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L'alimentation en eau potable de la métropole du Grand Paris : une nouvelle stratégie pour de nouveaux enjeux

le 17/08/2018  |  Grand ParisEnvironnementAisneAubeEssonne

PRÉSENTATION

Créée le 1er janvier 2016, la métropole du Grand Paris regroupe la Ville de Paris et les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ainsi que sept communes des départements limitrophes de l'Essonne et du Val-d'Oise. Forte de sept millions d'habitants, elle constitue la zone urbaine la plus dense du territoire national.

Par exception à la règle générale qui confie aux métropoles la gestion des services d'intérêt collectif, notamment l'eau potable et l'assainissement, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation de la République a choisi de transférer ces compétences à chacun des 12 établissements publics territoriaux qui compose cette métropole.

Dans ce contexte, la chambre régionale des comptes Île-de-France a examiné cette organisation du service public de l'eau pour l'usager métropolitain et a cherché à en évaluer l'efficacité.

Historiquement, la production et la distribution de l'eau potable en région parisienne ont été organisées autour de trois grands acteurs indépendants dépourvus de stratégie collective (I). La nouvelle organisation s'avère mal adaptée aux enjeux du développement durable qui deviennent cruciaux (II). Une réforme plus cohérente de la gouvernance de ce service pour la métropole du Grand Paris permettrait une gestion coordonnée de la production et de la distribution de l'eau et créerait, de plus, les conditions de la fourniture d'une eau de qualité au meilleur prix pour tous les usagers (III).

I - L'absence de stratégie d'ensemble

A - Une organisation atypique

À l'opposé de la situation des autres régions, caractérisées par l'émiettement des structures en charge du service public de l'eau potable, qui desservent en moyenne moins de 7 000 habitants, l'organisation qui prévaut sur le territoire de la métropole du Grand Paris est atypique. Elle est dominée par trois acteurs majeurs : le syndicat des eaux d'Île-de-France (Sedif), sur l'essentiel de la petite couronne, la Ville de Paris, sur son territoire et le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers, dans plusieurs communes des Hauts-de-Seine.

Ces trois autorités organisatrices comptent parmi les services d'eau les plus importants en France. Leur périmètre s'étend dans une zone urbaine très dense, elles disposent dans leur patrimoine propre de l'ensemble des installations nécessaires à la production d'eau potable et entretiennent un réseau de distribution de plus de 1 000 kilomètres de long.

Des différences structurelles nettes les séparent toutefois.

1 - Les atouts du réseau de Paris

Sous le second Empire, et dans le cadre des grands travaux conduits par le Baron Haussmann, toutes les rues de la capitale ont été doublées d'une galerie en sous-sol pour évacuer les eaux usées et abriter les canalisations d'eau potable. Paris fut ainsi la première ville de France à disposer d'un réseau d'égouts. Les galeries ont été conçues à taille humaine et permettent d'intervenir sur les canalisations en cas de problèmes.

Parce qu'il avait été observé que les quartiers de Paris alimentés par de l'eau de source n'étaient pas sujets à des maladies transmises par l'eau (comme le choléra), contrairement aux quartiers desservis par l'eau de Seine, il a été décidé d'aller rechercher au-delà de Paris des eaux de source pour alimenter la capitale. Un système d'aqueducs a ainsi été conçu pour dériver les sources de la Dhuis (dans l'Aisne et dans la Marne) et de la Vanne (dans l'Aube et dans l'Yonne) de façon à assurer aux Parisiens une alimentation suffisante en eau de qualité.

En parallèle, ce réseau d'eau potable a été complété par un réseau d'eau de service non potable, pompée dans la Seine, destinée à l'entretien des voiries et du réseau d'assainissement.

Plus d'un siècle et demi plus tard, l'ensemble de ces infrastructures constituent toujours pour la capitale autant d'atouts qui lui permettent de produire et distribuer de l'eau potable dans des conditions économiques optimisées.

