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Evaluation des politiques publiques et indicateurs du développemeent durable (pages 44 à 88)

PHILIPPE DURON |  le 12/07/2002  |  Développement durableCollectivités localesAménagementDirective européenneEtat

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RAPPORT D'INFORMATION FAIT AU NOM DE LA DELEGATION A L'AMENAGEMENT DURABLE DU TERRITOIRE - n° 3594

Audition de M. Robert SAVY, Président de la région Limousin, Président de la commission permanente du Conseil national d'aménagement et du développement du territoire

Réunion du mercredi 16 janvier 2002

Présidence de M. Philippe Duron, Président

M. le Président : Nous recevons aujourd'hui M. Robert Savy, président de la commission permanente du conseil national d'aménagement et de développement du territoire (CNADT) et président d'une région centrale en France, le Limousin. Au terme de cette législature, la Délégation à l'aménagement du territoire de l'Assemblée a programmé une série d'auditions sur l'évaluation des politiques publiques et les indicateurs du développement durable, un sujet à la fois fondamental, qui a été longuement évoqué dans une série de discussions, notamment lors des débats sur la loi d'orientation du 25 juin 1999, et à propos duquel beaucoup reste à faire. Monsieur le Président, nous sommes heureux de vous recevoir, d'autant plus que vous avez cette double compétence.

La Commission permanente du CNADT travaille, comme notre Délégation, sur ce sujet, et nous ne pouvons que trouver du profit, les uns et les autres, à échanger nos réflexions et nos interrogations au fur et à mesure que nous avançons sur ce thème. Par ailleurs, la région Limousin a déjà beaucoup progressé dans ce domaine. Elle a fait à cet égard partie des régions les plus dynamiques avec un vrai savoir-faire et une vraie expérience.

La Délégation souhaiterait faire le point sur vos travaux, sur les difficultés rencontrées, notamment méthodologiques, et sur les résultats obtenus, peut-être d'ailleurs plus dans la région Limousin qu'au niveau national, puisque - je le sais - le CNADT lance seulement son travail.

Elle s'intéresse aussi, compte tenu de ces constatations, aux pistes qui pourraient être suivies dans l'avenir afin d'améliorer les dispositifs existants.

M. Robert Savy : Je ne prétends pas passer pour un expert en cette matière. Il se trouve simplement que j'ai rencontré l'évaluation en deux occasions : d'une part, en tant que président de la commission permanente du CNADT (mais je n'ai aucun mérite, puisque c'est la loi qui prévoit que la commission permanente doit faire de l'évaluation ; cela ne relève d'aucune initiative particulière) ; d'autre part, en tant que président de région, en Limousin, où la situation était un peu différente puisque nous n'étions pas tenus de le faire ; si nous sommes venus progressivement à cette démarche, c'est parce qu'il nous semblait qu'elle était utile.

On pourrait considérer que les politiques publiques conduites par les autorités élues sont évaluées de manière globale, périodiquement, par le suffrage universel. C'est une évaluation qui a son efficacité, mais qui, pour démocratique qu'elle soit, est quand même rudimentaire. En tout cas, elle porte un jugement global qui n'a peut-être pas toute la finesse que l'on attend d'une opération d'évaluation. Il me semble que cela ne nous met pas en règle avec la nécessité de rendre compte des politiques que nous conduisons.

En fait, nous nous sommes mis à l'évaluation - bien que nous la sentions délicate - parce que nous la jugions nécessaire.

Au fond, cette idée nous est venue parce que nous avions commencé à faire de la prospective territoriale. La démarche d'évaluation, chez nous, est fille de notre démarche de prospective territoriale. Nous sommes un peu les premiers en matière de prospective mais nous ne le sommes sûrement pas en évaluation : beaucoup en font.

La prospective permet de dégager des tendances lourdes, d'apprécier des marges de manoeuvre et, de ce fait, d'essayer d'élaborer des stratégies pour utiliser ces marges de manoeuvre. L'évaluation apparaît comme l'étape suivante pour savoir si on a su utiliser ces marges de manoeuvre et si on a su atteindre les objectifs qu'on s'était fixés. L'évaluation, dans notre pratique, est un peu un outil d'aide à la décision.

Cependant, nous nous sommes aperçus très vite que le fait d'essayer de s'évaluer était un exercice délicat, voire périlleux, parce que personne ne sait bien le faire. Il faut en effet conduire une réflexion préalable sur les instruments de l'évaluation et sur les étapes de la démarche évaluative, ce qui suppose que l'on ait su définir le champ de l'évaluation, et, dans ce champ, les objectifs que l'on s'était donnés et, enfin, que l'on soit en mesure d'apprécier les résultats que l'on a atteints.

Il ne faut pas se tromper sur la démarche que l'on entreprend car on aboutit à un jugement d'expert alors que l'on est soumis à une appréciation politique globale. Il ne faudrait donc pas que, par des glissements successifs, on passe de la démarche politique à une démarche d'experts.

Abandonnant ces considérations théoriques, que fait-on des résultats de l'évaluation lorsqu'on s'aperçoit, par exemple, que l'on s'est complètement trompé sur les objectifs ou sur la manière de les atteindre ? Il existe toujours le risque que des adversaires malveillants se servent de ce travail pour le débat politique. C'est légitime, d'une certaine manière, parce que c'est bien là-dessus que doit porter le débat, mais, en même temps, on a toujours une hésitation à fournir soi-même les verges qui permettront de se faire battre.

C'est une question que nous nous sommes posée. Nous avons décidé voici quelques mois seulement de rendre publics les résultats des évaluations que nous menions.

C'est ainsi que, tous les ans, seront communiqués au conseil régional siégeant en séance plénière, les résultats des évaluations effectuées et les travaux que nous proposons d'engager.

Voilà les questions que nous nous sommes posées avant d'entreprendre l'évaluation de certaines politiques que nous avons souvent réalisée spontanément. Cela dit, des procédures comme celles des programmes européens ou celles des contrats de plan Etat-régions prévoyaient une évaluation, encore que, pour ces derniers, l'Etat, comme je l'ai vu dans ma région, ait fait le service minimum à cet égard. Il a voulu se mettre en règle avec ses obligations officielles, mais je n'ai pas senti une passion pour la méthode et la démarche elle-même.

A partir de là, je peux vous dire sommairement comment nous nous y sommes pris en Limousin et les dispositions que nous avons arrêtées, beaucoup plus récemment - vous l'avez dit - au CNADT.

En Limousin, nous avons commencé à évaluer en 1994, et il est vrai que les contrats de plan et les programmes communautaires ont joué un rôle dans ce domaine. Ce sont eux qui nous ont montré qu'il existait une voie que nous pouvions utiliser ; il est vrai toutefois que ces exigences étaient les mêmes pour toutes les régions, et que certaines s'en sont tenues au minimum réglementaire, alors que d'autres sont allées plus loin.

Nous avons essayé, nous, d'aller un peu plus loin et, depuis 1994, nous avons conduit, seuls ou avec l'Etat, seize évaluations. C'est à la suite de cette expérience que nous nous sommes demandés quelle publicité leur donner, si ce que nous avions fait était techniquement solide ou si, au contraire, cela n'avait pas d'intérêt. C'est ainsi que nous avons demandé à un évaluateur d'évaluer nos évaluations.

Ce travail a été conduit dans le courant de l'année dernière par un organisme qui a été choisi après appel d'offres et mise en concurrence et qui s'appelle le Centre européen d'expertise en évaluation (CEEE).

Il a fait des remarques utiles, notamment qu'il fallait être attentif à la qualité de la commande et donc bien définir ce que nous voulions chercher, veiller ensuite à la conduite des évaluations, apprécier la qualité des rapports - c'est là que cela devient encore plus délicat - se demander ce que nous avions fait des résultats des évaluations, si nous avions tenu compte des propositions. C'est là que l'ambiguïté politique apparaît.

Les propositions d'un évaluateur sont une information intéressante, mais ce n'est pas un programme politique. C'est un élément dont nous avons à tenir compte tout en conservant notre liberté de décision. Qui a autorité pour dire ce qu'est une bonne commande, un bon pilotage ou une bonne exploitation des résultats ? On mesure là toutes les difficultés que l'on rencontre en cours de route.

Pour notre part, notre évaluateur d'évaluation a tiré les conclusions suivantes. Tout d'abord, il a estimé qu'il fallait continuer parce que la démarche d'évaluation est la seule qui permette d'essayer de mesurer les effets d'une politique et qu'elle permet d'impliquer tous les partenaires de la politique. Lorsque nous avons des difficultés ou que nous avons échoué, cela peut être imputé à plusieurs responsables, et il est donc bon que tous ces partenaires soient autour de la même table.

Nous l'avons mesuré, pour notre part, dans l'évaluation d'une politique d'installation d'agriculteurs. Les mesures que nous avions prises n'étaient-elles pas bonnes ou les opérateurs avaient-ils mal joué le jeu ou n'avaient-ils pas compris nos objectifs ?

L'évaluation est un moyen de se demander si nous avons bien tous travaillé dans le même sens ou si, dans le partenariat, des étapes ont manqué.

Par ailleurs, l'évaluateur nous a dit qu'il fallait continuer parce que cela n'était pas très coûteux. La quinzaine d'évaluations conduites dans le Limousin représentent 1,7 % du budget des politiques évaluées. Pour des politiques très ambitieuses, le pourcentage est différent, mais l'ordre de grandeur reste toutefois le même. Il a donc jugé dit qu'il ne fallait pas considérer cela comme du gaspillage parce que ce que cela nous apprenait valait probablement le prix que nous y mettions.

Il nous a dit aussi que nous avions des progrès à faire et qu'il fallait mobiliser davantage les services de la région et nos partenaires. Les services de la région et leurs responsables ont envie de faire "tourner" leurs services et d'exécuter leurs politiques, et ils ne sont pas spontanément amenés à examiner ce qui a été fait. Très souvent, les politiques que nous avons étudiées n'étaient pas nécessairement celles pour lesquelles c'était le plus urgent mais celles pour lesquelles un responsable était prêt à se lancer dans cette démarche.

On ne peut pas dire que nous avons institutionnalisé l'évaluation. Elle dépend encore très largement des initiatives des uns et des autres.

On nous a dit aussi qu'il fallait davantage impliquer les élus. Nos évaluateurs disent prudemment qu'à l'exception du président, la nécessité ou l'intérêt de cette démarche est encore largement ignoré par les élus et qu'il faut donc avancer dans cette voie.

M. le Président. - Je partage ce point de vue.

M. Robert Savy : On nous a aussi fait remarquer que nous n'étions pas assez attentifs aux suites données à l'évaluation. On regarde avec intérêt, on dit : "ceci est juste", on classe le rapport d'évaluation et on ne lui donne pas toujours les suites qu'il mériterait.

J'ai un peu envie de me défendre contre ce grief en disant que la proposition est utile mais que l'autorité politique reste la maîtresse de la suite à donner, d'une part, et du moment où il y aura une suite, d'autre part.

Enfin, il est plus facile de décrire ce qu'il serait idéal de faire dans un rapport d'évaluation que de le faire ensuite, parce qu'il y a la réalité des choses et les positions des partenaires et que tout ne va pas de soi.

Voilà donc l'état des lieux de l'évaluation en Limousin. Nous avons présenté ce rapport sur les évaluations à une séance plénière qui s'est tenue en octobre dernier, et je dois dire que, jusqu'à ce jour, le débat politique entre élus ne s'est pas nourri des griefs que cette évaluation pouvait susciter sur certains points.

M. le Président : Les élus ont-ils perçu cette évaluation comme quelque chose de nouveau et d'un peu extérieur à leur réflexion ou ont-ils été concernés et profondément intéressés par cette nouvelle démarche, avec le souci de mieux s'y intégrer ?

M. Robert Savy : Je ne peux pas répondre à cela. Il me semble en tout cas que personne n'a été choqué que nous disions : "voilà ce que nous avons voulu faire, voilà la manière dont nous nous y sommes pris et voilà ce que cela a donné". Il me semble donc que c'est plutôt encourageant pour continuer. Je pense qu'il ne faut pas que l'on s'exagère le risque politique de la démarche.

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont : Avez-vous rencontré des freins administratifs, le personnel territorial a-t-il ressenti à un certain moment le fait d'être évalué comme une agression ou, en tout cas, comme une éventuelle remise en cause de son travail ? C'est ma première question.

Deuxièmement, quand l'organisme préconise d'impliquer plus les élus, cela veut-il dire qu'ils doivent être impliqués davantage dans le processus d'évaluation ou dans le fonctionnement de l'institution ? Troisièmement, je voudrais savoir en quoi, à ce stade, avec le recul, ces évaluations ont permis d'infléchir ou de ne pas infléchir certaines politiques régionales.

M. Robert Savy : Nous n'avons pas constaté de frein des services parce que nous avons choisi de faire de l'évaluation dans les services où nous pensions qu'il n'y en aurait pas. Je n'ai donc pas de réponse à cette question.

Quant aux élus, l'organisme préconise de les impliquer plus dans le processus d'évaluation. L'implication des élus dans la conduite des politiques n'était pas le sujet. Les évaluateurs soulignent simplement que nos évaluations ne produiront les effets positifs que nous en attendons que si elles ne finissent pas dans un tiroir et si, par voie de conséquence, les élus s'y intéressent. Or, pour cela, il faut qu'ils les aient suivies. C'est la condition nécessaire pour qu'ils les prennent au sérieux.

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont : Avec le recul que vous avez, puisque la région Limousin est sans doute celle qui a le plus la pratique de ces évaluations, pensez-vous qu'elles vous permettent d'infléchir parfois les choses ? Avez-vous fait le choix de modifier certaines politiques à la faveur de ces évaluations, sans remettre en cause, bien sûr, la légitimité politique de l'institution ?

M. Robert Savy : Nous avons réalisé des évaluations sur, par exemple, l'insertion des jeunes, et le rôle des missions locales, des PAIO et autres. A ce titre, l'évaluation a relevé une coopération probablement insuffisante ou maladroite entre les services de l'Etat et ceux de la région, et il me semble qu'à la suite de l'évaluation, tous ont compris qu'il fallait travailler de manière plus proche.

Autre exemple : à la suite d'une évaluation - je pense que c'est la meilleure de celles que nous avons faites - sur l'installation des jeunes agriculteurs, l'évaluateur nous a fait remarquer : "on peut considérer que votre politique n'a pas été inutile une fois sur trois". Faut-il s'en réjouir ou s'en lamenter ? Je me dis que cela aurait pu être pire, d'autant plus que nous savions bien que ce n'était pas notre politique qui déclenchait tous les comportements économiques dans un secteur, et qu'agir une fois sur trois n'est probablement pas négligeable du tout.

On nous a indiqué aussi qu'il existait une procédure qui rencontrait plus de succès que l'installation : la mutation d'exploitation, qui a lieu lorsqu'un agriculteur quitte une exploitation qui n'est pas compétitive du fait de sa dimension et s'installe sur une autre.

Cela nous a amenés à réfléchir avec nos partenaires des organisations agricoles pour savoir si nous devions garder notre dispositif ou l'infléchir pour en tenir compte. Voilà un exemple concret de l'incidence possible.

Je m'apprêtais ensuite à dire un mot du CNADT, mais cela ira beaucoup plus vite, car il ne fait que commencer à réfléchir à ce sujet.

La loi du 25 juin 1999 donne compétence au CNADT et à sa commission permanente pour évaluer les politiques publiques et précise que le CNADT fixe les orientations et la commission permanente conduit les évaluations.

Nous n'avons pas tellement tardé à appliquer la loi, parce que le CNADT, en décembre dernier, a arrêté les orientations de sa politique d'évaluation, au nombre de trois.

Il estime, premièrement, que l'on doit rechercher la complémentarité avec les autres acteurs de l'évaluation. Nous ne sommes pas les seuls à y réfléchir et il ne faut pas que tous les organismes s'attellent aux mêmes travaux ; il faut donc entrer en contact avec le commissariat général du Plan, le conseil national de l'évaluation, la délégation parlementaire et la DATAR pour savoir ce qui est fait et pour connaître les domaines dans lesquels une initiative peut être utile.

Deuxièmement, il demande une ligne directrice. Que doit chercher le CNADT lorsqu'il fait de l'évaluation ? On ne va pas se mêler de tous les aspects des politiques publiques. Il faut se concentrer sur certains aspects. La délibération du CNADT indique donc que la ligne directrice est la mesure de l'incidence des politiques publiques sur la cohésion territoriale. C'est le fil directeur de nos interventions.

Cela veut dire que, sur le champ de l'évaluation, nous n'avons pas estimé que certaines matières relevaient de l'aménagement du territoire et que nous allions les évaluer.

Nous avons dit plutôt que, toutes les fois qu'une politique a des incidences fortes sur la cohésion territoriale, on peut considérer qu'il nous revient de l'évaluer dans cette perspective.

Troisièmement, le CNADT souligne que lorsqu'on aura évalué, il faudra une publicité des résultats de nos évaluations qui seront intégrées dans le rapport annuel que le CNADT doit remettre au Parlement.

Voilà l'esprit général de notre travail. En même temps, nous avons mis en place un certain dispositif. C'est la commission permanente qui est chargée par la loi et le décret de la conduite de l'évaluation, mais nous avons mis en place un groupe de travail "évaluation" qui se réunit la semaine prochaine pour la première fois et qui comprend des membres du CNADT, d'une part, et des experts, d'autre part, parce que nous considérons que nous ne pouvons pas piloter une démarche d'évaluation sans le recours à une expertise que nous ne détenons pas.

Ce groupe de travail doit donc, pour le compte de la commission permanente, proposer des thèmes d'évaluation, essayer d'en vérifier la faisabilité et assurer leur pilotage. Nous en sommes au début d'un processus, mais nous ne sommes pas les seuls, semble-t-il, dans ce domaine.

