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I. D'intenses conflits d'usage qui brident le développement des outre-mer

le 27/07/2018  |  RéunionMartiniqueGuyaneGuadeloupeAutres DOM-TOM

A. Une accumulation de besoins concurrents à satisfaire sur un foncier pris d'assaut

1. De multiples usages en concurrence

Dans tous les outre-mer existe un fort besoin de foncier aménageable afin de répondre à l'ensemble des demandes concurrentes des acteurs socioéconomiques, qui répondent chacune à un besoin majeur de la population. Il faudrait à ce titre parvenir à les satisfaire simultanément pour préserver les capacités de développement social et économique à long terme des territoires. Or, compte tenu de l'intensité des conflits d'usage, des arbitrages demeurent indispensables. Ils ne doivent toutefois pas conduire à sacrifier un besoin social essentiel ou un pan entier de l'activité économique.

Le recensement des usages concurrents qu'il faut concilier sur les terres ultramarines fait l'objet d'un consensus : le logement, les infrastructures et les équipements, l'agriculture, l'industrie, en particulier les activités extractives (mines, carrières) et les services, notamment le tourisme, sont autant de secteurs dont le développement est freiné par l'accès au foncier et qui doivent se répartir des terrains rares.

La construction de logements sociaux et intermédiaires est une priorité. Les programmes immobiliers des bailleurs sociaux et des promoteurs privés répondent à une demande sociale forte et en croissance sous l'effet des évolutions démographiques, des transformations de l'organisation familiale et, surtout en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin, de la pression migratoire.

Il convient, en particulier, de noter la croissance démographique soutenue que connaissent les outre-mer, à l'exception des Antilles qui sont en fin de transition démographique : 2 % par an à La Réunion et de 3 à 4 % par an à Mayotte et en Guyane. Ainsi, les projections statistiques prévoient qu'en 2040 la Guyane sera peuplée de 574 000 habitants, selon le scénario central. La population guyanaise s'élèverait à 474 000 habitants dans l'hypothèse basse et jusqu'à 700 000 habitants dans l'hypothèse haute.3 Or, la production de logements dans les outre-mer n'emboîte pas la cadence de l'évolution des besoins : l'Union sociale pour l'habitat (USH) estime à 90 000 logements environ le déficit pour l'ensemble des outre-mer4 . La suroccupation des logements y est beaucoup plus forte qu'en métropole avec d'importantes disparités toutefois : de 63 % de logements surpeuplés à Mayotte en 2013, cette proportion s'élève à 40 % en Guyane, à près de 20 % à La Réunion et s'abaisse respectivement à 15 % en Martinique et à 14 % en Guadeloupe, contre 9 % dans l'Hexagone 5. 70 % des ménages ultramarins sont situés sous les plafonds de ressources ouvrant droit aux logements très sociaux contre 29 % dans l'Hexagone.

Ce constat général peut être décliné dans tous les territoires. L'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) considère que les évolutions démographiques et sociales exigeront la construction à La Réunion de 8 000 à 9 000 logements supplémentaires par an d'ici 2030, dont les deux tiers dans le parc locatif social 6. En Guadeloupe d'ici 2030 au moins 50 000 logements supplémentaires, dont la moitié de logements sociaux, seront nécessaires pour répondre à la croissance démographique, certes modeste, à la forte aspiration à l'autonomie des jeunes ménages et au stock de demandes de logement social, qui s'élèverait environ à 14 000 logements après mise à jour des fichiers d'enregistrement. 7

En Guyane, une étude de l'Insee de mai 2017 souligne que « sur la période 1999-2006, le nombre d'habitants a augmenté de 4,0 % par an et le parc de logements de 2,6 % par an » 8. D'après l'étude d'avril 2014 de l'Insee et de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) sur l'état des lieux et les perspectives du logement, il sera nécessaire de construire d'ici 2040 entre 3 700 et 5 200 logements par an dont 35 % de logements locatifs sociaux, soit entre 1 300 et 1 800 logements sociaux par an. Ces objectifs de construction de logements sont nettement supérieurs à la production actuelle de logements sociaux. Actuellement, la production ne répond environ que pour moitié aux besoins estimés.9 La SIMKO, un bailleur social, estime le déficit actuel à 13 000 logements, soit l'équivalent du parc social actuel de Guyane. Si l'on agrège les effets de la croissance naturelle de la population et des flux migratoires, en partant de l'hypothèse d'une densité moyenne de 20 logements à l'hectare, il faudrait produire et viabiliser environ 175 hectares par an sur 10 ans, pour une production actuelle d'environ 50 hectares. 10

Devant la crise du logement, une démarche volontariste s'impose. C'est pourquoi, aux termes de l'article 3 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer, « la République s'assigne pour objectif la construction de 150 000 logements dans les outre-mer au cours des dix années suivant la promulgation de la présente loi. Cet objectif est décliné territorialement, en tenant compte des besoins de réhabilitation. » Vos rapporteurs soulignent qu'il sera difficile d'atteindre cette cible si la tendance actuelle se poursuit. Le premier bilan de l'application du Plan logement outre-mer n'incite pas à l'optimisme.

Lancé le 24 mars 2015, ce plan vise la construction ou l'amélioration d'au moins 10 000 logements sociaux locatifs ou en accession par an sur la période 2015-2020. Ainsi que l'a confirmé la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), l'objectif est loin d'être atteint. Au contraire, le recul de la production amorcé dès 2013-2014, s'est accentué en 2015 avec une baisse globale de 16 % qui concerne tout particulièrement l'offre locative nouvelle (- 18 % par rapport à 2014), avec des situations contrastées selon les territoires : La Réunion a connu une forte baisse (- 43 %) de même que la Guadeloupe (- 23 %) ; la situation en Martinique reste stable ; la Guyane a enregistré une forte augmentation (+ 90 %) ; Mayotte est quasiment à l'arrêt avec 12 logements locatifs très sociaux (LLTS) financés en 2015 et aucun en 2014.

La mise en œuvre des aides fiscales a rencontré des blocages administratifs certains, ce qui a conduit le Gouvernement à simplifier en juin 2016 le crédit d'impôt logement social prévu à l'article 244 quater X du code général des impôts, en le faisant évoluer vers un régime de plein droit ne nécessitant plus d'agrément préalable de l'administration fiscale. Vos rapporteurs se félicitent de cette évolution, tout en soulignant que la contrainte de financement des opérations de construction de logement naît de la contrainte foncière qui renchérit le prix des terrains aménagés pour les bailleurs. La DEAL de La Réunion estime en particulier que la forte baisse enregistrée dans la production de logements sociaux dans l'île est liée à la diminution de la dotation de ligne budgétaire unique (LBU) ainsi qu'à l'augmentation des coûts du foncier aménagé, celle-ci conduisant à devoir consacrer davantage de moyens budgétaires au poste foncier dans le cadre du fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU). Le verrou foncier doit impérativement être desserré pour espérer pouvoir remplir les objectifs ambitieux de la loi pour l'égalité réelle précitée.

La construction de logements en fonction des tendances démographiques et sociétales s'accompagne nécessairement de l'installation d'équipements et d'infrastructures, ce qui accroît la consommation de foncier. Le retard des outre-mer en matière d'équipements publics et de réseaux urbains est patent. Ce constat n'est pas contesté par les services centraux des ministères du logement et du développement durable. C'est le résultat de décennies de faible implication de l'État, d'une part, de construction d'habitations en dehors de tout plan d'urbanisation, d'autre part.

Un rattrapage s'impose. Il doit concerner la voirie et l'installation des réseaux desservant les habitations, mais il convient également de prévoir des emprises pour les services publics essentiels de la santé et de l'éducation. En particulier, la construction d'hôpitaux et d'écoles est cruciale pour faire face à la progression démographique de populations déjà très jeunes à Mayotte et dans l'Ouest guyanais autour de Saint-Laurent-du-Maroni.

À l'échelle d'un territoire entier, il faut aussi prendre en compte la réalisation d'infrastructures structurantes telles que routes et ports. Le chantier de la Nouvelle route du littoral à La Réunion en donne une illustration récente, de même que les aménagements des grands ports autonomes de Guadeloupe, de Martinique et de Guyane, indispensables pour rester compétitifs dans le bassin de la Caraïbe après l'élargissement du canal de Panama. À la lumière de la pénurie d'eau qui a rudement frappé Mayotte depuis décembre 2016, on ne peut manquer d'intégrer parmi les infrastructures structurantes de ce territoire les dispositifs de récolte d'eau, dont l'aménagement se révèle indispensable pour prévenir les crises futures.

La création de logements sociaux et l'installation d'équipements structurants, qui dépendent de la production de foncier aménagé, sont en elles-mêmes des objectifs prioritaires, mais pour apprécier pleinement leur importance, il faut aussi tenir compte de leur impact économique. Le secteur du bâtiment et des travaux publics au sens large, qui est très dépendant de la commande publique, joue un rôle majeur dans l'emploi et l'activité de tous les territoires ultramarins. Les goulets d'étranglement fonciers se répercutent directement sur la vie des entreprises et posent un obstacle supplémentaire à la résorption du chômage.