Sur le territoire de la Ville, les trois millions d'usagers quotidiens, habitants, travailleurs non-résidents et touristes compris, consomment 172 millions de mètres cubes (m3) d'eau potable par an. La régie publique produit l'eau pour moitié à partir d'eau de rivière pompée dans la Marne et dans la Seine et traitée dans deux usines. L'autre moitié est captée dans des nappes d'eaux souterraines et l'eau est acheminée jusqu'au consommateur grâce à 470 kilomètres d'aqueducs et 2 000 kilomètres de canalisations en galerie. La densité de la population de la Ville impose des diamètres de canalisations supérieurs en moyenne à ceux observés chez ses voisins.

2 - Les contraintes propres aux acteurs de la petite couronne

En banlieue, la plupart des communes ont choisi de se regrouper et d'adhérer à des syndicats mixtes spécialisés en charge de la gestion du service public d'eau potable.

Ainsi, le Sedif, créé en 1923, est devenu aujourd'hui le plus grand service d'eau potable en Europe. Il assure, en 2017, l'alimentation quotidienne de 4,4 millions d'usagers sur 150 communes et distribue 244 millions de m3 d'eau potable par an, produite à partir de trois usines principales, situées sur la Seine, la Marne et l'Oise, grâce à un réseau de 8 400 kilomètres de canalisations.

Pour sa part, le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers créé en 1933, alimente chaque jour plus de 600 000 habitants sur dix communes du département des Hauts-de-Seine. Il distribue plus de 33 millions de m3 d'eau potable par an en s'appuyant sur une usine située au Mont Valérien qui capte l'eau en Seine, en aval de Paris, et sur un réseau long de 990 kilomètres.

B - La coexistence de trois modes de gestion différents

Les collectivités territoriales compétentes disposent d'un pouvoir discrétionnaire pour choisir le mode de gestion du service d'eau, qu'il s'agisse d'une gestion directe en régie publique ou d'une délégation de service public confiée à un opérateur privé. Entre 2010 et 2015, les trois autorités organisatrices ont retenu trois modes de gestion différents.

Au Sedif, le service public est géré depuis sa création en délégation de service public par la Compagnie générale des Eaux devenue Veolia Eau. Depuis 1962, le Sedif a choisi un contrat de type régie intéressée pour organiser le service de l'eau sur son territoire. Ainsi, la rémunération du régisseur est calculée pour une part sur le chiffre d'affaires, complétée par une prime de productivité tenant compte de sa performance en gestion, formalisant ainsi un partage des risques entre les acteurs public et privé. Par ce type de contrats, la collectivité exerce un contrôle permanent et étroit sur les charges du régisseur. En 2011, à l'issue du précédent contrat et après mise en concurrence, le Sedif a adopté un nouveau contrat de délégation de type régie intéressée en limitant les inconvénients précédemment identifiés. Une société dédiée au seul service du Sedif a été, notamment, créée par le délégataire, permettant de renforcer le contrôle de la gestion du service sur le plan comptable et financier.

Au syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers, le service public est géré en délégation de service public depuis l'origine par la compagnie des Eaux de la Banlieue reprise par Lyonnaise des Eaux devenue Suez Eau. Lié depuis 1947 par des contrats successifs pour la production et la distribution de l'eau sur l'ensemble de son territoire, le syndicat des eaux a choisi en 2015 de conclure un contrat d'affermage. Il a introduit de nouvelles dispositions dérogeant au mécanisme de la stricte exploitation des installations aux risques et périls du délégataire, dans lequel ce dernier se rémunère par les seules redevances prélevées sur les usagers. Il a notamment intégré dans son contrat un mécanisme de rémunération supplémentaire du délégataire conditionnée à la réalisation d'objectifs de performance.

