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Droit de l’urbanisme : construire vite sous l’oeil du juge
Façade d'un immeuble de logements en construction - © © Phovoir.com

Droit de l’urbanisme : construire vite sous l’oeil du juge

josette dequéant |  le 16/12/2013  |  Architecture

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Si elles constituent d’indéniables avancées, les récentes ordonnances visant à raccourcir les délais de construction ont mis en place un dispositif complexe, parfois ambigu, laissant une large part d’appréciation au juge.

Simplifier le droit de l’urbanisme pour accélérer la construction de logements : si l’objectif est louable, les moyens pour l’atteindre, concrétisés sous forme de récentes ordonnances (1), semblent déboucher sur de nouvelles procédures, complexes à mettre en œuvre, non dénuées d’ambiguïté, et laissant parfois les juristes dubitatifs. Comme l’a démontré la conférence sur l’actualité du droit de l’urbanisme organisée par le cabinet Seban et associés le 12 décembre 2013…

Dérogations : difficultés d’application

Un exemple : l’ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre relative au développement de la construction de logement (2), applicable depuis le 5 octobre, permet à l’autorité délivrant le permis de construire (les déclarations préalables de travaux sont exclues) de déroger au PLU, afin de favoriser la mixité sociale dans les zones tendues, où il existe un déséquilibre entre l’offre et la demande. Il s’agit d’une simple faculté, relevant d’un pouvoir discrétionnaire du maire, celui-ci n’ayant pas l’obligation d’accorder les dérogations demandées par les opérateurs. Si les règles auxquelles il peut être dérogé s’avèrent claires (gabarit, densité, stationnement), il n’en va pas de même des conditions de garanties énoncées. Que faut-il entendre par « construction destinée principalement à l’habitation » ou par « intégration harmonieuse dans l’environnement urbain » (article L.123-5-1 1° du Code de l’urbanisme) ? Seule la jurisprudence permettra de trancher et l’on imagine au contentieux les discussions portant sur ces critères ! « N’aurait-il pas été préférable de supprimer les obstacles réglementaires plutôt que de recourir à un système dérogatoire qui, dans le passé, n’a jamais porté ses fruits ? », s’est interrogé Benoît Perrineau, avocat au cabinet Seban et associés. Dans les faits, les collectivités locales pourraient être tentées de se placer dans le cadre de l’ordonnance (par exemple en assouplissant la hauteur des constructions), sans avoir recours aux dérogations.

PIL applicable au 1er janvier 2014

L’ordonnance n° 2013-888 instituant une procédure intégrée pour le logement (PIL), applicable au 1er janvier (décret à paraître), comporte elle aussi des imprécisions, laissant au juge une large marge d’appréciation. Les deux ordonnances se rejoignent d’ailleurs sur bien des points (application géographique limitée, même si la notion « d’unité urbaine » remplace ici celle renvoyant aux décrets du 10 mai et du 24 juillet 2013 ; notion de « mixité sociale », sujette à interprétation, même à l’échelle de la commune…). Cependant, l’esprit est différent : si l’ordonnance n° 2013-889 prévoit un urbanisme dérogatoire, la PIL repose sur l’urbanisme de projet. Il s’agit d’adapter et de mettre en compatibilité l’ensemble des documents d’urbanisme pour la réalisation « d’une opération d’aménagement ou d’une construction comportant principalement des logements présentant un caractère d’intérêt général ». Le champ d’application n’est cependant pas très clair : pourra-t-on extrapoler à un ensemble de constructions ? Quant à la procédure, lourde (évaluation environnementale systématique), elle semble tellement complexe qu’elle paraît réservée aux projets de grande importance. Si la mise en compatibilité des documents d’urbanisme renvoie à la procédure de la déclaration de projet, l’adaptation des autres documents (directive territoriale d’aménagement (DTA), schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), programme local de l’habitat (PLH)…) relève uniquement de l’Etat. « Le législateur voulait regrouper les procédures d’instruction et d’autorisation pour les projets de logement, mais l’ordonnance ne va pas aussi loin », a précisé Benoît Perrineau. En l’absence d’une autorisation unique, la simplification semble être restée au milieu du gué.

Recours malveillants : pouvoirs du juge accrus

En instituant une double restriction de l’intérêt à agir, à la fois dans le temps et dans l’espace, l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet (3) visant à lutter contre les recours abusifs (seuls les permis de construire sont concernés), applicable depuis le 19 août aux contentieux en cours, s’apparente à une multiplication de croche-pieds procéduraux pour le requérant. En réalité, ce texte laisse, là encore, une énorme marge d’appréciation au juge à toutes les étapes de l’instance. « Celui-ci peut prononcer une annulation partielle de l’autorisation attaquée ou surseoir à statuer jusqu’à l’expiration d’un délai qu’il fixera lui-même pour la régularisation », a rappelé Valentine Tessier, avocat au cabinet Seban. Il peut aussi condamner l’auteur d’un recours malveillant à verser des dommages-intérêts au bénéficiaire du permis si ce dernier a subi « un préjudice excessif, excédant la défense des intérêts légitimes du requérant ». Ces notions, non définies, laissent entrevoir une large part de subjectivité. En outre, le décret d’application n° 2013-879 du 1er octobre, qui a créé un article R. 600-4 dans le Code de l’urbanisme, instaure une sorte de « cristallisation des moyens » en permettant au juge de fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne pourront plus être invoqués. Mais la rédaction, trop large, du décret, laisse des questions en suspens : quand le défendeur pourra-t-il faire cette demande au juge ?  Comment apprécier les effets néfastes d’une prolongation de l’instance sur la situation du bénéficiaire du permis ? Autant de questions sans réponse. Par ailleurs, ce décret, applicable depuis le 1er décembre, supprime, pour cinq ans, le double degré de juridiction : il donne compétence aux tribunaux administratifs pour connaître, en premier et dernier ressort, « des recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation et contre les permis d’aménager un lotissement ». Cependant, le gage de rapidité est-il un gage de bonne justice ?

(1)   Le conseil des ministres du 11 décembre a adopté le projet de loi ratifiant les quatre ordonnances prises ces derniers mois en matière d’urbanisme et de logement (lire notre article).

(2)  Voir article publié dans « Le Moniteur » du 15 novembre 2013, p. 58.

(3)  Voir article publié dans « Le Moniteur » du 13 septembre 2013, p. 58.

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