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Juridique POS : quand passer de la modification à la révision ?

NATHALIE COULAUD |  le 21/03/1997  |  Droit de l'urbanismeAménagementArchitectureUrbanismeRéglementation

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-Lorsque les modifications envisagées portent atteinte à l'économie générale du plan d'occupation des sols, il faut entamer une procédure de révision. -La difficulté est de savoir ce que recouvre exactement cette notion d'économie générale.

A partir de quel moment doit-on réviser un plan d'occupation des sols ou même d'un plan d'aménagement de zone au lieu de procéder à une simple modification ? « On peut faire une modification à condition qu'il ne soit pas porté atteinte à l'économie générale du POS ou du PAZ », répond le Conseil d'Etat (notamment dans l'arrêt commune de La Chaussée-Tirancourt du 2 décembre 1991). L'article L 123-4 du Code de l'urbanisme dit d'ailleurs « qu'un plan d'occupation des sols peut être modifié par délibération du conseil municipal après enquête publique à la condition qu'il ne soit pas porté atteinte à son économie générale et que la modification ne concerne pas les espaces boisés classés ou ne comporte pas de graves risques de nuisance ».

Mais comment savoir à quel moment l'économie générale du POS est modifiée ? Cette notion n'a pas de définition légale et il est difficile de tirer de la jurisprudence une définition claire. « La première décision jurisprudentielle concernant cette notion est intervenue en 1930 à propos de l'approbation d'un plan d'alignement (Conseil d'Etat, 19 juin 1930, Sieur Roussel) » , explique la direction de l'aménagement et de l'urbanisme du ministère de l'Equipement. Selon cet arrêt, « (...) aucun changement ne s'étant produit depuis la première enquête, le requérant n'est pas fondé à invoquer l'absence d'une nouvelle enquête. »

Cependant, la notion d'économie générale du projet n'apparaît expressément que dans une décision du Conseil d'Etat du 25 juin 1958 « Sieur Petitpas », à propos de modifications, après l'enquête publique, d'un plan directeur de reconstruction et d'aménagement : « Ledit plan peut recevoir les modifications sous réserve que ne soit pas porté atteinte à l'économie générale du projet initial.» Cet arrêt important pose le principe qu'il ne peut être apporté de modifications à un plan en cours d'élaboration qu'à une double condition : les modifications doivent être conformes à l'intérêt général et ne doivent pas affecter l'économie générale du projet initial.

La notion d'économie générale est issue de la complexité des procédures d'élaboration des documents d'urbanisme et de leurs délais de mise en oeuvre. En effet, ces procédures étant longues, des changements de circonstances peuvent justifier, en cours de procédure, des modifications sur le contenu du plan initial. Le juge admet la légalité de l'évolution du contenu des documents d'urbanisme en cours de procédure et, notamment, après enquête publique, dès lors qu'est poursuivi un objectif d'intérêt général. Mais il reste vigilant sur les conditions de transparence dans lesquelles les modifications sont intégrées au projet. Si les changements sont trop importants, il exige l'organisation d'une enquête publique.

Transformation du type de forme urbaine choisie

La notion d'atteinte à l'économie générale est donc, pour le juge, un instrument de mesure pour apprécier l'importance et la nature des modifications apportées au document initial. La doctrine administrative a précisé la notion d'économie générale, notamment au travers de la circulaire nos 77-190 du 29 décembre 1977, relative à la modification et à la révision du POS. En zone urbaine, on peut considérer comme atteinte à l'économie générale du plan : l'adjonction, la suppression ou le changement de localisation d'emplacements réservés importants par leur destination ou leur superficie. Sont perçus comme atteinte à l'économie générale la modification d'un ou plusieurs articles du règlement de la zone ou le changement de zone entraînant une transformation radicale du type de forme urbaine choisi. A l'inverse, les ajustements inévitables des diverses règles d'urbanisme ne constituent pas une atteinte à l'économie générale du plan.

En zone naturelle, peuvent être regardés comme atteinte à l'économie générale du plan les changements de zonage excédant de simples ajustements, comme le remplacement d'une zone NA (zone d'urbanisation future) ou NB (zone naturelle ordinaire) par une zone NC (zone de richesse naturelle) ou ND (zone de protection spéciale) ou l'inverse. Egalement considérée comme atteinte à l'économie générale du plan, l'adjonction, la suppression ou le changement de localisation d'emplacements réservés importants par leur destination ou leur superficie.

La modification d'un ou plusieurs articles du règlement de la zone ou le changement de zone entraînant une transformation radicale de la nature de la protection est une modification substantielle.

L'ESSENTIEL

»Après l'enquête publique, le plan d'occupation des sols peut être modifié à condition que les modifications soient conformes à l'intérêt général et n'affectent pas l'économie globale du projet.

»Dès lors que les changements sont trop importants, une nouvelle enquête est nécessaire. En zone urbaine, l'adjonction ou la suppression d'emplacements réservés importants par leur superficie sont considérés comme des atteintes à l'économie générale du projet.

POUR EN SAVOIR

PLUS...

Ouvrage de référence

« La notion d'économie générale des POS », Jurisprudence administrative illustrée, juillet 1995 , direction de l'aménagement et de l'urbanisme . Dossier élaboré par le bureau d'études Scure.

Article du «Moniteur»

« POS : modifications après enquête publique », « Le Moniteur » du 29 septembre 1995.

Litige Respect de la loi littoral et atteinte à l'économie générale du POS

Par une décision du 4 janvier 1995, le Conseil d'Etat a rappelé qu'après avoir été soumis à enquête publique, le projet de POS est éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique. Cela ne signifie pas que l'on puisse apporter de nombreuses modifications au projet, car cela reviendrait à vider l'enquête publique de sa signification. Le problème s'est posé à Narbonne. Après l'enquête publique, la commission départementale des sites avait formulé diverses observations suite à la loi littoral. La ville de Narbonne a introduit, sans réaliser de nouvelle enquête publique, une bande littoral de 100 m, a classé des terrains en « espaces proches du rivage ». Ces modifications concernaient 15 % du territoire couvert par le POS et pouvaient être considérées comme une modification remettant en cause l'économie générale du projet. La ville de Narbonne a estimé qu'elle ne faisait que respecter la loi littoral et que l'absence d'enquête publique n'était pas illégale. Le Conseil d'Etat a estimé que si la commune devait tenir compte de la loi littoral, elle devait aussi prendre en compte la notion d'atteinte à l'économie générale du POS et refaire une enquête publique. (Conseil d'Etat, 4 janvier 1995, commune de Narbonne).

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