À Paris, la production de l'eau potable et sa distribution ont connu plusieurs formes d'organisation durant les 30 dernières années. Jusqu'en 1985, la production et la distribution étaient gérées en régie directe par la Ville, la facturation et la gestion de la clientèle étaient assurées dans le cadre d'un contrat de délégation, par la compagnie générale des Eaux. En 1985, la Ville a scindé l'exploitation du service public d'eau potable entre trois sociétés délégataires différentes. Enfin, la Ville de Paris a décidé en 2008 de changer de mode de gestion pour le service public de l'eau et de passer à la gestion directe par une entreprise publique unique, qu'elle contrôle, assurant l'ensemble des missions.

Ensemble, ces trois grands acteurs desservent 90 % des usagers métropolitains, soit 6,2 millions d'habitants, dans 101 des 131 communes que compte la nouvelle métropole du Grand Paris. L'enjeu économique correspondant s'élève à 600 M€ par an.

Les réseaux de ces trois acteurs supportent des contraintes différentes. Par exemple, le Sedif dessert plus d'abonnés individuels que les deux autres, caractérisés par un habitat plus dense et plus souvent collectif. Ainsi, le Sedif facture chaque année un volume une fois et demie supérieur à celui de la régie Eau de Paris alors qu'il doit entretenir un réseau quatre fois plus long et gérer six fois plus d'abonnés (et donc six fois plus de compteurs, six fois plus de relevés et de factures). De façon structurelle, le prix d'un mètre cube d'eau au Sedif doit couvrir des dépenses plus élevées qu'à Paris.

CARACTÉRISTIQUES DES TROIS OPÉRATEURS EN 2015

En définitive, si les trois autorités organisatrices qui contribuent à l'alimentation en eau potable de la Métropole du Grand Paris se distinguent par leurs modes de gestion, leur organisation et leur tarification, aucune organisation générale ne fixe de stratégie pour l'ensemble.

II - De nouvelles exigences à prendre en compte

A - Des écarts de prix persistants pour l'usager

1 - Un prix de l'eau potable peu compréhensible

Pour comparer les prix de l'eau potable entre plusieurs collectivités, il convient tout d'abord de préciser de quel prix il est question.

En effet, la facture d'eau adressée aux usagers sert à la fois au financement des services d'eau qui produisent et distribuent l'eau potable mais également des services d'assainissement ainsi que d'une part significative de la politique générale de l'eau au travers des redevances collectées par l'agence de l'eau.

Globalement, sur le montant total d'une facture d'eau, seuls 35 % concernent la production et la distribution de l'eau potable ; 40 % se rapportent au traitement des eaux usées et à l'assainissement (dont le prix ramené au m3 dépend de l'organisation définie par chaque commune) et enfin, 25 % sont des taxes et redevances. Le prix du mètre cube d'eau potable non assainie qui constitue la part dont chaque opérateur est responsable et qui est l'objet du présent chapitre, est donc finalement peu lisible pour les usagers.

2 - Un rapprochement des tarifs engagé entre les trois acteurs

En raison de l'unicité du réseau de canalisations qui arrive chez l'usager, le service public de l'eau est organisé comme un monopole naturel. Les autorités organisatrices doivent, en conséquence, s'assurer que l'opérateur ne prélève pas une rente sur l'usager et éviter que le prix de l'eau ne s'éloigne avec le temps de son coût réel de production.

À Paris, pour que le prix demeure au plus près des coûts du service, le tarif est déterminé chaque année sans application d'une formule d'indexation. Le contrat d'objectifs signé entre la Ville et sa régie limite l'évolution annuelle du prix de l'eau à moins de 2 % et encadre la progression des charges du service qui doit rester inférieure à 1 % par an.

Dans le cas des délégations de service public (au Sedif comme au syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers), des baisses de prix significatives ont été observées aux échéances des contrats.

Depuis 2010, la régie Eau de Paris a baissé le tarif de l'eau de 7 %, le Sedif de 18 % lors de la négociation de son nouveau contrat en 2011, et le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers de 24 % depuis le 1er juillet 2015, date d'entrée en vigueur de la dernière convention conclue avec Eau et Force (groupe Suez).

L'évolution du prix de l'eau tout au long des contrats [...]

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