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Eau : à la reconquête de la qualité : Réglementation

JOSETTE DEQUEANT, BERNARD ALDEBERT, GUILLAUME DELACROIX |  le 27/06/1997  |  Collectivités localesEnvironnementSécurité et protection de la santéDroit de l'environnementFrance

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Le cadre institutionnel

Organisation

Bassin. C'est sur lui que repose toute l'organisation de la gestion de l'eau. Il en existe six, délimités en fonction de critères hydrographiques : Adour-Garonne; Artois-Picardie; Loire-Bretagne; Rhône-Méditerranée-Corse; Rhin-Meuse; Seine-Normandie.

Agences de l'eau. Instituées en 1964 au niveau de chaque bassin, les six Agences de l'eau sont des établissements publics à caractère administratif, placées sous la tutelle du ministère de l'Environnement. Elles sont chargées de susciter et de faciliter, financièrement et techniquement, des actions de lutte contre la pollution de l'eau, d'assurer entre les utilisateurs l'équilibre des ressources et des besoins en eau, d'atteindre les objectifs de qualité fixés par la réglementation et enfin de promouvoir les études et la recherche avec les organismes concernés. Elles mettent en oeuvre la politique définie par leurs comités de bassin respectifs.

Comité de bassin (loi du 16 décembre 1964 ; décret no 64-1245 du 16 décembre 1964). Cette assemblée délibérante comprend des représentants des collectivités locales, de l'Etat, des usagers et des personnalités qualifiées. Elle doit donner un avis conforme sur l'assiette ou le taux des redevances ; sur l'opportunité des travaux et aménagements d'intérêt commun envisagés au niveau du bassin ; sur les différends pouvant survenir entre les collectivités ou groupements intéressés...

Commission locale de l'eau. Instituée par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 (décret no 92-1042 du 24 septembre 1992), elle est créée par le préfet et comprend : des élus des collectivités locales (50 %) ; des représentants des usagers et des associations (25 %) ; des représentants de l'Etat et de ses établissements publics (25 %). C'est elle qui élabore et adopte le Sage.

Communauté locale de l'eau (décret no 94-289 du 6 avril 1994). Elle est créée pour faciliter la réalisation des objectifs arrêtés dans un Sage. Les collectivités locales intéressées et leurs groupements se réunissent dans une communauté locale de l'eau, qui est en fait un établissement public spécialisé et qui doit adopter un programme pluriannuel d'intervention.

Planification

Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage). Les Sdage sont élaborés à l'échelle du bassin par le comité de bassin et mis en oeuvre par le préfet coordonnateur de bassin. Ils fixent des objectifs de quantité et de qualité, ainsi qu'une estimation de l'ordre de grandeur des coûts et des financements des aménagements à réaliser pour les atteindre dans la perspective d'une échéance à dix ou quinze ans (voir p. 43).

Schéma d'aménagement et de gestion des eaux (Sage). C'est lui qui doit traduire sur le terrain les orientations du Sdage. Elaboré à l'échelle d'une unité hydrographique cohérente mais plus petite que le bassin, c'est un document de référence très complet qui renferme, à l'horizon de dix ans : des orientations de gestion d'aménagement (ex. : recommandations techniques à destination des maîtres d'ouvrage) ou des programmes d'aménagement ou d'équipement (dépollution, restauration des rivières, modernisation des réseaux de mesures...). Le Sage est une initiative purement locale, qui peut être suggérée par l'Etat ou par certains usagers mais qui sera mis en oeuvre par la collectivité locale. Dès son approbation par le préfet, il a une véritable valeur juridique : toutes les décisions administratives prises dans le domaine de l'eau doivent lui être compatibles.

Schéma directeur d'assainissement. La loi du 3 juin 1992 (décret du 3 juin 1994) rend obligatoire un schéma directeur d'assainissement pour les communes de plus de 2 000 équivalent-habitant. Le préfet doit délimiter les agglomérations, c'est-à-dire les unités géographiques rassemblant des populations susceptibles d'être raccordées à un même système d'assainissement collectif et déterminer les objectifs de réduction des flux polluants des agglomérations qui produisent une charge brute de pollution organique supérieure à 120 kg par jour. Après quoi, les communes établissent leur schéma d'assainissement. Celui-ci doit raisonner sur l'ensemble du système (du branchement particulier à la station d'épuration), effectuer un diagnostic de performance des ouvrages, étudier le sol en tant qu'outil d'épuration potentiel et définir le zonage de la commune.

