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Environnement Maîtriser l’implantation publicitaire
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Jurisprudence

Environnement Maîtriser l’implantation publicitaire

Par Philippe Zavoli Doyen de la faculté de Bayonne, université de Pau et des pays de l’Adour |  le 06/11/2008  |  Collectivités localesUrbanismeRéglementationFrance entièreEquipement

De nombreux outils juridiques permettent de protéger les zones menacées par la prolifération de l’affichage publicitaire, notamment les entrées de ville. Mais cette réglementation foisonnante, mêlant droit public et droit privé, compétences de l’Etat et des pouvoirs locaux, est souvent mal appliquée, voire détournée.

Le Code de l’environnement confère au maire et au préfet le pouvoir de faire respecter la réglementation de la publicité afin de protéger le cadre de vie. Mieux, il leur reconnaît la possibilité d’adopter leur propre réglementation. Pourtant, il n’est pas rare de constater combien les entrées de ville sont dénaturées par un développement anarchique de la publicité. Mais limiter ce foisonnement n’est pas simple, tant la réglementation est complexe.

De nombreuses règles d’implantation

A priori, le cadre de vie est protégé par la réglementation issue du Code de l’environnement. Mais elle peut être jugée insuffisante et conduire les maires à adopter leur propre réglementation locale.

Réglementation nationale posant les principes de base

Distinguer « en agglomération » et « hors agglomération »

La première des règles posées par le législateur est simple dans son principe. La publicité, c’est-à-dire tout dispositif destiné à attirer l’attention du public (article L.581-3du Code de l’environnement), est interdite hors agglomération. En revanche, elle est admise en agglomération.

Le juge a précisé que l’agglomération était « un ensemble d’immeubles bâtis rapprochés » et que l’on ne peut se contenter des panneaux d’entrée et de sortie de ville pour cerner les limites de l’agglomération. On peut regretter le régime privilégié dont bénéficient certains dispositifs publicitaires, appelés pré-enseignes, qui, lorsqu’ils signalent des activités utiles aux personnes en déplacement (stations-service, hôtels ou restaurants), échappent à cette interdiction et peuvent s’étaler en toute impunité hors agglomération.

Une nécessaire simplification

Lorsque la publicité est implantée en agglomération, encore faut-il qu’elle respecte les nombreuses dispositions réglementaires du Code de l’environnement selon qu’elle est lumineuse ou non, implantée directement sur le sol ou apposée sur la façade d’un immeuble, sur un véhicule terrestre ou sur du mobilier urbain… sans parler de la taille de l’agglomération, qui va conditionner sa hauteur et sa surface maximales. Bref, pour les afficheurs qui doivent respecter ces règles ou pour les services municipaux ou préfectoraux qui doivent les faire respecter, une connaissance parfaite des textes s’avère indispensable. L’ensemble gagnerait toutefois à être simplifié. L’activité d’afficheur s’étant professionnalisée et industrialisée, on assiste à une uniformisation des formats d’affichage – 4 × 3 m notamment – que le pouvoir réglementaire pourrait prendre en compte en simplifiant les textes sans pour autant que la protection du cadre de vie ne s’en trouve sacrifiée.

Réglementation locale adaptée aux caractéristiques du territoire communal

Il peut arriver que la réglementation nationale ne soit pas adaptée, parce que les exigences environnementales des élus sont fortes ou parce que ce cadre ne correspond pas aux caractéristiques du territoire local. C’est notamment le cas lorsque des communes rurales, proches d’unités urbaines importantes, accueillent sur leur territoire d’importants centres commerciaux. Cela génère un afflux massif de dispositifs publicitaires mal encadré par la réglementation nationale.

