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L'alimentation en eau potable de la métropole du Grand Paris : une nouvelle stratégie pour de nouveaux enjeux

le 17/08/2018  |  Grand ParisEnvironnementAisneAubeEssonne

PRÉSENTATION

Créée le 1er janvier 2016, la métropole du Grand Paris regroupe la Ville de Paris et les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ainsi que sept communes des départements limitrophes de l'Essonne et du Val-d'Oise. Forte de sept millions d'habitants, elle constitue la zone urbaine la plus dense du territoire national.

Par exception à la règle générale qui confie aux métropoles la gestion des services d'intérêt collectif, notamment l'eau potable et l'assainissement, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation de la République a choisi de transférer ces compétences à chacun des 12 établissements publics territoriaux qui compose cette métropole.

Dans ce contexte, la chambre régionale des comptes Île-de-France a examiné cette organisation du service public de l'eau pour l'usager métropolitain et a cherché à en évaluer l'efficacité.

Historiquement, la production et la distribution de l'eau potable en région parisienne ont été organisées autour de trois grands acteurs indépendants dépourvus de stratégie collective (I). La nouvelle organisation s'avère mal adaptée aux enjeux du développement durable qui deviennent cruciaux (II). Une réforme plus cohérente de la gouvernance de ce service pour la métropole du Grand Paris permettrait une gestion coordonnée de la production et de la distribution de l'eau et créerait, de plus, les conditions de la fourniture d'une eau de qualité au meilleur prix pour tous les usagers (III).

I - L'absence de stratégie d'ensemble

A - Une organisation atypique

À l'opposé de la situation des autres régions, caractérisées par l'émiettement des structures en charge du service public de l'eau potable, qui desservent en moyenne moins de 7 000 habitants, l'organisation qui prévaut sur le territoire de la métropole du Grand Paris est atypique. Elle est dominée par trois acteurs majeurs : le syndicat des eaux d'Île-de-France (Sedif), sur l'essentiel de la petite couronne, la Ville de Paris, sur son territoire et le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers, dans plusieurs communes des Hauts-de-Seine.

Ces trois autorités organisatrices comptent parmi les services d'eau les plus importants en France. Leur périmètre s'étend dans une zone urbaine très dense, elles disposent dans leur patrimoine propre de l'ensemble des installations nécessaires à la production d'eau potable et entretiennent un réseau de distribution de plus de 1 000 kilomètres de long.

Des différences structurelles nettes les séparent toutefois.

1 - Les atouts du réseau de Paris

Sous le second Empire, et dans le cadre des grands travaux conduits par le Baron Haussmann, toutes les rues de la capitale ont été doublées d'une galerie en sous-sol pour évacuer les eaux usées et abriter les canalisations d'eau potable. Paris fut ainsi la première ville de France à disposer d'un réseau d'égouts. Les galeries ont été conçues à taille humaine et permettent d'intervenir sur les canalisations en cas de problèmes.

Parce qu'il avait été observé que les quartiers de Paris alimentés par de l'eau de source n'étaient pas sujets à des maladies transmises par l'eau (comme le choléra), contrairement aux quartiers desservis par l'eau de Seine, il a été décidé d'aller rechercher au-delà de Paris des eaux de source pour alimenter la capitale. Un système d'aqueducs a ainsi été conçu pour dériver les sources de la Dhuis (dans l'Aisne et dans la Marne) et de la Vanne (dans l'Aube et dans l'Yonne) de façon à assurer aux Parisiens une alimentation suffisante en eau de qualité.

En parallèle, ce réseau d'eau potable a été complété par un réseau d'eau de service non potable, pompée dans la Seine, destinée à l'entretien des voiries et du réseau d'assainissement.

Plus d'un siècle et demi plus tard, l'ensemble de ces infrastructures constituent toujours pour la capitale autant d'atouts qui lui permettent de produire et distribuer de l'eau potable dans des conditions économiques optimisées.

Sur le territoire de la Ville, les trois millions d'usagers quotidiens, habitants, travailleurs non-résidents et touristes compris, consomment 172 millions de mètres cubes (m3) d'eau potable par an. La régie publique produit l'eau pour moitié à partir d'eau de rivière pompée dans la Marne et dans la Seine et traitée dans deux usines. L'autre moitié est captée dans des nappes d'eaux souterraines et l'eau est acheminée jusqu'au consommateur grâce à 470 kilomètres d'aqueducs et 2 000 kilomètres de canalisations en galerie. La densité de la population de la Ville impose des diamètres de canalisations supérieurs en moyenne à ceux observés chez ses voisins.

2 - Les contraintes propres aux acteurs de la petite couronne

En banlieue, la plupart des communes ont choisi de se regrouper et d'adhérer à des syndicats mixtes spécialisés en charge de la gestion du service public d'eau potable.

