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EXAMEN EN DÉLÉGATION

le 27/07/2018  |  RéunionMartiniqueGuyaneGuadeloupeFrance entière

M. Michel Magras, président. - Mes chers collègues, avant d'aborder notre ordre du jour, je voulais souligner le fait que nous siégeons en séance publique ce matin, comme d'ailleurs tous les autres jeudis matins de la session extraordinaire, alors que ce créneau horaire, au moins en première partie de matinée, nous est normalement réservé pour réunir la délégation. Il nous faudra veiller à ce que cette concomitance, qui pourrait porter préjudice à notre travail collectif en délégation, ne se pérennise pas à l'automne.

Nous avons aujourd'hui deux points importants à l'ordre du jour : le troisième volet de notre étude pluriannuelle sur le foncier dans les outre-mer, puis le bilan triennal d'activité de la délégation.

Nous nous retrouvons tout d'abord aujourd'hui pour examiner le troisième et dernier volet de l'étude sur le foncier dans les outre-mer dont Thani Mohamed Soilihi est le rapporteur coordonnateur et Antoine Karam et Daniel Gremillet les rapporteurs.

Après un premier volet sur la gestion des domaines public et privé de l'État, la deuxième partie s'est concentrée sur la sécurisation des titres fonciers, avec les deux grandes problématiques de l'indivision et des façons d'accorder notre droit civil avec les droits coutumiers locaux, parfois très prégnants. Le dernier volet porte quant à lui sur la question des conflits d'usage et sur l'optimisation d'un foncier disponible particulièrement rare et cher dans nos outre-mer.

Pour présenter le rapport, je cède immédiatement la parole à nos collègues rapporteurs, qui interviendront dans l'ordre suivant : Thani Mohamed Soilihi, Daniel Gremillet et Antoine Karam.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur.

- Nous parvenons aujourd'hui au terme de notre étude triennale sur le foncier dans les outre-mer. Comme vient de le rappeler notre président Michel Magras, les deux premiers volets ont traité successivement de la gestion des domaines public et privé de l'État, puis de la sécurisation des titres de propriété confrontée au phénomène de l'indivision et à l'existence de droits coutumiers très prégnants dans certains de nos territoires - je pense bien sûr plus particulièrement à Mayotte, mais également aux trois collectivités du Pacifique. Le troisième et dernier volet de l'étude est centré sur la problématique des conflits d'usage et sur les outils devant permettre d'optimiser l'utilisation du foncier disponible dans les outre-mer.

Alors que les deux premiers volets avaient donné lieu à des déplacements en Guyane, en Martinique et à Saint-Martin pour le premier, et à Mayotte puis à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française pour le deuxième, les exigences du calendrier et la contrainte budgétaire ne nous ont pas permis d'effectuer un nouveau déplacement à l'appui de notre étude sur les conflits d'usage. Nous avons néanmoins pu recueillir une masse d'informations via les réponses obtenues à nos questionnaires et lors des visioconférences que nous avons organisées. Ces visioconférences nous ont permis d'entrer en contact avec les responsables politiques, les gestionnaires de structures en charge des questions foncières mais aussi des acteurs économiques locaux de plusieurs territoires : successivement la Guyane, La Réunion, la Guadeloupe, la Polynésie française et Mayotte. Au total, pour l'instruction de notre sujet, plus de 70 personnes ont été entendues.

La question des conflits d'usage revêt une acuité toute particulière dans nos outre-mer car le foncier disponible y est rare et cher, qu'il y ait peu d'espace, comme dans la plupart de nos territoires insulaires, ou une vaste superficie comme en Guyane où l'essentiel du territoire est « sous cloche », selon l'expression chère à notre collègue Georges Patient, ou figé dans le giron étatique.

Or, la faiblesse du foncier disponible est d'autant plus préjudiciable au développement des territoires ultramarins que ceux-ci doivent le plus souvent relever des défis dont l'intensité est majorée en comparaison de ce que l'on connaît dans l'Hexagone. Qu'il s'agisse des phénomènes de décohabitation, de transition vers un modèle de cellule familiale plus restreinte et de proportion de plus en plus importante de familles monoparentales - un quart des ménages en Guadeloupe et en Guyane contre 9 % dans l'Hexagone -, ou qu'il s'agisse de territoires connaissant un fort dynamisme démographique tels que La Réunion dont la population approche les 850 000 habitants ou la Guyane, Mayotte ou encore Saint-Martin, aux prises avec des flux migratoires non maîtrisés, ces évolutions démographiques ont pour conséquences immédiates le gonflement des besoins de logements et la prolifération des occupations et constructions illicites.

Par ailleurs, la recrudescence des phénomènes climatiques extrêmes et la montée des eaux due au réchauffement global entraînant un recul du trait de côte réduisent l'habitabilité d'une bande littorale dont nous avons vu précédemment, au cours de nos travaux, qu'elle était partiellement sanctuarisée via la ZPG et ses zones naturelles.

