit d'exploitation sans autorisation d'une installation classée pour la protection de l'environnement et, d'autre part, à constater la prescription des contraventions de poursuite d'exploitations non conformes aux arrêtés ministériels des 2 février 1998 et 10 mai 2000 ;

Sur les fautes résultant de l'illégalité de l'arrêté du 28 novembre 2002 :

6. Considérant qu'à la suite du rapport et du procès-verbal d'infractions établis le 28 novembre 2002 par l'inspecteur des installations classées, le préfet de la Somme a pris, le même jour, un arrêté par lequel il a mis en demeure la société Top SA de régulariser sa situation administrative, a suspendu son activité, lui a enjoint d'évacuer les produits dangereux stockés sur le site de Villers--Bretonneux et lui a prescrit d'autres mesures à prendre et travaux à réaliser ;

7. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 514-2 du code de l'environnement alors en vigueur : " Lorsqu'une installation classée est exploitée sans avoir fait l'objet de la déclaration ou de l'autorisation requise par le présent titre, le préfet met l'exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai déterminé en déposant, suivant le cas, une déclaration ou une demande d'autorisation. Il peut, par arrêté motivé, suspendre l'exploitation de l'installation jusqu'au dépôt de la déclaration ou jusqu'à la décision relative à la demande -d'autorisation " ;

8. Considérant que si les faits constatés par le juge pénal saisi et qui commandent nécessairement le dispositif d'un jugement ayant acquis force de chose jugée s'imposent à l'administration comme au juge administratif, la même autorité ne saurait s'attacher aux motifs d'un jugement de relaxe tiré de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu'un doute subsiste sur leur réalité ; qu'il appartient dans ce cas à l'autorité administrative d'apprécier si les mêmes faits sont suffisamment établis et, dans l'affirmative, s'ils justifient l'application des dispositions applicables ;

9. Considérant que la cour d'appel d'Amiens a, pour prononcer par son arrêt du 4 mai 2005, la relaxe de la société Top SA et de M. B...des fins des poursuites pénales, retenu, d'une part, que l'administration n'établissait pas l'existence d'un dépassement habituel du seuil des 150 tonnes qui aurait justifié l'application du régime de l'autorisation et, d'autre part, qu'elle avait, pour calculer ce dépassement, pris en compte des produits alors consignés par " ordre de la loi jusqu'en décembre 2002 et qui ne devaient pas être comptabilisés " ; qu'en procédant ainsi, le juge pénal s'est fondé non sur des quantités précises qui auraient été constatées par lui mais, d'une part, sur une absence de certitude quant au dépassement de manière habituelle du seuil de 150 tonnes, et ce uniquement au titre de la rubrique 1155 de la nomenclature, et, d'autre part, sur la prise en compte irrégulière de produits consignés pour le calcul de dépassement du seuil ; qu'en outre, l'arrêt ne s'est pas prononcé sur les quantités présentes au titre de la rubrique 1111 de la nomenclature ; que l'arrêté du 28 novembre 2002 a, quant à lui, retenu, sur la base de procès-verbaux chiffrés dont les éléments n'ont pas été remis en cause, l'existence de " plusieurs centaines de tonnes " de produits phytosanitaires au titre de la rubrique 1155 de la nomenclature ainsi que de plus de 20 tonnes de " paraforméthyl ", produit relevant de la rubrique 1111, qui étaient présents dans les locaux lors de la visite effectuée le 28 novembre 2002 par les services de contrôle ; que ces indications ne sont pas, par elles-mêmes, contraires à l'autorité de la chose jugée qui s'attache aux éléments de fait retenus par l'arrêt du 4 mai 2005 ;