Ainsi, le Sedif, créé en 1923, est devenu aujourd'hui le plus grand service d'eau potable en Europe. Il assure, en 2017, l'alimentation quotidienne de 4,4 millions d'usagers sur 150 communes et distribue 244 millions de m3 d'eau potable par an, produite à partir de trois usines principales, situées sur la Seine, la Marne et l'Oise, grâce à un réseau de 8 400 kilomètres de canalisations.

Pour sa part, le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers créé en 1933, alimente chaque jour plus de 600 000 habitants sur dix communes du département des Hauts-de-Seine. Il distribue plus de 33 millions de m3 d'eau potable par an en s'appuyant sur une usine située au Mont Valérien qui capte l'eau en Seine, en aval de Paris, et sur un réseau long de 990 kilomètres.

B - La coexistence de trois modes de gestion différents

Les collectivités territoriales compétentes disposent d'un pouvoir discrétionnaire pour choisir le mode de gestion du service d'eau, qu'il s'agisse d'une gestion directe en régie publique ou d'une délégation de service public confiée à un opérateur privé. Entre 2010 et 2015, les trois autorités organisatrices ont retenu trois modes de gestion différents.

Au Sedif, le service public est géré depuis sa création en délégation de service public par la Compagnie générale des Eaux devenue Veolia Eau. Depuis 1962, le Sedif a choisi un contrat de type régie intéressée pour organiser le service de l'eau sur son territoire. Ainsi, la rémunération du régisseur est calculée pour une part sur le chiffre d'affaires, complétée par une prime de productivité tenant compte de sa performance en gestion, formalisant ainsi un partage des risques entre les acteurs public et privé. Par ce type de contrats, la collectivité exerce un contrôle permanent et étroit sur les charges du régisseur. En 2011, à l'issue du précédent contrat et après mise en concurrence, le Sedif a adopté un nouveau contrat de délégation de type régie intéressée en limitant les inconvénients précédemment identifiés. Une société dédiée au seul service du Sedif a été, notamment, créée par le délégataire, permettant de renforcer le contrôle de la gestion du service sur le plan comptable et financier.

Au syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers, le service public est géré en délégation de service public depuis l'origine par la compagnie des Eaux de la Banlieue reprise par Lyonnaise des Eaux devenue Suez Eau. Lié depuis 1947 par des contrats successifs pour la production et la distribution de l'eau sur l'ensemble de son territoire, le syndicat des eaux a choisi en 2015 de conclure un contrat d'affermage. Il a introduit de nouvelles dispositions dérogeant au mécanisme de la stricte exploitation des installations aux risques et périls du délégataire, dans lequel ce dernier se rémunère par les seules redevances prélevées sur les usagers. Il a notamment intégré dans son contrat un mécanisme de rémunération supplémentaire du délégataire conditionnée à la réalisation d'objectifs de performance.

À Paris, la production de l'eau potable et sa distribution ont connu plusieurs formes d'organisation durant les 30 dernières années. Jusqu'en 1985, la production et la distribution étaient gérées en régie directe par la Ville, la facturation et la gestion de la clientèle étaient assurées dans le cadre d'un contrat de délégation, par la compagnie générale des Eaux. En 1985, la Ville a scindé l'exploitation du service public d'eau potable entre trois sociétés délégataires différentes. Enfin, la Ville de Paris a décidé en 2008 de changer de mode de gestion pour le service public de l'eau et de passer à la gestion directe par une entreprise publique unique, qu'elle contrôle, assurant l'ensemble des missions.

Ensemble, ces trois grands acteurs desservent 90 % des usagers métropolitains, soit 6,2 millions d'habitants, dans 101 des 131 communes que compte la nouvelle métropole du Grand Paris. L'enjeu économique correspondant s'élève à 600 M€ par an.

Les réseaux de ces trois acteurs supportent des contraintes différentes. Par exemple, le Sedif dessert plus d'abonnés individuels que les deux autres, caractérisés par un habitat plus dense et plus souvent collectif. Ainsi, le Sedif facture chaque année un volume une fois et demie supérieur à celui de la régie Eau de Paris alors qu'il doit entretenir un réseau quatre fois plus long et gérer six fois plus d'abonnés (et donc six fois plus de compteurs, six fois plus de relevés et de factures). De façon structurelle, le prix d'un mètre cube d'eau au Sedif doit couvrir des dépenses plus élevées qu'à Paris.

CARACTÉRISTIQUES DES TROIS OPÉRATEURS EN 2015

En définitive, si les trois autorités organisatrices qui contribuent à l'alimentation en eau potable de la Métropole du Grand Paris se distinguent par leurs modes de gestion, leur organisation et leur tarification, aucune organisation générale ne fixe de stratégie pour l'ensemble.

II - De nouvelles exigences à prendre en compte

A - Des écarts de prix persistants pour l'usager

1 - Un prix de l'eau potable peu compréhensible

Pour comparer les prix de l'eau potable entre plusieurs collectivités, il convient tout d'abord de préciser de quel prix il est question.