L'utilisation de foncier pour les besoins du BTP ne couvre pas uniquement les parcelles d'installation et de construction proprement dites, mais aussi tous les terrains sur lesquels sont implantées des carrières, qui fournissent les matériaux indispensables à la réalisation des chantiers ultramarins. La forte demande de matériaux pour la construction de la Nouvelle route du littoral a accru la nécessité d'identifier des sites carriérables, notamment pour l'approvisionnement en roches massives. Les réticences des habitants et les tensions qui entourent la résolution des dossiers des carrières des Lataniers à La Possession et de Bois Blanc à Saint-Leu témoignent de la vigueur de conflits d'usage du foncier outre-mer. Il est difficile de concilier l'implantation de logements et les nuisances indissociables des activités extractives essentielles pour le rattrapage en infrastructures et le développement économique des outre-mer.

La réalisation des programmes de construction et d'équipement se heurte bien souvent, comme l'exploitation des ressources du sous-sol, à de nombreuses restrictions environnementales. Le cas de la Guyane est à cet égard le plus critique, à la hauteur de l'exceptionnelle richesse de sa biodiversité et de l'ampleur de ses gisements miniers. Mais la crainte de la stérilisation excessive des terres comprises dans des parcs nationaux ou confiées au Conservatoire du littoral, parfois au détriment d'activités traditionnelles sans impact fort, est commune aux outre-mer.

Force est néanmoins de constater que la préservation du patrimoine naturel, dès lors qu'il est aménagé pour en permettre l'accès au public, constitue non seulement une richesse intrinsèque mais aussi un facteur d'attractivité exceptionnel pour le secteur du tourisme ultramarin. Le développement touristique et la protection des espaces naturels sont pris dans une forme de dialectique. L'intégrité des espaces naturels, notamment des rivages, est un atout essentiel pour le tourisme, si bien que sacrifier les protections environnementales à une mise en valeur tous azimuts s'avérerait très rapidement contre-productive en détruisant l'attrait même du territoire pour le touriste. Réciproquement, une mise sous cloche des espaces naturels sans projets d'aménagement étouffe le développement économique, diminue les capacités futures de financement de la protection des zones concernées, créée des conflits avec la population et ne garantit pas contre le mitage et les occupations illégales. Le point d'équilibre n'est pas aisé à trouver.

Toutefois, le conflit d'usage majeur, auquel vos rapporteurs ont consacré des auditions approfondies, concerne le maintien de l'activité agricole face à la pression des constructions et de l'urbanisation. La filière est d'importance vitale pour l'équilibre social des territoires. Les départements d'outre-mer (DOM) recensent quelque 43 000 exploitations qui couvrent 130 000 hectares et l'emploi agricole représente 47 000 emplois annuels à plein-temps dont 32 000 actifs familiaux et 8 000 salariés permanents.

L'équilibre des filières du sucre et du rhum, filières agro-industrielles intégrées de première importance en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion, dépend des tonnages de canne livrés aux usines. D'après le Syndicat du sucre, le maintien de l'activité sucrière à La Réunion, par exemple, est fondé sur une capacité productive moyenne de 1,9 million de tonnes de canne par an. Il dépend donc directement du foncier disponible, de sa valeur agronomique et de son accessibilité.

L'agriculture ultramarine est encore très dépendante des grandes cultures exportatrices de la banane et de la canne mais l'un des enjeux pour préparer l'avenir est de revenir à des polycultures résilientes traditionnelles et de soutenir les filières de diversification végétale et animale. Dans une perspective d'autonomie alimentaire des outre-mer, l'objectif est de reconquérir le marché local, où les productions du cru sont concurrencées par des importations depuis l'Europe et depuis les pays de l'environnement régional. Il faut donc veiller à résoudre à la fois un conflit d'usage externe face au logement, aux équipements et aux activités extractives et un conflit d'usage interne concernant la répartition des terres agricoles entre les différentes cultures, sans négliger l'élevage.

Monsieur Jean-Bernard Gonthier, président de la chambre d'agriculture de La Réunion, estime qu'« il manque ainsi 4 000 hectares pour assurer notre autosuffisance en élevage, qui pourraient être récupérés dans les terres en friche, quitte à échanger avec le secteur de la canne. Il manque entre 500 et 800 hectares pour atteindre l'autosuffisance dans le maraîchage.

Il reste encore de la marge pour produire. Nous devons récupérer les marchés d'importation. » 11

En Guyane, la chambre d'agriculture affiche l'objectif d'un taux d'autosuffisance alimentaire en 2030 de 50 % en viande bovine contre 17,5 % aujourd'hui, de 50 % en viande porcine contre 15,5 % aujourd'hui, et de 20 % en volaille contre 0,97 % aujourd'hui. Atteindre ces cibles nécessiterait la mise à disposition aux éleveurs de 3 200 hectares par an sur la période. 12

2. De puissants facteurs d'indisponibilité entretenant la pression foncière

La résolution des conflits d'usage est une clef de l'aménagement des territoires. La problématique est bien connue dans l'Hexagone mais prend une saillance toute particulière dans les outre-mer car trois séries de facteurs y limitent considérablement la disponibilité du foncier. Il convient en effet de tenir compte de la conjugaison de facteurs géographiques, juridiques et financiers. Leur importance relative diffère selon les territoires mais ils interfèrent par tout avec les politiques publiques et l'activité des entreprises en raréfiant le foncier aménageable à raison de son emplacement et de sa topographie, de son statut juridique et du régime de propriété applicable et de son coût.

Monsieur Ousséni Youssoufou, vice-président de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises de Mayotte (CGPME), a décrit la façon dont les trois types de facteurs interagissent pour étrangler le développement économique de l'île : « Les terrains en indivision constituent le principal obstacle au développement de ce marché. Trop souvent, les héritiers ne s'entendent pas. En outre, les terrains se trouvent dans des zones sinistrées ou accidentées, à moins que par une sorte de bizarrerie incompréhensible ils ne soient classés en zones non constructibles. Il faut aussi compter avec leur coût bien trop élevé. L'installation d'industries ne peut se faire que près d'une route sur laquelle pourront circuler des camions. Or, les routes manquent. L'activité est freinée par le prix du foncier qui augmente à une vitesse exponentielle. Dans la construction du logement social, par exemple, le foncier représente au moins 60 % du coût qui peut atteindre 200, voire 300 euros le mètre carré, dans la zone de Mamoudzou. » 13

Le facteur géographique renvoie à l'exiguïté généralisée des territoires insulaires ultramarins et à leur topographie très accidentée , qui restreignent considérablement les surfaces accessibles et susceptibles d'aménagement, que cela soit pour le logement, les entreprises ou l'agriculture. La Guyane qui n'est certes ni une île, ni exiguë, ni particulièrement accidentée doit aussi compter avec les limitations imposées par la géographie physique. En effet, l'intérieur du territoire est très enclavé et difficile d'accès à cause de la couverture forestière très dense et du manque d'infrastructures. Les communes des fleuves sont aussi isolées. Enfin, la mauvaise qualité des sols est un obstacle au creusement de fondations pour des bâtiments.

Il faut également prendre en considération l'incidence du climat et de l'exposition aux risques naturels : cyclones, tempêtes, séismes, éruptions volcaniques, submersion marine, inondations, glissements de terrain. Monsieur Faiz Subra, directeur de l'aménagement de la société immobilière de Mayotte (SIM), estime que, pour son activité, « le frein le plus important pour mobiliser le foncier à Mayotte est de nature géographique. Le manque d'aménagements dans certaines zones et les risques naturels peuvent en effet poser problème. Aujourd'hui, les plans de prévention des risques (PPR) sont en cours de réalisation et on nous oppose presque tous les jours l'existence de nouveaux risques pour nous interdire de construire à tel ou tel endroit. Cela rend encore plus difficile l'aménagement et la construction des logements à Mayotte. De plus, les opérateurs ne reçoivent pas toujours les modifications portées à la carte des risques. »14

Vos rapporteurs signalent le cas particulier de Saint-Martin, dont le territoire très étroit voit se télescoper les dispositifs de la loi Littoral et de la loi Montagne, ce qui réduit drastiquement les marges de manœuvre au regard de la topographie particulière de l'île. Les zones constructibles sont très souvent concernées par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) et la population comprend mal, selon notre collègue sénateur Guillaume Arnell, que la construction soit désormais interdite là où il y a déjà un habitat fort dense.

Les études scientifiques laissent penser que le changement climatique amplifiera la fréquence et l'intensité des catastrophes naturelles. La récurrence d'épisodes de sécheresse et de salinisation des terrains littoraux et des nappes phréatiques constitue aussi des dangers majeurs. Ils ne seront pas sans conséquence sérieuse sur l'agriculture, en particulier sur la culture de la banane et de la canne qui sont très sensibles aux risques de cyclone et de sécheresse respectivement.

Par ailleurs, l'élévation du niveau de la mer menace les atolls et les îles basses de Polynésie française, de même que le rivage guyanais, particulièrement plat. Monsieur Laurent Girometti, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages au ministère de l'environnement et au ministère du logement, invite à ne pas négliger l'enjeu du recul du trait de côte sur l'ensemble des territoires ultramarins, bien qu'il apparaisse à un horizon lointain : « il frappera certains territoires d'outre-mer à un horizon largement supérieur aux 10 à 20 ans des outils de planification - SAR et PLU - ou aux 15 ans des projets de renouvellement urbain de l'agence nationale pour le renouvellement urbain (ANRU). Ce recul interviendra d'ici 50 à 100 ans. Nous devons commencer à y réfléchir sérieusement, y compris dans des documents d'urbanisme. Les simulations de Fort-de-France et de Pointe-à-Pitre font état de projections préoccupantes de zones urbanisées qui seront demain inutilisables. » 15

La relocalisation des bâtiments publics et de logements pour répondre aux impératifs de la prévention des risques est déjà difficile aujourd'hui. Elle sera davantage encore demain et elle alimentera à son tour la pression foncière en consommant de nouveaux terrains, si aucun mouvement de densification urbaine ne se dessine.

