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Elaboration des conventions de délégation de compétence en matière d’aides au logement

La ministre déléguée à l’intérieur,M.-J. ROIGLe ministre délégué au logement et à la ville,M.-P. DAUBRESSE |  le 16/06/2005

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Circulaire no 2004-73 UC/IUH du 23 décembre 2004 Ministère délégué au Logement et à la Ville, Ministère délégué à l’Intérieur – NOR: SOCU0410238C

Objet : Elaboration des conventions de délégation de compétence en matière d’aides au logement prévues aux articles L. 301-3, L. 301-5-1, L. 301-5-2 et L. 321-1-1 du code de la construction et de l’habitation issus de l’article 61 de la loi no 2004-809 du 13 août 2004

La ministre déléguée à l’intérieur, le ministre délégué au logement et à la ville à Mesdames et Messieurs le préfet de département, le préfet de région, la direction départementale de l’équipement, la direction régionale de l’équipement, l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat, la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction [pour attribution]; centre d’études techniques de l’équipement, centres interrégionaux de formation professionnelle, ANRU, ANPEEC, direction des affaires économiques et internationales, secrétaire général du Gouvernement, direction du personnel et des services, conseil général des ponts et chaussées, mission interministérielle d’inspection du logement social, CGLLS, CILPI [pour information].

La loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales introduit, notamment par son article 61, une réforme essentielle dans la conduite des politiques locales de l’habitat.

En effet, à compter du 1er janvier 2005, l’Etat pourra, à leur demande, déléguer ses compétences en matière d’attribution des aides à la pierre aux communautés urbaines, aux communautés d’agglomération, aux syndicats d’agglomération nouvelle, aux communautés de communes compétentes en matière d’habitat, ainsi qu’aux départements.

Parallèlement, l’Etat a arrêté un plan de cohésion sociale qui comprend un important volet logement repris dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale qui vient d’être voté par le Parlement. Le contenu des délégations de compétence devra en conséquence, et comme le prévoit ce projet de loi, tenir compte des objectifs du plan de cohésion sociale déclinés au niveau régional.

La présente circulaire, qui concerne exclusivement la métropole, a pour objet de vous préciser les conditions et les modalités de mise en œuvre de cette réforme.

1. Champ de la délégation

Elle porte sur l’attribution des aides à la pierre en faveur du développement de l’offre de logements locatifs sociaux et de l’amélioration du parc existant, qu’il relève du logement social ou qu’il soit privé, ainsi que des aides en matière d’études et d’ingénierie qui leur sont associées; la liste et la nature des aides relevant du champ de la délégation sont précisées en annexe I.

La délégation de compétence est globale et porte sur tout le champ (parc locatif social et parc privé). Elle ne peut se faire ni sur une seule partie du parc de logements ni sur une seule nature d’intervention ou d’aide publique.

Les aides de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ne sont pas incluses dans la délégation de compétence. Toutefois, le paragraphe XIV de l’article 61 de la loi du 13 août dispose que les délégataires peuvent conclure une convention avec l’ANRU par laquelle celle-ci leur délègue la gestion des concours financiers prévus dans les conventions pluriannuelles mentionnées à l’article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation pour la ville et la rénovation urbaine.

2. Les délégataires

a) Conditions générales

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) suivants:

– communautés urbaines;

– communautés d’agglomération;

– syndicats d’agglomération nouvelle;

– communautés de communes,

ainsi que les départements peuvent bénéficier d’une délégation de compétence.

Pour pouvoir bénéficier de la délégation, les EPCI doivent disposer de compétences dans le domaine de l’habitat.

Les communautés urbaines et communautés d’agglomération ont, outre la compétence en matière de programme local de l’habitat, une compétence obligatoire dans ce domaine, qui peut être plus ou moins étendue en fonction de la définition de l’intérêt communautaire.

Les communautés de communes pour être éligibles à la délégation de compétence doivent avoir opté pour la compétence «politique du logement et cadre de vie» qui inclut la compétence «programme local de l’habitat (PLH)».