En effet, la facture d'eau adressée aux usagers sert à la fois au financement des services d'eau qui produisent et distribuent l'eau potable mais également des services d'assainissement ainsi que d'une part significative de la politique générale de l'eau au travers des redevances collectées par l'agence de l'eau.

Globalement, sur le montant total d'une facture d'eau, seuls 35 % concernent la production et la distribution de l'eau potable ; 40 % se rapportent au traitement des eaux usées et à l'assainissement (dont le prix ramené au m3 dépend de l'organisation définie par chaque commune) et enfin, 25 % sont des taxes et redevances. Le prix du mètre cube d'eau potable non assainie qui constitue la part dont chaque opérateur est responsable et qui est l'objet du présent chapitre, est donc finalement peu lisible pour les usagers.

2 - Un rapprochement des tarifs engagé entre les trois acteurs

En raison de l'unicité du réseau de canalisations qui arrive chez l'usager, le service public de l'eau est organisé comme un monopole naturel. Les autorités organisatrices doivent, en conséquence, s'assurer que l'opérateur ne prélève pas une rente sur l'usager et éviter que le prix de l'eau ne s'éloigne avec le temps de son coût réel de production.

À Paris, pour que le prix demeure au plus près des coûts du service, le tarif est déterminé chaque année sans application d'une formule d'indexation. Le contrat d'objectifs signé entre la Ville et sa régie limite l'évolution annuelle du prix de l'eau à moins de 2 % et encadre la progression des charges du service qui doit rester inférieure à 1 % par an.

Dans le cas des délégations de service public (au Sedif comme au syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers), des baisses de prix significatives ont été observées aux échéances des contrats.

Depuis 2010, la régie Eau de Paris a baissé le tarif de l'eau de 7 %, le Sedif de 18 % lors de la négociation de son nouveau contrat en 2011, et le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers de 24 % depuis le 1er juillet 2015, date d'entrée en vigueur de la dernière convention conclue avec Eau et Force (groupe Suez).

L'évolution du prix de l'eau tout au long des contrats de délégation est encadrée par l'application de formules d'indexation. Celles-ci devraient permettre un plafonnement de l'évolution du prix pour l'usager, mais, dans les faits, elles conduisent au fil du temps à des tarifs déconnectés du coût réel d'exploitation des services.

Pour limiter ce dysfonctionnement, le Sedif a mis en place deux dispositifs. D'une part, la formule d'actualisation du prix de l'eau prend en compte une part des gains de productivité réalisés par le délégataire afin de modérer l'augmentation trimestrielle. D'autre part, une clause prévoit une renégociation contractuelle à fréquence triennale permettant de tenir compte des changements dans les conditions de fonctionnement du service. Cette clause, activée à la fin de l'année 2016, a permis une baisse supplémentaire de 10 centimes soit 7 % du prix ramené à 1,37€ par m3. Ainsi le délégataire a restitué aux usagers environ 4 M€ par an.

En 2017, si l'eau à Paris reste la moins chère, à 1,19€, les écarts de prix se sont resserrés. Ils ont été ramenés en sept ans de 33 % à 12 % avec le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers et de 41 % à 15 % avec le Sedif.

ÉVOLUTIONS COMPARÉES DES PRIX DU M3 D'EAU POTABLE ENTRE 2010 ET 2017 (POUR UNE CONSOMMATION STANDARD DE 120 M3)

Même si les écarts s'amenuisent, des raisons précises expliquent leur persistance.

Certains coûts du service sont directement liés au choix du mode de gestion retenu. Par exemple, au contraire d'une gestion en régie, la gestion déléguée du service de l'eau supporte une fiscalité supplémentaire, tant locale, avec la contribution économique territoriale, que nationale, avec l'impôt sur les sociétés. Ces charges pèsent sur le prix de l'eau à l'usager. L'exonération de la régie Eau de Paris allège ses coûts de près de 0,10€ par m3 par rapport aux deux syndicats.

Par ailleurs, deux autres contraintes majeures expliquent les écarts observés : la maintenance de l'outil productif, d'une part, et la qualité de l'eau captée car elle conditionne les coûts de traitement pour la rendre potable, d'autre part.

B - Des investissements à réaliser

L'analyse comparée des coûts des trois services a révélé que les dépenses qui présentent l'écart le plus significatif sont celles liées aux investissements.

Produire et distribuer de l'eau potable relève avant tout d'une industrie de gestion d'infrastructures. Si les recettes de ce service sont assises pour une large part sur une base variable, à savoir la consommation d'eau, ses coûts sont à 80 % des coûts fixes, comme c'est le cas pour la grande majorité des services de réseau.

Réduire le montant des investissements peut permettre d'afficher temporairement un prix du mètre cube d'eau attractif, mais une telle stratégie laisse à la charge des usagers des décennies suivantes la remise à niveau des installations, qu'il s'agisse des usines ou des réseaux. En sens contraire, lorsque la gestion du patrimoine ne le justifie pas, tout investissement excessif entraîne un surcoût injustifié pour l'usager.

