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II. Des collectivités territoriales à soutenir dans la mise en œuvre de leur politique d'aménagement

le 27/07/2018  |  RéunionMartiniqueGuyaneGuadeloupeAutres DOM-TOM

A. La prise en main progressive des outils fonciers par les collectivités

1. L'élaboration de stratégies régionales, un rendez-vous crucial

a) L'articulation délicate de documents d'urbanisme à l'efficacité relative dans les DOM

Pour parvenir à apaiser des conflits d'usages aigus sur un foncier rare et indisponible, il est nécessaire pour les collectivités ultramarines d'élaborer des documents de planification sur la base d'un diagnostic précis et de mobiliser les outils fonciers à leur disposition pour réaliser cette stratégie.

L'instrument majeur de planification stratégique à l'échelle des DOM est le schéma d'aménagement régional (SAR) régi par les articles L. 4433-7 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Les régions sont compétentes pour élaborer et adopter le SAR qui est ensuite approuvé par décret en Conseil d'État. Il comprend nécessairement un chapitre particulier, le schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), qui doit décliner les modalités d'application de la loi Littoral outre-mer, notamment en identifiant les espaces proches du rivage sur lesquels des opérations d'aménagement pourront être réalisées.

Document dont l'élaboration est obligatoire, le SAR est doté d'un caractère prescriptif pour garantir l'intégration cohérente, sous son ombrelle, des autres outils de planification et d'aménagement. Il s'impose aux documents d'urbanisme locaux comme les schémas de cohérence territoriale (Scot) et, en l'absence de Scot, les plans locaux d'urbanisme (PLU) et aux cartes communales. Seule la compatibilité avec le SAR est exigée des documents de niveau inférieur, auxquels ne s'impose qu'une obligation de non-contrariété pour préserver l'autonomie des intercommunalités et des communes. Le Scot présentant également un caractère intégrateur, il suffit qu'il soit compatible avec le SAR tandis que les PLU et cartes communales n'ont à être compatibles qu'avec le Scot. Ce n'est qu'en l'absence de Scot que les PLU et cartes communales devront être directement compatibles avec le SAR. Lorsqu'un SAR est approuvé postérieurement à un Scot, ce dernier doit être mis en compatibilité avec le SAR dans un délai de trois ans.

Il en va de même, en l'absence de Scot, du PLU et de la carte communale.

Les schémas régionaux des carrières doivent être pris en compte dans les documents d'urbanisme , cette disposition n'étant pas spécifique aux outre-mer. En Guyane , le SAR doit, en outre, prendre en compte le schéma d'orientation minière , qui est spécifique à ce seul territoire. De même, aux termes de l'article L. 621-5 du code minier, les Scot, les PLU et les cartes communales prennent en compte le schéma d'orientation minière ou sont modifiés à cette fin, dans un délai d'un an.

L'ensemble des régions d'outre-mer disposent d'un SAR approuvé, à l'exception de Mayotte qui dispose d'un plan d'aménagement et de développement durable (PADD) dont la transformation en SAR est encore attendue. La révision est engagée depuis 2011. Un prérapporteur au Conseil d'État a été nommé en 2013 pour accompagner la collectivité. Les travaux d'élaboration se poursuivent mais la situation foncière est tellement complexe et évolutive qu'elle ne peut être correctement menée à bien sans apurement des régularisations, consolidation du titrement et accompagnement par l'expertise de l'État. Ce chantier ne doit toutefois pas être abandonné, car l'absence de document stratégique, qui pourrait orienter la planification communale, pénalise l'action publique et la mobilisation du potentiel de développement du territoire.

En Martinique, le SAR a été approuvé par décret en 2005. Déjà ancien, il vise à lutter contre le fort mitage et la consommation d'espaces agricoles, ainsi qu'à adapter le territoire aux transitions en cours : développement des énergies renouvelables, renforcement de l'armature urbaine et anticipation du vieillissement de la population. Une procédure de révision fut engagée en 2011 afin de mieux prendre en compte les enjeux liés à l'adaptation du territoire au changement climatique, au problème récurrent des transports et à la pollution des sols par les matières organochlorées. En 2015, la Collectivité territoriale de Martinique a fait savoir qu'elle ne souhaitait pas poursuivre la procédure et qu'elle privilégierait l'élaboration d'un plan d'aménagement et de développement durable ( PADDMA ) qui à la différence du SAR n'est pas opposable.