M. le Président : Merci, monsieur le Président. Vous avez évoqué les choses de façon très concrète avec l'exemple du Limousin. C'est un excellent exemple qui nous montre à la fois le caractère novateur de l'expérience, le caractère embryonnaire de l'évaluation en France, les difficultés de l'exercice et la façon de s'en saisir. La circulaire du premier ministre du 25 août 2000 a précisé que la programmation des évaluations par les régions devrait être glissante et porter sur plusieurs années. En Limousin, vous avez jusqu'à présent fait des évaluations thématiques. Avez-vous l'intention de faire en sorte que cette programmation puisse devenir, sur les mêmes thèmes, pluriannuelle, et comment pensez-vous que l'évaluation puisse servir, dans votre région, à l'appréciation en 2003 des contrats de plan Etat-régions ?

M. Robert Savy : Si, sur le plan national, nous avons mis en place des dispositifs d'évaluation, sur le plan régional, les situations sont probablement assez contrastées. En Limousin, la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire (CRADT) n'a pas constitué de groupe chargé de l'évaluation.

Par ailleurs, l'évaluation du contrat de plan et des programmes communautaires ne peut se faire qu'en relation avec l'Etat et je sens l'Etat moins mobilisé sur l'utilité d'une évaluation que ne l'ont été, dans certains domaines, les services de la région.

Il n'existe pas, en Limousin, de dispositif d'évaluation en continu du contrat de plan qui puisse être utilisable pour la révision de 2003.

Cela dit, la révision de 2003 ne m'inquiète pas trop, du moins de ce point de vue, parce que les objectifs des programmes communautaires et des contrats de plan avaient été assez clairement définis, que nous ne sommes pas loin de 2003 maintenant et que je n'aperçois pas de mutation considérable dans le contexte de cette politique publique. Nous aurons, par exemple, à nous demander quelles conséquences nous tirons du fait qu'un chantier routier autour de Brive a pris deux ans de retard et ce que l'on fait des crédits. Il se pose des questions de ce type, mais je ne pense pas qu'elles débouchent sur une remise en question forte.

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont : Les politiques publiques, à l'heure actuelle, relèvent pour la plupart d'interventions croisées. On en arrive donc, après vous avoir écouté, monsieur le Président, à l'idée que, pour que ces évaluations soient efficaces et pertinentes, il conviendrait que tous les partenaires concernés procèdent de la même façon. Peut-on dire que l'on devrait imaginer à terme une systématisation des évaluations des politiques publiques, dans la mesure où celle-ci peut aller dans le sens de la transparence souhaitée par nos concitoyens ?

M. Robert Savy : Oui. Je pense que le processus qui nous conduit à faire des évaluations est à son commencement, que les états d'esprit ne sont pas prêts et que la culture de l'évaluation est encore à ses tout débuts. Certains services de l'Etat ont été intéressés intellectuellement par cette démarche et ils s'y sont mis, mais l'administration de l'Etat en elle-même n'y est pas du tout prête. C'est pourquoi nous avons été conduits souvent à évaluer des politiques qui étaient les nôtres et seulement les nôtres.

En revanche, je constate que, finalement, l'évaluation n'inquiète ou ne laisse indifférents que ceux qui n'en ont pas fait, parce que le fait de s'y trouver engagé en montre assez facilement l'intérêt.

L'une des difficultés de l'Etat, d'ailleurs, c'est que, bien souvent, certains de ses services seraient prêts à s'engager dans des évaluations mais que la représentation de l'Etat à son niveau de synthèse supérieur ne le fait pas.

M. le Président : Un préfet attend les conclusions avant de construire le discours.

M. Robert Savy : Tout à fait. En revanche, un directeur régional de l'agriculture et de la forêt se passionnera sur ce que nous avons fait sur les jeunes agriculteurs. Il faut donc donner du temps au temps.

M. le Président : J'ai une autre question. Comme on le voit bien dans ce que vous venez de nous dire, chacun semble convaincu aujourd'hui du caractère inéluctable de l'évaluation. Le discours politique ou administratif commence à se nourrir de l'évaluation et on parle beaucoup d'évaluation ex ante et de tableaux de bord pour suivre les politiques publiques. La réalité est toute différente.

Pensez-vous que ces moyens doivent être mis en place, qu'ils peuvent l'être dans un délai relativement raisonnable et aussi qu'il faut que les évaluations soient comparables d'une région à une autre et, peut-être même, "euro-comparables", pour faire en sorte que nous ayons à la fois une véritable vision des politiques publiques et des différences régionales qui peuvent apparaître et que nous ayons aussi, peut-être, des arguments pour mieux défendre nos régions et nos politiques publiques vis-à-vis de Bruxelles ?

M. Robert Savy : Je ne le sais pas. Je pense simplement qu'il existe plusieurs niveaux d'évaluation. Le niveau auquel je me suis situé jusqu'à maintenant concernait ce qui s'était passé dans le cadre de la région. Or j'ai peur de la construction d'indicateurs homogènes à l'échelle nationale ou européenne, parce que le fait qu'une politique aboutisse ou n'aboutisse pas aux résultats qu'on lui a assignés dépend à la fois de facteurs locaux, de facteurs nationaux et de facteurs européens.

Si on est capable de construire des indicateurs qui renvoient à chaque niveau d'intervention sa propre responsabilité, c'est possible, mais la diversité des territoires et des problèmes à résoudre fait que je ne crois pas que l'on puisse construire des indicateurs valables dans des situations très différentes.

Dans certaines régions françaises, l'installation d'agriculteurs n'est pas un problème, alors que dans d'autres c'en est un. Il existe sans doute aussi des régions dans lesquelles la difficulté d'installation tient à un déficit démographique dans la génération concernée alors que, dans d'autres, la difficulté tient au prix de la terre ou à d'autres raisons.

Je ne vois pas bien comment on peut bâtir un système d'évaluation trop global, mais je n'ai pas encore suffisamment réfléchi à ces questions pour que mes remarques soient autre chose qu'une impression ou qu'une réaction à votre question.

M. le Président : Finalement, vous partagez assez le sentiment du conseil national d'évaluation sur ce point, qui estime que chaque évaluation doit porter en elle-même ses indicateurs et ses objectifs.

M. Robert Savy : Je le crois assez, en effet.

M. le Président : Vous avez évoqué la diffusion de l'évaluation au sein de votre conseil régional. Comment peut-on mieux faire connaître les évaluations et diffuser les pratiques de l'évaluation à l'échelon infra-régional ? Pensez-vous notamment que les régions puissent avoir un rôle pédagogique pour que les pays, les agglomérations et les collectivités infra-régionales, à leur tour, commencent à s'évaluer et à mieux mesurer l'efficacité des politiques qu'elles mettent en oeuvre ?

Je dis cela parce que selon la loi d'orientation et de développement du territoire, la région est l'échelon pertinent en matière d'aménagement du territoire.

M. Robert Savy : La construction institutionnelle française est riche et complexe et le principe de la libre administration des collectivités territoriales fait que chaque autorité non seulement est libre mais doit se sentir libre de faire ou de ne pas faire.

Je pense donc qu'il existe une infinité de situations différentes suivant les cas. Dans la région qui est la mienne aujourd'hui, je n'ai pas du tout envie de faire du prosélytisme de l'évaluation. Je me dis simplement que si on la fait bien et si on le fait savoir, cela donnera envie à d'autres de le faire, mais qu'il serait probablement contre-productif de faire du prosélytisme.

Cela dit, j'ai l'impression que la fonction d'évaluation des conférences régionales d'aménagement du territoire (CRADT) n'est pas au premier rang des préoccupations des préfets dans les régions et les départements. Si l'Etat considère que c'est important, il a tous les moyens de leur dire de s'y intéresser. Or, pour le moment (je ne sais pas si vous avez des informations d'autres régions, mais, en Limousin, la cellule d'évaluation n'est pas constituée), je ne sens pas une pression très forte pour que l'on aille très vite.

M. le Président : En Basse-Normandie non plus. On se réunit rarement.

M. Robert Savy : En fait, il est bien possible que des politiques municipales précises soient plus faciles à évaluer, du point de vue de la méthodologie, que des interventions économiques un peu diffuses à l'échelle régionale.

M. le Président : J'ai posé la question parce que, dans le cadre des contrats entre l'Etat, les pays et les agglomérations, les régions peuvent contribuer à nourrir ces contrats.

Par le biais de la contractualisation, on peut donc aussi être amené à avoir des desiderata en matière de mesure de l'impact des politiques publiques et des fonds publics qui y sont injectés.

M. Robert Savy : Les contrats de plan prévoient ce dispositif d'évaluation. La région est en train de se demander si, dans les contrats de pays qui seront à conclure demain, il ne faut pas prévoir un dispositif d'évaluation. D'ailleurs, la convention d'application des contrats de plan que nous sommes en train de signer en Limousin l'a prévu. Je pense que c'est ainsi qu'il faut que nous commencions à apprivoiser la démarche.

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont : Si la politique d'évaluation des politiques publiques est aussi balbutiante, c'est pour des raisons diverses et, sans doute, parce que les élus - et j'en suis - ont peut-être parfois un peu peur d'y voir une perte en ligne de leur autonomie politique, de voir un plus grand pouvoir donné aux technocrates. Comment arriver à prouver et à convaincre que l'évaluation est un outil pour la prise de décision des politiques, voire pour l'évolution des décisions prises, mais qu'en aucun cas, les propositions ne peuvent se retourner contre ceux qui les ont demandées ? Autrement dit, comment déminer cette crainte que peuvent avoir certains élus à propos des politiques d'évaluation ?

M. Robert Savy : Cette crainte est réelle, et je l'ai mesurée, mais je me suis dit en fin de compte qu'il valait mieux que je me fasse évaluer par des évaluateurs que par mes adversaires politiques et que cela présentait sans doute moins de risques. Il est vrai aussi que, plus l'unité sur laquelle on travaille est restreinte, plus l'impact de l'évaluation risque d'être fort. Il est peut-être plus dangereux d'évaluer une politique communale dans une commune moyenne que d'évaluer une politique sectorielle dans une région. Cela dit, il faut que les élus prennent le risque de l'évaluation, mais il existe probablement des cas où ce n'est pas possible. La sensibilité de certaines politiques peut faire d'ailleurs que l'évaluation n'est pas raisonnable.

M. le Président : On le voit avec les programmes de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) et ce que souligne le rapport de la Cour des comptes sur la faible efficience des politiques de protection des bassins.

M. Robert Savy : Certes, mais en l'occurrence, il faut que l'évaluation soit faite à un niveau suffisamment dégagé du terrain, parce que l'on en a aussi besoin.

M. le Président : Je tiens, Monsieur le Président, à vous remercier de cette présentation tout à fait intéressante de votre expérience limousine. Nous suivrons avec beaucoup d'intérêt les travaux du CNADT en matière d'évaluation - j'y participerai moi-même, je l'espère -, et nous essaierons de tirer le plus grand profit de ce que vous nous avez dit cet après-midi.

Audition de M. Yves COCHET, Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement

Réunion du mardi 22 janvier 2002

Présidence de M. Philippe DURON, Président

M. le Président : Mes chers collègues, la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire est heureuse de recevoir pour la première fois M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Au terme de cette législature, notre Délégation a programmé une série d'auditions sur l'évaluation des politiques publiques et des indicateurs du développement durable, sujet qui nous a paru fondamental, novateur mais encore embryonnaire et fort complexe.

La Délégation souhaite évoquer avec vous les travaux effectués dans les différentes instances à ce sujet, et pouvoir échanger sur les difficultés rencontrées, notamment méthodologiques, les résultats obtenus et les suites à apporter aux études qui ont déjà été engagées. Elle s'intéresse aussi, compte tenu de ces constatations, aux pistes qui pourraient être suivies pour l'avenir, afin d'améliorer les dispositifs existants.

Je vous poserai, en préalable, différentes questions : comment l'Etat participe-t-il à l'évaluation des contrats de plan Etat-régions ? Existe-t-il une évaluation qui permettra d'alimenter la révision en 2003 ? Où en est l'évaluation glissante préconisée par la circulaire du 20 août 2000 ? Quelles sont les procédures mises en oeuvre pour évaluer les différents schémas de services collectifs qui nous ont occupés pendant de nombreux mois au sein de cette Délégation ? Faut-il envisager des indicateurs homogènes sur l'ensemble du territoire national, ou, au contraire, tenir compte des disparités régionales ou locales ? Peut-on envisager une articulation entre les indicateurs régionaux et nationaux ?

M. Yves Cochet : Monsieur le Président, messieurs les députés, en effet, l'évaluation est une nouveauté en France, mais elle est indispensable. Il s'agit d'un exercice de rationalisation qui répond à un triple enjeu : la rigueur, la transparence et l'efficience des politiques publiques.

Tout d'abord, la rigueur. Si nous mettons en oeuvre des politiques publiques et que nous ne savons pas exactement ce qu'elles adviennent, nos concitoyens nous le reprocheront.

Ensuite, la transparence, qui est un phénomène incontournable dans notre société, les débats sur les grands sujets étant de plus en plus réclamés par nos concitoyens, nous l'avons vu en matière d'aménagement du territoire l'année dernière, sur la problématique aéroportuaire. Aujourd'hui encore, nous avons décidé, M. Jean Glavany et moi, d'organiser un débat sur les organismes génétiquement modifiés (OGM) en plein champ.

Enfin, l'efficience des politiques. Toutes les politiques sont tournées vers un objectif qui s'appuie sur les valeurs de la majorité qui les porte. Il convient donc de savoir si ces objectifs sont atteints par rapport aux dispositions que nous mettons en oeuvre.

L'Union européenne joue un rôle déterminant dans la mesure où elle nous propose que cette évaluation soit partie intégrante des politiques communautaires. Des règles ont, par exemple, été adoptées pour la programmation 2000/2006 des fonds structurels. Il s'agit de règles très contraignantes, car en 2003 sera dressé le bilan d'étape.

La poursuite de cette programmation sera conditionnée par notre capacité nationale à produire ces évaluations intermédiaires, sans lesquelles la Commission européenne ne pourrait valider la poursuite de certaines mesures ou de certains programmes.

L'évaluation des politiques publiques est un objectif à la fois politique et méthodologique du Gouvernement. Nous envisageons donc trois échelons de renforcement.

Tout d'abord, à l'échelon national. Le cadre législatif et réglementaire a été profondément renouvelé en 1999 et en 2000, avec cinq nouvelles lois votées : la loi d'orientation d'aménagement et de développement durable du territoire (LOADDT), la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), la loi d'orientation agricole et la loi d'orientation forestière. Ces lois ont des implications territoriales importantes et font référence au principe de développement durable qu'il convient donc d'évaluer.

Nous devons rendre cohérente, en pratique, la mise en oeuvre de ces différentes lois, rechercher la simplification lorsque cela est possible - nous savons que ces lois ont été particulièrement ciselées du point de vue juridique et politique -, améliorer l'efficacité des procédures, observer les résultats. A la fin 2003, nous procéderons à la révision des contrats de plan et des documents uniques de programmation (DOCUP) à l'échelon européen, et, en 2005, à celle des schémas de services collectifs, avant une nouvelle génération de contrats de plan à partir de 2007, afin que tout cela soit cohérent. Cette adaptation ne peut avoir lieu que si nous avons une évaluation de notre travail.

Ensuite, à l'échelon européen. La politique régionale, après 2006, sera profondément modifiée dans une Europe élargie. En 2003, nous aurons des discussions très concrètes avec la Commission européenne et les Etats membres, nous aurons donc besoin des résultats d'analyses précises concernant l'impact des politiques européennes actuelles sur la cohésion des territoires français, la compétitivité, la politique régionale proprement dite, les politiques sectorielles - transports, recherche, agriculture. Nous pourrons, par exemple, poser la question suivante : existe-t-il une valeur ajoutée des politiques européennes au développement territorial de notre pays ?

Enfin, à l'échelon culturel. Tout cela doit devenir, pour nous, décideurs, élus, une habitude. L'implication des acteurs locaux et régionaux du développement ne peut se faire que par le développement d'une culture de l'évaluation ; les élus doivent accepter que ce qu'ils mettent en oeuvre soit analysé par des tiers, et de recevoir des propositions d'adaptation.

Comment procéder à une bonne évaluation ? Observer, tout d'abord, anticiper les évolutions et identifier les enjeux de ce qui se passe actuellement dans la mise en oeuvre, par exemple, des cinq lois que j'évoquais. Il convient ensuite de faire de la prospective, de déterminer les tendances de la mise en oeuvre de ces lois. Enfin, l'évaluation elle-même doit occuper une place croissante par la concertation et la prise de décision aux différents niveaux.

Quel est le mode opératoire de l'évaluation ? Je prendrai pour cela les deux domaines de mon ministère : l'aménagement du territoire et l'environnement.

Premièrement, l'aménagement du territoire. Plusieurs instances ont des missions d'évaluation des politiques territoriales : votre Délégation et celle du Sénat, le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT), l'instance nationale d'évaluation, les conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire (CRADT), le Conseil national d'évaluation et le Commissariat général du plan. On y ajoutera toutes les instances qui sont multiples au niveau national et la Commission européenne qui a recueilli l'expérience de nombreux Etats membres pour savoir évaluer sa propre politique de fonds structurels. Il existe donc déjà des instances qui s'occupent de l'évaluation de l'aménagement du territoire.

Le CNADT, lors de sa dernière réunion du 27 novembre 2001, a mandaté sa commission permanente pour travailler "en complémentarité avec les autres acteurs de l'évaluation avec, pour ligne directrice, la mesure de la cohésion territoriale".

J'évoquerai maintenant quelques actions nouvelles engagées par mon ministère pour contribuer à cet effort d'évaluation.

