HLM : les objectifs de production sont-ils réalistes ?
laurence francqueville | le 03/05/2013 | Immobilier, Logement, Evénement, Technique, Bâtiment
Les circulaires de programmation des aides de l’Etat pour le logement social envoyées aux préfets prévoient de construire 150 000 unités dès 2013. Sans remettre en cause l’objectif, les bailleurs s’étonnent de sa déclinaison régionale, alors même que le cadre financier des opérations n’est pas stabilisé.
Sans procéder à son traditionnel bilan annuel (1), le gouvernement a adressé aux préfets des circulaires de programmation des aides de l’Etat - ou aides à la pierre - qui placent la barre très haut pour la construction de logements locatifs sociaux. Ces documents de mise en œuvre de la politique de l’habitat de l’Etat au niveau local prévoient en effet la construction de 150 080 unités dès 2013. Un objectif certes annoncé par François Hollande mais pour 2017. L’Union sociale pour l’habitat (USH), qui chapeaute les organismes HLM, relève que la concertation locale préalable à la fixation de ces objectifs a été « très hétérogène », voire inexistante dans certaines régions comme en Provence-Alpes-Côte d’Azur (Paca). Souvent, « le mode de calcul des objectifs a conduit à amplifier les programmations trop ambitieuses des années précédentes ». Au final, plus de la moitié de l’objectif (76 000 logements) est localisée dans trois régions : Ile-de-France, Rhône-Alpes, et Paca. Logique puisque ces régions sont réputées les plus tendues. Mais la marche à monter est très haute, voire hors de portée, de l’avis de certains bailleurs : 22 % sur un an pour l’Ile-de-France avec 47 800 logements sociaux prévus, soit autant que tous les logements mis en chantier en 2012 ; 23 % en Paca. Quant à Rhône-Alpes, « les bailleurs sociaux n’ont pas baissé les bras, loin de là, et lancé beaucoup d’études. Mais nous ne pourrons pas augmenter la production de 18 % comme le souhaite le gouvernement. Les aides à la pierre ont été majorées de 10 % cette année, mais cela ne sera pas suffisant », prévient Pascale Clerc, directeur du pôle métiers de l’habitat de l’Opac 38. Vu de la Fédération nationale des associations régionales (Fnar), « l’époque où l’on pouvait décider de façon intelligente depuis Paris est révolue. Il faut renverser le raisonnement et établir la programmation en fonction des besoins exprimés dans les territoires. D’autant que ce besoin n’est pas uniforme : en zone dense, il est tout aussi indispensable de faire de l’accession que du locatif social », estime François Salzgeber, son directeur.
Trois raisons de douter
Les doutes exprimés par les bailleurs sur la faisabilité des objectifs fixés sont de trois ordres. Premièrement, sur le plan du foncier, les dispositions de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement viennent tout juste d’être précisées par un arrêté et un décret d’application. Il faudra donc plusieurs mois avant que les acteurs se les approprient et qu’elles se traduisent dans les faits. Ce ne sera certainement pas cette année.
Deuxièmement, sur le plan opérationnel, le ralentissement de la production privée et les difficultés actuelles des promoteurs remettent en cause ou laissent en sommeil de nombreuses opérations en Vefa (ventes en l’état futur d’achèvement). Or, dans certaines régions, plus de 50 % des opérations de logements sociaux sont réalisées en interdépendance avec les promoteurs ! La réduction dramatique de la production de logements privés en promotion aura donc un impact mécanique sur la production de logement social. En 2008-2009, les bailleurs sociaux avaient massivement racheté les stocks des promoteurs (30 000 unités). Mais aujourd’hui, ces derniers ont anticipé et évité au maximum les invendus en lançant moins d’opérations.
Troisièmement, la faisabilité financière de l’objectif fixé est également en doute. Certes, l’inconnue sur la TVA applicable à partir de 2014 a été levée par le « plan d’investissement pour le logement » annoncé par le président de la République le 21 mars. Certes, l’importante collecte des fonds d’épargne permettrait une montée en puissance de la production de prêts de la Caisse des dépôts aux bailleurs sociaux. Mais nombre d’incertitudes sur les moyens financiers dont ils peuvent disposer subsistent. Car construire 50 % de plus représente un effort financier de 17 milliards d’euros (12 milliards d’emprunts et 5 milliards de fonds propres et subventions). Pour passer de 80 000 à 120 000 logements par an, les HLM estiment qu’il leur manque 1,4 milliard. Or les modalités d’intervention d’Action logement - qui doit apporter 1 milliard d’euros par an en plus pendant trois ans grâce à un emprunt auprès de la Caisse des dépôts - n’étaient pas entérinées à l’heure où nous bouclions ce numéro. Autre inconnue : les aides que seront en mesure d’apporter les collectivités (1 milliard d’euros actuellement) avec la baisse de leurs dotations.
Clarifier d’urgence les financements
« Les nombreuses réformes en discussion s’entrechoquent et sont facteurs de blocage », regrette Daniel Biard, président du comité exécutif du bailleur social indépendant Polylogis. Du coup, les décisions financières dérapent. « Le rush prévisible en fin d’année parviendra-t-il à rattraper le temps perdu ? », s’interroge Stéphanie Caulet, directrice promotion et renouvellement urbain d’Efidis (groupe SNI). Rien n’est moins sûr. Les bailleurs se voient de plus en plus souvent contraints de mettre la main à la poche. « Aller jusqu’à 20 % de mise de fonds propres par programme est encore envisageable aujourd’hui. Ce ne sera plus le cas demain », craint Martial Aubry, directeur général de Var Habitat. Il leur faudra trouver d’autres ressources : aménagement, ventes à l’occupant… « Encore faudrait-il que le ministère lève les obstacles majeurs introduits par la loi du 18 janvier à la vente à l’occupant, qui est devenue un levier essentiel de financement de la production pour certains bailleurs », suggère Daniel Biard, pour qui un logement vendu permet de lancer trois logements neufs.
Il faut sans doute voir dans cette programmation la volonté du gouvernement de mobiliser tous les acteurs dans une même dynamique. Mais, certains le soupçonnent aussi de jouer, de manière plus insidieuse, l’économie. En effet, les subventions étant versées pour chaque unité construite, fixer des objectifs trop ambitieux revient à ne pas consommer une enveloppe très volontariste…
Cette programmation entend mobiliser les organismes HLM vers un objectif : augmenter la production. Pour l’heure, toutes les conditions pour y parvenir ne sont pas réunies. Il faut pousser plus loin les orientations présidentielles. L’Etat doit fixer des règles et nous laisser travailler avec des préfets appelés à œuvrer dans le même sens. La priorité n° 1, c’est le terrain. Ensuite, côté financement, nous allons mutualiser des moyens pour produire plus là où les besoins sont forts. Mais nous attendons impatiemment la fin de la négociation avec Action logement (1 milliard d’euros par an pendant trois ans).
euros, c’est le coût de production moyen d’un logement social en 2013, contre 78 800 euros en 2000.
(1) 100 000 logements sociaux ont été mis en chantier en 2012 (- 5 %), selon l’USH (dont 75 000 pour ses membres).