Le facteur juridique stérilise également une grande partie du foncier qui pourrait être aménagé au regard des seuls critères géographiques. Il convient de distinguer plusieurs cas selon le statut public ou privé des parcelles, selon la prégnance de l'indivision et selon les situations de fait d'occupation des parcelles.

Une des caractéristiques majeures de la situation foncière des outre-mer réside dans l'ampleur du domaine de l'État, qu'il s'agisse du domaine public maritime qui comprend la bande littorale comprise dans la zone des cinquante pas géométriques (ZPG) ou du domaine privé, qui comprend notamment les forêts nationales sous régime forestier confiées en gestion à l'Office national des forêts (ONF). Malgré un mouvement récent de cession de parcelles d'État et la possibilité d'obtenir des autorisations temporaires d'occupation, la majeure partie du foncier domanial est stérilisée. À cela doit s'ajouter les très nombreux terrains inclus dans un parc naturel ou protégés par un zonage environnemental. Vos rapporteurs renvoient au travail approfondi mené par leurs collègues Thani Mohamed Soilihi, Joël Guerriau, Serge Larcher et Georges Patient sur la gestion du Domaine de l'État, premier volet de l'étude transversale sur le foncier menée par la Délégation sénatoriale aux outre-mer.16

Lors de son audition, Madame Joëlle Prévot-Madère, présidente de la CPME de Guyane, a rappelé combien la question de la propriété foncière pesait sur la mobilisation efficace des terrains dans une collectivité pourtant immense : « La superficie de la Guyane atteint 83 534 km², dont 76 211 km², soit 91 % du territoire, constituent des zones protégées au titre d'une multitude de dispositifs : zones de cœur et de libre adhésion au PAG17, PNR 18, réserves naturelles, Conservatoire du littoral, arrêtés de biotope, ZNIEFF 19 et enfin RAMSAR 20 pour les zones humides. Il reste 9 % non classés, mais tous ces terrains ne sont pas mobilisables. L'État possède 95,2 % du territoire guyanais, comme le rappelait votre premier rapport de 2015 sur le domaine de l'État. Les 4,8 % restants du territoire constituent des zones déjà occupées et habitées, appartenant à des propriétaires privés, les collectivités ne disposant quasiment pas de foncier. Encore faut-il considérer les phénomènes d'indivision et de carence de titrement que vous avez analysés dans votre deuxième rapport de 2016 sur les titres de propriété. Cette accumulation de contraintes explique largement les difficultés considérables rencontrées pour développer l'agriculture et pour accéder à des terrains disponibles pour du logement, en particulier social. » 21

Même lorsque le foncier n'est protégé ni par un régime de domanialité, ni par un statut environnemental particulier, il demeure fréquemment indisponible en raison d'une indivision généralisée, combinée à Mayotte et dans les collectivités du Pacifique avec un substrat de droit coutumier vivace. Vos rapporteurs renvoient au travail approfondi mené par leurs collègues Thani Mohamed Soilihi, Matthieu Darnaud et Robert Laufoaulu sur le titre de propriété et l'interaction entre doit civil et coutume, deuxième volet de l'étude transversale sur le foncier menée par la Délégation sénatoriale aux outre-mer.22

Les carences du titrement stérilisent de vastes surfaces de terrains privés. Elles favorisent également les occupations illégales, hors de toute légitimité traditionnelle, sous forme de squats. Conjuguées avec le problème de l'immigration clandestine, surtout à Mayotte et en Guyane, elles alimentent de violents conflits qui menacent l'ordre public et la cohésion sociale.

Madame Naila Louison Boura, directrice générale de la chambre de l'agriculture de la pêche et de l'aquaculture de Mayotte (CAPAM), a ainsi rappelé que « les occupations coutumières souffrent des carences de la régularisation, tandis que la population veut accéder coûte que coûte à l'habitat sans développer de projet d'installation lié à l'agriculture. Toutes les communes sont concernées par la question foncière. Les tensions récentes à Chirongui ont renforcé les difficultés. À Bandraboua, les éleveurs doivent faire face à des conflits juridiques inextricables lorsqu'ils veulent régulariser leur usage des terres. On constate des doubles occupations, l'une autorisée, l'autre non. Les squats s'installent, on empoisonne le bétail. Les terres du domaine de la Bambao 23 offrent un exemple phare du défaut de reconnaissance de titres. Tsingoni et Ouangani sont aussi impactées. La problématique est globale. » 24

Le facteur financier, en dernier lieu, verrouille les opérations qui auraient pu se dérouler sur les rares terrains aménageables, accessibles et pleinement sécurisés. Les prix fonciers élevés dans les outre-mer sont la conséquence de la rareté des terrains, mais il ne faut pas négliger les dysfonctionnements propres à des marchés immobiliers étroits et peu fluides, sur lesquels s'opèrent peu de mutations. Cela fragilise l'évaluation objective du prix des terrains et encourage des phénomènes de spéculation.

Vos rapporteurs regrettent le manque d'informations disponibles sur le fonctionnement des marchés immobiliers ultramarins, qui en rend la compréhension et la régulation extrêmement délicates. Ni le ministère des outre-mer, ni le ministère du logement, ni le ministère du développement durable ne dispose de bases de données fiables, ce qui oblige l'État à naviguer à vue. Monsieur Laurent Girometti, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, a lui-même regretté que les ministères aient « une connaissance des marchés fonciers et immobiliers fortement lacunaire. »25

Les établissements publics fonciers font toutefois remonter des données qui méritent l'attention. L'établissement public d'aménagement de la Guyane (Epag) pointe qu'entre 2008 et 2015, le volume global des mutations tous types confondus (adjudications, échanges, ventes, VEFA, ventes de terrains à bâtir) a reculé de 15 % passant de 1 781 à 1 519, principalement du fait de la diminution du nombre de ventes. Concernant les valeurs de ces mutations, on constate une instabilité et des écarts importants d'une année à l'autre, qui rendent difficile la détermination d'un prix de référence fiable suivant le type de transaction. Les risques spéculatifs existent.26

À La Réunion, la direction régionale des finances publiques (DRFiP) et l'établissement public foncier (EPF) concordent dans leurs appréciations et relèvent une baisse significative du nombre de transactions dans les dernières années, alors que le prix d'accès au foncier reste sous tension du fait d'une demande soutenue. On note une baisse de plus de 30 % du nombre de transactions constatées entre 2011 et 2015. La chute atteint même 50 % par rapport à l'année 2007. Tous les secteurs de l'île sont concernés, mais plus particulièrement les terrains à bâtir. Malgré la chute des transactions, après avoir stagné pendant les dernières années, le prix du foncier à bâtir repart à la hausse. La tendance est identique sur tous les segments du marché (bâti, non-bâti, urbain, agricole…). Le prix de vente des maisons individuelles, bien qu'également en progression, subit une augmentation moindre que les terrains à bâtir.27

Une évolution positive dans le suivi des marchés fonciers ultramarins doit être relevée. Il faut en effet se réjouir que soit enfin prévu pour 2017 le déploiement des outils de programmation pour le financement du logement social qui existent déjà dans l'Hexagone, tout en déplorant qu'une mesure aussi fondamentale ait tant tardé. Le ministère du logement en lien avec le ministère des outre-mer, étendra les systèmes d'information Galion et Sisal aux DOM afin de centraliser les informations relatives au poste foncier dans le prix de revient des logements sociaux.

La viabilité financière des opérations de logement social reste pour l'instant obérée par le coût du foncier. Monsieur Bernard Fontaine, président de l'association régionale des maîtres d'ouvrage sociaux (Armos) de La Réunion, précise que « le prix moyen d'un logement social était de 110 000 euros il y a cinq ans, dont 15 000 euros de foncier, alors que désormais il est de 170 000 euros, dont 45 000 euros de foncier, »28 . La part du foncier s'élèverait aujourd'hui à 26 % en moyenne du coût de l'opération de production. L'inflation des coûts du foncier pose d'autant plus de problème qu'elle touche particulièrement les zones urbaines, là où tout bailleur tend naturellement à construire des logements pour faire profiter aux résidants des aménités urbaines et des équipements publics et pour favoriser la construction de la ville sur la ville dans une optique de densification. En effet, d'après les mêmes bailleurs sociaux réunionnais, « à Saint-Denis, Saint-Pierre ou Saint-Paul, le prix du foncier est prohibitif, de 1 000 euros le mètre carré, contre 100 euros le mètre carré dans des zones détendues. Nous aurions intérêt financièrement à construire dans les zones détendues, mais pas commercialement car nos logements resteraient vacants. Il faut surmonter cette contrainte de coût. » 29

Outre la rareté objective du foncier aménagé, l'émiettement des parcelles et les dysfonctionnements des marchés immobiliers, les bailleurs sociaux pointent l'effet des évaluations inadaptées réalisées par les services de France Domaine. Leurs appréciations en matière de prix des terrains ne semblent pas refléter les possibilités réelles de constructibilité. Le recours à des appréciations forfaitaires les empêcherait de prendre en considération des contraintes dues à la proximité d'un site protégé ou aux plans de prévention des risques (PPR). 30

Les entreprises pâtissent largement de l'inflation foncière qui pèse sur leurs décisions d'implantation. Elles sont conduites soit à subir de lourdes charges financières pour s'implanter dans les lieux pertinents, soit à faire des choix par défaut, sous-optimaux au regard de leurs zones d'approvisionnement et de chalandise.