Premièrement, s'agissant de l'aménagement du territoire, le renforcement des dispositifs eux-mêmes d'observation et de suivi (que veut-on mesurer et avec quels outils ?). Le système d'information, dont la refonte a été engagée en 2001 - et qui se poursuivra jusqu'en 2003 - porte sur l'amélioration du suivi financier et de l'aide à l'évaluation des actions dans le cadre des programmes. Pour le programme de la prime d'aménagement du territoire (PAT), par exemple, les critères d'attribution ne sont plus tout à fait les mêmes. Je citerai également le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), le suivi des comités interministériels pour l'aménagement et le développement durable du territoire (CIADT), les contrats de plan et les DOCUP. Voilà cinq programmes qu'il convient d'évaluer, avec des tableaux de bord qui seront facilités par une meilleure lisibilité des agrégats budgétaires dans le cadre de la réforme de l'ordonnance organique de 1959 que vous commencez à mettre en oeuvre.

S'agissant des contrats de plan et des fonds structurels, la DATAR en assure le suivi et l'évaluation, à l'aide du système d'information PRESAGE. Les effets de ce financement, dans le cadre des DOCUP, sont rapportés aux priorités nationales et communautaires en matière d'emploi, de développement durable et d'égalité des chances hommes-femmes.

Dès cette année, une étude a été lancée. Elle permettra, à la fin du premier semestre, de comparer les objectifs inscrits dans chaque région au titre de ces programmes - contrats de plan et fonds structurels - et elle apportera une contribution opportune à l'instance que met en place le conseil d'évaluation sur ces sujets.

Le système informatique de suivi physique par objectif sera amélioré afin de déceler les écarts dans la mise en oeuvre de ces programmes selon les domaines ; nous devons tout faire pour éviter les retards dans leur exécution, comme ceux qui ont été accumulés dans certains secteurs au cours de la génération précédente de contrats de plan. Nous suivrons avec une attention particulière le fret ferroviaire, qui, pour des raisons de développement durable, est une priorité du Gouvernement. Lorsque M. Jean-Claude Gayssot affirme vouloir doubler le fret ferroviaire à horizon de dix ans, c'est bien, mais selon les statistiques, il s'agit simplement du maintien de la proportion du fret ferroviaire par rapport à l'ensemble du fret.

Autre exemple : les infrastructures de communication dans les territoires peu denses - l'accès au haut débit, à la téléphonie mobile. Une ingénierie du développement territorial dans les pays et les agglomérations est nécessaire pour que ces projets soient de qualité sur l'ensemble du territoire. Nous avons bon espoir, car il existe une réelle volonté de mettre en place les agglomérations et les pays. Cette année, la DATAR et le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement proposeront un observatoire des territoires qui tentera de rassembler des indicateurs disponibles en France et en Europe pour faire le point sur les effets recherchés par nos politiques, dans les territoires, c'est-à-dire un développement équilibré ou une cohésion territoriale. Nous sommes en train d'élaborer une maquette avec les principaux organismes producteurs de données qui sera diffusée prochainement et qui sera étudiée en vue de la production d'une version complète en fin d'année ; un site Internet permettra, en temps réel, de nourrir cet observatoire des territoires. Cette opération sera montée en liaison avec le projet européen ORATE de mise en réseau des chercheurs de l'Union européenne. Second axe de travail permettant de bien évaluer les politiques du territoire : les thèmes prioritaires. L'objectif est de s'interroger sur l'impact réel de nos politiques par rapport à ce que nous souhaitons. Concernant tout d'abord le volet territorial des contrats de plan et des DOCUP, il convient de déterminer les périmètres pertinents par rapport à ceux qui sont définis par les autres lois - à savoir les pays et les agglomérations. Les contenus des chartes, des contrats, la composition et le fonctionnement des conseils de développement, contribuent-ils aux objectifs de développement durable, à la démocratie participative et à la cohésion économique et sociale ? Plus généralement, la territorialisation des politiques publiques devra être abordée sur la base des expériences acquises.

Autre point : l'accessibilité et la qualité des services publics. Je fais référence aux nouvelles technologies, à l'Internet à haut débit, à la téléphonie mobile, mais tout cela doit se développer dans un contexte européen. La communication de la Commission européenne au Conseil en octobre dernier préconise la mise en place d'une évaluation comparative de la qualité et des coûts des services d'intérêt général ; il s'agit là d'un point très important, d'une partie du modèle européen.

Autre question qui me préoccupe : nos instruments de discrimination politique, à savoir les zonages. Bien entendu, nous prendrons en compte, monsieur le Président, le rapport que vous avez remis l'année dernière au Premier ministre à ce sujet.

Concernant les dispositifs de planification et de programmation dans ces nouveaux cadres législatifs, en particulier les schémas de services collectifs qui sont des schémas à vingt ans, il s'agit de prospective, mais il convient de mettre en place leur suivi et de déterminer leur fonction .

Seconde partie : l'environnement.

De nombreux travaux internationaux, européens et français sur les indicateurs, se sont développés depuis le sommet de la Terre à Rio, en juin 1992 ; ils tournent tous autour du schéma d'analyse suivant : les Etats, les problèmes et les réponses apportées par les Etats eux-mêmes. Ces informations sont souvent synthétiques, significatives, mais leur interprétation est parfois difficile. Il existe une stratégie nationale du développement durable dans le cadre de la préparation de Johannesburg (2-11 septembre 2002) qui sera coordonnée par M. Michel Mousel, l'ancien président de la mission interministérielle de l'effet de serre (MIES).

L'Agence européenne de l'environnement fournit un certain nombre d'indicateurs environnementaux : la qualité de l'air en milieu urbain, l'éco-efficacité des ménages, des transports, de l'agriculture et de l'énergie, l'efficacité énergétique, les prélèvements d'eau, les dépenses et consommations des ménages, le prix réel des carburants, le prix réel du transport passager, etc. Tous ces indicateurs quantitatifs sont donc recueillis par l'Agence européenne de l'environnement ; nous en avons discuté longuement au conseil de l'environnement du 29 octobre dernier, et la présidence espagnole en proposera quelques autres lors du conseil de Barcelone.

Ces indicateurs sont articulés avec les objectifs européens de la stratégie de développement durable élaborée lors du sommet de Göteborg. Les Etats membres étaient chargés d'établir eux-mêmes une stratégie nationale, à laquelle nous participons, mais c'est M. Michel Mousel qui coordonnera tout cela.

Nous trouvons, dans les contrats de plan Etat-régions et les DOCUP, des indicateurs d'évaluation environnementale qui seront utilisés en 2003, concernant par exemple les moyens financiers immobilisés et les impacts environnementaux des mesures considérées. Pour cela, nous avons conçu un outil de suivi, OSEE ; Mme Dominique Voynet avait déjà créé la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale ("D4E"), qui repose sur la collecte, par les directions régionales de l'environnement (DIREN) d'une quarantaine d'indicateurs spécifiques qui concernent l'approche et les impacts environnementaux dans les contrats de plan Etat-régions et les DOCUP.

En ce qui concerne l'aspect environnemental, nous allons suivre le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux, pour lequel des indicateurs de développement durable doivent être mis en place, notamment pour mesurer l'impact des différentes activités sur l'état de conservation et l'efficacité des mesures de protection et de gestion du patrimoine naturel. Nous avons dix enjeux stratégiques, dont la mise en place a déjà commencé ; il existe un comité de suivi du schéma au sein duquel sont présents tous les services : les DIREN, les directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF), le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF), l'Institut national de la recherche agronomique (INRA). Une de ses premières tâches est de valider le choix de la quarantaine d'indicateurs que nous proposons.

Une autre évaluation environnementale est réalisée avec la Fédération des parcs naturels régionaux (PNR). Depuis deux ans, nous organisons avec elle des rencontres interrégionales afin de mettre en place les systèmes d'évaluation de la politique des PNR.

Elle nous fournit des éléments indispensables de suivi et d'évaluation. Par ailleurs, la commission "environnement-littoral" a été mise en place en 2001 à la demande de mon ministère. Elle s'est intéressée, par exemple, à la situation de la rade de Brest, du Golfe du Morbihan, du Perthuis charentais et d'autres sites, ainsi que de la gestion intégrée des zones côtières. Le rapport de cette commission doit être remis d'ici quelques mois. Par ailleurs, nous allons créer un observatoire du littoral en liaison avec l'Institut français de l'environnement (IFEN), notre bras statistique.

Enfin, il y a Natura 2000, qui s'occupe à la fois d'environnement et d'aménagement du territoire. Pour cela, l'Atelier technique des espaces naturels, sur lequel le ministère exerce sa tutelle, est chargé d'accompagner une action qui doit aboutir à la production d'outils permettant aux gestionnaires de Natura 2000 d'évaluer sa mise en oeuvre.

Tout cela est un début de promotion de la culture de l'évaluation. Il ne s'agit pas d'apporter une connotation négative à propos des porteurs de projets, nous ne les notons pas ; cela doit devenir une culture normale, ce sont des outils indispensables pour savoir si l'on va dans la bonne direction, dans la rigueur et la transparence.

M. le Président : Monsieur le ministre, merci, nous avons pu apprécier l'effort réalisé par votre ministère pour mettre en place des outils d'évaluation, pour faire en sorte que ces politiques voulues à la fois par l'Europe et le Gouvernement français deviennent réalité. Vous nous avez dit que le développement de la culture de l'évaluation était également un objectif culturel. Nous avons vu quels étaient les outils méthodologiques ; votre ministère envisage-t-il de fournir un effort de formation à l'adresse des fonctionnaires afin que cette préoccupation nouvelle soit prise en compte de façon plus transversale et à tous les échelons de l'appareil d'Etat ?

M. Yves Cochet : Un nouvel institut relatif au développement durable propose depuis deux ans aux préfets, aux fonctionnaires et à d'autres de leur fournir son aide : il s'agit de l'Institut des hautes études d'aménagement du territoire. Par ailleurs, j'ai demandé à la DATAR de réfléchir à la "contamination positive", à la propagation des bonnes pratiques pour la phase d'évaluation des contrats de plan et des DOCUP. Les collectivités locales, les associations, les entreprises, qui sont à la recherche de méthodologie pour évaluer les projets, pourront ainsi être aidées par cette réflexion de la DATAR. L'idée est de travailler avec toutes les têtes de réseaux qui sont capables de faire de la pédagogie dans ce domaine ; je citerai l'association française des conseils de communes et des régions d'Europe. Toutes ces personnes ont déjà réfléchi à cette pédagogie, à cette formation à l'évaluation. Il est vrai qu'en France, nous sommes en retard par rapport à d'autres pays de l'Union européenne.

M. Léonce Deprez : Monsieur le ministre, cette Délégation a un intérêt dans la mesure où l'on arrive à faire le lien entre la démocratie et la technocratie. Nous sommes un certain nombre à vivre tout cela à la fois sur le terrain et ici. Hier, par exemple, j'essayais d'expliquer à quatre maires et une dizaine d'adjoints au maire ce que vous venez de nous dire dans un langage beaucoup plus expert. J'ai ainsi pu mesurer à quel point il était difficile d'expliquer ce problème aux élus qui, eux, gèrent le territoire. Avez-vous compris la nécessité qu'il y a à ne pas trop technocratiser ces sujets ? Ce que vous venez de nous expliquer ne me rassure qu'à moitié ! Pouvez-vous imaginer cette simplicité de l'action à partir du territoire ?

Nous vivons dans la pratique ce que vous concevez. Nous expliquons aux élus locaux que le pays et l'agglomération sont l'avenir ; nous allons donc faire une charte de pays, puis un contrat de pays et un schéma de cohérence territoriale (SCOT). Ces pays seront constitués à partir de communautés de communes qui se fédèrent pour représenter un espace géographique plus large à partir duquel nous allons concevoir la charte de pays, le contrat de pays, de façon à ce que, logiquement, les SCOT "collent à la peau" des pays et des agglomérations. La charte de pays, le contrat de pays et le SCOT, voilà trois rendez-vous qu'il ne faut pas manquer, notamment pour 2003.

Pour passer du stade de concept au stade de l'action et de l'efficacité que vous pourrez évaluer, un cheminement est nécessaire. Il conviendrait de simplifier les directives adressées aux préfets, afin qu'ils assurent plus facilement les moyens d'ingénierie auprès des élus qui ont réalisé l'effort de se constituer en communauté de communes, en pays ou en agglomération.

Certains élus, qui possèdent encore le "bon sens paysan", se demandent comment ils vont faire pour réaliser une charte et un contrat de pays ; certains élus peuvent se démarquer et le faire eux-mêmes, mais bien souvent ils préfèrent nommer un agent de développement, spécialiser un collaborateur grâce aux crédits que vous avez accordés à la région.

D'autres font appel à un bureau d'études, autre technocratie privée ! Comment échapper au risque d'une technocratie publique, qui transpire à travers votre exposé, mais qui doit se concrétiser au niveau du territoire ? Comment faire en sorte que l'on n'aboutisse pas à ce que ce soient les bureaux d'études privés qui dialoguent avec les experts publics, les élus n'ayant plus la maîtrise de leur territoire, de leurs projets ?

M. Yves Cochet : Nous avons fait imprimer à plusieurs dizaines de milliers d'exemplaires des petits livrets expliquant la mise en place des pays et des agglomérations, la nécessité d'une charte, d'un contrat, que je vous ferai parvenir. En ce qui concerne l'évaluation et la mise en place de toutes ces lois, nous essayons de faire en sorte qu'il y ait une cohérence entre les périmètres des pays et les SCOT ; nous avons d'ailleurs donné des instructions aux préfets. L'ingénierie territoriale sera financée au titre du volet territorial des contrats de plan Etat-régions. Quant à votre idée de nommer des agents de développement dédiés aux pays, je la trouve excellente ; ils sont sous le contrôle politique des élus locaux, et bénéficient en général du soutien des collectivités. Nous sommes tout à fait disposés à mettre à disposition des outils à la fois intellectuels et financiers. Si des bureaux d'études privés interviennent - il y a un marché de l'aménagement du territoire comme il y a un marché de l'eau -, très bien, je ne suis pas contre. Il faudra simplement qu'ils puissent aider réellement les élus locaux. Je suis tout à fait conscient que l'enchaînement de toutes ces lois effraie les élus qui se demandent, non pas où va-t-on, mais comment (y va-t-on).

M. Jean-Michel Marchand : Monsieur le ministre, la rapidité de la mise en oeuvre de ces différentes structures préoccupe les élus - communautés de communes, communautés d'agglomérations, pays, SCOT, plans locaux urbanisme (PLU), etc. - ainsi que la pertinence et la cohérence des territoires. Nous savons tous comment chacun se comporte : il y a toujours une volonté de "redécouper" son territoire ; or je ne crois pas que ce soit l'esprit de la loi.

Deuxième point, le pays est un territoire de projets et non pas une nouvelle structure ; nous devrons, sur ce point, être particulièrement vigilants. Je ne mettrai pas un centime dans un pays qui deviendrait une supra structure et qui abandonnerait tout projet pour devenir simplement un tiroir-caisse - encaisser d'un côté et redistribuer de l'autre. Il convient donc de faire preuve de beaucoup de pédagogie. En effet, un certain nombre de ces directives ne correspondent pas exactement aux politiques menées sur les territoires. Je pense en particulier à des politiques départementales ou régionales. Je comprends bien l'intérêt de ces évaluations, mais il serait nécessaire de diffuser les documents existants, afin que les élus locaux relisent les textes (ils le feront de façon différente que les technocrates) que nous avons produits.

M. Yves Cochet : Monsieur le député, puisque vous faites à la fois les questions et les réponses, je ne puis qu'approuver votre détermination, votre volonté politique et vos propos !

M. le Président : Monsieur le ministre, je vous poserai deux questions relatives à l'évaluation.

La première concerne l'implication des régions et de l'Etat en matière d'évaluation des contrats de plan Etat-régions. Vous avez fait allusion aux sections spécialisées des CRADT, or j'en vois assez peu se mettre en place. Par ailleurs, M. Robert Savy disait la semaine dernière qu'il trouvait l'Etat, et notamment les préfets, peu empressé en matière d'évaluation. Lorsqu'il travaillait sur le sujet, il a pu s'apercevoir que les préfets avaient des approches assez administratives : évaluation de la mise en place des fonds, respect des calendriers, mais peu d'évaluations qualitatives. Comment inciter les préfets à le faire ? A qui confier ce travail en région : le préfet, le secrétariat général pour les affaires générales (SGAR), faut-il une coopération entre le préfet de région et le président de région ? Comment pouvons-nous accélérer ce processus afin d'être fins prêts en 2003 ?

Ma seconde question concerne la comparabilité des évaluations. Lors de l'audition de M. Yves Cousquer, Mme Véronique Hespel nous disait que le Conseil national d'évaluation et le Commissariat au plan considéraient qu'il n'était pas utile d'avoir trop de critères d'évaluation standardisés et que chaque grande enquête d'évaluation devait secréter elle-même ses propres indicateurs et critères. Je m'interroge donc à ce sujet. En effet, nous devons mesurer la compétitivité de chacun de nos territoires, repérer ceux qui se laissent distancer, mais nous avons également à défendre nos territoires dans le cadre européen.

Nous menons actuellement un débat important sur le produit intérieur brut (PIB). Nous voyons bien qu'au travers de cet indicateur, qui n'est certainement pas suffisant pour mesurer le développement des territoires, certains territoires, qui bénéficient de politiques structurelles bien dotées, telles que l'objectif 1, se sont très rapidement développés au cours de ces vingt dernières années - je pense au Portugal, à l'Espagne, à l'Irlande. Il serait demain dangereux que les aides européennes soient mal proportionnées aux besoins ; nous aurions alors un effet déstabilisateur qui pourrait pénaliser des territoires particulièrement fragiles dans un pays aussi vaste que le nôtre et dont les densités sont moins importantes.