10. Considérant que la société Top SA bénéficiait du régime de l'antériorité pour son activité de stockage de produits relevant des rubriques 1111, 1150 et 1155 de la nomenclature des installations classées uniquement dans la limite, à l'époque, d'un volume de stockage total de 150 tonnes au titre de la rubrique 1155 et une tonne au titre de la rubrique 1111 ; que le procès-verbal et le rapport établis par l'inspecteur des installations classées le 28 novembre 2002 ainsi que le rapport de gendarmerie du même jour, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, font état, lors des opérations de contrôle, de volumes de stockage de produits relevant de la rubrique 1155 supérieurs à 150 tonnes et d'un volume de plus de 20 tonnes de " paraforméthyl ", produit relevant de la rubrique 1111 ; qu'en outre, aucun état sur la nature et la quantité des produits stockés n'a pu alors être produit par l'exploitant ; que, dans ces conditions, le préfet de la Somme a estimé à bon droit que, compte tenu des volumes de stockage constatés, dont la réalité n'est pas sérieusement contestée, la société Top SA devait être regardée comme ayant dépassé les quantités pour lesquelles elle bénéficiait du régime de la déclaration et était susceptible de relever du régime de l'autorisation ; que si, en outre, à l'occasion d'une procédure de conciliation menée par le président du tribunal administratif d'Amiens, dont les conclusions figurent dans un procès-verbal du 14 janvier 2013, la société Top SA et M. B...ont accepté de se désister de leur recours dirigé contre l'arrêté du 28 novembre 2002, l'administration ayant reconnu à l'exploitant le bénéfice du régime de l'antériorité, et si le préfet de la Somme a, en contrepartie, prévu d'abroger son arrêté, cette conciliation comportait également l'engagement par l'exploitant du site d'achever les opérations d'évacuation des produits dangereux présents sur le site ; que, par suite, le préfet de la Somme n'a pas, dans les circonstances de l'espèce et compte tenu de la situation alors existante, méconnu les dispositions de l'article L. 514-2 du code de l'environnement ; qu'en vertu de ces dispositions, le préfet était tenu de mettre en demeure l'exploitant de procéder à la régularisation de sa situation administrative ; qu'il a pu, également, par le même arrêté et à la même date, suspendre l'exploitation du site de Villers--Bretonneux jusqu'à cette régularisation, compte tenu de la situation d'urgence qui prévalait à la date de l'arrêté ;

En ce qui concerne la légalité de la décision prononçant la mise en demeure :

11. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point précédent que l'autorité préfectorale était en situation de compétence liée pour adresser une mise en demeure à la société Top SA ; que, dès lors, les moyens tirés du défaut de motivation, de la méconnaissance du principe contradictoire et de l'absence de saisine du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires sont -inopérants ;

En ce qui concerne la légalité de la décision suspendant l'activité du site de Villers-Bretonneux :

12. Considérant que l'arrêté du 28 novembre 2002 énonce les circonstances de droit et de fait sur lesquelles il se fonde ; que, dès lors, cette décision est suffisamment motivée au regard des -exigences de l'article L. 514-2 du code de l'environnement ;

13.Considérant qu'il ne résulte d'aucun texte que l'autorité préfectorale est tenue de recueillir l'avis du conseil de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques préalablement à l'adoption d'une mesure de suspension de l'activité d'un site en application de l'article L. 514-2 du code de l'environnement ;

14. Considérant que si, en outre, les requérants allèguent que le principe du contradictoire a été méconnu, ils ne mettent pas la cour à même d'apprécier le bien-fondé de leur moyen ;

En ce qui concerne la légalité de la décision prescrivant la réalisation de travaux :

15. Considérant qu'il ne ressort d'aucun texte ou principe général du droit que l'administration aurait commis une irrégularité " en ne laissant pas le délai légal préalable pour réaliser les travaux " ;

16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Top SA et M. B...ne sont pas fondés à soutenir qu'en prenant l'arrêté du 28 novembre 2002, le préfet de la Somme aurait commis des illégalités fautives de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

Sur la faute résultant de l'illégalité de l'arrêté du 31 janvier 2003 :

17. Considérant que, par un arrêté du 31 janvier 2003, le préfet de la Somme a enjoint à la société Top SA de réaliser une évaluation simplifiée des risques dans un délai déterminé en application de l'article L. 512-12 du code de l'environnement ;

18. Considérant que la circonstance selon laquelle les analyses de sols réalisées par la suite n'ont révélé aucune pollution est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de cette décision ; que, par suite, la société Top SA et M. B... ne sont pas fondés à soutenir qu'en prenant l'arrêté du 31 janvier 2003, le préfet de la Somme aurait commis une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

Sur les préjudices réclamés au titre de l'arrêté du 8 avril 2003 :