Répartition des compétences

Rôle de l'Etat. Les préfets de région animent et coordonnent la politique de l'Etat en matière de police et de gestion des ressources en eau (art. 4 de la loi de 1992). L'exercice effectif de la police de l'eau est effectué au niveau du département par le préfet.

Rôle des collectivités locales. Les régions, les départements, les communes et leurs groupements sont habilitées à entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence visant : l'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique, l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau non domanial, l'approvisionnement en eau, la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement, la défense contre les inondations et contre la mer, la lutte contre les pollutions, la protection et la conservation des eaux superficielles et souterraines, la sauvegarde des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides, ainsi que des formations boisées riveraines.

Rôle des communes

Eau. Les communes interviennent dans les domaines de l'approvisionnement en eau, de la dépollution des eaux pluviales, de la lutte contre la pollution et, d'une façon plus générale, de l'entretien et de la restauration des cours d'eau. Les obligations des communes dans ce domaine sont encadrées par de nombreuses directives européennes.

Parmi les plus importantes, citons :

la directive du 16 juin 1975 relative à la qualité des eaux superficielles potabilisables et celle du 15 juillet 1980 relative à la qualité des eaux potables (toutes deux transposées par le décret no 89-3 du 3 janvier 1989) ;

la directive du 8 décembre 1975 concernant la qualité des eaux de baignade (transposée par le décret no 81-324 du 7 avril 1981 modifié par le décret no 91-980 du 20 septembre 1991) ;

la directive du 17 décembre 1979 concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses ;

la directive « Nitrates » du 12 décembre 1991 (transposée par les décrets no 93-1038 du 27 août 1993 et no 96-163 du 4 mars 1996) ;

La directive du 15 juillet 1980 qui fixe 62 critères à respecter pour déclarer une eau potable est actuellement en cours de révision. La proposition élaborée par la Commission européenne prévoit de réduire la teneur en plomb de 50 à 10 microgrammes par litre d'eau potable. Si cette mesure était rendue obligatoire, son coût s'élèverait à plus de 120 milliards pour la France.

Assainissement. Avant la loi de 1992, les communes étaient responsables de l'entretien des réseaux et des stations d'épuration existantes mais elles n'étaient pas tenues de créer ces équipements. Désormais, l'intégralité des dépenses d'équipement et de fonctionnement relatives à l'assainissement doit obligatoirement être prise en charge par la commune, de la collecte des effluents à l'élimination des boues (art. 2224-8 du Code général des collectivités territoriales).

La directive européenne du 21 mai 1991 sur les eaux résiduaires urbaines (transposée par le décret du 3 juin 1994) impose aux communes une obligation de résultat. Elle prévoit que toutes les villes de plus de 15 000 habitants devront être dotées de stations d'épuration secondaires (traitement physico-chimique et biologique) avant l'an 2001 ; les autres villes (entre 2 000 et 15 000 habitants), avant 2006. Dans les zones « sensibles », l'échéance est encore plus proche : les communes de plus de 10 000 habitants devront s'équiper, avant le 31 décembre 1998, d'une station d'épuration capable de traiter l'azote ou le phosphore. A cette date, les rejets des boues des stations d'épuration dans les eaux de surface devront être supprimés.

Gestion

Régie. Les investissements et l'exploitation des services reposent entièrement sur la commune qui exerce cette responsabilité avec ses propres moyens (régie simple) ou sous son autorité directe ou indirecte (régie autonome avec ou sans personnalité morale).

Concession. Dans ce type de contrat, la collectivité charge une entreprise privée de réaliser à ses frais les investissements nécessaires à la création du service et de le faire fonctionner à ses risques et périls en se rémunérant par les redevances perçues sur les usagers.

Affermage. Les ouvrages nécessaires à l'exploitation du service ne sont pas construits par le fermier mais mis à sa disposition par la collectivité qui, en général, en a assuré le financement ; le fermier ne se voit donc confié que la seule exploitation du service.