M. Yves Cochet : Monsieur le président, l'implication de l'Etat a été définie par une circulaire du Premier ministre du 25 août 2000 ; elle charge le Commissariat général du plan d'assurer la coordination de l'évaluation. La circulaire transfère les financements que l'Etat déconcentre - 6/10 000 de la part de financement total de la part de l'Etat - en fonction de la programmation des évaluations qui est établie dans chaque région. Ce même Commissariat du plan apporte son soutien méthodologique sur les thèmes transversaux et c'est lui qui organise la mutualisation et les échanges d'expériences entre régions.

Du point de vue temporel, nous allons, en 2002, essayer de disposer d'un système simple et efficace de suivi financier par objectif. En s'appuyant, par exemple, sur l'annexe 4, qui est commune à tous les contrats de plan Etat-régions et qui n'existait pas dans la génération précédente, une étude a été lancée par la DATAR sur la définition d'une grille d'objectifs harmonisée entre les contrats de plan Etat-régions et les DOCUP, qui permettra de mettre en place les indicateurs sur une quinzaine d'objectifs nationaux et européens. Nous aurons le résultat de cette proposition de grille dans environ six mois. Seconde question : doit-il y avoir uniquement des indicateurs régionaux, mais dans ce cas nous perdrons la comparabilité, ou bien uniquement des indicateurs nationaux, voire européens, et à ce moment-là nous perdrons la spécificité ? Je plaide pour des indicateurs homogènes sur l'ensemble du territoire, indispensables pour les comparaisons entre régions, non seulement françaises, mais également européennes ; s'agissant des grands objectifs, nous devons pouvoir comparer les résultats en tenant compte des standards européens - j'évoquais dans mon propos initial le programme ORATE.

Bien entendu, des études régionales et locales sont nécessaires, et peuvent prendre en compte les spécificités. Mais cela doit venir du jeu des acteurs locaux eux-mêmes ; nous n'allons pas inventer pour chaque conférence régionale des indicateurs qui ne sont pas les mêmes en région de montagne et en région littorale.

Il existe une volonté européenne à laquelle participe la DATAR, nous la proposons aux régions, puis nous essayons, par itérations successives, de parvenir à une méthodologie à peu près homogène.

M. le Président : Monsieur le Ministre, je vous remercie.

Audition de Mme Martine DURAND,

directrice adjointe du cabinet du secrétaire général de l'OCDE

Réunion du mercredi 23 janvier 2002

M. le Président : La Délégation reçoit aujourd'hui Mme Martine Durand, directrice adjointe du cabinet du secrétaire général de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE).

Au terme de cette législature, la Délégation à l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a programmé une série d'auditions sur l'évaluation des politiques publiques et les indicateurs du développement durable, sujet à la fois fondamental mais aussi novateur, et qui commence à être pris en compte dans notre pays pour un certain nombre de politiques.

Nous sommes d'autant plus heureux de vous accueillir que l'OCDE a beaucoup travaillé sur le thème du développement durable et a préparé un rapport "Développement durable : quelles politiques ?" qui dresse un bilan des réalisations, met en évidence un certain nombre d'obstacles conceptuels et pratiques freinant les progrès attendus et aborde les domaines dans lesquels des actions gouvernementales concrètes permettraient de mieux atteindre les objectifs fixés.

Nous souhaiterions donc avoir votre vision du développement durable, voir quels indicateurs ont été retenus ou pourraient l'être à ce sujet dans les pays que vous avez étudiés, quelles sont les difficultés les plus souvent rencontrées, quelles pistes doivent être envisagées pour l'avenir.

J'ajouterai que la Délégation s'intéresse également tout particulièrement au développement durable en matière d'aménagement du territoire.

Mme Martine Durand : Je vous remercie d'avoir invité l'OCDE. Malheureusement, son secrétaire général n'a pu se déplacer, mais je suis ravie de le remplacer aujourd'hui.

Mon intervention portera sur les directions dans lesquelles les travaux de l'OCDE se sont engagés, plus précisément les politiques que les ministres de l'OCDE discutent actuellement en matière de développement durable, et les difficultés qu'ils rencontrent pour mettre en place des politiques efficaces dans ce domaine. En premier lieu, je souhaiterais remettre en perspective les travaux de l'OCDE. En mai 1998, les ministres des pays membres ont donné mandat à l'Organisation de traiter la question du développement durable et, plus particulièrement, de formuler des recommandations concrètes concernant les politiques en faveur du développement durable. Le développement durable est un concept très vaste. C'est pourquoi, à cette occasion, ils se sont également accordés pour en donner une définition, à savoir un processus permettant de satisfaire les besoins de la génération présente, sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins. C'est une définition très large.

Ce concept de développement durable englobe des considérations à la fois économiques, sociales et environnementales. Néanmoins, l'objectif est de toutes les rapprocher et de pouvoir promouvoir l'intégration des politiques dans ces trois domaines, et non pas agir séparément dans chacun d'entre eux. Divers organismes gouvernementaux, organisations internationales, groupes de la société civile, organisations non gouvernementales oeuvrent pour promouvoir le développement durable. La contribution demandée par les ministres à l'OCDE est donc d'apporter son expertise multidisciplinaire, c'est-à-dire prendre en compte ces politiques dans un cadre multidisciplinaire, mais aussi multigouvernemental, puisque c'est une des caractéristiques de l'OCDE de promouvoir l'échange d'analyses et d'informations entre les pays membres.

En mai 2001, lors de la réunion du conseil des ministres, l'OCDE a remis un premier rapport "Développement durable : quelles politiques ?", complété par un rapport analytique plus détaillé intitulé "Développement durable et grandes questions". Les ministres de l'économie, de l'environnement et des finances, présents à cette réunion, ont approuvé les recommandations contenues dans ces rapports.

Toutefois, au moment où les dirigeants mondiaux se préparent pour le prochain sommet mondial sur le développement durable, qui doit avoir lieu à Johannesburg en Afrique du Sud en septembre 2002, on note que les progrès accomplis pour protéger l'environnement mondial, satisfaire les besoins sociaux et réduire la pauvreté partout dans le monde restent très insuffisants.

C'est pourquoi les ministres ont à nouveau demandé à l'OCDE d'intensifier ses travaux, en particulier sur les indicateurs susceptibles d'être utilisés dans des études futures d'évaluation des politiques, mais aussi sur l'élimination des obstacles aux réformes, sur la dimension sociale du développement durable et sur les moyens d'améliorer l'intégration et la cohérence des politiques dans les trois domaines que j'ai mentionnés.

De ce fait, le développement durable est aujourd'hui fermement ancré parmi les grandes priorités de l'Organisation, qui prépare actuellement un rapport pour la prochaine réunion ministérielle du printemps, ainsi qu'un rapport, "Le rapport des ministres de l'OCDE", pour le sommet de Johannesburg.

La question qui se pose est de savoir si nous sommes sur la voie d'un développement durable et si l'on peut mesurer les progrès qui ont été effectués et ceux qu'il reste à faire.

On peut indiquer, dans un premier temps, que les pays de l'OCDE ont fait des progrès économiques considérables au cours du demi-siècle dernier. Plusieurs indicateurs l'attestent : l'évolution du PIB par tête, de la productivité tendancielle, du progrès technique, de l'investissement, des échanges commerciaux, etc. Cette prospérité économique s'est traduite par une forte réduction de la pauvreté et une amélioration de la qualité de la vie.

L'espérance de vie à la naissance a considérablement augmenté dans les pays de l'OCDE ; la part de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté a diminué ; la part du PIB consacrée aux dépenses d'éducation et de santé ne cesse d'augmenter.

Toutefois des progrès restent encore à accomplir pour que la prospérité soit mieux partagée dans les pays de l'OCDE, mais surtout dans ceux en voie de développement.

En revanche, on peut dire que si, sur les aspects économiques et sociaux, les progrès ont été nets, l'activité économique dans les pays de l'OCDE continue de se traduire par des conséquences négatives sur l'environnement local et mondial. Actuellement, avec 18 % de la population mondiale, les pays de l'OCDE consomment 50 % des ressources énergétiques mondiales et sont responsables de l'essentiel des émissions de produits polluants.

Les risques d'un possible franchissement de seuils critiques dans la capacité de régénération des ressources naturelles et d'une surcharge des fonctions d'absorption, ce qu'on appelle les puits de l'environnement, sont autant de menaces réelles sur la durabilité à long terme de la croissance économique. Si l'on considère les vingt prochaines années, le PIB mondial devrait, selon certaines prévisions, augmenter de 75 % en volume, dont les deux tiers dans les pays membres de l'OCDE. La progression de la population mondiale devrait se situer entre 1 et 2 milliards de personnes, principalement dans les pays en voie de développement.

On voit bien, avec ces évolutions, la perspective d'une concurrence accrue pour l'exploitation des ressources naturelles rares. Il est donc urgent d'agir pour ne pas mettre en péril le bien-être des générations futures.

On peut souligner que, dans de nombreux pays, on assiste déjà à un découplage entre la croissance économique et les conséquences sur l'environnement : par exemple, les émissions de produits polluants croissent moins vite que le PIB. Cela s'explique par une plus grande demande pour un environnement plus propre, mais aussi par un changement dans les techniques et structures de production, avec moins d'industries lourdes et polluantes et plus de services. L'OCDE développe actuellement des indicateurs de découplage pour analyser ces évolutions. Ils seront inclus dans son rapport de mai prochain. En revanche, les progrès ont été moins marqués dans la réduction de la pollution qui a des effets négatifs sur la santé. On estime que ces dangers représentent entre 2 et 6 % de la morbidité dans les pays membres de l'OCDE et entre 8 et 13 % de celle dans les pays non membres. C'est aussi le cas en matière de qualité de l'eau, de biodiversité et de traitement des déchets solides, où les progrès sont beaucoup moins nets. Les indicateurs montrant ces évolutions incluent les concentrations d'ozone et de dioxyde de carbone, les mesures de qualité de l'eau pour les principales rivières, de qualité de l'air, les stocks de ressources marines, etc. Tous ces indicateurs font partie du lot d'indicateurs de développement durable.

Mais la mise en oeuvre de politiques efficaces est rendue plus difficile par l'existence d'un grand nombre de besoins sociaux non satisfaits. Plus d'un milliard de personnes dans le monde vivent actuellement avec moins d'un dollar par jour et des milliers de personnes dans les pays en voie de développement aspirent à des niveaux de consommation plus élevés. Ces disparités dans les conditions économiques influent sur les priorités des politiques nationales ainsi que sur la volonté des différents pays de coopérer dans la lutte contre des problèmes communs.

L'OCDE développe un cadre d'analyse utilisant des indicateurs de performance tels que ceux que je viens de citer, mais aussi des indicateurs qui permettront d'évaluer l'efficacité des politiques mises en oeuvre dans les pays de l'OCDE. Ce sont des politiques à l'interface de deux ou trois des dimensions du développement durable pour lesquelles les indicateurs permettent de mesurer les progrès accomplis.

Je vous cite un exemple. Certes, il est utile d'avoir un indicateur sur la réduction des émissions de C02. Mais qu'en est-il des conséquences en matière de compétitivité des entreprises ou de l'emploi ? Il est donc important d'étudier ces indicateurs et ces politiques en parallèle, afin que ces politiques puissent être couronnées de succès.

Je prends un autre exemple. Avoir des indicateurs sur la qualité de l'eau est en soi intéressant, car ce sont des indicateurs de performance. Toutefois, les étudier seuls ne permet pas de déterminer le succès des politiques. Il convient de mettre ces indicateurs en parallèle avec les subventions dans le secteur de l'agriculture et créer les liens entre ces deux domaines, c'est-à-dire la qualité de l'eau et l'agriculture, en tenant compte des conséquences pour l'emploi et le redéploiement des personnes affectées.

Dans ce cadre, quelles sont les politiques de développement durable qui sont à l'ordre du jour des travaux de l'OCDE et de ses pays membres ? Les ministres ont reconnu qu'une stratégie globale était nécessaire, à la fois sur le plan national et international. C'est pourquoi ils se sont mis d'accord pour agir sur cinq domaines clés :

1) Mettre les marchés au service du développement durable.

2) Renforcer les processus de décision.

3) Tirer partie des possibilités offertes par la science et la technologie.

4) Créer des partenariats avec les pays en voie de développement.

5) Trouver des solutions pour lever les obstacles aux réformes.

Je vais rapidement développer chacun de ces points. S'agissant du premier point, mettre les marchés au service du développement durable, les gouvernements des pays de l'OCDE s'appuyaient, par le passé, principalement sur la réglementation - interdictions, normes techniques, choix de technologie, etc - pour atteindre des objectifs environnementaux. Or les réglementations de ce type sont très complexes, souvent coûteuses à gérer et peu efficaces. Elles peuvent également représenter un frein à l'innovation et à l'introduction de nouvelles technologies.

Les pays de l'OCDE ont également, par le passé, eu massivement recours aux subventions à l'industrie et à agriculture, afin de protéger des productions domestiques et préserver des emplois dans ces secteurs. A titre d'exemple, les subventions du secteur du charbon sont estimées à 7 milliards de dollars par an pour l'ensemble de l'OCDE, celles destinées à l'agriculture à 327 milliards de dollars en 2000. Revoir les subventions qui ont un impact négatif sur l'environnement est donc une priorité.

On estime que les instruments de marché sont plus efficaces pour prendre en compte ce que l'on appelle les externalités, c'est-à-dire que les coûts et les prix reflètent, de manière plus directe, tous les coûts liés à l'environnement. Si je reprends l'exemple de la qualité de l'eau, le prix de l'eau devrait refléter les coûts inhérents au fait que l'agriculture pollue.

S'agissant des instruments de marché, il existe deux instruments principaux : les taxes et les permis négociables. Les taxes, liées à l'environnement, ont le mérite d'inciter à des changements de comportement, mais en 1998, les taxes liées à l'environnement ne représentaient que 7 % du total des recettes fiscales. Ces taxes frappaient, pour l'essentiel, les carburants, c'est-à-dire l'essence, le diesel, etc. mais en revanche, ne frappaient pas le fuel utilisé dans l'industrie. Il convient donc d'avoir un meilleur ciblage sur d'autres activités polluantes en réduisant notamment certaines exonérations. A titre d'exemple, le Danemark et la Belgique taxent un grand nombre d'autres produits polluants : les piles, les sacs plastique, etc., pour favoriser le recyclage.

Les permis négociables, qui constituent le deuxième type d'instrument de marché, sont plus efficaces pour atteindre un objectif précis. En effet, il s'agit de fixer des quotas d'émissions, puis d'établir un marché de ces quotas. Ces permis négociables sont déjà utilisés dans la gestion des ressources naturelles telles que les stocks de poissons, en Islande, au Canada, aux Pays-Bas, en Nouvelle-Zélande, mais également pour les émissions de dioxyde de soufre aux Etats-Unis.

L'une des difficultés de ces permis négociables est la complexité de leur mise en place et, en particulier, le traitement des droits acquis. En effet, il faut établir au départ un marché. Mais que faire avec ceux qui polluent le plus ? Doit-on leur donner systématiquement les droits de continuer à polluer comme ils le faisaient ?

Cela pose aussi des questions au niveau international, comme nous l'avons vu avec le protocole de Kyoto. On peut également mettre en place d'autres mesures telles que les systèmes d'accords négociés, les codes de conduite au niveau des entreprises, l'"ecolabelling" (étiquetage des produits indiquant si les produits sont favorables ou non à l'environnement), les origines de production. Ces différents moyens donnent des signaux aux consommateurs afin qu'ils puissent exprimer leur préférence. Néanmoins, ces dernières mesures sont en général moins efficaces que les instruments de marché. Il est donc nécessaire d'avoir un cadre d'ensemble qui soit cohérent, de revoir les politiques en matière économique et sociale pour prendre en compte les effets possibles sur l'emploi, l'activité, la répartition des revenus et assurer le reclassement des travailleurs affectés par les réformes.

Le deuxième point, sur lequel les ministres ont demandé à l'OCDE de travailler, concerne le renforcement des processus de décision. Puisque les actions dans le domaine du développement durable touchent à plusieurs domaines économiques, environnementaux et sociaux, il est nécessaire d'intégrer plus efficacement la prise de décision afin d'éviter les conflits potentiels entre différents objectifs.

Tout cela pose évidemment des problèmes de gouvernance publique. Dans la plupart des pays de l'OCDE, le principal instrument pour mettre en oeuvre les objectifs de développement durable est le cycle budgétaire annuel.

Ainsi au Danemark, une évaluation environnementale stratégique annuelle est élaborée dans le cadre de la loi de finances. Elle a pour but d'encourager tous les ministères chargés de la politique économique à prendre en compte les questions d'environnement dans leurs décisions et, inversement, pour le ministère de l'environnement, de tenir compte de l'efficacité économique des mesures qu'il préconise.

D'autres pays ont mis en place des structures interministérielles de coordination pour favoriser la cohérence des politiques sectorielles et des politiques en matière de développement durable. Par exemple, il paraît indispensable de coordonner les politiques de l'énergie ou les politiques sociales avec celles de développement durable si on veut parvenir à des résultats.

Il est également important d'impliquer les collectivités locales qui contribuent pour beaucoup à la mise en oeuvre des politiques élaborées au plan national. Les services locaux, tels que l'urbanisme, les transports, la gestion des déchets et l'approvisionnement en eau, sont des sujets essentiels pour le développement durable et souvent traités au niveau local. Ces autorités infra-nationales doivent donc participer à l'établissement des objectifs.

Les pays ont adopté de multiples formules. Au Canada et au Mexique, les autorités centrales et régionales coopèrent à la planification des objectifs en matière de développement durable. Les provinces canadiennes ont des compétences particulières en matière de mise en oeuvre et de suivi de mesures pour le développement durable. Les Pays- Bas, l'Irlande et le Danemark ont mis en place des mécanismes contraignants pour les collectivités locales qui sont alors redevables, de manière juridique, quant aux objectifs fixés au niveau national.