19. Considérant que, par un arrêté du 8 avril 2003 pris en application de l'article L. 514-1 du code de l'environnement, le préfet de la Somme a mis en demeure la société Top SA de respecter les dispositions de l'arrêté-type du 6 février 1987 fixant les prescriptions applicables aux installations soumises à déclaration pour la rubrique 357 septies et de l'arrêté ministériel du 10 mai 2000 relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d'installations classées pour la protection de l'environnement ; qu'il lui a, en particulier, enjoint de procéder au recensement des stocks, à la réalisation de divers travaux de sécurité, au déplacement des capacités de stockage du bâtiment " A " vers le bâtiment " B " ainsi qu'à la réalisation de travaux de mises aux normes dans le bâtiment " B " ; que cet arrêté a été annulé par le tribunal administratif d'Amiens, par un jugement devenu définitif, pour insuffisance de -motivation ;

20. Considérant que la société Top SA demande à être indemnisée du coût de la réalisation de travaux de désenfumage dans le bâtiment B effectués, avant son annulation, en application de l'arrêté du 8 avril 2003 ; que, toutefois, il résulte de l'instruction que la réalisation de ces travaux était nécessaire pour que les installations de ce bâtiment soient en conformité avec la réglementation qui lui était applicable ; que le procès-verbal de la réunion de conciliation du 14 janvier 2003 fait d'ailleurs état de " l'engagement " de l'administration de prendre un arrêté mettant en demeure la société de respecter les prescriptions de l'article 357 septies de l'arrêté-type préfectoral du 6 février 1987 selon un calendrier à définir avec elle ; que la société a indiqué dix jours plus tard à l'autorité préfectorale son intention de réaliser ces travaux sur la base de cet " engagement " réciproque ; que, par suite, et en tout état de cause, le préjudice dont il est demandé réparation n'est pas en lien direct et certain avec les illégalités fautives alléguées ;

Sur les fautes résultant de l'illégalité de l'arrêté du 22 juillet 2003 :

21. Considérant que, par l'arrêté du 22 juillet 2003, le préfet de la Somme a exigé de la société Top SA, en application des articles L. 541-2 et L. 541-10 du code de l'environnement et des articles 18 et 20 du décret du 20 septembre 1977 relatif aux installations classées pour la protection de l'environnement, alors en vigueur, qu'elle mette en place immédiatement un système de stockage, de récupération et d'élimination des déchets toxiques qu'elle détenait depuis 1983 et qui avaient fait l'objet d'une mainlevée de consignation par l'autorité judiciaire ;

22. Considérant qu'en raison de l'indépendance de la procédure pénale et de la procédure administrative, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la transmission à l'autorité administrative du procès-verbal établi par les services de gendarmerie le 28 novembre 2002 constitue une violation du secret de l'instruction de la procédure pénale ouverte sur les mêmes faits et que la décision en litige méconnaîtrait les articles 11, R. 155 et R. 156 du code de procédure pénale ;

23. Considérant que, en tout état de cause, à la suite de l'intervention, le 5 décembre 2002, de la mainlevée de consignation, la société Top SA devait nécessairement procéder à l'évacuation et à l'élimination des déchets stockés sur ordre du service de la répression des fraudes et du contrôle de la qualité ; que la société Top SA s'y était d'ailleurs engagée à l'occasion de la procédure de conciliation conduite par le président du tribunal administratif d'Amiens le 14 janvier 2003 ; que, par suite, la société Top SA et M. B...ne sont pas fondés à soutenir qu'en prenant l'arrêté du 22 juillet 2003, le préfet de la Somme aurait commis une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

Sur les fautes résultant du non-respect de l'ordonnance de conciliation du 14 janvier 2003 :

24. Considérant que l'ordonnance de conciliation rendue le 14 janvier 2003 par le président du tribunal administratif d'Amiens fait état de l'engagement de l'administration d'abroger l'arrêté du 28 novembre 2002 après que la société lui a produit un document matérialisant les lieux de stockage des produits ; que ce document a été reçu par le préfet de la Somme le 27 janvier 2003 ; que, dès lors, l'adoption, huit jours plus tard, de l'arrêté du 5 février 2003 procédant à l'abrogation de l'arrêté du 28 novembre 2002, n'était pas tardive ; que, par suite, la société Top SA et M. B...ne sont pas fondés à soutenir que le préfet de la Somme aurait commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