Les autorités organisatrices ont donc la responsabilité d'évaluer le besoin au plus juste, pour construire une stratégie de renouvellement des équipements dans la durée.

De 2011 à 2014, le Sedif a consacré 0,51€ par mètre cube d'eau facturé aux investissements pour renouveler, entretenir et moderniser son patrimoine industriel, soit un niveau supérieur de 42 % à ce qui est observé à Paris (0,36€) et près de deux fois supérieur aux investissements du syndicat des eaux de la Presqu'île de Gennevilliers1 (0,26€). Ceci est lié notamment à l'intensité capitalistique constatée au Sedif ainsi qu'à sa politique volontariste en matière d'investissement.

MONTANT DES INVESTISSEMENTS, RAPPORTÉ AUX VENTES D'EAU EN MÈTRE CUBE ENTRE 2011 ET 2014

Si l'eau à Paris est moins chère qu'au Sedif, c'est en partie parce que la régie investit moins. Mais face à la contraction des recettes liée à la baisse des consommations d'eau et à l'augmentation des charges de fonctionnement, un juste équilibre devra être trouvé à l'avenir entre une augmentation du prix de l'eau et un recours maîtrisé à l'emprunt, pour financer les investissements nécessaires.

1 - La priorité donnée à la maintenance des réseaux

Rapporté au m3 d'eau facturé, le premier poste de charge pour le service d'eau potable au Sedif comme à Paris, est la distribution. La charge d'investissements est importante pour renouveler des kilomètres de canalisations.

Cet entretien du réseau de distribution permet à la fois de garantir la qualité de l'eau, la continuité du service et de diminuer les pertes en eau liées aux fuites. Les trois organismes ont des taux de rendement élevés : 89,9 % en 2015 pour Paris et le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers et 87,5 % pour le Sedif, soit 10 points au-dessus de la valeur moyenne nationale et un point en dessous de la valeur maximale relevée par l'observatoire des services publics de l'eau et d'assainissement.

Les coûts de distribution au Sedif sont supérieurs à ceux observés à Paris en raison de l'étendue de son réseau et du rythme choisi pour son renouvellement.

Grâce au caractère visitable de son réseau, Paris peut privilégier la rénovation et l'entretien réguliers au renouvellement des conduites. Le remplacement des canalisations est inévitablement plus systématique pour les réseaux enterrés. C'est pourquoi les taux de renouvellement sont plus élevés en moyenne sur les réseaux du Sedif et du syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers.

COMPARAISON DES RENOUVELLEMENTS DES RÉSEAUX ENTRE 2011 ET 2015

Ainsi, entre 2011 et 2015, les recettes d'un million de m3 d'eau facturés devaient permettre le renouvellement de 245 mètres de canalisations au Sedif, de 220 mètres au syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers et de 57 mètres à Paris.

La distribution est donc moins coûteuse à Paris qu'au Sedif. Pourtant, le coût de renouvellement des réseaux est renchéri à Paris car le diamètre moyen des canalisations est plus important et on relève une pollution à l'amiante dans certaines galeries, la maintenance active mise en place étant également onéreuse.

Pour la période 2015-2020, le Sedif a le projet de renouveler 1,3 % du réseau par an, contre 0,70 % au syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers. Paris, enfin, a pour objectif d'augmenter progressivement le rythme des renouvellements de 0,5 à 0,8 %.

2 - Une surcapacité des installations de production

Pour assurer la sécurité de l'approvisionnement, les usines doivent avoir un certain niveau de surcapacité de production. Elles peuvent ainsi faire face aux mises à l'arrêt, même partielles, des unités de production mais aussi couvrir les consommations de pointe évaluées à 150 % de la consommation moyenne.

Toutefois, depuis le début des années 90, les distributeurs d'eau sont confrontés à une baisse sensible et durable des consommations. Celle tendance accroît leurs difficultés à financer leurs coûts fixes.

En 25 ans, la consommation d'eau potable de l'agglomération parisienne a diminué d'un quart, en raison principalement de la désindustrialisation et de la tertiarisation des activités dans les grandes villes si bien qu'aujourd'hui l'ensemble des usines des trois acteurs concernés disposent d'une capacité nominale de production collective deux fois supérieure au volume moyen cumulé produit.

Les surcoûts liés à l'entretien de ces usines aux capacités trop importantes interrogent d'autant plus que l'un des trois organismes achète de l'eau potable en gros auprès d'un opérateur privé.

En effet, comme l'unique usine du syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers ne produit pas la totalité de l'eau nécessaire pour alimenter ses abonnés, celui-ci doit acheter de l'eau potable en complément en sus de la garantie de fourniture d'eau destinée à pallier les conséquences d'un arrêt de son usine qu'il a souscrite et dont l'immobilisation du capital investi correspondant coûte 6,5 M€ par an à l'usager.