Ne pourront donc a contrario bénéficier d’une délégation de compétence, les syndicats intercommunaux (SIVU-SIVOM), les syndicats mixtes, ainsi que les communautés de communes n’ayant pas opté pour la compétence «politique du logement et cadre de vie».

b) Conditions de fond

La délégation de compétence ne peut être accordée que sur la base d’une politique de l’habitat définie par le délégataire et qui reprenne les objectifs du plan de cohésion sociale. Cette politique est définie par le PLH ou, à défaut, est traduite dans la convention de délégation.

Vous examinerez également la capacité du délégataire à exercer les responsabilités susceptibles de lui être déléguées. Elle ne pose en général pas de problème pour les communautés de plus de 50000 habitants, ni pour les départements.

Pour les communautés de communes de moins de 50000 habitants, vous tiendrez compte des critères suivants, avant d’accepter d’engager la négociation devant conduire à une délégation de compétence:

– existence d’une politique locale en matière d’habitat, notamment traduite dans un PLH;

– existence d’un volume de crédits délégables et d’un nombre d’opérations suffisamment importants (pouvant être apprécié de façon rétroactive sur les cinq dernières années);

– capacité des services de la communauté à conduire les actions découlant de la délégation.

Le programme local de l’habitat, support de la convention de délégation de compétence.

Les nouvelles dispositions de la loi relatives aux PLH sont d’application immédiate.

Il en résulte qu’un certain nombre de PLH adoptés ou en cours de révision ne sont pas conformes au nouveau contenu défini par la loi, notamment parce qu’ils ne comportent pas

un programme d’actions décliné par secteurs géographiques.

L’existence d’un PLH conforme aux nouvelles dispositions de la loi permet, pour les EPCI, la conclusion d’une convention de six ans. Si le PLH comporte des insuffisances significatives (notamment inadéquation du niveau de l’offre nouvelle de logements locatifs sociaux par rapport au marché local de l’habitat, aux besoins des habitants et aux obligations résultant de l’application des articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation (CCH), non prise en compte des conséquences des opérations de renouvellement urbain en matière de relogement, absence d’actions de lutte contre l’habitat indigne…) ou si vous avez été amenés à émettre un avis défavorable, vous négocierez avec l’EPCI sur la base d’une convention de trois ans qui devra reposer sur des objectifs rendus compatibles avec le plan de cohésion sociale; cette convention de trois ans ne pouvant être signée que jusqu’au 31 décembre 2006.

Pour les EPCI n’ayant pas de PLH conforme à la loi ou ayant seulement pris une délibération en vue d’en élaborer un, une convention de trois ans pourra être conclue jusqu’au 31 décembre 2006.

Pour les départements qui demanderont la délégation, c’est la convention de délégation qui précisera la politique d’habitat mise en œuvre. Cette politique et les actions correspondantes devront nécessairement être déclinées en fonction des principaux bassins d’habitat en tenant compte des PLH existants. Il est rappelé à cet égard que les intercommunalités pourront entrer en début de chaque année dans le système de la délégation de compétence, réduisant en conséquence la part des crédits délégués au département.

Si l’existence d’une contribution propre de la communauté ou du département ne constitue pas une condition nécessaire à la signature d’une convention de délégation, elle est naturellement hautement souhaitable.

La mise en œuvre des conventions de délégation de compétence ne fait évidemment pas obstacle à ce que les autres collectivités (communes membres des EPCI, département et région) maintiennent les contributions qu’elles apportent aujourd’hui, qu’il s’agisse de subventions, d’apports de terrains ou de garantie d’emprunts.

3. Les conventions de délégation de compétence

a) L’architecture du dispositif (cf. annexe II)

Les conventions sont conclues pour une période de trois ou six ans selon les cas distingués ci-dessus.

Elles sont automatiquement accompagnées d’une convention avec l’ANAH, précisant les modalités de gestion des crédits destinés au parc privé.

Le cas échéant, une convention spécifique de mise à disposition des services de la direction départementale de l’équipement (DDE) sera parallèlement conclue.

b) Leur contenu

Les conventions seront établies selon les conventions types annexées à la présente circulaire. Le contenu des différents articles est explicité et commenté en annexe III.

Ces modèles de convention n’ont pas un caractère impératif, mais vous veillerez à ce que toutes les clauses obligatoires y figurent et en particulier le titre II relatif aux modalités financières.

