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Fiabilité des estimations des coûts dans les projets de contrats de partenariat

le 11/10/2007  |  Commande publiqueRéglementationMarchés privés

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Fiche du 13 septembre 2007 - MAPPP

Problématique :

L’introduction d’une obligation d’évaluation préalable au lancement d’un projet en contrat de partenariat fait partie des innovations majeures à porter au crédit de l’ordonnance du 17 juin 2004.Cet outil de réflexion préparatoire à la prise de décision publique doit concourir à développer une culture de l’évaluation encore trop souvent absente chez les gestionnaires publics.. Mais la concrétisation des avantages attendus de la réalisation en PPP réclame une attention particulière à tous les stades de la vie du contrat. En pratique, le cout global d’investissement fera l’objet d’un suivi particulier au stade de l’attribution.

Si l’analyse économique préalable requise par l’ordonnance se concentre sur une comparaison des couts relatifs entre schéma de référence en MOP/marchés publics et schéma en CP, et doit permettre d’identifier un différentiel de cout au profit du CP, il ne faut pas négliger pour autant le chiffrage en valeur absolue de ces coûts et leur évolution jusqu’à la signature. En effet, la confrontation des conditions financières, en termes de coûts à la charge du partenaire public, entre le contrat signé (1) et l’évaluation préalable constitue une démarche naturelle et légitime, tant de la part de l’organisme public porteur du projet et de ses conseils que des concurrents évincés à l’issue du dialogue compétitif et (dans le cas de projets de l’Etat ou d’un de ses établissements publics) de la direction du budget. Il est en effet plus facile de comparer deux chiffres tangibles (ex ante et ex post), que de comparer l’option choisie (le contrat de partenariat ou CP) à une option alternative (marché public selon la loi MOP,délégation de service public – DSP…) qui, pour n’avoir pas été retenue, restera virtuelle.

Or des exemples récents de forte dérive des coûts entre l’évaluation préalable et le contrat signé ne manqueraient pas, s’ils devaient se reproduire fréquemment, de nourrir des interrogations quant à la pertinence de la procédure du CP et d’être portés à son débit, et ceci quand bien même on pourrait supposer que la même dérive aurait affecté une attribution en procédure marchés publics.

Il y a donc lieu, dans toute la mesure du possible, de « sécuriser » les estimations de coûts d’investissement initial (incluant maîtrise d’ouvrage et maîtrise d’œuvre), de coûts d’entretien/maintenance, de GER et le cas échéant (2) de coûts d’exploitation produites dans le cadre de l’évaluation préalable.

La présente fiche se concentre sur les moyens à mettre en œuvre pour approcher de la manière la plus réaliste le coût d’investissement initial ou le loyer immobilier (brut ou net d’éventuelles recettes annexes) d’un projet d’infrastructure (de transport, énergétique…) ou de bâtiment. Elle s’adresse indistinctement à tous les porteurs publics de projets d’infrastructure ou immobiliers, qu’il s’agisse de ministères, d’établissements publics de l’Etat ou de collectivités territoriales. Elle n’aborde pas en revanche les conditions de financement (conditions du marché financier à une date donnée), qui peuvent sensiblement évoluer entre évaluation préalable et contrat signé compte tenu du temps écoulé, ni le montage financier retenu par le groupement lauréat, qui peut différer de façon significative de celui envisagé par la personne publique et ses conseils financiers dans le cadre de l’évaluation préalable.

Ces paramètres constitutifs du loyer financier, qui peuvent avoir une incidence notable sur le loyer total demandé au partenaire public, pourront par ailleurs donner lieu à une analyse spécifique.

Analyse :

L’évolution dans le temps des indices de référence (BT01, TP01, ICC, indice des prix à la consommation…) permet d’expliquer une partie de la différence constatée entre coût dans l’évaluation préalable et dans le contrat signé : ces indices, ici encore, sont facilement « traçables ». De même, il est difficile voire impossible de prévoir correctement dès le stade de l’évaluation préalable quelles conditions de concurrence prévaudront dans la dernière étape du dialogue compétitif, tant au niveau national qu’au niveau local, même si un sondage peut être fait pour les plus gros projets - avec la publicité suffisante pour garantir la transparence de la démarche – pour mesurer l’appétence du marché pour le projet envisagé.

Avant de confronter le contrat signé à l’évaluation préalable, il convient donc évidemment d’actualiser l’estimation du coût d’investissement et des coûts d’entretien-maintenance, de GER, d’exploitation… de l’évaluation préalable et d’opérer le cas échéant, pour le coût d’investissement, un redressement lié à l’évolution des conditions de concurrence.

Si un écart substantiel persiste à l’issue de cette comparaison, il résulte le plus souvent d’un trop grand optimisme initial sur des éléments de coûts ou d’une mauvaise anticipation de facteurs de risques systématiques affectant notamment des ouvrages d’art complexes, voire exceptionnels.

Cet écart peut également résulter, ce qui est plus grave, de l’oubli pur et simple d’éléments de coûts dans l’estimation initiale, ou même d’une évolution substantielle du programme fonctionnel du projet postérieure à la remise de l’évaluation préalable à la MAPPP (d’où l’opportunité de n’entreprendre l’évaluation préalable d’un projet que lorsque son programme fonctionnel est bien stabilisé).