L'achat d'eau en gros est le premier poste de charges pour le service d'eau potable du syndicat. Il explique à lui seul, un écart de 0,29€ par m3 avec le prix pratiqué à Paris.

Par ailleurs, les trois services réalisent également des investissements conséquents en vue de la modernisation des installations et développent des réseaux intelligents à la pointe de l'innovation technique, tout au long des processus de production et de distribution.

C - L'impact des changements climatiques

1 - Le besoin de traitement des ressources en eau

De la qualité des eaux captées dépend le coût de production de l'eau potable. Ainsi, les coûts de production d'un mètre cube d'eau potable issu d'un captage en Seine ou en Marne sont pratiquement identiques quels que soient l'opérateur et le mode de gestion retenu. Dans des situations identiques, les coûts des trois opérateurs sont donc homogènes.

Or, la métropole du Grand Paris est alimentée en eau potable à la fois grâce à des captages en fleuve et rivières mais aussi par de l'eau de source. Les eaux de surface captées en Île-de-France, de manière générale impropres à la baignade, sont a fortiori non potables. Elles doivent subir systématiquement des traitements spécifiques avant leur mise en distribution, qui surenchérissent les coûts de production.

Ces eaux sont également vulnérables aux pollutions accidentelles, assez fréquentes, la Seine et la Marne étant des rivières navigables, et comportant sur leur tracé, de l'amont à l'aval de Paris, de nombreuses industries. Ainsi, en 2016, un événement de pollution aux hydrocarbures a justifié l'arrêt complet de l'usine du syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers pendant un peu plus de 24 heures. L'eau de l'Oise, encore plus polluée, nécessite tout au long de l'année, des traitements plus coûteux. En conséquence, le Sedif a dû mettre en œuvre dans son usine de Méry-sur-Oise, une filière de production innovante plus efficace, qui utilise le procédé de nanofiltration2.

Paris a, elle aussi, des usines de production sur la Marne et la Seine mais elle est également alimentée par de l'eau d'origine souterraine, prélevée dans un rayon de 80 à 150 kilomètres autour de la capitale. Ces ressources souterraines utilisées par Eau de Paris, moins polluées, sont donc naturellement beaucoup moins coûteuses à rendre potables. Toutefois, depuis plusieurs années, la qualité des eaux de source se dégrade du fait de pollutions diffuses d'origine agricole. Entre 2004 et 2008, Paris a donc dû mettre en place des unités de traitement spécifiques pour les eaux souterraines, afin de continuer à respecter les critères réglementaires de qualité. Par ailleurs, la régie poursuit sa politique préventive de protection de la ressource.

2 - La nécessité de garantir une ressource suffisante

Pour fournir de l'eau potable toute l'année, le débit des rivières en Île-de-France doit être suffisant pour supporter les prélèvements, y compris pendant la saison la plus sèche.

Quatre barrages gérés par l'établissement public territorial de bassin Seine Grands Lacs, en amont de Paris, réalisent deux missions primordiales pour la métropole. Leur remplissage contribue fortement à prévenir les inondations en période de crue puis leur vidange estivale assure le soutien d'étiage, en apportant un tiers du débit moyen de la Seine de juillet à octobre, et jusqu'aux deux tiers du débit en période de sécheresse. Le maintien de débits suffisants dans le fleuve et les rivières régulées est ainsi assuré et ces débits permettent la coexistence normale des usages, prélèvements et rejets, et apportent la garantie d'une meilleure qualité des eaux.

À l'horizon 2050, l'aléa sécheresse présente les probabilités d'aggravation les plus établies, du fait de la combinaison des effets du changement climatique et de l'augmentation de la population de la métropole.

Mais les captages sont également sensibles aux inondations. Les travaux de protection des installations contre ce risque, mis en œuvre dans les usines de production du Sedif depuis 2006, permettent de les faire fonctionner sans interruption en cas de crue centennale. De même, le réseau d'alimentation de Paris en eau potable est conçu pour faire face à une crue du niveau de celle de 1910. Jusqu'à ce niveau, le service devrait être assuré, la pression et les débits pouvant être réduits localement. Dans ces conditions de crise, la coordination entre les opérateurs à l'échelle régionale serait indispensable.

3 - L'exigence d'une gestion cohérente du grand cycle de l'eau

La responsabilité du petit cycle de l'eau qui recouvre toutes les activités de services publics d'alimentation en eau potable, d'assainissement des eaux usées et de gestion des eaux pluviales urbaines, a été confiée de longue date aux communes. Au 1er janvier 2016, ces compétences ont été transférées aux métropoles, notamment.

Au contraire et jusqu'à une date récente, le grand cycle de l'eau qui englobe au surplus, en particulier tout ce qui relève de la gestion des milieux aquatiques, de la lutte contre le ruissellement et de la gestion des ressources en eau, n'avait pas de gestionnaire désigné, ce qui rendait difficile l'émergence de synergies entre une multiplicité d'acteurs.