Vous apporterez une attention toute particulière à ce que les objectifs du plan de cohésion sociale relatifs au développement de l’offre locative sociale, publique ou privée, soient déclinés dans les objectifs quantitatifs prévisionnels des conventions de délégation. Vous vous attacherez également à ce que les aspects les plus sociaux de la politique du logement soient pleinement pris en compte, qu’il s’agisse notamment du développement de l’offre en faveur de l’hébergement et du logement des personnes défavorisées, de la réhabilitation des foyers de travailleurs migrants ou de la lutte contre l’habitat indigne. La prise en compte de l’ensemble de ces éléments prioritaires pour l’Etat sera bien évidemment un préalable à la signature des conventions.

Le délégataire exercera les compétences qui lui sont déléguées en appliquant le cadre réglementaire en vigueur et fixé par l’Etat. Pour cette raison, l’ensemble des textes applicables est récapitulé en document annexé à la convention. Il s’agit pour l’essentiel des textes législatifs et réglementaires codifiés dans le code de la construction et de l’habitation (CCH), et dans le code général des impôts (CGI), mais également des circulaires qui ont créé des aides sans les codifier ainsi que du règlement général de l’ANAH.

Toutefois des possibilités d’adaptation des aides par le délégataire seront ouvertes pour les aides codifiées par un décret en cours d’examen au Conseil d’Etat; pour les aides non codifiées, ces possibilités d’adaptation sont récapitulées dans le document B annexé à la convention.

4. Les rôles respectifs du préfet de région et du préfet de département

a) Programmation au niveau régional

Sur la base des enveloppes de crédits notifiées aux régions, il appartient aux préfets de région, en s’appuyant sur les directions régionales de l’équipement (DRE), d’en faire une répartition entre les EPCI et les départements susceptibles de bénéficier d’une délégation de compétence et le reste du territoire de chacun des départements de la région. Cet exercice doit être fait pour 2005 (les crédits notifiés au titre de 2005 auront, sous réserve du vote de la loi de finances, un caractère définitif) et pour les cinq années suivantes (pour cette période, la répartition a bien évidemment un caractère indicatif). Devront être distingués les crédits destinés au logement locatif social et ceux destinés au parc privé (aides de l’ANAH).

Les négociations conduites au niveau départemental avec les délégataires peuvent conduire à modifier, dans le respect de l’enveloppe globale, la part respective de ces deux natures de crédits. Ce redéploiement éventuel ne devra toutefois pas modifier de plus de 10% les enveloppes notifiées.

La répartition infrarégionale sera arrêtée au plus tard au tout début 2005, lorsque sera connu le périmètre des délégations de compétence qui prendront effet au 1er janvier 2005. Pour cette répartition, il est nécessaire que les principaux partenaires (associations régionales des organismes d’HLM, principales collectivités et délégataires potentiels) soient consultés.

b) Négociation et signature de la convention au niveau départemental

Compte tenu des arbitrages rendus par le préfet de région sur la programmation infrarégionale, les préfets de département, aidés des services des DRE et des DDE, négocient le contenu des conventions avec le délégataire et les signent, après visa du contrôleur financier local. Dans le cas particulier des EPCI interdépartementaux, le préfet signataire devrait être, sauf accord local contraire, celui du département où se situe la majeure partie du territoire de l’EPCI concerné.

5. Le calendrier

Pour des raisons évidentes de gestion budgétaire, les conventions de délégation devront porter sur des années pleines et donc prendre effet à compter d’un 1er janvier.

Pour éviter des ruptures de mise en œuvre des crédits en début d’année (tout particulièrement pour l’ANAH), les conventions prenant effet en 2005 devront impérativement être signées au plus tard le 15 février 2005. Lorsque la mise au point d’une convention n’aura pu aboutir pour cette date, elle sera reportée au 1er janvier 2006.

Pour tenir ces délais, il convient donc que les collectivités souhaitant bénéficier d’une délégation de compétence vous fassent part de leurs intentions dans les délais les plus courts.

Pour les années suivantes, il serait souhaitable que vous sollicitiez les délégataires potentiels afin qu’ils vous fassent connaître s’ils sont candidats à la délégation de compétence avant le 1er juillet de l’année qui précède cette délégation, soit avant le 1er juillet 2005 pour les délégations devant intervenir en 2006. Le respect de cette date est d’autant plus important dans le cas où le département bénéficie d’une délégation et où toute nouvelle convention entraîne la signature d’un avenant avec le département.