Ainsi Monsieur Matthias Bini représentant la chambre de commerce et d'industrie de la Guadeloupe indique que « le marché foncier est très limité et ses possibilités d'extension sont faibles, d'où des prix relativement élevés. Quelques progrès ont été réalisés mais ils restent limités. Le pôle urbain constitué autour de Pointe-à-Pitre, des Abymes et du Gosier atteint une taille et une densité assurant le bénéfice d'externalités positives aux entreprises qui s'y installent, notamment en zones franches. Cette demande forte renchérit les prix du foncier et de l'immobilier dans l'agglomération. Ces prix élevés, conjugués à la tertiarisation de l'économie, provoquent en retour une évolution de la géographie économique de la Guadeloupe : les centres urbains sont de plus en plus délaissés au profit des périphéries. » 31

Ces évolutions pénalisent les nouveaux entrants et les petites structures qui forment l'essentiel du tissu économique des outre-mer. Comme le relève Madame Marie-France Thibus, présidente de la CPME de Guadeloupe, « les terrains ont des prix d'achat inexplicables (200 ou 300 euros du mètre carré) et inatteignables pour les petits chefs d'entreprise. La main est laissée aux investisseurs déjà nantis qui construisent des immeubles, des entrepôts et autres équipements, qui ne sont pas non plus à la portée des petites et moyennes entreprises. » 32

Au regard des capacités de financement des entreprises, le coût du foncier viabilisé est trop important, de telle sorte que les petites entreprises renoncent à leurs projets ou bien s'éloignent des centres de population et de leurs bassins de consommation potentiels, tout en se heurtant alors au problème de la desserte en transports, ce dont Madame Nathalie Ho-A-Chuck Abchee, première vice-présidente du Medef Guyane, s'est fait l'écho 33. Cela vaut aussi bien pour la Martinique et la Guadeloupe où les agglomérations de Fort-de-France et de Pointe-à-Pitre sont très engorgées que pour la Guyane où les distances sont grandes et le réseau routier insuffisant.

Vos rapporteurs préconisent de renforcer la connaissance du fonctionnement des marchés fonciers et immobiliers dans chaque DOM et au niveau central. L'information demeure aujourd'hui trop lacunaire et éparpillée entre les différents acteurs. Une agrégation des données disponibles dans les observatoires locaux du foncier, dans les EPF, dans les services déconcentrés de l'État compétents (DEAL et DRFiP), dans les chambres consulaires, auprès des notaires se révèle indispensable pour apporter des réponses adaptées à l'inflation foncière et aux spéculations.

La coordination entre le ministère des outre-mer et la DHUP doit être renforcée afin de faire bénéficier la politique d'aménagement et du logement en outre-mer de l'ensemble des instruments et de l'expertise déjà disponible pour l'Hexagone.

Sur ces bases de données renouvelées, les évaluations de France Domaine lorsqu'elles sont requises devraient être affinées et prendre en compte toutes les contraintes qui grèvent le foncier ultramarin afin de fixer des prix favorables à la satisfaction de besoins d'intérêt général.

3. Un foncier sous tension dans un contexte d'urbanisation rampante

Les conflits d'usage aiguisés par la rareté du foncier disponible sont particulièrement virulents sur la bande littorale, où se concentrent entreprises, infrastructures et logements. C'est dans les communes littorales que les tensions entre logique de développement social et économique, logique de protection des espaces naturels et logique de prévention des risques sont les plus vives. Bien qu'ils soient indispensables à long terme pour garantir un aménagement équilibré des territoires ultramarins, le contrôle et la maîtrise du processus d'urbanisation en outre-mer restent encore très imparfaits.

La pression de l'urbanisation rampante favorise le morcellement et l'érosion des espaces agricoles et naturels et amplifie l'impact des aléas naturels, d'après le Commissariat général au développement durable. Près de 40 % des territoires réunionnais situés à moins de 500 m des rivages sont artificialisés et environ 25 % des côtes antillaises.34 . À La Réunion, la tâche urbaine est estimée en 2015 à 29 794 ha 35, soit 12 % du territoire et le taux d'artificialisation est deux fois plus important que dans l'Hexagone (5,1 %).

L'évaluation des schémas d'aménagement régional (SAR) montre que le mitage urbain se poursuit dans l'ensemble des territoires à une vitesse parfois préoccupante. D'après la DHUP, à Mayotte, si la « tâche urbaine » s'étend au même rythme qu'aujourd'hui, soit 1,75 km2 /an, elle aura doublé d'ici 2025 et à l'horizon 2040 deux tiers des surfaces urbanisables auront été consommés.36

L'étalement urbain est une conséquence directe du verrou foncier, qui pousse les opérateurs à saisir les opportunités qui se présentent. Les difficultés de mobilisation du foncier en centre-ville conduisent notamment à la réalisation des programmes immobiliers sociaux et intermédiaires à s'implanter à l'écart des agglomérations, tandis que de nombreux centres-villes et centres bourgs se vident de leurs populations. Le cas du centre ancien de Pointe-à-Pitre en Guadeloupe est emblématique à cet égard. Le ministère du logement y constate un taux de vacance de 15 % dans le périmètre de l'opération programmée d'amélioration de l'habitat de renouvellement urbain (OPAH-RU) et près de 200 dents creuses, soit une augmentation de 86 % entre 2005 et 2012.

L'étalement urbain provient également de ce qu'une part importante de l'habitat construit chaque année résulte d'édifications spontanées. C'est le reflet des difficultés à produire des logements en nombre suffisant pour couvrir les besoins. En Guyane et à Mayotte , la prolifération de l'habitat informel est patente : elle représente environ 1 000 logements supplémentaires par an dans chacun de ces territoires. Comme le remarque l'agence d'urbanisme et de développement de la Guyane, « dans une région où la croissance démographique est remarquablement forte et où le déficit de logements ne faiblit pas, l'urbanisation illégale s'affiche comme une réponse aux carences de la ville planifiée. » 37 Entre 2006 et 2011, le phénomène a crû de 5 % par an dans cette collectivité, si bien qu'on y estime à 40 % au moins la part des constructions spontanées dans le bâti total.

Point commun à la plupart des outre-mer, la présence d'habitat informel, souvent exposé à des risques naturels, constitue l'une des principales sources de l'habitat indigne outre-mer. Le nombre de logements indignes outre-mer est estimé entre 70 000 à 90 000. Selon l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), le nombre de logements insalubres et illicites en Guyane serait de l'ordre de 19 000.38 Les derniers chiffres disponibles indiquent que 22 % du bâti spontané en Guyane se situe dans un secteur potentiellement insalubre, dont plus de la moitié à Matoury et à Saint-Laurent-du-Maroni.39 En Guadeloupe, la DEAL évalue à 15 000 le nombre de logements insalubres, dont 7 000 à Pointe-à-Pitre et aux Abymes. La moitié est destinée à être démolie. 40

La problématique de l'insalubrité et de l'habitat indigne demeure encore non résolue malgré l'adoption de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 relative aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer. Parmi les mesures principales de la loi dite Letchimy, il convient de citer : la création d'une aide financière aux occupants irréguliers pour compenser la perte de domicile dans le cadre d'une opération d'aménagement, aide versée par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (fonds Barnier) lorsque l'opération est motivée par une situation de menace grave pour la vie humaine (art. 6) ; la possibilité pour le préfet d'instituer un périmètre d'insalubrité pour traiter un secteur entier dans le cadre d'un projet d'aménagement (art. 9) ; des procédures de police administrative spécifiques à l'habitat irrégulier pour le traitement ponctuel de l'insalubrité (arrêté préfectoral - art. 10) et du péril (arrêté municipal - art. 11).

D'après la DHUP, l'appropriation de ces dispositifs se fait très lentement : cinq ans après l'adoption de la loi Letchimy, on ne compte que cinq arrêtés préfectoraux pris au titre de ses articles 9 et 10. Aucun arrêté municipal n'a été pris au titre de l'article 11. Enfin, l'article 6 n'a encore jamais été mis en œuvre malgré plusieurs situations connues des pouvoirs publics mettant en jeu des habitats irréguliers exposés à des risques de glissement de terrain.

Pour prétendre à l'aide financière sur le fonds Barnier, les occupants informels exposés à une situation de menace grave pour la vie humaine doivent pouvoir justifier d'une antériorité sur place de dix ans par rapport à la date de la mise à l'enquête publique du PPR. Cette condition d'éligibilité paraît trop stricte : d'une part, une partie des occupants dans les quartiers concernés comme Petit-Bourg en Guadeloupe ou Mont-Baduel en Guyane ne la remplit pas ; d'autre part, la procédure nécessite la fourniture d'un dossier dont la constitution décourage les personnes concernées.

Vos rapporteurs recommandent d'assouplir les conditions d'éligibilité à l'aide financière et de simplifier les formalités administratives lorsque le risque est manifeste et urgent.

B. La préservation des espaces agricoles : un enjeu majeur, un combat difficile

1. Une surface agricole utile menacée

Les espaces agricoles dans les outre-mer sont les principales victimes de l'étalement urbain et du mitage croissant. La situation est devenue préoccupante en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion malgré une récente stabilisation qui résulte d'une prise de conscience collective de l'enjeu et de politiques volontaristes des collectivités et de l'État. Le cas de la Guyane est tout à fait différent puisqu'il ne s'agit pas d'un territoire qui aurait atteint sa maturité agricole ; son potentiel de production reste largement sous-exploité malgré un rattrapage en cours, caractérisé par une conquête de nouvelles zones agricoles. Le bouleversement institutionnel et social que doit assimiler Mayotte pèse aussi en matière agricole ; la transition rapide de modes de production traditionnels à la constitution de filières professionnalisées y relève du défi, alors que les anciennes cultures d'exportation se sont effondrées.