Il faut également renforcer ce que l'on appelle la machine gouvernementale et impliquer les responsables d'administration. L'organisation des pouvoirs publics et de la formation des fonctionnaires, notamment dans les grandes villes, est essentielle pour traiter des problèmes d'urbanisme, de transport et de leurs conséquences en matière environnementale et sociale.

Ainsi, par exemple, la municipalité de Heidelberg en Allemagne fixe des objectifs précis de développement durable au personnel municipal. Lors de l'évaluation de leurs performances en fin d'année, ils doivent démontrer qu'ils ont atteint ces objectifs. Il ne s'agit pas de sanctionner, mais de fournir des incitations allant dans le bon sens.

Les parlementaires ont également un rôle important à jouer dans le renforcement des processus de décision, notamment dans le cadre de commissions spéciales et consultatives sur le développement durable, puisqu'ils permettent de faire progresser la cohérence et accroître la transparence.

Néanmoins, tous ces systèmes de renforcement de processus de décision nécessitent par ailleurs la mise en place de systèmes de contrôles a posteriori et de recensement des progrès accomplis par rapport aux objectifs fixés. Certains pays le font déjà, mais les organisations internationales et les organisations non gouvernementales (ONG) ont un rôle à jouer en ce domaine. Cela contribue au débat public et à la transparence.

L'OCDE travaille selon un processus de "revue" par les pairs. Les politiques de développement durable, dans chacun des pays, sont analysées pour un pays par les vingt-neuf pays partenaires et membres de l'OCDE. Une liste de recommandations est établie en accord avec le pays examiné qui donne lieu à un suivi régulier. L'étude préliminaire est publiée, puis, chaque année, le suivi du pays en question. On peut ainsi constater les progrès non seulement pour un pays, mais pour l'ensemble des pays.

Les problèmes à traiter varient selon les pays, car tous n'ont pas les mêmes questions principales à prendre en compte. La dernière étude sur la France, sortie en novembre 2001, comporte un chapitre sur ses politiques de développement durable. Deux sujets particuliers sont traités avec plus de détails : la qualité de l'air et la qualité de l'eau.

L'année prochaine, au moment de l'examen de la France, les progrès accomplis dans ces deux domaines seront à nouveau analysés, puis publiés. C'est au moment de l'examen que la pression des pays membres et partenaires est assez forte pour mettre en évidence si des progrès ont été réalisés dans le sens des recommandations et des objectifs qui avaient été fixés. En effet, les recommandations qui sont faites le sont en accord avec le pays examiné.

Ce ne sont pas les pays partenaires qui imposent leurs vues à un pays en particulier. En résumé, après que les pays se soient accordés sur les problèmes principaux existant dans le pays examiné, une évaluation des résultats ou du progrès par rapport à ces objectifs est publiée.

M. le Président : Qui conduit cette évaluation ?

Mme Martine Durand : C'est le secrétariat de l'OCDE, de manière indépendante. Ensuite, lors d'une réunion plénière avec l'ensemble des pays membres, les participants examinent, pendant une journée, les progrès effectués sur un ensemble de politiques et non pas seulement sur les politiques de développement durable, même si ces dernières feront l'objet de ces évaluations de plus en plus régulièrement. Par conséquent, les organisations internationales jouent un rôle dans le domaine du suivi et de l'évaluation. Les ministres ont fait figurer parmi les points clés "tirer parti des profits offerts par la science et la technologie". Il ne me semble pas nécessaire d'approfondir ce sujet dans la mesure où l'on voit bien ce qu'il convient de faire dans ces domaines. Concernant un autre point important, à savoir lever les obstacles aux réformes, les politiques en place n'ont pas permis, jusqu'à présent, de répondre à l'urgence des défis posés. Il existe essentiellement deux raisons à cela, dont l'une est scientifique, et que j'aborderai car se pose un problème d'indicateurs, thème de l'audition.

Pour beaucoup de domaines, on constate encore un manque de connaissances scientifiques, par exemple un grand nombre de lacunes quant à la compréhension des conséquences de l'activité humaine sur les écosystèmes terrestres et humains. On ne sait pas encore bien mesurer la biodiversité. Il reste donc une grande part de travail à accomplir pour développer des indicateurs qui soient à la fois fiables et reconnus de tous. S'ajoute à cela une insuffisance d'information sur l'ampleur de ce qui est irréversible ou pas. Quand on atteint des seuils, il n'existe pas toujours d'accord sur ceux-ci. Des recherches scientifiques doivent donc être poursuivies sur ces thèmes.

Cela conduit certains gouvernements à appliquer un principe de précaution, certes probablement satisfaisant en l'état actuel des choses, mais peut-être inefficace. Il est donc capital de combler les lacunes en matière scientifique pour parvenir à une meilleure connaissance de certains phénomènes.

Toutefois, même lorsque les connaissances sont suffisantes, plusieurs facteurs d'ordre politique peuvent aussi expliquer le manque d'action. Au risque de me répéter, je souhaite néanmoins insister sur le fait que le développement durable ne concerne pas uniquement l'environnement. On se heurte évidemment à la peur des conséquences à court terme des mesures visant à protéger l'environnement sur la répartition des revenus, l'emploi, la compétitivité des entreprises, etc. Tant que l'on n'aura pas levé ces obstacles et mis en place des politiques appropriées, il est clair que les progrès en matière de politique sur l'environnement seront limités.

Les problèmes de développement durable sont aussi très interdisciplinaires, ce qui crée des obstacles aux réformes. Par ailleurs, les réformes dans ce domaine requièrent, probablement plus que dans un autre domaine, l'implication de la société civile afin de changer les mentalités. Un effort important d'éducation et de sensibilisation doit donc être effectué, surtout auprès de ceux qui risquent de se considérer comme les perdants dans les nouvelles politiques.

Enfin, dernier point sur lequel je voudrais insister, le développement durable est une question pour laquelle les enjeux sont mondiaux en raison du caractère planétaire des problèmes. Les priorités politiques ne peuvent être ni locales ni régionales, mais mondiales.

Des réponses multilatérales sont donc nécessaires. A ce titre, les pays de l'OCDE ont une responsabilité envers les pays en voie de développement pour que ces derniers puissent connaître une croissance durable du point de vue économique, social et environnemental. Certes, il est très difficile de convaincre des pays qui ne disposent pas d'eau potable, où les populations meurent de faim, de consacrer des ressources à l'environnement. Cela nécessite de renforcer la cohérence dans les pays de l'OCDE entre les politiques nationales en matière commerciale, sociale et environnementale.

A titre d'exemple, cela implique d'ouvrir des marchés dans certains secteurs comme l'agriculture et le textile pour les pays en voie de développement, de façon à amorcer déjà le processus de développement et de prendre en compte les critères environnementaux dans les politiques d'investissement à l'étranger. Mais avant tout, cela demande de conforter les capacités des pays en voie de développement en matière de gouvernance, d'infrastructure, d'éducation et de santé.

En d'autres termes, les politiques de développement durable doivent nécessairement inclure les politiques de développement tout court. La réduction de la pauvreté sera d'ailleurs l'un des thèmes majeurs du sommet de Johannesburg et d'autres réunions internationales, comme le sommet du G7-G8 qui aura lieu au Canada cette année, la réunion qui se tiendra au Mexique en avril prochain sur le financement pour le développement, et la réunion des ministres de l'OCDE de ce printemps.

En conclusion, je rappellerai que l'OCDE est constituée de l'ensemble des pays développés, mais que les pays en voie de développement doivent absolument être partenaires de la politique de développement durable.

M. le Président : Je vous remercie pour cet exposé extrêmement riche, précieux et très précis. Il nous a ouvert des horizons sur la façon dont vous travaillez et analysez les champs du possible en matière de développement durable. En premier lieu, je voudrais vous demander quelles sont les difficultés les plus grandes que vous rencontrez en matière d'expertise sur ce sujet.

Mme Martine Durand : Les sujets que nous traitons sont très vastes. Si je reprends les trois volets - économique, social et environnemental - du développement durable, notre expertise, au-delà de celle déjà existante au sein de l'OCDE, vient essentiellement de nos propres pays membres, puisque l'Organisation est également un forum permanent intergouvernemental.

A l'OCDE, cent quarante comités se réunissent, dans le cadre de mille ou deux mille réunions par an, avec des experts mondiaux venant traiter de tous les sujets de politique publique. D'une certaine façon, ce n'est pas l'expertise qui manque. Certes, certains domaines demandent à être approfondis. Par exemple, nous avons beaucoup de lacunes en matière scientifique pour développer des indicateurs de développement durable qui ne sont pas encore au point. Mais pour l'essentiel, nous avons une bonne batterie d'indicateurs.

Il s'agit plus d'une question de mise en place de cadres cohérents prenant en compte ces divers piliers du développement durable, pour faire progresser les politiques. Les indicateurs ne peuvent être qu'un instrument. Un indicateur en tant que tel ne donne pas la clé ou la solution d'un problème. L'important est d'établir la manière dont ces indicateurs vont être utilisés pour évaluer les politiques.

A l'OCDE, nous n'estimons pas très utile un indicateur qui n'est pas un support à une analyse de politique. L'examen de la part du PIB investie dans l'éducation est en soi très intéressant, mais est-ce un indicateur de développement durable ? La part du PIB investie dans les retraites est-elle un indicateur de développement durable ? En soi, probablement pas. Cela devient un indicateur de développement durable lorsqu'il est mis en parallèle avec d'autres politiques.

En termes d'expertise, ce qui nous manque, c'est l'expertise en matière de mise en oeuvre et d'évaluation des politiques publiques. C'est cette expertise qu'il nous faut générer.

M. le Président : Nous avons un débat en France sur les indicateurs. Certains considèrent que chaque évaluation doit sécréter ses propres indicateurs et d'autres qu'il doit y avoir une comparabilité régionale ou européenne des indicateurs, afin de mieux mesurer, d'une part, les écarts de développement durable qui peuvent se creuser et, d'autre part, pouvoir mettre en place derrière des politiques de remédiation ou de rattrapage. Avez-vous eu à l'OCDE ce débat sur la pertinence des indicateurs et leur adaptation à des situations qui parfois ne sont pas comparables ?

Mme Martine Durand : Oui, tout à fait. Les ministres, dans leur mandat de 2001, ont demandé à l'OCDE de développer les indicateurs. Comment cette question a-t-elle été abordée à l'Organisation ? Tout d'abord, la première remarque a été qu'il était hors de question de développer des indicateurs qui permettront de faire un "beauty contest". L'idée n'est pas de comparer les différents pays, mais de savoir à quels problèmes de développement durable on doit se consacrer.

Partant de cette approche, il est intéressant d'examiner quelles sont les solutions "win win" ("gagnant-gagnant"), c'est-à-dire voir si l'on peut gagner à la fois en matière d'environnement et économique, ou en matière sociale et environnementale. Un exemple est la qualité de l'air et la santé. La qualité de l'air en tant que telle est un indicateur de performance, mais le but est de se poser des questions au niveau "win win", sans remettre forcément en question les objectifs : quels que soient les objectifs fixés par les pays, chacun étant libre de fixer ses propres objectifs, quelles sont les mesures et les moyens qui vont rendre les économies de ces pays les plus adaptables et les plus efficaces pour atteindre ces objectifs ? C'est une approche quelque peu conceptuelle, mais qui permet de cadrer l'analyse qui est faite.

Je prends pour autre exemple les dépenses de santé en pourcentage du PIB. Dire qu'il faut dépenser plus d'argent en pourcentage du PIB en matière de santé n'est probablement pas un bon indicateur de performance. Ce n'est pas dans ce cadre que l'on va évaluer une politique durable. En résumé, les indicateurs ex nihilo n'ont pas grand intérêt, c'est l'utilisation qu'on va en faire.

M. le Président : Dans le développement économique, on sait corriger éventuellement ses insuffisances ou ses excès. On commence à mieux mesurer l'impact des politiques sur l'environnement et à mieux le connaître, même si vous indiquez qu'en matière de biodiversité, tout n'est pas maîtrisé.

En revanche, le domaine où cela reste beaucoup plus flou est celui du développement humain ou social. Quels sont, selon vous, les chantiers à venir dans ce domaine dont l'appréciation peut être très différente d'un pays à l'autre ? Comment peut-on objectiver le développement social ? Quels sont les champs de recherche qu'il faudrait mettre en oeuvre dans ce domaine ?

Mme Martine Durand : C'est un chantier sur lequel nous commençons à travailler à l'OCDE, exactement dans les termes que vous venez de mentionner, c'est-à-dire comment incorporer la dimension sociale aux questions de développement durable.

Cette question comporte deux aspects. L'un est beaucoup plus facile à cerner car de nombreux travaux ont été effectués à cet égard : il s'agit de déterminer quelles sont les conséquences sociales des politiques environnementales ou économiques et comment remédier à ces conséquences sociales. C'est un effet direct, mais il est clair que, lorsque l'on évoque la dimension sociale du développement durable, cela va au-delà. Je vous expose où en est l'état de nos réflexions, car c'est un projet qui n'est pas achevé. Tout peut être mis sous le grand parapluie du développement durable. Pourquoi renommer, sous le développement durable, des questions sociales déjà traitées par ailleurs ?

Si on souhaite les inclure sous le développement durable, c'est parce que cela va apporter de nouvelles connaissances.

L'aspect essentiel consiste à définir, pour les questions sociales dans le cadre du développement durable, la notion de persistance à long terme. Chacun sait, par exemple, que les personnes qui n'ont pas reçu une éducation de base suffisante à l'école primaire ou secondaire auront beaucoup de difficultés à se former par la suite, tout au long de la vie, ce qui est un des objectifs de développement social. En matière de santé, chacun sait que le lien entre éducation et santé est fort. Ceci reste au niveau d'un individu.

L'aspect le plus intéressant porte sur les questions intergénérationnelles : quelle est la persistance entre des facteurs sociaux actuels d'une génération qui vont se transmettre à la génération suivante et avoir des effets à long terme. Par exemple, la question se pose pour les retraites, car les engagements pris aujourd'hui auront des conséquences sur les générations futures. Toutefois, il ne s'agit pas uniquement d'une durabilité ou d'une soutenabilité financière. Au Royaume-Uni, le système de retraite est tout à fait soutenable financièrement. Mais dans cinquante ans, il y aura des gens très pauvres qu'il faudra indemniser par les politiques sociales. Cela constitue un problème de développement durable. La question de persistance et de facteurs intergénérationnels doit guider notre réflexion en matière sociale et de développement durable.

Vous avez mentionné le développement humain. Nous essayons de définir des mesures de capital humain. Pour l'instant, nous avons simplement des indicateurs d'années passées à l'école, mais c'est un mauvais indicateur, car le capital humain se développe tout au long de la vie. Dans certains systèmes, l'Allemagne étant un exemple, les étudiants passent beaucoup de temps dans le système scolaire, sans pour autant avoir des performances supérieures à d'autres pays. Par conséquent, développer des indicateurs de capital humain serait sans doute utile et c'est ce sur quoi nous travaillons à l'OCDE.

Toute une autre dimension, développée dans le cadre du développement durable, concerne la définition du capital social. Pour l'instant, cela reste une recherche très embryonnaire, car il est très difficile de définir la notion de capital social, sans faire intervenir des jugements de valeur. En effet, chaque pays peut avoir des objectifs sociaux différents. Le modèle scandinave est très différent du modèle américain. Il n'est pas question d'imposer des modèles sociaux.

M. le Président : On peut imaginer les croiser avec des critères objectifs, comme la santé avec la longévité, etc.

Mme Martine Durand : Il peut y avoir des interfaces. Quand j'évoquais les "win-win" dans les trois dimensions du développement durable, cela peut être aussi des "win win" économique-économique ou social-social. Par exemple, la question des retraites est à l'interface social-social, car on assure le bien-être social des personnes retraitées, soit par des transferts de personnes actives, soit aux dépens de leurs descendants. Ce sont des questions qui doivent être examinées en interaction avec d'autres.

M. le Président : Puisque nous sommes une délégation pour l'aménagement du territoire, l'impact des retraites sur le territoire est très fort. C'est un élément de répartition nationale de la richesse que l'on commence à mesurer de façon assez pertinente.

Mme Martine Durand : Cela entre tout à fait dans le cadre de ce qui doit être analysé.

M. le Président : Vous avez éclairé les questions que nous nous posions. Je vous remercie et je souhaite à l'OCDE bonne réussite dans ce chantier tout à fait fondamental.

Mme Martine Durand : Je vous remercie.

Audition de M. David Grant Lawrence,

directeur de l'environnement à la Commission européenne

Réunion du mardi 29 janvier 2002

Présidence de M. Philippe Duron, président

M. le Président : Monsieur Lawrence, nous vous recevons au sein de cette jeune Délégation à l'aménagement du territoire qui fut créée en 1999 dans le cadre de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999. Elle a pour mission de donner des avis et de faire des propositions, soit lorsqu'elle est sollicitée par le Gouvernement - c'était le cas pour les schémas de services collectifs -, soit lorsqu'elle se saisit d'un sujet.

C'est ce que nous faisons sur un certain nombre de dossiers dont, actuellement, celui de l'évaluation qui nous a semblé être un enjeu des années à venir, puisque la Commission souhaite que les Etats évaluent mieux les politiques structurelles et aussi parce que le Gouvernement, par sa circulaire du 25 août 2000 relative à l'évaluation des contrats de plan Etat-régions, a engagé de nouvelles procédures.

Cette évaluation s'opère à plusieurs niveaux dans notre pays, mais nous sentons bien qu'elle est encore embryonnaire. Au niveau national, on commence à se forger une doctrine et à se doter d'outils dans les différents ministères. Au niveau local, la situation est encore nébuleuse et il nous semble nécessaire de la clarifier, de voir où il est possible d'améliorer le dispositif et les méthodes et de former les experts capables de dresser une évaluation de qualité.