Zones de publicité restreintes

Les communes qui le souhaitent peuvent alors adopter une réglementation locale de la publicité au terme d’une procédure fort complexe où sont associés, d’une part, les représentants du conseil municipal et des services de l’État et, d’autre part, les opérateurs économiques du secteur de la publicité. La lourdeur de cette procédure a été maintes fois dénoncée. Il est regrettable que la codification des dispositions réglementaires du droit de l’affichage, en octobre 2007, n’ait pas donné l’occasion au ministère de l’Ecologie, en charge de cette législation, d’apporter certaines des modifications que nous appelons de nos vœux.

Cela n’empêche toutefois pas de nombreuses communes d’adopter des règlements locaux de publicité (RLP) dans lesquels sont instituées des zones de publicité restreinte (ZPR), où la publicité est soumise à des prescriptions plus restrictives que celles figurant dans la réglementation nationale.

Contrôle juridictionnel

A l’occasion du contrôle juridictionnel des RLP, le juge administratif a élaboré une jurisprudence fort instructive et toute en nuances. Il en ressort que le maire dispose d’un large pouvoir lui permettant de faire disparaître du territoire communal près de 75 % des dispositifs publicitaires déjà implantés (TA Bordeaux, 15 juin 2006, « Société Vision », req. n° 0302 449). Toutefois, la publicité est une composante de la liberté d’expression et de la liberté du commerce et de l’industrie. Le juge administratif a donc pris soin de rappeler que les règlements locaux ne pouvaient édicter une interdiction générale et absolue de la publicité (TA Pau, 2 février 1999, « Union des chambres syndicales de la publicité extérieure », req. n°s 97 564 et 97 821) ni favoriser des opérateurs économiques, au prétexte qu’ils seraient déjà implantés au moment de l’institution des RLP (CAA Bordeaux, 18 février 2003, « Commune de Bayonne », req. n° 01BX02625, RJE n° 3/2003, p. 364), ou qu’ils bénéficieraient d’agréments de la part des collectivités locales. Aussi, ne saurait-on trop insister sur la nécessité pour les communes de bien s’entourer juridiquement à l’occasion de l’adoption des RLP. Les afficheurs et leurs organisations syndicales, professionnels soucieux de la pérennité de leur secteur d’activité, n’hésitent pas à porter devant le juge des règlements locaux trop souvent « mal ficelés ».

Une réglementation très encadrée

Il est paradoxal de constater le hiatus existant entre la multitude des panneaux publicitaires implantés sur le territoire national et l’importance des mécanismes mis en place pour assurer le respect de la réglementation. Non seulement les dispositifs publicitaires sont contrôlés au moment de leur implantation mais ils le sont aussi lorsqu’on constate qu’ils contreviennent à la réglementation.

Au moment de l’implantation des dispositifs publicitaires

Déclaration préalable

La loi Barnier du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement a institué un mécanisme de déclaration préalable pour la publicité. Selon l’article L.581-6 du Code de l’environnement, l’installation, le remplacement ou la modification d’un dispositif publicitaire exige une déclaration préalable qui doit être adressée à la fois au maire de la commune sur le territoire duquel sera installée la publicité et au préfet. Comme le rappelle la circulaire d’application du 26 mai 1997, il s’agit de responsabiliser les professionnels de la publicité qui devront, avant toute implantation, s’interroger sur la légalité de l’installation envisagée. Il s’agit surtout de connaître, sur un territoire donné, l’étendue du parc publicitaire, son évolution dans le temps, mais également d’identifier les infractions qu’éventuellement s’apprêtent à commettre les afficheurs avant l’implantation de leurs dispositifs. Le principe de la déclaration préalable constitue sans conteste une avancée remarquable. Il permet aux personnels chargés d’assurer le respect de la réglementation d’approfondir leur connaissance des textes en s’assurant que le dispositif dont on envisage l’installation est conforme à la réglementation, sans, dans un premier temps, se déplacer.