En termes quantitatifs, d'après le ministère de l'agriculture, la surface agricole utile (SAU) qui comprend les sols cultivés (terres arables, vignobles et vergers essentiellement) et les surfaces toujours en herbe (prairies permanentes) occupe 30 % du territoire en Guadeloupe et en Martinique et à peine 20 % à La Réunion. À titre de comparaison, dans l'Hexagone, la SAU représente plus de la moitié de la superficie totale.

L'écart avec l'Hexagone ne reflète pas uniquement le différentiel de pression urbaine et d'artificialisation mais surtout le poids des forêts et des espaces naturels dans les outre-mer. En termes d'occupation, les sols couverts par les bois, les landes, les cours d'eau, les lacs, les marais et les mangroves représentent un peu plus de la moitié du territoire à la Martinique, presque 60 % à la Guadeloupe et atteignent 70 % à La Réunion.

Beaucoup plus inquiétante, en revanche, se révèle l'évolution de la SAU depuis 15 ans . Les espaces agricoles ont sensiblement diminué en Guadeloupe et en Martinique entre 2000 et 2010, enregistrement des pertes de 25 % et 22 % respectivement.

Depuis 2010, on note une stabilisation de la SAU de la Guadeloupe autour de 30 000 hectares dont 35 % de terres arables. La canne à sucre occupe 75 % des terres arables pour 14 000 hectares. La Martinique poursuit l'attrition de ses surfaces cultivées, qui couvrent moins de 25 000 hectares. L'élevage a fortement diminué depuis 2000 avec la perte de 37 % de la surface enherbée. Pourtant, les espaces de production destinés à l'autoconsommation n'y représentent que 3 % de la SAU contre 8 % en Guadeloupe et 11 % à La Réunion. Le secteur agricole marchand martiniquais mérite une attention particulière, notamment dans les communes du Sud de la Martinique où le mitage urbain ronge la SAU. La diminution de la sole la plus importante touche en effet l'arrondissement du Marin qui a connu une perte de 38 % de sa SAU depuis 2000 alors que les arrondissements de Saint-Pierre et de la Trinité au Nord n'ont connu qu'une baisse de 17,5 % en moyenne. La culture de la canne a été durement touchée dans le Sud de l'île, qui est une zone touristique à fort enjeu immobilier. 42

Par comparaison avec les Antilles, La Réunion paraît se trouver dans une situation plus favorable. La légère érosion de la SAU enregistrée entre 2000 et 2010 était déjà effacée en 2014. Depuis une dizaine d'années, la SAU réunionnaise est stable autour de 42 000 hectares, dont la filière canne couvre 57 %. Mais la SAU représente une portion du territoire plus faible qu'aux Antilles (tableau supra).

Il convient toutefois de noter que ces chiffres restent en deçà de l'objectif des 50 000 hectares de SAU fixé par le schéma d'aménagement régional (SAR) et du plan réunionnais de développement durable de l'agriculture et de l'agroalimentaire (PRAAD). C'est l'Est de l'île qui résiste le mieux à la pression urbaine ; le Sud, où le parcellaire est plus réduit, apparaît comme beaucoup plus fragile et demande une vigilance particulière.

En outre, La Réunion a connu des pertes de foncier agricole très importantes dans les années 1980 et 1990. D'après Madame Sylvie Le Maire, déléguée générale du Syndicat du sucre de La Réunion : « deux documents ont permis de stabiliser le foncier : le SAR de 1995, puis celui de 2011. La filière canne couvrait plus de 28 000 hectares en 1980, avant de chuter à 25 000 hectares en 2000. Désormais, grâce aux grands projets d'irrigation et de basculement des eaux d'Est en Ouest, nous avons stabilisé la surface agricole cannière autour de 24 000 hectares. Les deux SAR successifs prenant en compte l'importance du foncier ont évité des dérives, même si tous les risques ne sont pas supprimés. Selon les deux scénarios extrêmes envisagés à titre d'hypothèses par le SAR, à horizon 2030, 6 à 34 % des terres pourraient être perdues. »43

En Guyane, la population et les activités se concentrent sur la bande littorale de 7 500 km² et le long des fleuves.

L'agriculture occupe environ 4 % de cette surface, soit moins de 0,4 % de la superficie totale du territoire, couvert à 90 % de forêts.

Selon les données du ministère de l'agriculture, la SAU guyanaise représente environ 31 000 hectares dont plus de 40 % de prairies permanentes, ce qui témoigne de l'importance de l'élevage extensif. La stratégie de développement agricole de la collectivité territoriale de la Guyane vise à cultiver une SAU de 75 000 hectares d'ici 2030. Vos rapporteurs considèrent que cet objectif ambitieux peut être atteint. Il est à la hauteur du potentiel local, aujourd'hui mis sous le boisseau et bridé par la politique domaniale étroite et sans horizon menée par l'État.

ÉVOLUTION DE LA SAU DES EXPLOITATIONS AGRICOLES

Il faut encore accélérer le rythme des gains de nouveaux espaces agricoles conquis sur la forêt, qui s'élevait déjà à 6 000 hectares entre 2011 et 2014, soit une progression d'environ 7 % par an. C'est possible puisque les gains de SAU couvrent moins de la moitié des surfaces attribuées par l'État sur son domaine privé, déjà largement insuffisantes pour faire face aux demandes d'installation. L'optimisation des installations agricoles constitue un enjeu majeur pour le développement de l'agriculture et de l'élevage en Guyane.

À Mayotte, la surface totale exploitable pour l'agriculture couvrait 55 % du territoire, soit 20 700 ha, lors du recensement agricole de 2010. D'après la chambre d'agriculture, elle a très peu évolué depuis, mais 8 700 ha seulement sont effectivement cultivés, soit un tiers de la surface exploitable.44 Cette situation est liée directement à l'étalement de la tâche urbaine, l'explosion de l'habitat informel sous la pression migratoire, les occupations illégales de terres, les conflits nés de l'effacement des droits d'usage traditionnels au profit d'une conception civiliste de la propriété.

La part des cultures non vivrières est inférieure à 8 % de la SAU, ce qui place Mayotte dans une configuration rigoureusement inverse des autres DOM. Cela n'a pas toujours été ainsi : depuis 2002, le ministère de l'agriculture a relevé une baisse de 60 % des surfaces cultivées en ylang et vanille , cultures historiquement fortes et prioritaires dans les aides européennes. Seuls 170 ha subsistent, essentiellement dans le centre et le Nord.

Un point positif mérite d'être relevé, le développement des cultures maraîchères. Elles représentent 8 % des exploitations sur seulement 130 ha. Mais cet essor est freiné à nouveau par la disponibilité foncière car le maraîchage nécessite des terrains peu pentus, qui sont rares à Mayotte.

RÉPARTITION DE LA SAU OCCUPÉE PAR LES DIFFÉRENTES CULTURES

2. Un accès à la terre souvent ardu

L'érosion des espaces agricoles renforce les difficultés d'installation des jeunes agriculteurs ultramarins, qui sont nombreux à vouloir participer à l'effort collectif de reconquête. Les demandes sont bien supérieures aux terrains disponibles à La Réunion et aux Antilles, tandis que les procédures d'attribution foncière et l'accompagnement des jeunes en Guyane et à Mayotte demeurent insuffisants.

Ainsi, à La Réunion, selon Madame Sylvie Le Maire du Syndicat du sucre : « aujourd'hui, lorsqu'on libère du foncier pour installer un agriculteur, il y a sept à huit candidats pour un seul terrain. L'espace reste limité pour répondre à la demande. » 45

Malgré l'existence d'une taxe sur les plus-values foncières réalisées lors de la cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles à la suite d'un déclassement de zone agricole, le multiplicateur de prix entre des terrains à urbaniser et des terrains agricoles, qui peut aller d'un facteur de 100 à un facteur de 300, rend très avantageuses les spéculations immobilières. Cela contribue à favoriser la rétention de terres et à maintenir des prix élevés. Les jeunes agriculteurs ne peuvent dans ce contexte acquérir de parcelle.

Monsieur Patrick Sellin, président de la chambre d'agriculture de la Guadeloupe, fait le même constat : « le marché foncier est étroit. L'accès au foncier est limité pour les jeunes agriculteurs. Une charte de mise en œuvre de la revalorisation des terres agricoles disponibles a été signée par l'État, la région, le département et la chambre d'agriculture. Quelque 9 000 hectares de terres répertoriés devraient être mis en production et permettre le développement agricole du territoire et l'installation de jeunes dont 450 attendent des terres. » 46

La chambre d'agriculture de la Guadeloupe considère que le prix du foncier agricole dans l'archipel, compris entre 0,35 et 0,95 € /m2 , est surévalué par les propriétaires et constitue, en l'absence d'accompagnement financier et d'actualisation du statut du fermage, un frein à l'installation des jeunes agriculteurs.47

L'accès au foncier est également le principal obstacle que rencontrent les jeunes agriculteurs de Mayotte, dont la situation s'est dégradée au cours des années 2000. D'après Monsieur Elhad-Dine Harouna, président des Jeunes agriculteurs de Mayotte « entre 1998 et 2006, l'agence de services et de paiement (ASP) avait pour mission de protéger les terres agricoles et de maîtriser l'urbanisation rendue anarchique par la progression démographique. Durant cette période, le département a pu acheter plusieurs titres fonciers privés, avec pour objectif d'installer des agriculteurs sur ces terres. Le non-renouvellement du dispositif de l'ordonnance n° 98-520 du 24 juin 1998 relative à l'action foncière a mis fin à toute possibilité d'achat de nouvelles parcelles agricoles destinées aux jeunes agriculteurs. » 48

En l'absence de société d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer), c'est l'ASP qui en a assumé les missions à Mayotte, après sa fusion avec le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) auquel l'ordonnance de 1998 précitée confiait la mise en œuvre de la politique foncière de la collectivité et, pour cinq ans, l'exercice du droit de préemption. Dans la période suivante, les services du département ont été débordés par l'aggravation de l'imbroglio foncier sous l'effet de la départementalisation et des atermoiements de l'État, ce qui a ralenti l'attribution de terres agricoles aux nouveaux porteurs de projets.