25. Considérant que l'ordonnance de conciliation ne fait pas obligation à l'administration de transmettre ce document au procureur de la République près le tribunal de grande instance d'Amiens ; que, par suite, en s'abstenant de communiquer ce procès-verbal à cette autorité, le préfet de la Somme n'a pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; qu'au demeurant, il ressort des termes mêmes du jugement du tribunal correctionnel d'Amiens du 10 juin 2003 que le juge judiciaire a eu connaissance de cette conciliation ;

Sur la faute résultant de la médiatisation par l'administration des procédures engagées :

26. Considérant qu'il est constant que les représentants des services préfectoraux ont procédé à des déclarations à la presse sur la situation du site exploité par la société Top SA au regard de la législation sur les installations classées et de la dangerosité de certains produits et compte tenu des éléments d'information qu'ils avaient recueillis ; qu'il résulte de l'instruction que ces interventions tendaient à informer et rassurer la population locale au sein de laquelle s'exprimait une forte inquiétude liée notamment à l'existence de révélations portant sur l'existence d'un réseau de distribution illégale de produits phytosanitaires, objet d'une enquête pénale, dont la presse nationale et locale s'était d'ailleurs faite largement l'écho ; qu'il résulte également de l'instruction qu'aucun des propos tenus par ces représentants ne peut être regardé comme ayant présenté un caractère excessif, ou ayant reposé sur la violation d'un secret protégé par la loi ou encore comme ayant préjugé de l'issue de la procédure pénale ; que si certaines des déclarations des représentants de l'administration préfectorale ont pu comporter des éléments qui se sont révélés erronés ou imprécis, ces erreurs ou imprécisions ne suffisent pas, en l'espèce, à caractériser une atteinte à l'image de la société ou de ses dirigeants qui faisaient à l'époque l'objet de poursuites judiciaires ; qu'enfin, les représentants de la société ont pu bénéficier d'un droit de réponse dans la presse par laquelle ils se sont également exprimés à plusieurs reprises pour faire connaître leur position ; que le ton parfois polémique ou les titres " à sensation " reprochés à certains articles par les requérants ne sont pas le fait des agents de l'Etat ; que, dans les circonstances de l'espèce, la société Top SA et M. B... ne sont pas fondés à soutenir que, par leurs agissements vis-à-vis des médias, les représentants de l'administration préfectorale auraient commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

27. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société Top SA et M. B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté leurs conclusions indemnitaires ;

Sur les conclusions tendant à la suppression de passages injurieux ou diffamatoires :

28. Considérant que les conclusions de la société Top SA et de M. B... tendant à la suppression des passages de décisions et du jugement attaqué qui font état du procès-verbal de gendarmerie du 28 novembre 2002 ne sont, en tout état de cause, pas assorties de précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé ;

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

29. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme que demandent la société Top SA et M. B...au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;

Décide :

Article 1er : La requête de la société Top SA et de M. B...est -rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Top SA, à M. A...B...et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

COMMENTAIRE

Une société, poursuivie pour exploitation sans autorisation d'une installation classée, a fait l'objet d'arrêtés préfectoraux suspendant son activité, la mettant en demeure de régulariser sa situation et lui enjoignant d'évacuer les produits dangereux stockés. Sur le plan pénal, la cour d'appel a prononcé la relaxe des poursuites au motif qu'un doute subsistait sur la réalité des faits. L'exploitant a alors saisi le tribunal administratif (TA) d'une demande d'indemnisation pour faute de l'État.

La cour administrative d'appel (CAA) souligne que l'autorité de la chose jugée ne s'étend pas à la qualification juridique donnée aux faits par le juge pénal. En appréciant lui-même si les faits étaient établis, le TA n'a pas entaché son jugement d'irrégularité. En l'espèce, la légalité des arrêtés préfectoraux n'est pas subordonnée à la condition que les faits litigieux constituent une infraction pénale.

La CAA confirme le jugement du TA qui a rejeté la requête de l'exploitant. Cet arrêt est conforme à la jurisprudence du Conseil d'État (CE, 10 octobre 2003, n° 242373) qui reconnaît l'autorité de la chose jugée aux qualifications juridiques du juge pénal dans le seul cas où « la légalité d'une décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale ».

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