La loi du 27 janvier 2014 relative à la modernisation de l'action publique territoriale et à l'affirmation des métropoles a défini la compétence relative à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations (dite « GEMAPI »). Elle l'a confiée de façon exclusive et obligatoire aux métropoles et autres intercommunalités à fiscalité propre à compter du 1er janvier 2018. L'entretien des cours d'eau est nécessaire pour l'atteinte du bon état des eaux et la restauration comme l'entretien de milieux humides sont essentiels pour maintenir des zones d'expansion des crues.

Ces nouvelles dispositions tendent donc à mettre fin à un régime d'intervention facultative en désignant un responsable unique, en charge de la cohérence de la gestion à la fois du grand cycle comme du petit cycle de l'eau.

III - Le Grand Paris, une opportunité pour redéfinir la gouvernance

A - Une organisation plus cohérente

Alors que la règle générale donne les compétences « eau potable et assainissement » aux métropoles, sur le périmètre de la métropole du Grand Paris, ce sont les 12 établissements publics territoriaux qui la composent qui exercent ces compétences de plein droit. La métropole reste, elle, compétente pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. La cohérence du regroupement des compétences en matière de gestion des cycles de l'eau, dans toutes leurs dimensions, est donc rompue pour le Grand Paris.

Conséquence de cette réforme, tous les établissements publics territoriaux, sauf Paris, sont adhérents du Sedif pour une part seulement ou pour la totalité de leur territoire. De son côté, le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers couvre partiellement le territoire de deux établissements publics territoriaux.

Ce cadre légal permet de maintenir sur chaque territoire autant de politiques de l'eau qu'il existait de choix communaux différents antérieurement à leur création. Les établissements publics territoriaux peuvent devenir membres de plusieurs syndicats des eaux. Ils peuvent donc faire le choix de reconduire les décisions antérieures de leurs communes membres, le cas échéant sans harmonisation de la tarification.

Par ailleurs, comme la loi dispose également qu'ils peuvent se retirer de plein droit des syndicats des eaux au 31 décembre 2017, la réorganisation territoriale offre l'occasion à chaque territoire de s'interroger sur la pertinence des choix historiques et sur la façon dont il souhaite aujourd'hui organiser la compétence « eau ». Ainsi, cette réorganisation territoriale favorise, dans un premier temps, des velléités de séparation à l'intérieur des grands ensembles existants.

Sur 12 établissements publics territoriaux, seule la Ville de Paris, dispose aujourd'hui d'un appareil de production et de distribution conçu pour couvrir tous ses besoins dans des conditions de sécurité d'approvisionnement satisfaisantes ainsi qu'avec les moyens de définir et de mettre en œuvre une politique de protection de la ressource.

La capacité des 11 autres établissements publics territoriaux à gérer de façon autonome le service de l'eau reste limitée. Ils ne disposent pas d'outil de production propre ou d'accès à la ressource, et le réseau commun pour tout le périmètre du Sedif rend difficile et coûteuse toute séparation. Le prix de l'eau ne pourrait alors qu'augmenter, non seulement pour ces collectivités, mais aussi pour celles qui resteraient membres du Sedif.

Ce schéma de séparation des compétences nuit à la cohérence des décisions publiques. Ainsi, le risque d'inondations majeures impose de mieux coordonner les stratégies de prévention des inondations, qui relèvent de la métropole, et celles de protection des installations, qui incombent à des autorités organisatrices fonctionnant de manière cloisonnée. Les établissements publics territoriaux ne gèrent aucun de ces équipements et ne sont donc pas un échelon pertinent pour la prise en compte de ces enjeux.

De surcroît, la sécurisation de l'alimentation en eau potable d'un territoire aussi densément peuplé que la métropole du Grand Paris et la recherche du meilleur équilibre possible entre les différentes ressources en eau, dans un contexte de changement climatique et de développement de l'urbanisation, relèvent, à l'évidence, de l'échelle métropolitaine.

Ailleurs dans le monde, les grandes métropoles ont réussi à organiser leurs services d'eau et d'assainissement à une large échelle leur permettant de prendre en compte de façon coordonnée les conséquences de ces transformations sur la gestion des ressources en eau. Ainsi, Tokyo a procédé à la « métropolisation » du service de l'eau et mis en place une gestion intégrée des installations afin d'en rationaliser l'exploitation et fournir aux 13 millions d'usagers un service de qualité égale. À New York comme à Londres, une seule entité coordonne la gestion des infrastructures et la préservation de la ressource pour répondre aux besoins de 8 et 15 millions d'habitants, dans un contexte d'augmentation attendue de leur population.

