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INTRODUCTION

le 27/07/2018  |  RéunionGuyaneGuadeloupeAutres DOM-TOM

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport vient clore une étude sur le foncier dans les outre-mer qui comprend déjà deux volets, publiés respectivement en 20151 et 20162.

Contrairement aux deux premières publications, qui ont traité successivement de la gestion du domaine de l'État puis de la sécurisation des titres de propriété confrontée aux problèmes de l'indivision et de la prégnance des droits coutumiers, le présent volume, centré sur les conflits d'usage et les outils de planification de l'utilisation du foncier, n'a pas donné lieu à un déplacement outre-mer mais à une collecte d'informations par le biais de plusieurs visioconférences. La délégation, en réunion plénière, est ainsi entrée directement en contact avec les acteurs politiques et économiques de plusieurs territoires : la Guyane, La Réunion, la Guadeloupe, la Polynésie française et Mayotte. Le nouveau rapport d'information s'est également nourri des informations recueillies lors d'auditions au Sénat, ainsi que des réponses aux questionnaires et des contacts noués au cours des deux années précédentes avec de nombreux interlocuteurs nationaux ou implantés dans les territoires. Au total, pour l'instruction du sujet, plus de soixante-dix personnes ont été entendues par la délégation.

La question des conflits d'usage et de l'affectation du foncier disponible à des stratégies territoriales de développement est cruciale dans les outre-mer. En effet, l'ensemble des outre-mer doit faire face à une pénurie de foncier dont l'acuité tend, pour certains, à s'accentuer avec l'amplification des défis démographiques. C'est en particulier le cas de La Réunion, territoire approchant des 850 00 habitants, de loin le plus peuplé grâce au dynamisme de son solde naturel, mais aussi de Mayotte et de la Guyane, territoires confrontés à des flux migratoires non maîtrisés.

L'insularité, et parfois la multi-insularité lorsque le territoire revêt une structure archipélagique, couplée à une topographie accidentée induisent un foncier disponible exigu. La dispersion insulaire est portée à son paroxysme en Polynésie dont les 118 îles soit ont des reliefs escarpés, soit sont réduites à un anneau corallien pour les atolls, avec une concentration de la population sur Tahiti qui regroupe plus des deux tiers de la population totale. Mais la multi-insularité et la concentration de la population sur une bande littorale plus ou moins étroite caractérise de nombreux autres territoires, de Saint-Pierre-et-Miquelon à Wallis-et-Futuna en passant par Mayotte. Ainsi, seule une des dix-sept communes mahoraises ou des trente-deux communes guadeloupéennes n'a pas de façade littorale.

Les densités de population sont les plus élevées sur les littoraux qui concentrent souvent les principales agglomérations. Ceci se vérifie également en Guyane, seul territoire ultramarin continental, dont trois des quatre communes les plus peuplées regroupent sur le littoral 40 % de la population. Les territoires connaissent enfin souvent une répartition démographique déséquilibrée, y compris lorsque la pression foncière n'est pas globalement la plus élevée : le Grand Nouméa concentre ainsi plus des deux tiers de la population calédonienne et l'agglomération de Fort-de-France un gros cinquième de la population martiniquaise.

Aux éléments de nature géographique s'ajoutent d'autres causes de rareté du foncier disponible, d'ordre culturel, telles la sanctuarisation coutumière ou encore la présence d'un domaine de l'État proportionnellement démesuré comme, de façon emblématique, en Guyane ou dans des outre-mer lorsque la zone des pas géométriques n'a pas été transférée aux collectivités. Enfin, l'exposition de ces territoires aux risques naturels - risque de submersion, risque sismique, cyclonique ou de glissement de terrain - est un facteur supplémentaire d'aggravation de l'indisponibilité de la terre.

Face à cette rareté du foncier, qui génère l'envolée des prix des terrains et parfois de véritables mouvements spéculatifs, se bousculent les besoins d'espace pour l'équipement et la desserte des territoires, le logement des populations, l'implantation des entreprises ou parfois de sites miniers ainsi que le maintien d'une activité agricole indispensable à l'équilibre social mais aussi source de développement endogène et d'un minimum d'autonomie alimentaire. Le caractère concurrent de ces besoins dans leur projection foncière souligne l'importance de définir des stratégies territoriales pour éviter qu'un développement anarchique n'empêche une optimisation de l'occupation spatiale. À de très rares exceptions près, le foncier dans les outre-mer est donc une denrée précieuse soumise à forte pression : les conflits d'usage y sont intenses et les politiques d'aménagement d'autant plus cruciales, avec de véritables situations d'urgence foncière.

1) Rapport d'information n° 538 (2014-2015) du 18 juin 2015 sur « Domaines public et privé de l'État outre-mer : 30 propositions pour mettre fin à une gestion jalouse et stérile », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur, et Joël Guerriau, Serge Larcher et Georges Patient, rapporteurs.

2) Rapport d'information n° 721 (2015-2016) du 23 juin 2016 sur « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur, et Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu, rapporteurs.

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