La présente circulaire comprend les annexes suivantes:

1 - Champ de la délégation;

2 - Architecture du dispositif de délégation;

3 - Commentaire des conventions types.

Et les pièces jointes suivantes:

3 conventions types de délégation;

3 conventions types délégataire-ANAH;

convention type de mise à disposition des DDE.

Vous voudrez bien transmettre, sous le timbre de la DGUHC/IUH les conventions que vous aurez signées et faire part des difficultés que vous pourriez rencontrer dans la mise en œuvre de ce nouveau cadre d’intervention des moyens de l’Etat.

Annexe

Champ de la délégation

Le champ de la délégation comprend l’ensemble des aides «à la pierre» concernant le parc locatif social et le parc privé (propriétaires occupants et bailleurs) ainsi que les aides en matière d’études et d’ingénierie qui leur sont associées. Il couvre les crédits de l’article 65-48-10 et les crédits de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) qui permettent de financer:

– la production (construction et acquisition), la réhabilitation et la démolition des logements locatifs sociaux (y compris les logements foyers assimilés à ces logements en vertu des dispositions combinées des articles L. 351-2-5° et R. 351-55 et 56 du CCH). Sont donc concernés les logements financés en prêt locatif à usage social (PLUS), PLUS construction démolition (CD), prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) et améliorés à l’aide des crédits dédiés à la prime à l’amélioration des logements à usage locatif et occupation sociale (PALULOS), les aides aux démolitions, à la qualité de service et au changement d’usage des logements locatifs sociaux;

– l’amélioration de l’habitat privé relevant des aides de l’ANAH;

– la création et l’amélioration de places d’hébergement d’urgence;

– des prestations en matière d’études et d’ingénierie, qui comprennent notamment pour le parc locatif social, les études de marché et de besoins en logements, la définition de stratégie foncière, les maîtrises d’œuvre urbaine et sociale (MOUS), toutes actions qui restent financées sur le chapitre 65-48/10 et, pour le parc privé, les diagnostics préalables, les études pré-opérationnelles nécessaires à la mise en œuvre des opérations programmées d’amélioration de l’habitat, des programmes sociothématiques (PST), des programmes d’intérêt général (PIG) et des plans de sauvegarde des copropriétés, ainsi que l’animation et le suivi de ces opérations, actions qui seront désormais financées sur les crédits de l’ANAH.

Les crédits potentiellement concernés par la délégation de compétence s’élèvent à 442 471= 913 ME en 2005, soit les crédits de la ligne dite «fongible» et les autorisations d’engagement de l’ANAH.

Le champ de la délégation comprend également l’attribution des aides fiscales à la production de logements locatifs sociaux et de logements sous statut de la location accession sous la forme des agréments de prêts locatif sociaux (PLS) et de prêts sociaux location - accession (PSLA), champ potentiel en 2005: 22000 PLS et 10000 PSLA.

Sont exclus du champ de la délégation les crédits dédiés à l’investissement dans les aires d’accueil des gens du voyage (art. 65-48-60), les crédits relatifs au traitement du saturnisme et de l’insalubrité (art. 37-40-10) ainsi qu’à la résorption de l’habitat insalubre et aux crédits de MOUS spécifique insalubrité (art. 65-48-70). Les délégataires qui seront amenés, dans le cadre de leur politique, à devoir les utiliser, continueront d’en faire la demande auprès de l’Etat.

Annexe 2

Architecture du dispositif de délégation de compétence

I. - La convention de délégation de compétence (délégataire-Etat)

La pièce maîtresse du dispositif est la convention de délégation de compétence. Trois conventions-types de délégation sont jointes à la présente circulaire:

– la première, de six ans, renouvelable, conclue en application de l’article L. 301-5-1 du CCH pour une contractualisation avec un EPCI disposant d’un PLH conforme aux dispositions de l’article L. 302-1;

– la deuxième, de trois ans, passée en application du paragraphe XIII de l’article 61 de la loi du 13 août, pour une contractualisation avec un EPCI qui ne dispose pas encore d’un PLH conforme aux dispositions de l’article L. 302-1 du CCH; ce type de convention pouvant être signée jusqu’au 31 décembre 2006, c’est-à-dire pour les périodes 2005-2007, 2006-2008 ou 2007-2009;

– la troisième, de six ans, renouvelable, en application de l’article L. 301-5-2 du CCH pour une contractualisation avec un département.