Gérance. Dans ce type de contrat, l'entreprise est chargée de faire fonctionner le service public moyennant une rémunération forfaitaire. La collectivité assume le risque du déficit du service et finance l'ensemble des travaux. La gestion est placée sous la responsabilité de la collectivité qui peut conférer une certaine autonomie au gérant.

Régie intéressée. C'est une forme de contrat de gérance dans laquelle le gérant bénéficie d'un intéressement au résultat de l'exploitation.

Le cadre financier

Les aides aux investissements locaux

Aides des agences de l'eau. Le rôle des agences de l'eau est fondé sur le principe « pollueur-payeur ». Elles perçoivent des redevances proportionnelles aux prélèvements d'eau et aux quantités de pollution rejetées et, en contrepartie, attribuent des subventions ou des prêts. Le VIIe programme des Agences de l'eau prévoit 57 milliards de francs d'aides dont 45 milliards d'investissements pour financer 97 milliards de travaux d'ici l'an 2001. Deux axes sont prioritaires : l'amélioration de l'équipement des communes petites et moyennes et la lutte contre les pollutions diffuses.

Aides de l'Etat

Aides du FNDAE. Le Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) est géré par le ministère de l'Agriculture. Les enveloppes budgétaires (qui proviennent à 45 % du produit d'une redevance sur les consommations d'eau potable et à 55 % d'un prélèvement sur les enjeux du PMU) sont attribuées aux départements qui les redistribuent localement aux communes ou groupements ruraux, sur proposition d'un comité consultatif.

Contrats de plan. De nombreux aspects des contrats de plan concernent le domaine de l'eau et de l'assainissement (protection contre les crues...). Au cours du Xe Plan (1989-1993), ces sommes, qui devaient atteindre 320 millions de francs, n'ont été engagées qu'à hauteur de 284 millions.

Aides des régions et des départements. Bien que tangibles, ces concours sont d'ampleur inégale et variables dans le temps. Lorsqu'ils sont différés, les programmes financés par les Agences de l'eau s'en trouvent parfois retardés.

Le financement par l'usager

Le Code général des collectivités loca- les (art. 2224) confirme deux principes, tout en leur apportant des assouplissements :

Les services d'eau et d'assainissement. Ils doivent être équilibrés et faire l'objet d'un budget et d'une comptabilité distinctes de ceux de la collectivité de rattachement. L'instruction budgétaire et comptable M49 rappelle le principe d'autonomie des budgets des services publics industriels et commerciaux repris dans le code des communes (art. L. 322). Toutefois, depuis la loi du 12 avril 1996, les communes de moins de 3 000 habitants ainsi que leurs groupements peuvent subventionner sans restriction leurs services d'eau et d'assainissement.

Le financement. Il doit être assuré essentiellement par l'usager. L'article 13 de la loi sur l'eau exclut l'application des forfaits. La tarification binôme fondée sur la prise en compte, d'une part des charges fixes du service réparties entre tous les abonnés ; d'autre part, de la consommation effective de chacun d'eux, tient mieux compte des réalités économiques mais a donné lieu parfois à une augmentation sensible des tarifs.

Divers

Rapports annuels obligatoires. Les rapports annuels sur le prix et la qualité des services publics de l'eau et de l'assainissement qui doivent être présentés par le maire à son conseil municipal en vertu de la loi du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement ne doivent pas être confondus avec les comptes rendus que les délégataires de service public doivent faire à la collectivité délégante, en application de la loi du 8 février 1995 relative aux marchés publics et aux délégations de service public.

Travaux d'intérêt général. L'article 31 de la loi sur l'eau permet aux collectivités de faire participer aux dépenses de premier établissement, d'entretien et d'exploitation des ouvrages, les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt. Le décret no 93-1182 du 21 octobre 1993 précise la procédure applicable aux opérations déclarées d'intérêt général ou d'urgence concernant la conservation de l'eau et du milieu aquatique.

Observatoire du prix de l'eau. Créé par un arrêté du 21 février 1996, ce comité d'experts exerce une fonction générale d'analyse, d'information et d'expertise sur l'évolution du prix de l'eau et les causes de cette évolution, sur l'évaluation au plan national de la qualité des services et sur la prospective économique.

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