En Guadeloupe, le SAR a été approuvé par décret en 2011 après une collaboration étroite entre la région, les services déconcentrés de l'État et le Conseil d'État. Il vise à limiter l'étalement urbain, protéger les terres agricoles et le patrimoine naturel remarquable, et maintenir les équilibres entre les diverses fonctions du littoral. Une attention particulière a été portée au caractère archipélagique de la Guadeloupe en promouvant un schéma de développement multipolaire. Monsieur Camille Pelage, vice-président du conseil régional, président de la commission de l'aménagement du territoire a précisé à vos rapporteurs qu'une évaluation du SAR serait bientôt engagée, dans la perspective d'une éventuelle révision : « Nous avons la volonté, au cours de cette mandature, d'évaluer le SAR en discutant étroitement avec nos partenaires, notamment les communautés d'agglomérations et de communes sur les difficultés que pose sa mise en œuvre. Un document en particulier nous interpelle : le schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) qui doit être conforme mais qui ne correspond pas forcément aux attentes de la Guadeloupe en matière d'économie bleue. »57

À La Réunion, le SAR a été approuvé par décret en 2011. Il a défini quatre objectifs : répondre aux besoins d'une population en croissance et protéger les espaces agricoles et naturels, préserver la cohésion d'une société réunionnaise de plus en plus urbaine, renforcer la dynamique économique dans un territoire solidaire et, enfin, sécuriser le fonctionnement du territoire pour anticiper les changements climatiques. Le conseil régional a décidé fin 2013 de faire évoluer son document afin d'intégrer de nouveaux projets de développement économique et touristique (le transport par câble, des zones de baignade). Il doit également être tenu compte de la révision du schéma des carrières rendue nécessaire par le chantier de la Nouvelle route du littoral.

En Guyane, le SAR a été approuvé par décret en juillet 2016 après une longue élaboration sur quatre ans. Il s'agit du premier SAR à valoir comme schéma régional de cohérence écologique (SRCE). Il vise à favoriser la production de foncier aménagé, à désenclaver les territoires, à mettre en place une armature urbaine équilibrée entre les différents bassins de population, à développer les équipements fondamentaux (adduction d'eau, traitement des déchets, assainissement, production d'énergie), tout en préservant la biodiversité et en développant les filières primaires en lien avec les développements urbains attendus. Il structure des polarités urbaines et acte le développement exponentiel de Saint-Laurent-du-Maroni. Ce document constitue une étape majeure dans l'affirmation des compétences de la nouvelle Collectivité territoriale de Guyane qui a vocation à piloter l'aménagement du territoire et la mise en valeur de ses ressources. Comme l'a réaffirmé Madame Hélène Sirder, première vice-présidente de la Collectivité territoriale de Guyane, lors de son audition, « nous désirons avancer dans notre stratégie. Nous voulons valoriser notre foncier et bâtir notre territoire. Nous disposons des outils de planification nécessaires : le SAR et la charte du parc naturel régional (PNR), qui se met en place actuellement. »58

Les outre-mer comptent peu de communes par territoire, d'où une certaine interférence entre les niveaux de planification du SAR et du Scot. Il pourrait être envisagé de ne conserver que le SAR. Comme l'a souligné Monsieur Laurent Girometti, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, à la différence de leurs équivalents hexagonaux, les Scot des outre-mer sont prescriptifs et couvrent des espaces plus petits. Ainsi, « les Scot de l'Hexagone couvrent plusieurs intercommunalités et des bassins d'emplois qui s'élargissent, tandis que ceux d'outre-mer sont d'échelle plus réduite. La Réunion est couverte par quatre Scot approuvés, la Martinique par trois, la Guyane et la Guadeloupe par un seul 59 - sur quatre communes en Guadeloupe. La taille des Scot dans les DOM ressemble plus à celle des PLU intercommunaux en métropole. » Dans un contexte où la construction intercommunale est récente, on peut envisager que ces Scot préfigurent les futurs PLU intercommunaux (PLUi).

Un des enjeux majeurs est la capacité du SAR à guider effectivement les politiques foncières locales et, en particulier, à orienter la planification qui relève des communes, même s'il convient de constater l'impact aujourd'hui très relatif des documents d'urbanisme sur la maîtrise du développement urbain dans les territoires fortement marqués par l'habitat informel. Outre l'accélération de la création de logements, les maires ultramarins entendus par vos rapporteurs sont unanimes à demander à l'État d'assumer pleinement ses responsabilités en exerçant une police efficace contre les occupations illégales et la squattérisation rampante ou déferlante.

En Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, 94 % à 100 % des communes sont couvertes par un document d'urbanisme. Bien que ce taux soit plus faible en Guyane (63 %), une seule commune n'y a pas engagé l'élaboration de son document d'urbanisme. À Mayotte, toutes les communes disposent formellement d'un PLU approuvé mais ils ne semblent pas être en prise avec les réalités du terrain ; la DHUP y voit même souvent des « copier-coller les uns sur les autres ». 61 L'appui de l'État est plus que jamais nécessaire.

Beaucoup de documents d'urbanisme sont anciens et la transformation des POS en PLU lourde à assumer pour les communes. En dehors de La Réunion, l'ingénierie locale est difficile à mobiliser. Partout, un travail important reste à conduire pour rendre ces documents réellement adaptés aux besoins et aux évolutions prévisibles des territoires. Monsieur Jack Sainsily, directeur du conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) de Guadeloupe estime que « certains dogmes passés - non écrits - des services de l'État subsistent et empêchent de tirer parti des dernières innovations. Je prendrai l'exemple du passage du zonage plan d'occupation des sols (POS) au zonage plan local d'urbanisme (PLU). Malgré les simplifications portées par le modèle du PLU, notamment la distinction de seulement trois catégories d'usage (terrains naturels, agricoles, constructibles), on s'accroche dans les faits à des subdivisions héritées du modèle de l'ancien POS. J'y vois le résultat d'une doctrine des services de l'État ambiguë. » 62

Les difficultés que rencontrent les maires sont souvent rendues inextricables par la pénible articulation de leurs outils de planification avec les documents produits par l'État, en particulier les plans de prévention des risques naturels (PPRN). Plus prégnantes outre-mer que dans d'autres territoires, en raison de la superposition des risques (inondation, submersion, glissement de terrain, séismes, etc.) et de la concentration de la population sur le rivage ou à flanc de colline, les contraintes qu'ils imposent limitent nécessairement les marges de manœuvre des collectivités.

Le décalage dans l'élaboration des PPRN et des documents d'urbanisme peut avoir de lourdes conséquences. Certains terrains classés comme constructibles deviennent de fait inconstructibles après la réalisation du PPRN. Des équipements publics déjà construits peuvent se retrouver en zone inconstructible et nécessiter leur déplacement sur des terrains disponibles, lorsqu'ils existent, même si l'État se montre parfois réticent à emprunter cette voie lorsque sont concernés des immeubles administratifs qu'il possède, dès lors qu'ils ne sont pas destinés à recevoir du public.

En Guyane, 20 communes sur les 22 du territoire sont concernées par le risque d'inondation d'après la DEAL. À Cayenne, sont potentiellement soumis à l'aléa d'inondation tout le sud du centre-ville, zone d'habitat et de petits commerces, qui compte aussi une école et une zone artisanale. Deux cliniques de santé se trouvent concernées dans les zones des criques Montabo et Mouche à Bourda. À Matoury, une partie de la zone industrielle du Larivot est située dans le lit majeur de la rivière. À Ma-couria, tout le bourg de Tonate où se trouvent plusieurs écoles, un collège, la mairie et les services techniques, les pompiers et la gendarmerie, est potentiellement concerné par le risque d'inondation.

En outre, une bande allant jusqu'à 200 m du littoral de l'île de Cayenne est concernée par l'aléa de submersion marine qui peut toucher le grand port maritime de Dégrad des Cannes, le port de pêche du Larivot et la base marine militaire. À Kourou, les PPRI et PPR submersion actés en 2004 ont plutôt contenu le développement de l'urbanisation.63

Monsieur Jean-Louis Grandvaux, directeur de l'établissement public foncier de La Réunion, relève que « les risques évoluent quotidiennement… À Salazie, commune dont le sol bouge beaucoup et connaît de fréquents glissements de terrain, nous avons acheté un terrain constructible, deux ans avant qu'une faille ne s'ouvre en son milieu : la commune, désormais grevée d'un terrain inconstructible, a perdu de l'argent et transformé en jardin public son projet initial. » 64

Vos rapporteurs recommandent que l'État et les collectivités se tiennent informés mutuellement et en temps réel de tous les projets de modification des documents de prévention des risques et d'urbanisme pour les faire évoluer d'un même pas.