II. - La convention «délégataire-ANAH»

La deuxième pièce du dispositif, obligatoire dès lors qu’une convention de délégation de compétence a été signée, est la convention qui lie le délégataire et l’ANAH. Elle a pour objet principal, en application de l’article L. 321-1-1 du CCH, de déterminer les conditions de gestion par l’agence ou, à sa demande, par le délégataire, des aides destinées aux propriétaires privés. Cependant, le même article L. 321-1-1 du CCH prévoit également deux autres objets pour cette convention:

– elle peut prévoir la gestion par l’agence, au nom et pour le compte du délégataire, des aides à l’habitat privé qu’il apporte sur son budget propre;

– elle peut, dans des limites fixées par décret en Conseil d’Etat (cf. projet de décret sur la majoration des aides), arrêter les règles particulières d’octroi des aides aux propriétaires privés sur le territoire du délégataire en fonction de critères économiques, sociaux et géographiques.

Pour répondre à ces différentes modalités de gestion, trois conventions-types «délégataire-ANAH» sont jointes à la présente circulaire, qui toutes les trois prévoient que les aides puissent être modulées, et dont deux d’entre elles prévoient de manière optionnelle, la gestion par l’ANAH des aides accordées par le délégataire sur son budget propre; elles se différencient en fonction du degré de gestion, par l’ANAH, des aides déléguées.

– la première correspond au cas où le délégataire instruit les demandes d’aides et où l’ANAH effectue le paiement des subventions;

– la deuxième correspond au cas où l’ANAH instruit les demandes d’aide pour le compte du délégataire et effectue le paiement des subventions;

– la troisième correspond au cas où le délégataire instruit les dossiers et assure lui-même les paiements.

III. - La convention de mise à disposition des DDE

L’article 112 de la loi du 13 août 2004 prévoit que les services de l’Etat (DDE) peuvent être mis à disposition du délégataire, lorsque sont conclues des conventions de délégation de compétence.

Une convention-type de mise à disposition des DDE est en conséquence également jointe à la présente circulaire pour l’instruction des aides destinées au parc locatif social; pour les aides au parc privé cette convention fait référence à la convention «délégataire-ANAH» évoquée au II ci-dessus qui traite notamment des tâches assurées par la délégation de l’ANAH pour l’instruction et le paiement de ces aides.

La convention de mise à disposition des DDE doit être adaptée en fonction de l’étendue des tâches pour lesquelles le délégataire demande la mise à disposition de la DDE.

Commentaire du Moniteur Contenu des délégations de compétence aux collectivités territoriales en matière d’habitat

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a introduit une importante réforme permettant à l’Etat de déléguer à des collectivités territoriales, sur leur demande, ses compétences en matière d’aides au logement.

La présente circulaire précise le contenu et les modalités d’élaboration des conventions de délégation de compétence prévues par cette réforme, qui est entrée en application au 1er janvier 2005.

A noter que les conventions types ainsi que les commentaires portés sur ces conventions, signalés en annexes à cette circulaire, ne sont pas reproduits ici. La Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction a annoncé revoir et compléter leur contenu à travers une nouvelle circulaire à paraître dans les prochains mois (à sa parution ce texte fera l’objet d’une publication dans Le Moniteur sous forme d’un cahier n° 2).

Pour 2005 les premières délégations viennent d’être signées. C’est le cas pour Paris, où une convention de délégation de compétence, signée le 20 avril 2005, porte dans la réalisation, sur 6 ans, de 24 000 logements sociaux et la réhabilitation de 98 000 logements (voir Le Moniteur du 18 mars 2005, page 28).

Références Moniteur

Loi relative aux libertés et responsabilités locales : loi n° 2004-809 du 13 août 2004

Cahier spécial du 27 août 2004.

Loi de programmation pour la cohésion sociale : loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005

Textes officiels du 28 janvier 2005, page 354.

Loi d’orientation pour la villeet la rénovation urbaine :loi n° 2003-710 du 1er août 2003

Textes officiels du 8 août 2003, page 298.

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