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HLM : «Il s'agit d'ajustements financiers et non d'une réforme»
Matthieu Gimat, docteur en aménagement et urbanisme, auteur d'une thèse sur la production du logement social, membre-associé du laboratoire Géographie-Cités - © BRUNO LEVY / LE MONITEUR

HLM : «Il s'agit d'ajustements financiers et non d'une réforme»

Propos recueillis par Barbara Kiraly et Sophie Vincelot |  le 12/10/2018  |  Logement socialAPLBailleurs sociauxLoi ElanHLM

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Matthieu Gimat, docteur en aménagement et urbanisme, auteur d'une thèse sur la production du logement social, membre-associé du laboratoire Géographie-Cités, décrypte l'impact de la baisse des APL et de la loi Elan sur les bailleurs sociaux.

Est-il vrai de dire que l'Etat se désengage du financement du logement social ?

Depuis le milieu des années 2000, la production HLM a connu une augmentation importante, pour dépasser 100 000 unités construites par an. Cette évolution est due à une hausse globale de l'effort de l'Etat en matière d'aide à la pierre, qui s'est poursuivie jusqu'en 2012. Les organismes HLM bénéficient également de nombreuses exonérations consenties par l'Etat, dont certaines risquent d'ailleurs d'être remises en cause.

Toutefois, à l'échelle de chaque opération, la part de financement de l'Etat a baissé. En conséquence, les bailleurs sociaux ont plus largement mobilisé leurs fonds propres. Au début des années 2000, ils participaient à hauteur d'environ 5 % du plan de financement d'une opération. Entre 2010 et 2015, cet apport était plus proche de 15 %.

Avec quelles conséquences pour les opérations ?

Les organismes ont commencé à développer une vision plus stratégique de leur patrimoine et de leur développement. Aujourd'hui, ce n'est plus seulement la demande politique qui motive le nombre de logements sociaux à construire, mais aussi le souhait de maximiser l'usage des ressources dont dispose chaque bailleur. La nécessité de mieux gérer celles-ci et d'en assurer le renouvellement amène les organismes HLM à porter une attention plus forte à la localisation des logements, pour éviter la vacance et générer des loyers.

Ensuite, un intérêt est porté à la valorisation foncière et immobilière : le logement construit pourra être revendu à long terme et générer une plus-value, qui sera utilisée pour continuer à produire du logement social. Enfin, la nécessité de construire beaucoup a facilité le développement de la Vefa HLM, c'est-à-dire l'achat de logements par les bailleurs à des promoteurs immobiliers.

Par ce biais, ils ont aussi pu accéder à des localisations très centrales dans les villes.

« Une recentralisation trop forte peut écorcher la relation de confiance avec les élus. »

N'y a-t-il pas un paradoxe à chercher à valoriser son patrimoine, et donc à participer à la hausse du prix de l'immobilier, lorsque l'on loge les plus modestes ?

Avec l'augmentation des objectifs de production, une concurrence entre organismes HLM est apparue dans certaines villes, un phénomène renforcé par la recherche de localisations plus centrales.

Les bailleurs en ont conscience, mais les collectivités territoriales ont souvent dû mettre un coup de frein à ce mouvement. Cela a été le cas de Bordeaux Métropole, qui a décidé de ne plus subventionner les logements dépassant un prix de sortie donné.

La loi Elan oblige les bailleurs sociaux à se regrouper s'ils gèrent moins de 12 000 HLM. Vont-ils réellement gagner en efficacité ?

Peu d'éléments permettent de faire un lien entre la taille d'un organisme HLM et son efficacité. Les plus « gros » bailleurs sociaux ont certes des avantages, parce qu'ils achètent moins cher ou mènent des stratégies de développement à l'échelle nationale. A l'inverse, les plus « petits » ont en moyenne des frais de gestion par logement moins élevés. Par ailleurs, une recentralisation trop forte peut faire perdre l'attache territoriale d'un organisme et écorcher la relation de confiance nouée avec les élus.

Or, ce lien est très utile pour produire des opérations moins chères, car les collectivités peuvent mettre à la disposition des bailleurs sociaux des terrains à des conditions avantageuses. Des organismes de tailles différentes sont en fait assez complémentaires.

Le seuil de 12 000 HLM est-il un bon compromis ?

Il y a de très forts doutes sur le fait qu'un « bon niveau » existe. On sait qu'à partir de 3 000 logements gérés, un organisme peut construire et être viable financièrement. Ce n'est pas forcément la taille la plus adéquate pour mener de grosses opérations de développement ou faire de l'aménagement, mais tous les organismes n'ont pas cette vocation.

Sommes-nous face à une réforme du monde HLM avec une vision à long terme ?

Nous ne sommes pas face à une réforme au sens où il y aurait un changement dans la mission des organismes HLM : l'objectif reste de construire et de loger plus. Nous sommes donc plutôt face à des ajustements financiers à l'échelle nationale. De plus, s'il y a un changement dans le niveau d'effort demandé, l'exécutif se place dans la continuité des gouvernements précédents : il diminue le financement direct via la baisse des APL, plutôt que via les aides à la pierre, car ces dernières sont déjà extrêmement réduites.

A terme, les promoteurs pourraient-ils se substituer aux bailleurs sociaux ?

Actuellement, bailleurs et promoteurs ont l'habitude de collaborer autour de la Vefa HLM, mais certains promoteurs veulent aller plus loin. Au Royaume-Uni et aux Etats-Unis, les opérateurs à but lucratif ont la possibilité d'accéder à des avantages fiscaux ou à des aides s'ils s'engagent à louer leurs logements neufs à des ménages ciblés et à des loyers réduits.

Chercher à importer ce modèle en France est tentant pour certains promoteurs. Il existe d'ailleurs déjà en partie, puisque n'importe quel maître d'ouvrage peut réaliser des logements sociaux PLS, même si, dans les faits, c'est assez complexe à mettre en œuvre. Mais un tel modèle pose beaucoup de questions : que deviennent les organismes HLM et leurs millions de logements ? Conservent-ils leurs autres avantages et statuts ? Comment évite-t-on les péréquations douteuses entre logements sociaux et logements privés ?

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