B - La perspective d'une diminution du prix de l'eau

1 - L'intérêt d'une généralisation des bonnes pratiques de gestion

Pour que l'usager métropolitain bénéficie d'une eau de qualité au meilleur prix, chaque autorité organisatrice dispose déjà de marges de manœuvre propres afin d'abaisser les coûts de gestion.

a) L'amélioration du contrôle des frais de siège et des rémunérations pour les délégataires

En théorie, bien que les délégataires reçoivent une rémunération, la gestion par délégation est censée assurer de meilleures performances économiques par une réduction des coûts d'exploitation liée notamment à une mutualisation de certaines dépenses de structure et à l'effet d'expérience.

Hors les exigences concernant la définition de la qualité attendue du service, les négociations contractuelles portent sur le nécessaire équilibre à trouver entre le meilleur prix pour l'usager et la « juste » rémunération du délégataire.

De l'analyse réalisée sur les différents opérateurs, il apparaît que la rémunération finale du délégataire est composite. Elle est constituée d'une rémunération dont le mode de calcul est défini dans le contrat mais qui a tendance à s'éloigner progressivement des estimations ayant servi de base aux négociations. À cette rémunération contractuelle s'ajoutent aussi des marges réalisées sur les différentes prestations ou travaux confiés à des filiales du délégataire et des frais de siège.

Il est difficile de définir ce que ces frais de siège recouvrent précisément. Pour une part, il s'agit de missions gérées de façon centralisée par les groupes des sociétés délégataires et d'autre part de frais de structure desdits groupes. Ils sont en général affectés au service de l'eau sans justification et ne correspondent à aucune prestation rendue identifiée. À ce titre, ils ne peuvent constituer une charge portée en tant que telle par le service de l'eau. En conséquence, le montant des frais de siège ne devrait correspondre qu'à des prestations réellement fournies et facturables après accord du délégant.

Les charges propres à la gestion déléguée, constituées de la rémunération du délégataire et des frais de siège non justifiés ont été évaluées en 2014 à 0,10 € par m3 au Sedif et à 0,21 € au syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers. Par définition, de telles charges n'existent pas lorsque le service est géré en régie. Dans le cadre de l'avenant signé en décembre 2016, le Sedif a imposé au délégataire, à compter de 2017, de produire chaque année un dossier justificatif des frais de siège, détaillant les prestations fournies par le groupe ainsi que leur valorisation. De son côté, le SEPG a passé un nouveau contrat de délégation de service qui a permis de réduire les frais de siège à 0,06 €/m3.

b) La nécessité de mieux asseoir les charges supportées par la régie Eau de Paris pour la Ville de Paris

Si la rémunération du délégataire est l'apanage des délégations de service public, la facturation de certaines charges sur le service de l'eau par la Ville est une caractéristique de la gestion en régie à Paris. Ainsi, sur le montant total des charges du service, une part revient au budget général de la Ville. En effet, la régie Eau de Paris est redevable à la Ville de Paris de deux types différents de redevances pour occupation du domaine public dont le montant est discutable : - une redevance s'appliquant au réseau de canalisations, d'une part, dont le tarif, fixé par la Ville la veille d'un changement des limites imposées par la réglementation, est resté pendant cinq ans (moins un jour), entre 2010 et 2014, 80 fois supérieur aux nouvelles dispositions ; - et une redevance pour les biens et terrains en jouissance à titre onéreux, d'autre part, instituée forfaitairement, sans assiette ni taux, s'élevant à plus de 5 M€, et qui persiste à partir de 2016 sur des biens mis à disposition de la régie alors qu'ils ne participent plus au service public de l'eau.

La régie paie également plus de 3 M€ de redevances forfaitaires annuelles pour prélever de l'eau dans le canal de l'Ourcq et ces redevances sont facturées même en l'absence de prélèvement.

Au total, ces seules redevances représentaient plus de 13 M€ par an au profit du budget général de la Ville, soit 0,075€ par m3 d'eau.

2 - Les bénéfices d'une mutualisation des risques

L'absence de coordination entre les principaux acteurs de l'eau potable est pénalisante de diverses façons. En 2014, les trois organismes ont facturé 445 millions de m3 d'eau pour un chiffre d'affaires de 588 M€, soit un prix moyen du mètre cube sur le territoire de 1,32€ HT.

Depuis cette date, le prix du m3 ayant baissé tant au syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers qu'au Sedif, pour le même volume, le chiffre d'affaires actualisé en 2017 s'élèverait donc à 551 M€, pour un prix moyen du m3 de l'ordre de 1,24€.

Sur le territoire de la métropole du Grand Paris, les usines publiques3 produisent en moyenne 1,2 million de m3 par jour. Cette production permettrait de couvrir les besoins moyens de toute la population de la métropole, y compris celle aujourd'hui desservie par d'autres usines.

Les conditions de sécurité de l'approvisionnement apparaissent satisfaisantes. Les ressources en eau sont diversifiées : Seine, Marne, Oise et eaux souterraines. La capacité nominale cumulée de production est de 2,3 millions de m3 par jour soit un coefficient de pointe de 1,9 alors que l'agence de l'eau Seine Normandie considère 1,7 comme un coefficient de pointe exceptionnelle. Pour 90 % de la population de la métropole, une nouvelle organisation mutualisée ne changerait rien. Les habitants resteraient approvisionnés par la même usine, les mêmes réservoirs, canalisations et branchements. Les investissements pour mettre en œuvre une telle organisation seraient donc limités.