On ne soulignera jamais assez le caractère inopportun de la réalisation de l’évaluation préalable, en vue d’une validation par la MAPPP, à un stade trop précoce de la vie du projet, comme sont trop souvent tentés de faire un certain nombre de personnes publiques.

Propositions.

Il y a lieu de rechercher une procédure tendant à « fiabiliser » les données de coûts d’investissement initial, d’entretien/maintenance, etc. issues de l’évaluation préalable. Sauf le cas d’investissements relativement banals (route hors milieu urbain et sans ouvrages exceptionnels, bâtiment à usage de bureaux standards…), pour lesquels une grossière erreur d’estimation est décelable par des « non-spécialistes éclairés » que sont les directeurs de projets de la MAPPP, il est clair qu’une éventuelle contreexpertise des estimations communiquées ne pourrait être pratiquée par la MAPPP sans assistance extérieure.

Pour pallier à cette difficulté, il est vivement recommandé aux personnes publiques porteuses de projets de conduire des due diligences, à définir de façon spécifique pour chaque secteur (par exemple, pour un ouvrage routier ou ferroviaire, une estimation fondée sur des études au moins du niveau d’un avant-projet sommaire (APS) ; pour un projet de bâtiment, une estimation à partir d’une solution de référence) et destinées à améliorer la fiabilité de l’estimation d’une solution technique de référence dont l’étude aura été poussée plus complètement par la personne publique. Cette estimation ne préjuge en rien des économies éventuelles qui pourront être dégagées des propositions des groupements candidats dans le cadre du dialogue compétitif sur le loyer global demandé (en fonction notamment des stratégies proposées en matière d’arbitrage entre investissement initial d’une part et entretien-maintenance de l’autre).

Aussi le choix d’un bureau d’études techniques/économiste de la construction, aux côtés des conseils juridique et financier, par la personne publique pour l’assister dans la phase d’évaluation préalable revêt-il une importance toute particulière dans le cas des projets techniquement complexes.

Sans constituer une garantie absolue contre d’éventuelles dérives de coûts, une telle pratique contribuerait indubitablement à mieux éclairer la MAPPP pour la délivrance de son avis. En outre, cela sécuriserait le porteur du projet (pouvoir adjudicateur) dans sa décision d’engagement et dans son choix de procédure de passation, dans la mesure où elle lui permettrait d’améliorer ses prévisions en matière de flux de décaissements futurs et donc de mieux apprécier la « soutenabilité » budgétaire à long terme de cette décision.

Une manière possible d’aborder cette difficulté consiste pour le partenaire public à afficher dans le dossier de consultation un plafond de dépense d’investissement initial ou, mieux, un plafond de loyer global annuel (net d’éventuelles recettes annexes) sur la durée du contrat : ce plafond serait estimé à partir de l’analyse technique et financière du projet conduite dans le cadre de l’évaluation préalable (ce qui suppose un degré élevé de confiance dans ses prévisions), mais aussi en fonction d’une évaluation réaliste des ressources budgétaires du programme LOLF (pour l’Etat) ou du budget de la collectivité territoriale concernée. Les propositions des groupements candidats doivent alors s’inscrire à l’intérieur de ce plafond et se différencier d’abord par la qualité des solutions technico-économiques proposées.

Dans les cas les plus complexes et lorsque le coût final (en investissement, en entretien-maintenance, en GER ou en exploitation) s’avère particulièrement difficile à évaluer, la MAPPP se réserve la possibilité de recourir de son côté à une contreexpertise de l’estimation fournie par le porteur public du projet dans le cadre de l’évaluation préalable. Cette expertise pourra être confiée par la MAPPP à un organisme expert public (CGPC, CSTB…) ou privé.

RÉFÉRENCES

ordonnance n° 2004-559 du 17/06/2004textes officiels du 25/06/2004 p. 410

COMMENTAIRE

La Mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat (MAPPP) a mis en ligne de nouveaux documents sur son site : une fiche sur le statut des EHPAD et leur éligibilité aux contrats de partenariat et une fiche sur la fiabilité des estimations des coûts dans les projets de contrats de partenariat. Par son biais, la MAPPP rappelle que l’estimation des coûts - et notamment du coût global d’investissement, en phase d’évaluation, a un double objectif. Permettre la comparaison entre les différents schémas de référence pouvant être utilisés pour la réalisation de l’opération afin de vérifier si le choix du contrat de partenariat est réellement opportun. Mais aussi donner une idée relativement précise du coût réel de l’opération au final. Pour éviter que « des exemples récents de forte dérive des coûts entre l’évaluation préalable et le contrat signé » ne se reproduisent et ne nuisent à la procédure de contrat de partenariat, la MAPPP préconise « aux personnes publiques porteuses de projets de conduire des due diligences (…) pour améliorer la fiabilité de l’estimation ». L’organisme expert insiste donc sur l’opportunité de se faire assister par un bureau d’études techniques/économiste de la construction.

1 Au-delà de la signature les dérives éventuelles du coût de construction seront en général contractuellement à la charge du partenaire privé2 Si l’exploitation est incluse dans le périmètre du contrat.

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