Autorisation préalable

Cet approfondissement des textes pourra également résulter de l’instruction des demandes d’autorisation préalable qui cohabite avec la déclaration préalable pour des dispositifs publicitaires limitativement désignés. Sont notamment visées : les publicités lumineuses et les enseignes installées sur les immeubles classés ou inscrits parmi les monuments historiques. Dans la mesure où de tels dispositifs sont attentatoires au cadre de vie par leur impact visuel, les autorisations préalables pourront être refusées si le maire estime qu’ils portent préjudice à l’esthétique des lieux qui les entourent, alors même qu’ils respectent les prescriptions réglementaires les concernant (CE, 7 novembre 2001, « Mate », req. n° 221 207, Lebon p. 542) et nécessitent, uniquement pour les enseignes, l’avis conforme de l’Architecte des bâtiments de France (ABF).

Lors de la constatation des infractions à la réglementation

Mise en demeure

Pour garantir le respect de la réglementation, le législateur a imaginé un arsenal répressif très complet dont le volet le plus remarquable est la procédure de mise en demeure déclenchée par le maire ou le préfet. Lorsque l’une ou l’autre de ces autorités de police a pris connaissance d’une infraction à la réglementation, elle doit prendre un arrêté de mise en demeure sommant le contrevenant de supprimer son dispositif ou de le mettre en conformité dans un délai de 15 jours. Passé ce délai, l’afficheur est passible d’une astreinte d’un montant de 92,57 euros (pour 2008) par jour et par dispositif en infraction. Pour se soustraire à la charge financière qui en résulte, les afficheurs demandent ipso facto au juge administratif des référés la suspension de l’arrêté de mise en demeure. L’étude de la jurisprudence montre qu’elle est rarement accordée mais, si l’afficheur parvient à démontrer que l’astreinte risque de mettre en péril l’exercice de son activité économique, le juge administratif acceptera de prononcer la suspension de la mise en demeure et des effets qui s’y attachent (par ex., TA Clermont-Ferrand, 11 mars 2004, « Société Avenir SA », req. n° 040 249).

Suppression immédiate

L’article L.581-31 du Code de l’environnement permet en outre au maire ou au préfet de faire procéder d’office à la suppression immédiate de la publicité en infraction à la charge de l’afficheur. Mais cette procédure est rarement pratiquée car son articulation avec l’astreinte s’avère délicate. En effet, si, au terme du délai de mise en demeure, il est procédé d’office à la dépose du dispositif litigieux, comment percevoir le produit de l’astreinte ? C’est soit l’un, soit l’autre. On comprend alors la préférence pour l’astreinte dont le produit bénéficie à la commune sur le territoire duquel le dispositif est implanté.

Parallèlement, le procureur de la République peut être amené à intervenir en droit de l’affichage. Selon l’article L.581-34 du Code de l’environnement, est puni d’une amende de 3 750 euros le fait d’apposer ou de maintenir après mise en demeure un dispositif publicitaire en infraction avec la réglementation. Ses interventions sont malgré tout rares, sauf dans un domaine où la procédure administrative de mise en conformité s’avère mal adaptée (en l’occurrence la répression des infractions commises par les véhicules publicitaires), et où il dispose d’un personnel hautement qualifié pour constater ces infractions : les forces de gendarmerie.

l’essentiel

Le contrôle a priori, avant l’implantation du dispositif publicitaire, peut revêtir la forme d’une déclaration ou d’une autorisation préalable.

Les tribunaux administratifs ont élaboré une jurisprudence toute en nuances à l’occasion du contentieux relatif aux règlements locaux de publicité.

En cas d’infraction, la procédure de mise en demeure déclenchée par le maire ou le préfet peut s’avérer dissuasive.

EN SAVOIR PLUS

Textes officiels : articles L. 581-3, L. 581-31 et 34 du Code de l’environnement ; décret n° 2007-1 467 du 12 octobre 2007 relatif au titre V de la partie réglementaire du Code de l’environnement ; circulaire sur le nouveau régime des taxes locales sur la publicité (« Textes officiels », « Le Moniteur » n° 5474 du 24 octobre 2008).

Ouvrage publié aux Editions du Moniteur : « Réglementation de l’affichage publicitaire » par Philippe Zavoli, éd. 2007.

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