Des opportunités pour les jeunes agriculteurs de bénéficier des fonds européens ouverts depuis l'accès au statut de région ultrapériphérique (RUP) sont gâchées faute de foncier. En effet, depuis 2014, ils sont éligibles au programme européen de développement rural, mais l'accès aux fonds est conditionné à la maîtrise préalable du foncier si bien qu'aucun jeune agriculteur mahorais n'a pu en bénéficier. Pourtant, le programme prévoit de soutenir financièrement l'installation de 40 jeunes agriculteurs pour garantir le renouvellement des générations, avec une enveloppe de 13 millions d'euros pour la période 2014-2020. Pour répondre aux conditions d'attribution, les récipiendaires devraient maîtriser environ 200 hectares de terres, soit moins de 1 % de la SAU de Mayotte. Si les terres devaient être achetées, il leur faudrait dégager 20 millions d'euros d'après l'estimation de Monsieur Elhad-Dine Harouna. Un tel investissement initial est hors de leur portée. La solution ne peut passer que par une accélération de l'attribution des terres agricoles que maîtrise le département et par l'entrée en action rapide de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte (EPFAM).

Vos rapporteurs ont noté que le monde agricole mahorais accueillait l'EPFAM avec un certain scepticisme, compréhensible au regard de la lenteur de sa mise en place actée dès la loi du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer. La crainte qui s'exprime est que l'EPFAM se concentre sur l'urbain et la production de foncier viabilisé pour des opérations de logement social et qu'il ignore le monde agricole, ce qui laisserait pendant le problème de l'installation des jeunes agriculteurs et du développement de la production locale.

Vos rapporteurs souhaitent que l'EPFAM, qui en vertu de l'article L. 181-49 du code rural et de la pêche maritime remplace l'agence de services de paiement (ASP) dans l'exercice des missions confiées usuellement aux Safer, exerce pleinement son droit de préemption sur les terres agricoles et ne sacrifie pas les enjeux agricoles en se concentrant exclusivement sur les zones urbaines. En revanche, la création d'une Safer risque de doublonner inutilement les structures et de retarder encore, le temps de sa mise en place, la résolution des problèmes de régulation du foncier agricole que connaît Mayotte.

En dehors de l'achat de terres, il faut aussi examiner la possibilité d'obtenir des locations pour les jeunes porteurs de projets. Malheureusement, le développement du fermage se heurte à plusieurs obstacles à Mayotte. La chambre d'agriculture relève la méconnaissance généralisée de la réglementation relative au fermage, qu'il s'agisse d'un bail entre personnes privées ou d'une relation entre un agriculteur et la collectivité. En outre, dans les rares cas de formalisation d'un bail, le montant exigé du preneur était exorbitant, pouvant représenter 40 %, voire la moitié des charges de l'exploitation. Au regard de la faiblesse des recettes potentielles, la viabilité financière du fermage est très incertaine.

Enfin, font défaut des instances essentielles pour fixer les indices de référence et pour résoudre les conflits. En l'état, le statut du fermage applicable à Mayotte tel qu'il résulte de la version actuelle du code rural et de la pêche maritime est lacunaire. Il ne prévoit pas la constitution d'une commission consultative des baux ruraux qui, dans le régime normal, doit être consultée par le préfet sur le bail à ferme type, l'arrêté fixant le prix des baux ruraux et l'arrêté fixant le cours des denrées. Il est impossible dans cette situation de rédiger un contrat type départemental adapté à Mayotte. De surcroît, aucun tribunal paritaire des baux ruraux n'existe encore pour trancher les contentieux, quoique des travaux préparatoires aient déjà été menés.

Vos rapporteurs préconisent l'institution à Mayotte d'une commission consultative des baux ruraux qui exercera les missions propres à ce type d'organe comme établir les baux types, rendre des avis sur la fixation des prix des fermages, déterminer la superficie des petites parcelles échappant au statut et dresser la liste des travaux d'amélioration soumis à simple communication du propriétaire. Ils demandent également aux services de l'État de faire preuve de diligence dans l'installation effective d'un tribunal des baux ruraux.

Par ailleurs, en Guyane, le chemin de l'accès au foncier pour les nouveaux agriculteurs est semé d'embûches. D'abord, le repérage des parcelles disponibles n'est pas aisé car, selon la chambre d'agriculture, l'observatoire du foncier agricole de Guyane n'est pas mis à jour régulièrement et toutes les parcelles ne sont pas répertoriées, si tant est qu'elles soient correctement cadastrées. Dans les communes de l'intérieur, les références cadastrales des parcelles se révèlent souvent inexistantes.49

Ensuite, les terrains sont physiquement difficiles à atteindre faute de voie d'accès, si ce n'est par des pistes quasiment impraticables. Ils sont aussi fréquemment dépourvus de l'équipement de base et ne sont pas raccordés aux réseaux d'électricité et d'eau. Dans l'immense majorité des cas, les parcelles attribuées aux agriculteurs sont boisées, ce qui impose de défricher avant toute mise en exploitation. Ce préalable nécessaire est long et onéreux ; le défrichage coûte d'après la chambre d'agriculture entre 3 500 euros et 5 500 euros par hectare. Des fonds européens peuvent être mobilisés pour couvrir cette dépense, mais la procédure demeure longue et complexe.

De plus, la qualité des sols n'est pas vérifiée avant l'attribution des parcelles et ne correspond pas toujours au projet de l'agriculteur qui peut découvrir, après coup, que son terrain comporte trop de zones marécageuses ou pentues. Le ministère de l'agriculture estime qu'entre 2000 et 2015, 21 hectares ont été attribués en moyenne par agriculteur bénéficiaire. À dire d'expert, une valorisation agricole optimale n'est possible que sur 40 % de ces surfaces environ, déduction faite des sols de mauvaise qualité agronomique, trop humides et à forte pente. Cette surface moyenne de 21 hectares correspond donc à une valorisation potentielle de seulement 8 hectares de SAU après défrichage. 50

Il faut donc relativiser le bilan des attributions foncières affiché par l'État. Depuis 2000, il a attribué 21 119 hectares à 1 004 agriculteurs. En outre, il a transféré 10 000 hectares à l'Epag, qui a redistribué 60 % de ces surfaces aux agriculteurs. Globalement, environ 27 000 hectares ont été attribués depuis 15 ans, mais seuls 25 % de cette surface totale a contribué à l'accroissement de la SAU.

Le principal frein à l'installation des agriculteurs guyanais réside précisément dans la procédure administrative d'attribution de terrains du domaine privé de l'État et dans le manque d'accompagnement des porteurs de projets après l'attribution foncière pour viabiliser leur exploitation.

Toutes les demandes d'attribution à des fins agricoles sont déposées auprès du guichet unique, le représentant local de France Domaine, qui les transmet à la direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DAAF) pour une première analyse. Les dossiers complets qui passent cette étape sont ensuite présentés en commission d'attribution foncière. Dans le meilleur des cas, un dossier peut faire l'objet d'un avis de la commission et d'une décision du préfet, huit mois après son dépôt. Le plus souvent, d'après la chambre d'agriculture, il faut compter sur un délai de deux ans. C'est beaucoup trop long, au risque de décourager les agriculteurs ou de les inciter à une occupation irrégulière préemptive des terrains qu'ils souhaitent exploiter.

Vos rapporteurs préconisent une refonte des procédures d'attribution foncière à des fins agricoles en Guyane. Il convient de raccourcir les délais de traitement, notamment en renforçant les ressources humaines trop limitées de la DRFiP et de la DAAF et en prévoyant la tenue d'une réunion de la commission d'attribution foncière par mois. L'administration doit adopter une démarche d'accompagnement, plutôt que de contrôle, du porteur de projet pour l'aider à finaliser son dossier.

En outre, il conviendrait de favoriser les installations groupées d'agriculteurs plutôt que de traiter les demandes individuelles au coup par coup. Il pourrait être envisagé de procéder par appel à manifestation d'intérêt pour l'installation dans certaines zones agricoles définies pour certaines productions. Les porteurs des meilleurs dossiers se verraient simultanément attribuer leur parcelle. Le défrichage et la percée de voies d'accès seraient ensuite globalisés pour un groupe de porteurs.

Enfin, l'observatoire du foncier agricole devrait bénéficier d'un flux régulier d'images satellites de qualité suffisante pour faciliter son actualisation rapide.