De surcroît, les zonages de protection des espaces naturels stérilisent de larges espaces et rendent parfois caducs les documents d'urbanisme sur lesquels se fondent les acteurs publics et privés pour planifier leurs projets. La Guyane est particulièrement touchée puisque 75 % de son territoire sont protégés par un dispositif national, et 16 % par un dispositif régional65 d'après les calculs de la CPME. Ainsi la société immobilière de Kourou (SIMKO), un bailleur social guyanais, estime avoir été confrontée à un « classement en ZNIEFF, intempestif, injustifié et non concerté, d'un terrain de 40 hectares, situé sur le littoral, en bordure de la RN1 à Macouria. Ce terrain, acheté à un prix qui tenait compte de sa constructibilité attestée par un certificat d'urbanisme positif, avait été acquis pour constituer une réserve foncière, à l'époque où l'Epag n'était pas en état de produire. Sans autorisation et sans en avertir le propriétaire, les services de l'État ont procédé à un inventaire de la zone et l'ont classée en ZNIEFF. Les contraintes qui en découlent obèrent considérablement la constructibilité du terrain, qui rend difficile l'équilibre financier de toute opération d'investissement. » 66

SURFACES DES ESPACES NATURELS PROTÉGÉS PAR UN ZONAGE D'ÉTAT EN GUYANE À La Réunion, des tensions fortes sont apparues entre les maires et le parc naturel national qui couvre 40 % de la surface de l'île. La politique très restrictive des autorités du parc a même suscité un fort antagonisme avec l'ONF. Ainsi que l'a indiqué Monsieur Bachil Valy, maire de l'Entre-deux, « le dialogue entre les élus de ces zones agricoles et d'élevage et l'administration du parc n'a jamais été simple ; celle-ci s'est aussi heurtée à la population de ces zones. Les tensions sont aujourd'hui retombées, mais beaucoup reste à faire. Tous les outils contraignant le développement économique - plan de prévention des risques, plan d'occupation des sols (POS), plan local d'urbanisme -, conjugués aux nouvelles réglementations du parc national, ont refroidi les ardeurs des élus que nous sommes car l'activité existante était remise en cause. Les communes des Hauts de La Réunion ont une vocation de développement touristique plus qu'industrielle qui est incontestablement freinée par ces contraintes . »67 La situation a fait l'objet d'un examen attentif dans le premier volet de l'étude de la délégation consacré à la gestion du domaine de l'État, auquel vos rapporteurs renvoient.68

Si d'un point de vue strictement juridique les collectivités ultramarines sont compétentes et maîtresses de leur politique d'aménagement, chacune à leur niveau d'intervention, vos rapporteurs ne peuvent que déplorer, avec Monsieur Camille Pelage, vice-président du conseil régional de Guadeloupe, qu'« en pratique, l'exercice de leurs missions est fortement contraint par les prescriptions des services de l'État, si bien que les documents d'urbanisme tendent à être des copies conformes. Un dialogue renouvelé est nécessaire pour faire passer les ambitions des territoires et pour trouver davantage de moyens au service des acteurs en prise avec les besoins de la population. Il faut que nous puissions avoir un dialogue d'égal à égal. » 69

La clef pour réussir une planification stratégique et opérationnelle efficace réside, vos rapporteurs en sont convaincus, dans la différenciation territoriale. Aucune orientation uniforme ne peut s'imposer à l'ensemble des outre-mer. Partout, l'État doit accompagner les collectivités territoriales pour nourrir leurs capacités propres d'expertise et leur garantir une véritable autonomie foncière qu'elles pourront mettre au service de leur développement endogène.

b) La stratégie foncière d'une collectivité autonome : schéma d'aménagement et mise en valeur du domaine en Polynésie française

La Polynésie française est compétente en matière de foncier, d'aménagement et d'urbanisme. Elle doit affronter le défi de la dissémination de sa population dans des archipels regroupant 118 îles réparties sur une surface grande comme l'Union européenne. À l'inverse, elle doit aussi faire face à la concentration des deux tiers de sa population sur la seule île de Tahiti, qui connaît tous les effets négatifs de l'étalement urbain : engorgement des voies de communication, privatisation du rivage, mitage des espaces agricoles, hausse des prix.

C'est pourquoi, ainsi que l'a rappelé Monsieur Jean-Christophe Bouissou, ministre en charge du logement, de l'urbanisme et de l'aménagement lors de son audition 70, les pouvoirs publics polynésiens mènent une politique volontariste de désenclavement des archipels.

Cet effort s'amplifiera avec l'adoption du schéma d'aménagement général en cours d'élaboration, document stratégique de [...]

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