La Communauté était, à cet égard, très en avance. La politique régionale de l'Union européenne mise en oeuvre au moyen des fonds structurels a fait "décoller" l'évaluation en Europe et, dans un contexte de dépenses publiques de plus en plus lourdes, l'Acte unique européen, adopté au début de 1986, a introduit une première référence à l'amélioration de l'efficacité des dépenses publiques. La réglementation de 1988 a ensuite créé une obligation d'évaluation systématique.

Notre Délégation souhaiterait avoir des éclairages à ce sujet, connaître les difficultés rencontrées, notamment méthodologiques, les résultats obtenus et les pistes à suivre.

Sans doute pourriez-vous nous indiquer brièvement si, au sein de l'Union européenne, certains pays vous semblent avoir avancé plus vite que d'autres sur ce chemin et réalisé des expériences intéressantes qui mériteraient d'être transposées.

M. David Grant Lawrence : J'interviendrai principalement sur le développement durable et son évaluation. Au sein de l'Union européenne, on parle de plus en plus en employant des noms de villes : ainsi, l'on parle du processus de Nice, de Cardiff, de Lisbonne. La stratégie de développement durable a été décidée l'année dernière à Goteborg, sous présidence suédoise. Elle a engagé l'Union à tenir compte dans toutes ses décisions des trois piliers du développement durable : pilier économique, pilier social et pilier environnemental.

L'élément important qui a été ajouté à Goteborg a été la dimension environnementale. Nous avions eu jusqu'à présent, à oeuvrer pour la mise en place du pilier économique - très tôt - puis, du pilier social maintenant. C'est le tour de l'environnemental.

La stratégie adoptée s'est concentrée sur quatre domaines prioritaires : le changement climatique ; les transports, pour essayer de dissocier la croissance et l'exploitation des ressources dans ce domaine ; la santé publique et l'utilisation des ressources naturelles.

Le Conseil européen a demandé à la Commission d'évaluer la mise en oeuvre de la stratégie de développement durable sur la base d'indicateurs qui ont été décidés ultérieurement, sous présidence belge, à Laeken, banlieue de Bruxelles. La Commission a présenté à Laeken une liste d'une trentaine d'indicateurs au Conseil européen, et les chefs d'Etat et de gouvernement ont choisi quarante-deux indicateurs structurels pour toute la gamme du développement durable. Sept indicateurs concernent le pilier environnemental du développement durable. Ce sont : les émissions de gaz à effet de serre ; l'intensité énergétique de l'économie ; la part d'énergie renouvelable dans la consommation totale d'électricité ; le volume des transports par rapport au produit intérieur brut ; la division modale des transports - chemin de fer, avion, etc. - ;la qualité de l'air dans les agglomérations et les déchets municipaux.

Sur la base de ces quarante-deux indicateurs, la Commission européenne a adopté la semaine dernière un rapport de synthèse qui sera envoyé au Conseil européen de Barcelone. Ce sera le premier rapport de synthèse sur les trois piliers du développement durable.

Il faut bien reconnaître que, pour l'instant, la partie environnementale de ce rapport est assez peu développée. Nos collègues du pilier social et du pilier économique ont une certaine expérience parce qu'ils participent l'élaboration de ce rapport de synthèse depuis quelques années déjà. Nous, nous sommes en train d'apprendre et vous noterez, année après année, une amélioration.

En plus de cette décision sur la stratégie de développement durable, les chefs d'Etat et de gouvernement ont imposé à la Commission européenne l'obligation de soumettre toute proposition "majeure" à une étude d'impact -"majeure" était le mot employé, mais c'est un mot qui en lui-même n'était pas défini. Il nous faudra donc décider de ce qui est majeur ou pas, et toutes nos propositions ne seront donc pas soumises à cette étude d'impact sur le développement durable.

La Commission européenne s'est engagée avant la fin de cette année, de préférence vers le mois de juillet, à présenter une méthodologie relative à l'examen des effets sur le développement durable. Ma réponse à l'une de vos questions est donc que, pour le moment, nous n'avons pas l'outil pour juger de l'impact sur le développement durable. Mais cela viendra, nous l'espérons, avant la fin de l'année.

En tout état de cause, il me semble que cet outil doit avant tout être utile, parce qu'il ne s'agit pas d'ajouter à la bureaucratie. Il faut que cette évaluation démontre les raisons pour lesquelles la Commission européenne fait une proposition, qu'elle fasse remonter les données de base dont elle a tenu compte et les décisions qui l'ont conduite à adopter cette solution et qu'elle fasse également remonter les raisons de son choix, parce qu'entre les trois piliers, des choix doivent être opérés.

Par exemple, certaines décisions environnementales posent des problèmes sociaux. La Commission européenne doit donc justifier de suivre tel chemin plutôt que tel autre.

Dans cette évaluation d'impact du développement durable, la Commission doit démontrer au public, comme aux Etats membres qui doivent adopter les décisions au Parlement européen et au Conseil, les raisons qui la motivent.

Nous attendons, pour la mi-2002, la façon dont nous pourrons faire l'étude sur l'impact du développement durable.

Mais, comme vous le savez, il existe deux autres sortes d'évaluation au sein de l'Union européenne. La première est réalisée depuis longtemps maintenant, c'est l'étude d'impact environnemental dont la réglementation a été adoptée dans les années 1980. Cela crée énormément de problèmes dans tous les Etats membres parce que tous les grands projets sont couverts : troisième aéroport, autoroutes, liaison ferroviaire rapide entre Paris et Marseille, etc.

La directive essaie de ne pas imposer de choix à l'Etat membre. La décision finale appartient à l'Etat membre, mais ce dernier doit avoir suivi une certaine procédure commune à tous au sein de l'Union européenne, avant de prendre à la décision. L'Etat membre est donc obligé, en vertu de cette directive, de faire une étude d'impact pour certains projets.

Pour les uns, l'étude est obligatoire, pour les autres, le choix reste à la discrétion de l'Etat membre, mais celui-ci doit le justifier. Il doit dire, par exemple, s'il choisit au cas par cas ou sur la base de seuils.

L'étude d'impact doit alors être entreprise conformément à la directive, avec une consultation obligatoire du public mais aussi d'une autorité de compétence environnementale installée dans l'Etat membre.

Si je prends l'exemple de la situation britannique, lorsqu'un ministère des travaux publics souhaite construire une autoroute, il doit, pour commencer, soumettre le projet à une étude d'impact environnemental. Puis, il doit publier cette étude pour le grand public afin que celui-ci puisse émettre des observations sur le projet. Parallèlement, le ministère des transports doit consulter le ministère de l'environnement. Tous les résultats sont ensuite livrés au public et il appartient aux élus de décider s'ils veulent l'autoroute ou pas. Même si cela doit éliminer des habitats importants, par exemple, ils ont le droit de prendre la décision qu'ils souhaitent dès lors que la procédure a été suivie.

Cette directive est entrée en vigueur dans les années 1980. Une nouvelle directive devrait prendre effet au cours des deux prochaines années, certainement à la fin de l'année prochaine. Elle sera la transposition au niveau des plans et des programmes de la directive relative à l'étude d'impact des projets. Je dois souligner que si un projet est décidé par une loi, donc, par un Parlement national, il n'est pas soumis à l'étude d'impact environnemental parce que le Parlement qui a adopté la loi est censé avoir tenu compte des questions environnementales. C'est la raison pour laquelle la ligne de chemin de fer TGV Lyon-Marseille n'a pas été soumise à l'étude d'impact obligatoire.

M. le Président : Cela a été, également, le cas de l'autoroute Bordeaux-Toulouse.

M. David Grant Lawrence : Cela a été aussi le cas pour le tunnel sous la Manche. La nouvelle directive qui entrera en vigueur l'année prochaine sur l'évaluation d'impact stratégique jouera le même rôle pour les plans et les programmes. Les gouvernements seront obligés d'examiner l'impact environnemental des plans et des programmes qu'ils proposent.

M. le Président : Pourriez-vous illustrer cette notion de plans et de programmes ?

M. David Grant Lawrence : Une politique des transports, c'est un programme. Un plan d'aménagement du territoire est un plan, en ce sens que l'on n'est pas encore descendu au niveau du projet. Vous faites par exemple une étude d'impact pour un projet d'autoroute : l'autoroute passe-t-elle par ici ou par là ? Mais avant, on s'est posé la question de savoir s'il faut une autoroute ou une ligne de chemin de fer. C'est à ce niveau-là qu'intervient l'étude environnementale.

M. le Président : Sur les choix d'opportunité ?

M. David Grant Lawrence : C'est cela. Pour cette étude aussi, une procédure doit être suivie pour s'assurer que le public est concerné. La Commission européenne n'est pas directement responsable des projets, mais elle a décidé de s'appliquer l'étude d'impact sur les plans et les programmes.

En conséquence, la prochaine tranche de plans régionaux fera l'objet d'une étude d'impact stratégique, qui sera faite par la Commission européenne elle-même. La réforme de la politique agricole commune sera aussi soumise à une étude d'impact, ainsi que la réforme de la politique commune de la pêche.

En principe, la directive adoptée par le Conseil et le Parlement européens s'applique aux Etats membres et, juridiquement, ne s'applique pas à la Commission européenne mais, pour obtenir l'accord du Parlement européen, la Commission a accepté d'être liée par cette directive.

Il existe différentes sortes d'évaluations au niveau de l'Union européenne. Certaines sont connues et existent de longue date, d'autres sont nouvelles et nous tâtons encore le terrain.

M. le Président : Il était très important que nous comprenions bien la manière dont vous engagez la réflexion sur les indicateurs de développement durable. Il s'agit là d'un domaine totalement nouveau, tant pour ce qui concerne l'environnement que pour ce qui concerne l'évaluation en matière d'environnement. La méthode que vous avez choisie semble tout à fait rationnelle et raisonnable, dans la mesure où vous limitez ces évaluations à un certain nombre de critères. J'aurais deux questions à vous poser à cet égard.

La première porte sur la comparabilité des indicateurs. Ne pensez-vous pas qu'il est souhaitable qu'une concertation ou une incitation amène les Etats ou les régions à mettre en place, pour leurs propres évaluations, des indicateurs qui puissent être comparés à ceux du reste de l'Union ?

La seconde concerne la mise en opposition ou en corrélation d'indicateurs différents. J'ai été intéressé par la démarche entreprise par l'OCDE en la matière : elle estime qu'un indicateur en lui-même n'a pas forcément beaucoup de sens. Le développement durable appelle, bien évidemment, à opérer des choix et c'est sans doute par la confrontation d'un certain nombre d'indicateurs économiques et sociaux, économiques et environnementaux, de santé et d'environnement, que nous pourrons avancer vers des choix d'équilibre. Est-ce une démarche qu'à l'avenir, vous avez l'intention de promouvoir ?

M. David Grant Lawrence : Tout d'abord, sur la question de la comparabilité des indicateurs, j'ai indiqué qu'il existe quarante-deux indicateurs pour le développement durable, dont sept pour la partie environnement. Tous ces indicateurs sont soumis au même contrôle de qualité. Au départ, ne figurent sur cette liste d'indicateurs que ceux qui sont comparables d'un Etat membre à l'autre. Cela ne signifie pas que nous disposerons toujours de chiffres et de données pour tous les Etats membres. Pour certains d'entre eux, comme la Grèce ou le Portugal, par exemple, des données manqueront.

Ensuite, il faut que les chiffres portent au moins sur cinq années afin de disposer de statistiques permettant de tirer des conclusions. La réponse à votre première question est donc positive et pour ce faire, nous essayons de trouver des indicateurs qui répondent à ces critères. Nous acceptons le fait qu'il nous faudra continuer à améliorer nos indicateurs. Nous avons essayé, par exemple, de trouver le moyen d'exprimer les problèmes de pollution par produit chimique - pollution de l'eau, de l'air, du corps humain - et à ce jour, nous n'avons pas encore trouvé d'indicateur convenable. Vous pouvez toujours parler du tonnage, de la quantité du produit chimique utilisé, mais cela ne signifie rien. Nous procédons donc à des contrôles de qualité avant que les indicateurs puissent entrer dans notre "paquet" de quarante-deux indicateurs.

Tout l'exercice consiste à confronter les indicateurs parce qu'en fait, c'est en examinant les résultats qu'ils nous donnent que s'opèrent les choix. Un indicateur vous montre que votre politique diminue la pollution, mais un autre indique qu'en même temps, le chômage croît. Vous voyez qu'il y a une contradiction entre les deux. Vous devez faire le choix entre accroissement du chômage ou augmentation de la pollution. Le choix se présente parfois ainsi, mais il est certain que nous préférerions trouver une politique qui permette à la fois la diminution de la pollution et celle du chômage. Ce n'est, malheureusement, pas toujours le cas.

Je suis donc tout à fait d'accord avec l'OCDE. C'est exactement de cette façon que doivent être utilisés les indicateurs et les données qu'ils fournissent.

M. le Président : Dans mon préambule, j'évoquais les acquis de certains Etats. L'Europe du Nord, notamment, est probablement plus en avance en matière d'évaluation et de développement durable que nos pays ou ceux de l'Europe du Sud. Que peut-on apprendre de l'expérience de ces Etats membres ? Une partie de leur expérience est-elle transposable à nos pays ? Vous-même avez-vous utilisé ces acquis ?

M. David Grant Lawrence : Ce n'est pas par hasard que cette stratégie de développement durable a été adoptée en Suède et Danemark, parce qu'évidemment, les pays nordiques ont déjà une certaine expérience en matière de développement durable. Ils ont déjà travaillé sur cette idée, qui est sans doute moins avancée ailleurs. Je précise cependant que cela ne correspond pas nécessairement à une division Nord-Sud. Il existe aussi au Portugal, par exemple, de bons exemples de développement durable ; en effet, si vous vous intéressez à un problème comme celui de l'eau, entre l'Espagne et le Portugal, vous êtes face à une question de développement durable, puisque tous les fleuves portugais prennent leur source en Espagne : comment utiliser l'eau de façon durable pour permettre à ces deux pays d'avoir de l'eau ? Ils ont travaillé ensemble sur le sujet.

Nous nous sommes efforcés, dans toutes nos directives d'évaluation ainsi que dans les propositions que nous ferons concernant le développement durable, d'utiliser les expériences intéressantes de tous les Etats membres.

Mais il existe aussi beaucoup de facteurs d'entraves à une transposition pure et simple de l'expérience suédoise à la France, par exemple. La vie politique française est bien plus proche de la vie politique britannique que de la vie politique néerlandaise ou suédoise. Très souvent, les Pays-Bas ou la Suède ont choisi des solutions dans le cadre et le contexte de leurs sociétés politiques, qui ne sont donc pas transposables telles quelles à la France ou au Royaume-Uni, dont les systèmes politiques dont différents. Mais il est certain que nous nous efforçons de recenser les bonnes pratiques qui existent dans les Etats membres et, dans la mesure du possible, de les utiliser au niveau de l'Union européenne.

M. le Président : En matière d'environnement, se pose le problème de l'acceptabilité des normes que l'on impose aux usagers. Cette acceptabilité diffère, on le voit, d'un pays à l'autre. Dans des pays où existe une acculturation à l'environnement, les solutions sont appropriées, les citoyens ont un patrimoine à protéger, si bien que travailler dans le sens du développement durable est vraisemblablement plus facile. Dans un pays comme le nôtre, où le monde rural a toujours considéré qu'il était en phase avec la nature même si, parfois, il peut commettre quelques erreurs, c'est plus difficile. On le voit très bien avec le contentieux sur la chasse. Quelles sont les recommandations de la Commission pour tenter de faire progresser dans les Etats membres la culture environnementale et cette culture de la nécessaire évaluation, d'une évaluation objective ?

M. David Grant Lawrence : La dernière fois que je suis venu devant une commission de l'Assemblée nationale, c'était pour discuter de la difficile question de la chasse.

Pour un citoyen britannique, c'est une problématique assez difficile à comprendre parce que, chez nous, comme vous le savez sans doute, la chasse est réservée à une élite, dont je ne fais pas partie. Il est donc difficile de comprendre. J'ai lu que le Conseil d'Etat avait annulé la loi Voynet. C'est donc un peu difficile à comprendre et nous sommes en train d'essayer de le faire. La directive sur les habitats a été adoptée, comme toute directive à l'époque, dans le cadre restreint d'un Conseil de ministres ad hoc. Mais les ministres de l'environnement n'en ont pas discuté avec les autres ministres qui pouvaient être concernés.

Vous vous retrouvez, donc, dans une situation que l'on connaît pour d'autres directives, comme celles sur les nitrates où les ministres de l'environnement décident d'un texte qu'ils communiquent ensuite aux ministres, de l'agriculture ou autres, qui sont impliqués dans la mise en oeuvre sur le terrain. Et c'est alors que les difficultés apparaissent. A mon sens, la solution se trouve dans la transparence de nos procédures. Nous devons, au niveau de l'Union européenne, d'abord consulter tous les intéressés. Si l'on prend l'exemple de la chasse, on aurait dû consulter les chasseurs, les groupes verts, les organisations non gouvernementales environnementales.

De même, quand on se trouve devant un problème concernant un produit industriel, il faut parler aux fabricants. Même si ce produit est horriblement dangereux et un grand polluant cancérigène, il faut en parler à celui qui le fabrique, parce que ce dernier sait beaucoup sur son produit. Il a de nombreuses données et, généralement, beaucoup d'idées.

Il faut donc travailler dans une transparence complète, en parlant à tous ceux qui ont un intérêt dans la législation que vous allez proposer.