3. Des instruments de protection et de reconquête des terres à mobiliser

L'hémorragie de foncier agricole qu'ont connu les outre-mer, à l'exception de la Guyane, à partir des années 1980 n'a pu être stoppée que difficilement. Elle nécessite encore des soins permanents pour éviter une déplétion insidieuse, hectare par hectare, du potentiel de production.

En Guadeloupe, 100 à 200 hectares en moyenne sont menacés de disparition chaque année et 300 hectares à La Réunion. Avant que le mitage urbain ne l'amplifie, cette hémorragie était causée par la restructuration des filières de la banane et de la canne et un basculement de l'emploi salarié vers les secteurs tertiaires. Les mesures prises lors des réformes foncières anciennes peuvent encore fournir des enseignements utiles aux politiques de préservation du foncier agricole.

L'expérience des groupements fonciers agricoles (GFA) en Guadeloupe mérite une attention renouvelée. Lors du démantèlement de l'industrie cannière à partir de 1983 s'est posée sur 14 000 hectares de terres agricoles la question des parades contre la spéculation et l'urbanisation, que les précédentes réformes foncières réalisées en 1966 et en 1972 avaient plutôt favorisées. Des GFA ont été créés dans les bassins de Guadeloupe où se trouvaient les entreprises sucrières. Comme l'a expliqué Monsieur Jean-Marie Hubert, vice-président du conseil régional de Guadeloupe, président de la commission de l'agriculture, du foncier et du développement rural, « dans le cadre des GFA, le foncier reste indivis entre les bénéficiaires d'une attribution foncière sur la base d'une surface minimale d'installation qui était à l'époque d'environ 16 hectares, à hauteur de 40 %, et une société foncière associant l'État - via le Crédit Agricole -, la société d'épargne foncière agricole de la Guadeloupe (SEFAG), la Safer et le conseil départemental, qui conserve 60 % du bien. La gouvernance est telle que chaque actionnaire ne détient qu'une seule voix. Lorsqu'un attributaire de foncier quitte un lot, il revient au GFA de choisir un nouvel exploitant. » 51

Monsieur Patrick. Sellin, président de la chambre d'agriculture de la Guadeloupe considère que « depuis la mise en place de la réforme foncière, les GFA ont permis de sauvegarder le foncier agricole. Les 38 groupes que nous gérons rassemblent 750 exploitants inscrits dans une dynamique pérenne. » 52

Vos rapporteurs recommandent la création de GFA à Mayotte car leur fonctionnement indivis correspond aux pratiques coutumières d'exploitation de la terre . Elle permettrait de contourner en quelque sorte le problème de l'indivision successorale sur des terres non divisées et non titrées, sur lesquelles les conflits sont aujourd'hui très vifs et aboutissent le plus souvent à laisser en friche les parcelles.

Parallèlement aux GFA, la Guadeloupe a choisi de ne pas sacrifier aux exigences du remembrement les problématiques de l'agriculture de subsistance et de l'habitat des agriculteurs. Ainsi, ont été distribués des lots de jardin de 2 000 m2 de terres et des lots d'habitat de 1 000 m2 pour que les agriculteurs ne soient pas trop éloignés de leur ex ploitation. Dans le portefeuille de la Safer, il reste environ 1 600 hectares de terre de la réforme foncière dont 1 200 hectares agricoles, le reste étant en forêt et en habitat.53

La question de l'habitat des agriculteurs est délicate à traiter et mérite un traitement différencié selon les territoires en fonction des types de production, de la structure sociale, du degré de saturation des espaces et des besoins en logement.

La construction d'habitats pour les exploitants dans les zones agricoles peut en effet contribuer à l'émiettement des parcelles et au mitage, surtout si, à chaque génération, les enfants construisent à nouveau une maison pour leur propre famille sur les mêmes terres. C'est la crainte qui se manifeste notamment à La Réunion. Selon Madame Aurore Bury, chargée de mission sur le foncier et l'aménagement du territoire au Syndicat du sucre, « une particularité - regrettable ! - de La Réunion est que le siège d'une exploitation n'est pas cédé en même temps que les terres. Avec le temps, la parcelle est délimitée autour du bâti, puis les générations suivantes, privées de siège, demandent à nouveau un permis de construire. C'est un cercle vicieux. » 54

La construction de maisons en zone agricole peut aussi obérer les moyens d'action des Safer en renchérissant le prix des terrains. D'après Monsieur Gérard Sorres, président de la Safer de La Réunion, « quand on préempte une maison à 200 000 ou 300 000 euros, il y a 4 000 mètres carrés de terres en SAU à côté. Si la Safer préempte le foncier agricole, il a 3 à 4 000 euros à payer, mais la Safer ne peut pas payer les 200 000 euros ; dès lors, il est impossible d'installer des jeunes ou d'agrandir les exploitations . »55 C'est la capacité financière de préserver le foncier agricole par préemption qui est ainsi touchée.

Cependant, au regard des difficultés d'accès aux exploitations faute de voies praticables et de la demande massive de logement, le fait de ne pas prévoir des lots d'habitat en zones agricoles ne fait que stimuler les constructions spontanées et l'habitat informel sur les terres agricoles sans aucune capacité de régulation. C'est particulièrement vrai en Guyane, où vos rapporteurs préconisent plutôt d' associer aux attributions de foncier agricole sur le domaine privé de l'État l'octroi de parcelles constructibles pour que les bénéficiaires puissent y construire leur maison et y faire vivre leur famille.

Par ailleurs, l'instrument essentiel de préservation des terres agricoles demeure les commissions départementales de consommation des espaces agricoles (CDCEA), dont le champ de compétences a été élargi aux espaces naturels et à la forêt par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. La CDCEA est devenue la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Le processus de compensation demeure le même et repose sur le principe du remplacement d'un hectare de terres agricoles déclassé par un hectare de terres non agricoles reclassé en agricole. Les CDPENAF des DOM se caractérisent par le fait qu'elles émettent des avis conformes qui lient le préfet. Leurs décisions sont opposables aux communes.

Le passage de CDCEA à CDPENAF n'a pas entraîné de changements significatifs en termes d'organisation des réunions. Les réunions se tiennent toujours mensuellement en Guadeloupe et en Guyane et tous les deux mois à La Réunion. Pour ce qui est de Mayotte, la CDCEA n'a jamais été installée. La CDPENAF a été créée par arrêté préfectoral du 8 juin 2016 et a été concrètement installée le 15 septembre 2016.

BILAN DES COMMISSIONS DE CONSOMMATION DES ESPACES AGRICOLES EN OUTRE-MER

La CDCEA de Guadeloupe a particulièrement bien fonctionné avec une activité plus que double de la moyenne nationale. Ce sont ainsi plus de 875 hectares de terres agricoles qui ont pu être écartés des projets d'urbanisation entre 2012 et 2015. Les débuts de la CDPENAF, opérationnelle depuis janvier 2016, sont également prometteurs, bien que le décret applicable aux DOM 56 ait été publié plus de cinq mois après celui applicable dans l'Hexagone.

La CDCEA de Guyane a également produit le travail qui était attendu et se situe dans la moyenne nationale.

En revanche, le dispositif a été sous-utilisé en Martinique et à La Réunion avec un volume de dossiers examinés 15 fois inférieur à la moyenne nationale. D'après les acteurs réunionnais, la DAAF n'instruit pas systématiquement les dossiers de permis de construire sur les espaces agricoles. Les pouvoirs publics se sont désengagés des commissions si bien qu'on note une recrudescence du mitage. C'est ce qui explique le différentiel d'activité considérable avec la Guadeloupe et avec la Guyane.

Considérant l'intérêt objectif que présentent les CDPENAF et dont témoignent les succès pratiques rencontrés en Guadeloupe et en Guyane, vos rapporteurs recommandent de mobiliser cet organe en Martinique et à La Réunion en ciblant l'examen des permis de construire.

Enfin, la protection de la SAU existante ne suffit plus ; il faut aujourd'hui passer d'une posture défensive à la reconquête des terres laissées en friche ou insuffisamment cultivées. D'après le ministère de l'agriculture, il existe un potentiel important en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion avec respectivement 12 000 ha, 9 000 ha et 8 000 ha de friches.

La Réunion est le premier département français à avoir mis en place à partir des années 1980 une procédure de mise en valeur des terres incultes ou en friche permettant d'imposer à un propriétaire la remise en valeur agricole d'un fonds par lui-même ou par un exploitant. Gérée dans son intégralité par l'État jusqu'en 2007, elle est mise en œuvre depuis 2009 conjointement avec le conseil départemental.

La Safer, pour le compte du département, est en charge du recensement des terres en friche et de l'enquête publique. Une phase intermédiaire d'échanges amiables avec le propriétaire a été mise en place pour traiter rapidement les cas les plus aisés où le propriétaire manifeste la volonté de sortir de l'état de friche. Un nouveau dispositif d'incitation financière a été mis en place par le conseil départemental pour accorder une prime de 1 500 euros par hectare pour une location et de 3 000 euros par hectare pour une vente acceptée par le propriétaire dans le but de favoriser la médiation amiable conduite par la Safer.

La DAAF assure ensuite pour le compte de l'État la mise en œuvre des phases de mise en demeure, de fermage d'office ou d'expropriation lorsqu'aucune solution n'a pu être trouvée en amont. Dans les faits, son action se limite le plus souvent à la mise en demeure des propriétaires dont les dossiers ont été transmis par la Safer. Cette mise en demeure, suivie le cas échéant d'une notification de mise à l'expropriation fait, la plupart du temps, réagir le propriétaire, vers une location ou une remise en valeur.