Un transfert de l'ensemble de la compétence « eau » à la métropole du Grand Paris permettrait également de s'affranchir des achats d'eau du syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers et d'économiser ainsi 17 M€ par an. Par ailleurs, en mettant fin aux 13 M€ de redevances4 contestables versées au budget général de la Ville de Paris, le service métropolitain de l'eau pourrait couvrir ses charges avec un prix moyen du m3 de 1,17€, toutes choses étant égales par ailleurs.

Enfin, afin d'assurer la sécurisation de l'approvisionnement en eau de l'ensemble de l'agglomération parisienne, des interconnexions des réseaux existent déjà à l'échelle de la métropole entre la régie Eau de Paris, le Sedif et le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers. Ces interconnexions, une fois renforcées, permettraient d'organiser une mutualisation des secours, alors qu'aujourd'hui, chaque acteur se constitue ses propres marges de sécurité avec des capacités de production excédentaires.

Les coûts liés à la surcapacité structurelle et au renforcement prévisible des normes de qualité, qui pourraient notamment concerner la présence de perturbateurs endocriniens et autres micropolluants, imposent une rationalisation des investissements des outils de production.

3 - Les avantages d'une meilleure utilisation des capacités de production

Les trois principaux acteurs ne partagent pas de vision commune de l'organisation du service de l'eau à l'échelle de la métropole. Ils développent même des stratégies de concurrence entre eux.

En 2013, un comité de pilotage élargi avait été créé entre Paris et les syndicats des eaux de la région, préfigurant la création d'un syndicat mixte d'études, en vue de partager les connaissances sur la ressource en eau pour améliorer la gestion de crise. Mais aucune suite n'a été donnée à cette démarche. En octobre 2016, une nouvelle initiative a été lancée sous la forme d'un simple groupement de commande, pour engager une étude sur l'état de la ressource.

Il semble donc difficile de faire le pari d'une coordination volontaire entre les acteurs.

Par le transfert de la compétence « eau » à la métropole, l'intérêt de tous les usagers serait pris en compte. Les opérateurs actuels, publics et privés, gestionnaires du service resteraient en place jusqu'à échéance des contrats en cours. À terme, à l'instar des pratiques en vigueur dans d'autres métropoles, la gestion du service pourrait être réalisée en régie, en délégation de service public ou par marchés publics de prestations, sur tout ou partie du territoire, plusieurs modes de gestion pouvant continuer à coexister.

En cohérence avec la coordination des investissements, des objectifs de performances en termes de qualité de service, ou d'efficience pourraient être définis pour l'ensemble du territoire, la généralisation des meilleures pratiques de gestion déjà mises en place par certains acteurs engagée et l'émulation entre les différents modes de gestion publics et privés encouragée.

De surcroît, la taille de la métropole lui permettrait de mieux négocier avec les sociétés multinationales de l'eau et de chercher de façon continue des gains d'efficience en gestion publique comme auprès des acteurs privés au profit des usagers.

Les installations publiques sur le territoire de la métropole pourraient aussi approvisionner les communes qui ne sont pas alimentées par l'un des trois principaux acteurs car elles sont contraintes aujourd'hui d'acheter de l'eau potable en gros. Après des travaux de raccordements, les performances économiques du service métropolitain seraient encore améliorées, les capacités de production publiques étant alors mieux utilisées.

Il appartiendrait alors à la nouvelle autorité organisatrice de définir les modes de gestion les mieux appropriés pour que soit établi un prix unique pour tous les usagers métropolitains, très proche de l'actuel prix parisien de l'eau.

1) La période de 2011 à 2014 correspond aux dernières années du contrat de délégation pour le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers, ce qui est de nature à sous-estimer pour ce syndicat, le montant des investissements sur la période examinée. 0,26par m3 correspond à la fois aux dépenses réelles de la période 2011-2014 et aux dépenses moyennes prévisionnelles sur le contrat 2015-2022 qui s'accompagne d'une baisse du prix de l'eau. Par ailleurs, une partie des investissements de production est transférée au producteur d'eau à travers le contrat de vente d'eau en gros.

2) La nanofiltration est une technique de séparation des éléments contenus dans un liquide, qui utilise des membranes semi-perméables dont le diamètre des pores varie entre 0,001 et 0,01 micromètre.

3) Sont concernées, l'ensemble des usines de la régie Eau de Paris, traitant les eaux souterraines comme de surface, celles du Sedif à Neuilly-sur-Marne et à Choisy-le-Roi et celle du syndicat des eaux de la presqu'Île de Gennevilliers au Mont-Valérien.

4) Par rapport à la situation de 2014.

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