Puis, vous devez, sur la base d'une étude d'impact environnemental mais aussi d'une étude coût-bénéfice, proposer une solution équilibrée au ministre, en essayant d'expliquer les raisons pour lesquelles cette voie paraît la meilleure et les avantages qu'elle présente. Si le citoyen ne comprend pas, ne voit pas son avantage dans une législation environnementale, on se heurte à une opposition qui ne permet pas d'avancer. C'est ce que l'on découvre aujourd'hui en ce qui concerne la chasse en France. La directive sur les nitrates pose des problèmes presque partout dans l'Union européenne. C'est aussi le cas d'autres législations, pour lesquelles on n'a pas suffisamment consulté.

Donc, dans le cadre du VIème programme d'actions pour l'environnement qui se discute actuellement au Parlement européen et au Conseil des ministres, nous nous sommes engagés dans une nouvelle approche : discuter de façon ouverte et totalement transparente des propositions avant de nous lancer dans un exercice de réglementation.

M. le Président : En 2003, nous allons faire un bilan d'étape des fonds structurels. Quelles évaluations ont-elles été engagées à cet égard ? Selon quelles modalités et avec quels résultats ?

M. David Grant Lawrence : Je ne suis pas un spécialiste des fonds structurels. En fait, les fonds structurels remplissent certains objectifs qui sont ancrés dans le Traité. Pour une région d'objectif 1, il faut remplir certains objectifs et que pour une région d'objectif 2, les objectifs sont différents.

Donc, en premier examen, nous étudierons si ces objectifs ont été atteints et, en seconde analyse, il s'agira de voir si ces objectifs qui ont été atteints l'ont été dans le respect d'autres objectifs entrant dans le Traité de l'Union, notamment le respect de l'environnement.

Je sais que la Commissaire européenne chargée de l'environnement compte inclure l'examen de l'effet des fonds structurels sur l'environnement.

Dans le choix et le développement de projets sur les fonds structurels, les deux directions générales de la Commission, celle des fonds structurels pour l'agriculture et celle chargée de l'environnement, travaillent ensemble. Nous rencontrons parfois des difficultés. Dans mon propre pays, en Ecosse, on voulait faire un développement en montagne. C'était un habitat hautement protégé. Après de grandes discussions, une solution a fini par être trouvée. On a su avoir le développement tout en protégeant l'environnement. Un énorme travail a été accompli au cours des dernières années.

M. le Président : C'est en l'an 2000, je crois, lorsque nous avions des difficultés avec Natura 2000, qu'une nouvelle culture a semblé émerger au sein de la Commission européenne. Les deux commissaires à l'agriculture, MM. Fischler et Barnier, avaient adressé une lettre, qui avait été ressentie comme peu plaisante, aux autorités françaises pour leur dire que les documents de programmation ne seraient examinés que lorsqu'ils auraient rempli leurs engagements, leurs obligations, en matière de transmission des sites à protéger.

Effectivement, le développement durable doit nous conduire à une nouvelle approche mais sommes-nous mûrs aujourd'hui pour nous engager dans cette voie - par exemple, lors de la réforme de la PAC qui, bien évidemment, est mise en cause, notamment pour ce qui est de la protection de l'eau, du problème émergent des organismes génétiquement modifiés, etc. ? Aura-t-on le souci, dans la réflexion préalable, de mieux concilier les objectifs d'intérêt économique de l'agriculture, d'intérêt social aussi ,puisqu'il y a également le souci d'équilibre des exploitations et l'équilibre de l'environnement ?

Nous avons essayé, dans un travail que nous avons réalisé lors de l'évaluation des schémas de services collectifs, de regarder ce problème pour ce qui concerne le schéma des services collectifs naturels et ruraux. J'ai pu constater, dans la discussion avec mes collègues, que cela provoquait débat. Certains députés ruraux avaient des craintes d'une remise en cause de l'autonomie des campagnes et surtout de leur avenir.

M. David Grant Lawrence : Nous avons passé de nombreuses années à essayer de convaincre nos collègues, qu'ils s'occupent d'agriculture, de transport, d'énergie ou d'industrie, de prendre en compte l'environnement. Mais nous avons eu une toute petite tendance à ne pas tenir compte des problèmes des autres. Aujourd'hui, avec le développement durable, il nous faut tenir compte, nous aussi, de l'économique et du social.

Ce sont les trois piliers. Il faut les considérer ensemble. J'ai été frappé à la Gare du Nord, en arrivant aujourd'hui, par un stand qui vantait la viande de haute qualité, parce que je viens d'Ecosse, donc, d'un pays qui a été affecté par la fièvre aphteuse ; en fait, l'Ecosse n'a rien eu sauf dans les régions limitrophes de l'Angleterre. Ce stand vantait les marques de qualité de la viande, trois françaises et trois de l'Union européenne.

Cela montre qu'en tout état de cause, la politique agricole commune est déjà en train de changer, de changer dans un sens voulu par le consommateur parce que ce dernier, après les diverses crises - crises successives de la viande bovine en Angleterre, crise de la viande porcine aux Pays-Bas, crise du poulet en Belgique, dont une pas plus tard qu'hier -, se pose davantage de questions et, pour les agriculteurs, la vie devient, je l'admets, horriblement difficile.

D'autres problèmes se posent à nous également. Je pense notamment à l'élargissement de l'Union européenne à des pays aussi divers que la Pologne ou Malte. L'agriculture sur l'île de Malte, qui sera dans la première vague de nouveaux membres, est quasiment préhistorique : de très petits champs, travaillés par la famille à temps partiel...

M. le Président : Néanmoins, le paysage maltais fait partie de la richesse...

M. David Grant Lawrence : Tout à fait.

Je suis convaincu que pour tenir compte de cela, pour tenir compte des contraintes budgétaires, la politique agricole commune va devoir évoluer beaucoup plus vers la qualité et, si nos partenaires de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) l'acceptent, vers un système qui nous permette de soutenir l'agriculteur pour des tâches autres que la production de denrées alimentaires, parce qu'en Europe, contrairement aux Etats-Unis, nous avons des milliers d'années d'agriculture derrière nous. L'agriculture a commencé en Syrie il y a 10 000 ans, me semble-t-il. Aux Etats-Unis, elle a démarré en 1776. Ils ont donc pu diviser le pays en quartiers, un pour la viande bovine, un autre pour les agrumes, et un autre encore pour le blé, ce que nous ne pouvons pas faire.

La multi-fonctionnalité, la tâche de l'agriculteur de protéger les espèces et le terrain est un élément que l'on devra faire reconnaître, tout en laissant les grands agriculteurs de l'est de l'Angleterre ou de l'Ile-de-France vendre leur blé sur le marché mondial au prix du marché mondial.

M. le Président : Vous avez évoqué les transports. L'Union européenne et ses Etats ont adopté le protocole de Kyoto. Nous avons, dans ce cadre, pris des engagements importants et difficiles. Nous mesurons aussi que, dans un pays comme le nôtre, ce sont les transports qui devront susciter le plus gros effort de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Cette question des transports est délicate dans la mesure où le transport routier a, au long des trente dernières années, gagné des parts importantes de marché au détriment du transport ferroviaire. Nous voyons bien que la reconquête d'une multi-modalité sera longue et coûteuse, notamment là où les territoires sont les plus congestionnés : grandes périphéries urbaines, sillons de fret de transport les plus fréquentés ou franchissement de massifs. J'étais la semaine dernière à Bayonne où je présidais un colloque sur le franchissement des Pyrénées et j'ai pu mesurer la difficulté qu'il y avait à trouver des solutions. Depuis plus de 140 ans, on cherche, on oppose des solutions, sans jamais en trouver.

Votre direction et celle des transports voient-elles des moyens de renforcer, d'améliorer cet effort, qui est aujourd'hui admis, de transformation des modes de transport ? Une question m'intrigue beaucoup : comment fera-t-on pour obtenir ce qui est demandé dans le Livre blanc sur les transports, c'est-à-dire un "découplage" entre la croissance et la croissance du trafic ?

M. David Grant Lawrence : Vous ne me posez que des questions faciles ! Pour atteindre nos objectifs de Kyoto, nous devons effectivement travailler sur les transports parce que le taux de croissance des émissions provient essentiellement de ce secteur. D'autres secteurs y contribuent également, mais c'est surtout celui-ci et celui de l'énergie.

L'Union européenne doit essayer de trouver une façon d'encourager le transfert par rail. Un accord est intervenu ces derniers jours entre la France et l'Allemagne, me semble-t-il, pour accroître le trafic ferroviaire. Vous voyez déjà se dessiner un développement des voyages en chemin de fer à un niveau bilatéral que nous encourageons.

Il en va de même du tunnel sous la Manche et de la liaison Londres-Paris. Les vols Londres-Paris ont diminué de 50 % parce qu'en tant que consommateurs, nous préférons voyager en train. Nous prenons donc l'Eurostar de Waterloo à la Gare du Nord.

Mais pourquoi a-t-on réussi ? Il faut se poser la question.

Il faut voir que vous partez du centre de la ville de Londres et arrivez au centre de Paris. Vous évitez l'enfer des liaisons centre ville-aéroport. C'est plus facile. Mais l'aspect le plus important, c'est de parvenir à ce que le coût de chaque moyen de transport reflète la réalité environnementale. Pour le moment, ce n'est pas le cas. Par exemple, mon voyage de Bruxelles a duré une heure et demie et m'est revenu moins cher que de venir seul en voiture. Mais si j'avais été avec ma femme et mes enfants, il aurait été plus long mais moins cher de prendre la voiture parce que, malheureusement, les prix de l'essence ne reflètent pas la réalité environnementale. C'est donc en internalisant les coûts externes que l'on encouragera une évolution vers le chemin de fer.

M. le Président : Le précédent Livre blanc sur les transports le disait déjà. Mais il est difficile de le faire admettre dans les législations. C'est très complexe et cela demandera encore beaucoup de travail.

Nous allons vers l'élargissement et dans certains pays d'Europe centrale et orientale, les problèmes de pollution et le respect de l'environnement ont longtemps été délaissés, pour ne pas dire ignorés. Depuis l'ouverture de ces pays, un certain nombre de catastrophes écologiques ont encore eu lieu. Je pense notamment à ce qui s'est passé dans le Danube. Avez-vous commencé à évaluer et à réfléchir sur les moyens à mettre en oeuvre pour parvenir à une cohésion environnementale entre les vieux pays de l'Union et les nouveaux arrivants ?

M. David Grant Lawrence : Les négociations avec les pays candidats sont très intéressantes. L'un des chapitres parmi les plus difficiles à négocier a été le chapitre environnemental, le plus difficile étant celui de l'agriculture, dont nous ne commencerons à débattre que la semaine prochaine. Pour plusieurs pays, le travail sur l'environnement est déjà conclu. Cela signifie que nous avons discuté de l'acquis communautaire avec les candidats et sommes arrivés à un accord.

Vous soulignez qu'ils ont d'énormes problèmes environnementaux. C'est vrai. Mais, d'un autre côté, ils sont aussi certains avantages que nous n'avons plus. Par exemple, vous trouverez, en Pologne ou en Hongrie, une nature totalement vierge, non touchée par l'homme, ce qui n'existe pas dans nos pays. L'objectif est alors d'empêcher surtout la politique agricole commune d'empiéter sur ces terres et de les conserver vierges. En fait, nous avons plusieurs catégories de candidats. Il y a celle des pays avec lesquels nous sommes déjà très avancés dans les négociations, qui comprend la Hongrie, la République tchèque, la Pologne et la Slovénie. Puis il y a la seconde, qui comprend la Bulgarie, la Roumanie et les deux îles de la Méditerranée, Chypre et Malte, qui ont chacune des problèmes difficiles à résoudre. Elles sont toutes deux des anciennes colonies britanniques, je ne sais pas si cela est un problème, mais cela présente en tout cas l'avantage de ne pas introduire de nouvelles langues au sein de l'Union.

Pour les pays appartenant à la première vague, pour lesquels nous envisageons une adhésion en 2004-2005, certaines directives ont créé d'énormes problèmes. Il s'agit de la directive sur le traitement des eaux urbaines résiduaires, de toute la législation relative aux déchets et à la pollution de l'air.

Tous ces pays ont demandé des périodes de transition. Dans la plupart des cas, nous sommes arrivés à des périodes de transition plus longues que celles que l'Union aurait souhaitées, mais plus courtes que ce que les Etats candidats demandaient.

Il faut aussi souligner que les Etats membres eux-mêmes ont eu un certain temps pour mettre en oeuvre la législation. La législation sur le traitement des eaux urbaines résiduaires fut adoptée en 1991. Or la ville de Bruxelles n'est toujours pas en conformité, pas plus que de grandes villes françaises comme Lyon, Bordeaux ou Lille. Donc, les Etats membres demandent aux pays candidats d'être en conformité dès leur adhésion et ceux-ci répliquent que nous-mêmes ne le sommes parfois pas. Nous avons donc essayé de trouver avec eux une solution raisonnable qui ne mène pas à terme trop lointain. La Pologne, par exemple, demandait jusqu'en 2018 pour mettre en oeuvre la réglementation sur les eaux urbaines résiduaires. Il est clair qu'ils disposeront d'une période de transition, qui leur donne, c'est vrai, un certain avantage concurrentiel.

Nous devons voir si la libre circulation, etc. s'applique aussi dans les autres domaines, car nous avons également d'autres demandes pour ces pays. Mais je m'attends à travailler tous les jours dans les cinq prochaines années avec des Polonais, des Hongrois et des Slovènes.

M. le Président : Ma dernière question portera sur les agendas 21. A Rio, a été adopté le concept d'agenda 21 et l'Union européenne a, notamment, en matière d'agenda 21 urbain, lancé il y a quelques années des appels à candidature. Quelle est votre appréciation sur la réussite de ces agendas 21 ? Il me semble que leur qualité est très variable d'un pays à l'autre. Ils sont encore très méconnus dans de nombreux pays. Après Johannesburg, est-ce une politique que nous nous continuerons à encourager ? Ne va-t-on pas tenter d'améliorer ce dispositif ?

M. David Grant Lawrence : Effectivement, la qualité des agendas 21 a été assez variable. Je pense cependant que l'exercice a été très important car, s'il est très bien de prendre les décisions à Rio ou à Johannesburg, en fait, la réalité environnementale est dans la commune ou la région. Il faut donc toujours essayer d'associer ces gens à ce que nous voulons faire en faveur de l'environnement. A mon avis, cela a été le grand avantage de l'agenda 21 ; cela donnait l'idée aux régions ou aux communes de faire partie de la solution, de travailler ensemble.

Je ne sais pas ce que sera le résultat de Johannesburg. Nous sommes seulement maintenant en train de penser plus clairement à ce qui va se passer à Johannesburg. C'est un peu tard, mais je pense qu'il vaut mieux tard que jamais. Au niveau de la Commission européenne, nous ferons un petit pas en avant avec les contrats tripartites. Nous sommes en train d'en discuter avec les Etats membres et nous voudrions voir si nous ne pourrions pas, en regroupant Union européenne, Etats membres et région, voire ville ou commune, arriver à une meilleure mise en oeuvre de la législation environnementale et trouver des solutions plus efficaces à nos problèmes d'environnement.

Nous sommes au début de cet exercice et nous nous heurtons, bien sûr, à des problèmes d'ordre constitutionnel parce qu'en réalité, en droit, l'Union européenne connaît la France, mais pas la Bretagne ou la Provence. C'est déjà plus facile en Belgique ou en Allemagne, qui sont des pays fédéraux. Presque toujours, la compétence environnementale se trouve au niveau inférieur, dans le sens où, quand une législation communautaire environnementale doit être mise en oeuvre, c'est par la région, le land ou parfois la commune - la politique des eaux urbaines résiduaires, par définition, sont du niveau de la commune.

Nous essayons donc de construire une nouvelle expérience dans ce domaine, en nous appuyant sur cette association de communes et de régions qui étaient présentes dans l'agenda 21, avec les contrats tripartites.

M. le Président : Je tiens à vous remercier pour la grande qualité de votre témoignage, la précision de vos réponses. Nous avons, en effet, beaucoup à faire avec la Commission, en l'écoutant et en échangeant nos impressions ou nos observations pour faire avancer l'environnement et le développement durable dans nos pays, nos régions et nos communes.