De 2009 à 2014, 12 900 hectares sur 12 communes de La Réunion ont fait l'objet d'une enquête publique de la Safer. La procédure a permis la remise en culture de 350 hectares par an en moyenne de terres en friche ou manifestement sous-exploitées. Actuellement, 400 ha sont toujours en procédure au stade de l'enquête publique et 500 ha au stade de la mise en demeure, pour 2 000 ha de retrait de la procédure pour vente, location ou remise en culture. Malgré ces reconquêtes effectives, le gisement de friches n'a pas diminué car les surfaces mises en valeur d'un côté sont reperdues de l'autre par le retour en friche d'autres parcelles agricoles. Une révision du dispositif paraît nécessaire pour en accroître l'efficacité.

Pour raccourcir les délais d'instruction, vos rapporteurs proposent de commuer la procédure d'enquête publique en mairie prévue à l'article L. 181-16 du code rural et de la pêche maritime en une simple procédure contradictoire avec le propriétaire, qui pourrait être fusionnée avec la médiation conduite par la Safer qui est aujourd'hui dépourvue de base réglementaire. L'information du public doit être conservée dans un formalisme allégé, par exemple via le site internet du département et de la préfecture. Le ministère de l'agriculture n'est pas hostile à cette évolution selon les réponses apportées à vos rapporteurs.

En outre, la procédure de fermage d'office prévue aux articles L. 181-20 et 21 du code rural et de la pêche maritime n'est que rarement utilisée. Le dispositif réglementaire n'est aujourd'hui employé qu'avec l'accord préalable du propriétaire afin d'annuler un bail qu'il a déjà consenti à un fermier choisi par ses soins mais défaillant. Les risques de litige entre le propriétaire et le fermier qui lui est imposé ne peuvent être ignorés mais ne justifient pas l'abandon complet du dispositif.

L'ultime recours que représente l'expropriation ne peut être abordé qu'avec une extrême prudence, étant donné la sensibilité des populations ultramarines sur les questions de propriété foncière. De fait, elle n'avait pas été mise en œuvre depuis une vingtaine d'années à La Réunion, jusqu'à ce que l'État décide en 2010 de lancer une opération sur cinq parcelles cadastrées d'une surface de 19 hectares sur la commune de Saint-Benoît. Cette procédure ponctuelle n'a abouti qu'en octobre 2016 avec la cession des parcelles expropriées à la Safer. Ce résultat a été obtenu après de nombreux recours et contentieux jusqu'en cassation. Tous les jugements ont été rendus en faveur de l'État mais la procédure aura duré six ans.

Cet exemple montre que l'expropriation ne peut constituer un instrument de reconquête des friches rapide et sur une grande échelle. Son utilisation ponctuelle ne peut valoir que pour rappeler son existence et donner un signal aux propriétaires défaillants afin de les inciter à accepter une transaction en amont dès le stade de la médiation.

3) DEAL de Guyane, Plan Logement outre-mer-Déclinaison en Guyane, août 2015, p. 6.

4) USH, Fiche technique Outre-mer, 1er juin 2016.

5) Dossiers de l'Insee sur le logement dans les DOM de janvier et mai 2017.

6) IEDOM, note expresse n° 441, « Logement social à La Réunion Entre besoins et contraintes : une équation complexe », mars 2017.

7) Plan Logement outre-mer - Accord régional Guadeloupe du 12 avril 2016, p. 3.

8) Dossier de l'Insee « Le logement en Guyane : un parcours résidentiel contraint », n° 3 mai 2017, p.5.

9) DEAL de Guyane, Plan Logement outre-mer-Déclinaison en Guyane, août 2015, p. 7.

11) Visioconférence avec les acteurs économiques de La Réunion du 24 novembre 2016.

13) Visioconférence avec les acteurs économiques de Mayotte du 2 février 2017.

14) Visioconférence avec les acteurs économiques de Mayotte du 2 février 2017.

15) Audition du 27 octobre 2016.

16) Rapport d'information n° 538 (2014-2015) du 18 juin 2015 sur « Domaines public et privé de l'État outre-mer : 30 propositions pour mettre fin à une gestion jalouse et stérile », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur, et Joël Guerriau, Serge Larcher et Georges Patient, rapporteurs.

17) PAG : Parc amazonien de Guyane.

18) PNR : Parc naturel régional.

19) ZNIEFF : Zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique.

20) Zones humides d'importance internationale classées au titre de la Convention de Ramsar, traité international adopté le 2 février 1971.

21) Visioconférence avec les acteurs économiques de Guyane du 23 novembre 2016.

22) Rapport d'information n° 721 (2015-2016) du 23 juin 2016 sur « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur, et Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu, rapporteurs.

23) Ancienne société coloniale possédant de vastes plantations, d'ylang-ylang et de cocotiers notamment.

24) Visioconférence avec les acteurs économiques de Mayotte du 2 février 2017.

25) Audition du 27 octobre 2016.

26) Contribution écrite de la DHUP.

27) Contribution écrite de la DHUP.

28) Visioconférence avec les acteurs économiques de La Réunion du 24 novembre 2016. 29) Ibid.

30) Ibid.

31) Visioconférence avec les acteurs économiques de Guadeloupe du 1er février 2017.

32) Ibid.

33) Visioconférence avec les acteurs économiques de Guyane du 23 novembre 2016.

34) Commissariat général au développement durable, « Démographie et économie des communes littorales des départements ultramarins », Études & Documents, n° 75, novembre 2012, p. 16-17.

35) Étude AGORAH, 2016.

36) Audition du 27 octobre 2016.

37) Agence d'urbanisme et de développement de la Guyane- Observatoire de l'habitat, « Urbanisation spontanée », note 4, mai 2016, p. 1. 38) DEAL de Guyane, Plan Logement outre-mer-Déclinaison en Guyane, août 2015, p. 8.

39) Agence d'urbanisme et de développement de la Guyane- Observatoire de l'habitat, « Urbanisation spontanée », note 4, mai 2016, p. 6.

40) Contribution écrite de la CCI de Guadeloupe.

41) Selon Eurostat, les sols artificialisés recouvrent les sols bâtis et les sols revêtus et stabilisés (routes, voies ferrées, parkings, chemins…). Le ministère de l'agriculture en France retient une définition plus large, qui recouvre également d'autres « sols artificialisés », comme les chantiers, les terrains vagues, et les espaces verts artificiels. L'artificialisation correspond à un changement d'utilisation, laquelle n'est pas nécessairement irréversible. Les données provisoires indiquent que l'artificialisation des sols reste stable en 2015 et s'établit à 9,3 % du territoire de la France métropolitaine. Les espaces artificialisés sont constitués pour deux tiers de sols imperméabilisés (des sols non bâtis comme les routes, les parkings,… et des sols bâtis) et pour un dernier tiers de surfaces non imperméabilisées (essentiellement des sols enherbés en périphérie du bâti comme les jardins, les terrains de sport, les chemins de terre, les chantiers,…).

42) Contribution écrite de la DAAF de Martinique.

43) Visioconférence avec les acteurs économiques de La Réunion du 24 novembre 2016.

44) Visioconférence avec les acteurs économiques de Mayotte du 2 février 2017.

45) Visioconférence avec les acteurs économiques de La Réunion du 24 novembre 2016.

46) Visioconférence avec les acteurs économiques de Guadeloupe du 1er février 2017.

47) Ibid.

48) Visioconférence avec les acteurs économiques de Mayotte du 2 février 2017.

51) Visioconférence avec les acteurs économiques de Guadeloupe du 1er février 2017.

53) Visioconférence avec les acteurs économiques de Guadeloupe du 1er février 2017.

54) Visioconférence avec les acteurs économiques de La Réunion du 24 novembre 2016. 55) Ibid.

56) Décret n° 2015-1488 du 16 novembre 2015.

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Un point sur les marchés fonciers agricoles

Le marché foncier des départements d'outre-mer se caractérise par un faible volume de transactions , ce qui fragilise l'équilibre économique des Safer ultramarines. Les données quantitatives qui suivent proviennent de l'analyse par le ministère de l'agriculture des données produites par les Safer.

La reprise du marché se confirme en Guadeloupe : le volume des échanges de terrains est en augmentation en 2015 de 36 % par rapport à l'année 2014 (821 ha) et au-dessus de la moyenne des cinq dernières années de plus de 26 %. Les prix des terres agricoles évoluent peu, entre 5 000 et 6 000 euros/ha pour les prairies et les terres à canne et entre 7 000 et 8 000 euros/ha pour les vergers et autres cultures spécialisées.

La diminution du nombre de transactions en Martinique se poursuit avec une baisse de 55 % des échanges entre 2007 et 2013 et une baisse de 5 % en 2015 (134 parcelles pour 375 ha). Le nombre restreint de transactions interdit toute publication de valeurs moyennes représentatives.

Les prix augmentent à La Réunion : 20 % de transactions en plus en 2015 par rapport à 2014, avec une hausse des prix en 2015 plus marquée pour les terres d'élevage (+ 13 % à 8 650 euros/ha) que pour les terres à canne (+ 4 % à 11 270 euros/ha).

L'absence de Safer en Guyane et le contexte spécifique du domaine privé de l'État ne permettent pas de pouvoir caractériser précisément les transactions de foncier agricole. Il existe un nombre de transactions croissant, soit par cession de baux emphytéotiques soit par ventes, mais aucune veille n'est actuellement pratiquée sur les prix de vente des terres agricoles pratiqués en Guyane. Les mêmes remarques valent mutatis mutandis pour Mayotte.

Source : Ministère de l'agriculture

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