Qu'elles aient une origine géographique - risques naturels d'ordres divers, sismique, de glissement de terrain ou encore de submersion -, d'origine culturelle comme la sanctuarisation coutumière de certaines terres, ou bien d'origine historique et juridique comme le caractère proportionnellement démesuré du domaine de l'État par rapport à celui des collectivités ou le classement de zones étendues pour préserver une biodiversité exceptionnelle - rappelons que 80 % de la biodiversité de la France se situe outre-mer ! -les contraintes conduisant à un amenuisement du foncier disponible se conjuguent et se cumulent.

En regard de ces contraintes, les besoins eux aussi sont multiples et concurrents en termes d'occupation foncière. Nous avons évoqué le logement, mais il y a également la création d'infrastructures pour répondre aux besoins collectifs - voies de communication, réseaux d'assainissement, bâtiments scolaires, hôpitaux… - ou encore les nécessités économiques - agriculture, installations touristiques, activités minières et industrielles, entreprises…

Les besoins d'espace sont multiples et rivaux et cette forte tension qui s'exerce sur le foncier rend d'autant plus cruciale la définition de stratégies territoriales s'adossant à des outils efficaces. En effet, la concurrence entre tous les usages possibles est exacerbée et nécessite de définir des priorités, dans l'immédiat et pour le développement futur. Ce constat général justifie notre choix de sujet ciblant les conflits d'usage.

Avant de céder la parole à mes collègues rapporteurs, je tiens à souligner le caractère largement lacunaire et disparate de la connaissance que nous avons de la situation foncière de nos outre-mer et du fonctionnement des marchés foncier et immobilier. En ce domaine comme pour d'autres secteurs, le manque d'information est une constante et, en dépit d'une prise de conscience réelle et d'avancées ponctuelles, cette faiblesse est préjudiciable au développement des territoires car, sans outil de pilotage, il est difficile de définir et de mettre en œuvre des stratégies ou d'endiguer les mouvements spéculatifs. C'est pourquoi la première des dix recommandations que nous formulons dans le troisième volet de notre étude est de mettre en place des dispositifs locaux de collecte et d'agrégation des données relatives aux marchés foncier et immobilier, ainsi que des mécanismes de coordination au niveau central. Cela permettrait de rassembler les données éparpillées localement et disponibles dans les observatoires locaux du foncier, dans les établissements publics fonciers, dans les services déconcentrés de l'État (DEAL et DRFiP), dans les chambres consulaires et auprès des notaires. La remontée de ces informations doit permettre notamment une meilleure coordination entre le ministère des outre-mer et la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) et de faire bénéficier la politique d'aménagement et du logement en outre-mer de l'ensemble des instruments et de l'expertise déjà disponibles pour l'Hexagone.

Après cette contextualisation de la problématique des conflits d'usage dans les outre-mer, je cède la parole à notre collègue Daniel Gremillet pour mettre la focale sur les problématiques spécifiques du logement et de l'agriculture et présenter cinq propositions pour « voler au secours » du foncier agricole.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - C'est avec grand plaisir que j'ai endossé le rôle de rapporteur sur ces questions de conflits d'usage en matière foncière dans les outre-mer car, au-delà des problématiques communes, j'ai découvert des situations d'une grande diversité et cela est très enrichissant : en effet, la nécessaire différenciation territoriale chère au président de notre délégation invite à la créativité !

Mon seul regret est de ne pas avoir eu l'occasion d'effectuer un déplacement sur le terrain, mais je comprends que les impératifs budgétaires et de calendrier n'y sont pas toujours favorables. Ce sera pour une prochaine fois…

Pour en venir à notre sujet, je concentrerai mon propos sur la question, au regard de la contrainte foncière, de la concurrence entre la politique du logement et le développement agricole des territoires. L'intensité de concurrence entre ces deux usages est d'autant plus élevée outre-mer que les besoins de développement sont importants dans ces deux secteurs.

À l'exception des Antilles qui ont achevé leur transition démographique et sont confrontées au vieillissement, la croissance démographique et la forte proportion de population située au-dessous des plafonds de ressources dans la plupart des territoires convergent vers une envolée des besoins de logement social dont la cadence de production reste inadaptée malgré les efforts déployés. La prégnance de l'habitat indigne aggrave encore la situation : le nombre de logements concernés est évalué globalement entre 70 et 90 000 malgré la loi du 23 juin 2011 relative aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer. Il semble en effet que les dispositifs d'aide financière et de traitement de l'insalubrité mis en place par cette loi n'aient pas connu le succès escompté… et c'est un euphémisme ! D'après la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), on ne compte que cinq arrêtés préfectoraux en application [...]

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