ANNEXES

CONSEIL NATIONAL DE L'EVALUATION

EVALUATIONS

En cours d'évaluation

"Politique de lutte contre le SIDA", instance d'évaluation présidée par Christian Rollet, directeur de la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines

"Politique d'aide au logement social dans les Départements d'Outre-mer", instance d'évaluation présidée par Jean-Luc Mathieu, conseiller-maître à la Cour des comptes

"La formation professionnelle continue des agents de l'Etat", instance d'évaluation présidée par Jean-François Cuby, inspecteur général de l'administration de l'Education nationale et de la Recherche

"Evaluation des politiques locales de contrôle/sanction de sécurité routière", instance d'évaluation présidée par Michel Ternier, ingénieur général des Ponts-et-Chaussées

"Evaluation des politiques de développement rural", instance nationale d'évaluation présidée par Daniel Perrin, ingénieur général du

Génie rural et des Eaux et Forêts

Fonds structurels européens et politiques régionales (en cours d'installation)

Politique du service public des déchets ménagers

Aides aux très petites entreprises

Politique de contractualisation avec les universités

Pratiques de recours à des opérateurs externes pour la mise en service des politiques actives d'emploi

Politique de transport combiné rail/route (en cours d'installation)

Etude de faisabilité d'une évaluation sur les politiques d'amélioration de l'accès à la prévention et aux soins (en cours d'installation)

Evaluations achevées

"Politique de préservation de la ressource en eau destinée à la production d'eau potable", instance d'évaluation présidée par Franck Villey-Desmeserets, ingénieur (Rendu public le 24 octobre 2001)

"Nouveaux services - emplois jeunes", instance d'évaluation présidée par Anicet le Pors, conseiller d'Etat (Rendu public le 28 novembre 2001)

"Dispositifs d'aide à l'emploi dans le secteur non marchand", instance d'évaluation présidée par Yves Robineau, conseiller d'Etat (A paraître)

TABLEAU 1 :

Crédits consommés par les régions au cours de la période 1995-1999 au titre de l'évaluation des contrats de plan Etat-région

TABLEAU 2 :

Contrats de plan Etat-régions 2000-2006

LES INDICATEURS DE L'UNION EUROPEENNE

ENVIRONNEMENT ECONOMIQUE GENERAL

Indicateur a1 : PIB par habitant en SPA

Indicateur a2 : Taux de croissance du PIB réel

Indicateur b1 : productivité de la main-d'oeuvre par personne occupée

Indicateur b2 : productivité de la main-d'oeuvre par heure de travail

Indicateur c1 : Croissance de l'emploi - total

Indicateur c2 : Croissance de l'emploi - population féminine

Indicateur c3 : Croissance de l'emploi - population masculine

Indicateur d : Taux d'inflation

Indicateur e : Croissance du coût unitaire de la main-d'oeuvre

Indicateur f : Solde du compte des administrations publiques

Indicateur g : dette publique

1. EMPLOI

Indicateur I.I.1.Taux d'emploi - total

Indicateur I.I.2.taux d'emploi - population féminine

Indicateur I.I.3.taux d'emploi - population masculine

Indicateur I.2.1.Taux d'emploi des travailleurs âges - total

Indicateur I.2.2.taux d'emploi des travailleurs - population féminine

Indicateur I.2.3.Taux d'emploi des travailleurs âges - population masculine

Indicateur I.3.Ecart de rémunération entre hommes et femmes

Indicateur I.4.taux de prélèvement sur les bas salaires

Indicateur I.5Formation permanente (participation des adultes à une formation)

Indicateur I.6.1.Accidents du travail (accidents graves)

Indicateur I.6.2.Accidents du travail (accidents mortels)

Indicateur I.7.1.Taux de chômage - total

Indicateur I.7.2.Taux de chômage - population féminine

Indicateur I.7.3.taux de chômage - population masculine

2. INNOVATION & RECHERCHE

Indicateur II.1Dépenses en Ressources Humaines (dépenses publiques d'éducation)

Indicateur II.2Dépenses de R&D - DIRDE

Indicateur II.2Dépenses de R&D - DIRD

Indicateur II.3.1Niveau d'accès à Internet - ménages

Indicateur II.3.2Niveau d'accès à Internet - entreprises

Indicateur II.5.1.Brevets - OEB

Indicateur II.5.2Brevets - USPTO

Indicateur II.6.1Capital risque-amorçage & démarrage

Indicateur II.6.2Capital risque - expansion & remplacement

Indicateur 2.7.1Dépenses relatives aux TIC - dépenses IT

Indicateur 2.7.2dépenses relatives aux TIC - dépenses en communications

3. REFORME ECONOMIQUE

Indicateur III.1.1Niveaux des prix relatifs

Indicateur III.1.2Convergence des prix entre les Etats membres de l'UE

Indicateur III.2a.1Prix des télécommunications - appels locaux

Indicateur III.2a.2 Prix des télécommunications - appels nationaux

Indicateur III.2a.3 Prix des télécommunications - appels internationaux (vers les U.S.A.)

Indicateur III.2b.1 Prix de l'électricité - Utilisateurs industriels

Indicateur III.2b.2 Prix de l'électricité - ménages

Indicateur III.2c.1 Prix du gaz - utilisateurs industriels

Indicateur III.2c.2 Prix du gaz - ménages

Indicateur III.3.1 Part de marché du plus grand producteur d'électricité

Indicateur III.3.2.a Part de marché de l'entreprise leader en téléphone fixe - Appels locaux (incluant les appels via Internet)

Indicateur III.3.2.b Part de marché de l'entreprise leader en téléphone fixe Appels internationaux

Indicateur III.3.2.c Part de marché de l'entreprise leader en téléphone fixe Longue distance

Indicateur III.3.3Part de marché de l'entreprise leader en téléphone mobile

Indicateur III.4 Marchés publics

Indicateur III.6Capitaux levés sur les marchés bousiers

Indicateur III.7Investissements dans les entreprises

4. COHESION SOCIALE

Indicateur IV.1 Répartition des revenus (ratio S80/S20)

Indicateur IV.2.1Risque de pauvreté avant versement des transferts sociaux

Indicateur IV.2.2Risque de pauvreté après versement des transferts sociaux

Indicateur IV.3Risque persistant de la pauvreté

Indicateur IV.4Cohésion régionale

Indicateur IV.5Jeunes ayant quitté prématurément l'école et ne poursuivant ni études ni formation

Indicateur IV.6Taux de chômage de longue durée

Indicateur IV.7Population dans les ménages sans emploi

5. ENVIRONNEMENT

Indicateur V.1Emissions de gaz à effet de serre

Indicateur V.2Intensité énergétique de l'économie

Indicateur V.3.1Volume de transport de marchandises par rapport au PIB

Indicateur V.3.2Volume de transport de voyageurs par rapport au PIB

Indicateur V.4.1Répartition par mode de transport de marchandises - par rapport au transport routier - en pourcentage

Indicateur V.4.2Répartition par mode de transport de voyageurs - par rapport au transport par véhicule - en pourcentage

Indicateur V.4.2Répartition par mode de transport de voyageurs - par rapport

Au transport par avion - en pourcentage

Indicateur V.5.1Qualité de l'air en milieu urbain - Exposition à l'ozone dépassant les valeurs limites

Indicateur V.5.2Qualité de l'air en milieu urbain - Exposition aux particuliers

(PM10) dépassant les valeurs limites

Indicateur V.6.1Déchets municipaux mis en décharge

Indicateur V.6.3Déchets municipaux incinérés

Indicateur V.7part de l'énergie renouvelable

L'EVALUATION DES POLITIQUES D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE DEVELOPPEMENT DURABLE AU ROYAUME-UNI

1. Les ministères compétents

Le concept d'aménagement du territoire n'existe pas au Royaume-Uni ou du moins ne correspond pas à la notion française. Aucune structure ministérielle n'est spécifiquement en charge du dossier.

Le ministère des transports, du gouvernement local et des régions a en charge la politique régionale, qui a pour but d'assurer le développement des neuf régions du Royaume-Uni.

Il est également responsable de la politique de l'urbanisme et du développement des quartiers défavorisés (regeneration).

Les agences régionales de développement sont toutefois placées sous la tutelle du ministère du commerce et de l'industrie. Ce sont elles qui gèrent les crédits budgétaires affectés au développement économique des régions.

La politique de développement durable est gérée par le ministère de l'environnement et de l'agriculture.

2. Une culture de gestion de la performance et d'évaluation inscrite au coeur de la politique budgétaire depuis 1998

Le Gouvernement s'est engagé, en décembre 1998, à respecter certains buts généraux devant guider, sur une période triennale, l'action de chaque département ministériel (aims), les objectifs permettant d'atteindre ces buts (objectives), ainsi que les étapes ou les objectifs intermédiaires (targets) permettant d'atteindre progressivement ces buts ou objectifs. Ces engagements, signés par le Premier ministre, sont dénommés « Public Service Agreements » ou PSA.

Les objectifs intermédiaires retenus sur la période triennale sont censés être directement mesurables, car il peut leur être associé directement un indicateur. Les indicateurs retenus dans les PSA doivent être mesurables, réalisables et pertinents. Ainsi, le ministère de l'environnement s'est vu fixé des objectifs quantifiés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et le ministère des transports des objectifs quantifiés en matière d'augmentation du trafic ferroviaire des voyageurs. Ces objectifs doivent être mis en oeuvre d'ici le 31 mars 2002.

Les départements ministériels sont tenus de rendre publics les résultats annuels qu'ils ont obtenus dans la réalisation de leurs objectifs intermédiaires.

Un comité de ministres, présidé par le Chancelier de l'Echiquier, (Public Service Committee, PSX), assure le suivi des performances. Il examine notamment avec les ministres concernés les moyens de corriger la situation si la performance n'est pas à la hauteur des objectifs assignés. Pour ce faire, le ministère des finances a mis en place une base de données sur tous les objectifs intermédiaires des PSA, soit 600 indicateurs environ, dont 200 d'efficience.

Les directions du ministère des finances alimentent de façon trimestrielle la base de données. Elles discutent avec les ministères concernés des données ainsi saisies, les départements ministériels présentant leurs explications sur les résultats atteints. Sur cette base, le ministère des finances établit un rapport trimestriel au PSX.

3. Les indicateurs retenus pour l'évaluation des résultats de la politique de développement durable

Le Gouvernement britannique a publié, en mai 1999, sa « Stratégie pour le développement soutenable », qui retient 15 indicateurs principaux d'évaluation des progrès réalisés en matière de développement durable. Ces derniers se déclinent en 150 indicateurs.

Depuis lors, le Gouvernement produit, chaque année, un rapport mesurant l'évolution des 15 indicateurs principaux.

Ces indicateurs sont :

- le PIB par habitant ;

- le rapport entre l'investissement industriel et la production industrielle ;

- le pourcentage de personnes en âge de travailler occupant un emploi ;

- le pourcentage de personnes en âge de travailler au chômage et le pourcentage de personnes en âge de travailler dépourvues de qualifications ; le pourcentage des enfants vivant dans des foyers dont le revenu est inférieur de 60 % à la moyenne nationale ;

- le pourcentage de personnes âgées vivant seules dans un foyer affecté par des problèmes de chauffage ;

- le pourcentage des personnes âgées de 19 ans ayant obtenu un diplôme sanctionnant leurs études secondaires ;

- le taux d'espérance de vie à la naissance ;

- le pourcentage de familles ou d'individus ne vivant pas dans des logements respectant les critères de salubrité publique ;

- le nombre de crimes commis pour 100 000 habitants ;

- les émissions de gaz à effet de serre ;

- le nombre de jours avec un taux de pollution élevé et ceux avec un taux de pollution modéré ;

- le trafic routier ;

- la population totale d'oiseaux sauvages ;

- le pourcentage de nouvelles maisons construites sur des terrains ayant fait l'objet d'un plan d'occupation des sols ;

- les déchets ménagers et le recyclage.

Les autorités locales doivent elles aussi élaborer, depuis l'année dernière, leur stratégie pour le développement durable et indiquer les progrès obtenus dans ce domaine.

Note rédigée par la Division des études et des relations parlementaires européennes de l'Assemblée nationale

EVALUATION DES POLITIQUES D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE DEVELOPPEMENT DURABLE EN SUEDE

I. Le cadre général

En Suède, la notion d'aménagement du territoire est organisée par un ensemble de 13 textes de lois votés en 1987. Le principal objectif de ces textes est d'organiser un aménagement du territoire tel que soit garantie, à court et long termes, une gestion saine des ressources naturelles, sociales et économiques. La notion de développement durable est donc inhérente à la production même d'instruments de planification. L'évaluation des instruments politiques s'effectue à toutes les étapes de la conception et de l'application de l'instrument, notamment par le recours à des instituts de recherches internationaux comme Nordregio, créé par le Conseil Nordique, par des audits internes organisés par chaque agence gouvernementale pour les politiques sectorielles, et par le contrôle des citoyens pour les normes édictées par les autorités locales. La recherche du consensus sur l'aménagement du territoire est centrale à la notion de planification en Suède.

La loi, dite PBL, portant sur la planification et la construction, organise l'aménagement du territoire au niveau des comtés et des municipalités. Son article premier dispose que cet aménagement doit " tout en respectant les libertés individuelles, promouvoir l'établissement d'une société égalitaire ainsi que des conditions de vie décentes à tous, à court terme comme à long terme".

Il n'existe pas d'organisme national centralisant les données relatives à l'aménagement du territoire. L'existence d'instruments de planification au niveau national résulte pour la plus grande part des travaux de la mission "Fysisk riksplanering" des années 1970, dont l'objet a été de mettre en évidence les zones à protéger ainsi que les zones d'implantation des industries lourdes. Les travaux de cette mission sont poursuivis par différentes agences gouvernementales, Boverk (conseil national du logement et de la construction), Naturvadsverk (agence de protection de l'environnement) et NUTEK (conseil national du développement industriel et technique). Ces travaux s'intègrent par ailleurs dans la perspective des travaux du Conseil Nordique sur le développement durable.

II. le rôle des comtés

La représentation de l'Etat dans les Comtés, le Lanstyrelsen (LST) est responsable de la mise en oeuvre de stratégies de développement régionales, selon les modalités de son choix. L'objectif est d'établir une stratégie à long terme, comprenant :

- une prévision en matière d'emploi et de population et une analyse des problèmes régionaux ;

- une définition d'objectifs de développement local dans le cadre national ;

- la rédaction de lignes directrices au niveau du comté.

Ces programmes n'ont aucune valeur contraignante.

Leur but est de servir de documents d'information, d'améliorer la coopération entre les 75 secteurs et d'indiquer des lignes directrices sur l'implantation d'infrastructures ou d'entreprises.

Jusqu'à présent, on ne peut pas dire que les documents régionaux aient servi de fondements stratégiques d'une politique régionale. Le LST coordonne les activités de différents secteurs et des municipalités, et, de ce fait, est un lieu de dialogue continu avec les parties concernées.

Il incombe aux agences gouvernementales - réseaux routiers, marché du travail, éducation... -d'évaluer les dispositions prises par le LST.

Le LST peut procéder, dans certains cas, notamment lorsque la coopération entre municipalités est nécessaire (agglomérations importantes) ou si le gouvernement en fait la demande, de constituer un conseil de planification, qui rédige un plan régional de 6 ans qui servira de base aux travaux des municipalités. Sa rédaction s'effectue en coopération avec les municipalités, et les autres parties intéressées au projet sont consultées : avant l'adoption du plan, une enquête publique de 3 mois est ouverte, et appel peut être interjeté. Le gouvernement peut, en outre, annuler tout ou partie du plan.

III. Le rôle des municipalités

La charge de l'aménagement du territoire incombe surtout aux municipalités. Les textes organisant le fonctionnement des collectivités locales prévoient que chaque municipalité a l'obligation de présenter un document sur les prévisions d'aménagement détaillant la répartition des coûts, qui est soumis à publicité au moins trois semaines avant son adoption et qui est susceptible d'appel.

Les municipalités réalisent l'översiktsplan (OP, plan d'ensemble) qui, prenant en compte les lignes directrices communiquées par l'administration centrale, organise l'utilisation des sols et des ressources aquatiques, établit le zonage en matière de construction et crée les zones de développement.

L'OP est un compromis entre l'intérêt national et les intérêts locaux, et un instrument politique important, même s'il n'a pas de caractère contraignant. L'OP est fondé sur les prévisions en matière de développement économique et démographique. Son exposé des motifs doit donc comprendre une présentation de la situation existante et les prévisions de développement. Le plan lui-même doit être rédigé de sorte qu'il soit immédiatement compréhensible.

L'avant-projet est soumis au LST et, éventuellement, au Conseil de planification, ainsi qu'aux autres municipalités concernées. Les autres parties intéressées - entreprises, services publics, etc. sont aussi consultées.

Les résultats de ces consultations sont publiés séparément de l'avant-projet.

Avant l'adoption définitive, la municipalité rend la proposition publique pendant 2 mois : toute personne est fondée à transmettre ses observations par écrit. A l'issue de ce délai, le Conseil municipal vote le plan et ses éventuels amendements. Appel peut être interjeté de la procédure, mais non du fond. Il n'est pas prévu une durée spécifique à l'OP. Il doit cependant être révisé périodiquement.

Deux types de documents de planification édictés par les municipalités ont un caractère contraignant :

Les « detalj plan » (plans détaillés, DP) et les Omradesbestammelser (normes de zones, OB) ; les DP constituent le droit commun de l'aménagement ; les OB sont édictées pour les zones spécifiques à protéger. Cependant, leur procédure de conception et d'adoption est identique.

Les buts du DP sont de garantir un développement harmonieux, une utilisation raisonnable des sols tout en prenant en compte la nécessité de préserver les ressources naturelles. En conséquence, le DP ne peut que résulter d'un accord entre les parties concernées. La municipalité doit, dans un premier temps, adopter un programme indiquant les objectifs principaux du plan ainsi que les moyens mis en oeuvre. Ce programme est le résultat des négociations entre la municipalité et les autres intervenants.

Une étude d'impact environnemental est aussi adjointe à ce programme. Le projet de DP est soumis au LST, à l'administration cadastrale ainsi qu'aux municipalités concernées par le plan. Les propriétaires, les membres d'associations coopératives de logement, les locataires et les résidents concernés par le projet de DP ainsi que les organismes publics, les associations et toute personne ayant un intérêt à agir sont consultées sur le projet. Avant l'adoption du plan, la municipalité rend public le projet pendant au moins trois semaines, pendant lesquelles toute personne peut transmettre ses observations par écrit. La municipalité doit publier ces observations ainsi qu'une déclaration en réponse à ces observations. L'ensemble des documents produits pendant la période de consultation est porté à la connaissance des personnes ayant participé à la consultation ; si, à la suite de la consultation, le projet est modifié de façon substantielle, une nouvelle période de consultation peut être ouverte.

Le DP adopté est transmis au LST, qui, dans un délai de trois semaines, doit s'exprimer sur la conformité du DP aux orientations et aux textes nationaux. Si tel n'est pas le cas, le LST annule le DP dans sa totalité (ou partiellement si la municipalité auteur l'accepte). L'annulation totale est susceptible de recours, dans un délai de trois semaines, devant le gouvernement.

Contrairement à l'OP, le DP est un document dont la validité est fixée dans le temps - entre cinq et quinze ans - et qui doit être actualisé lorsqu'il arrive à échéance. Actuellement, les DP mis en place au début des années 90 sont en cours d'actualisation et il est trop tôt pour tirer des conclusions efficaces.

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