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Dix ans après le lancement de l'opération Campus, un premier bilan en demi-teinte

le 20/07/2018  |  Alpes-MaritimesBas-RhinBouches-du-RhôneCalvadosGironde

PRÉSENTATION

Annoncée par le Président de la République en novembre 2007, l'opération Campus avait pour objectif premier de rénover massivement le patrimoine immobilier universitaire, tout en accompagnant le mouvement de réforme de l'enseignement supérieur engagé par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) du 10 août 2007.

Initialement, cette opération devait être financée à hauteur de 5 Md € par la vente de 3 % des actions du groupe EDF. Cette cession n'ayant rapporté que 3,7 Md €, un complément de 1,3 Md € a été inscrit dans le programme d'investissements d'avenir (PIA). Le financement des opérations immobilières est assuré par les intérêts générés par cette dotation de 5 Md € déposée sur un compte au Trésor, soit 201 M € par an.

Dix sites principaux ont été choisis en 2008 à la suite d'un appel à projets national. Une fraction de la dotation non consommable de 5 Md € a été allouée à chacun d'entre eux. Par la suite, bien qu'ils ne répondent pas pleinement aux critères initiaux, onze nouveaux sites ont été retenus et ont bénéficié d'un financement complémentaire de 455 M € de crédits budgétaires.

Les modalités de financement initiales du plan Campus ont conduit l'État à imposer le recours par principe au partenariat public-privé pour la réalisation des projets. En 2013, le Gouvernement a décidé de revenir à la maîtrise d'ouvrage publique pour conduire plusieurs opérations. Simultanément, leur montage financier a été révisé, les établissements concernés ayant reçu l'autorisation de recourir à l'emprunt.

Bien qu'ils n'aient pas disposé, sauf exception, d'expertises immobilières préalables ni de services d'études spécialisés, les établissements ont répondu dans l'urgence à l'appel à projets lancé par le ministère de l'Enseignement supérieur. Le manque de précision des dossiers présentés a conduit à un retard de réalisation important. Sur 74 opérations principales prévues, 19 seulement ont été livrées en 2016. L'achèvement de l'ensemble est prévu en 2023.

L'État a investi massivement dans le plan Campus et les effets sur l'état de l'immobilier universitaire sont réels.

Cependant, il ne s'est pas organisé pour veiller à ce que la maintenance des bâtiments neufs ou rénovés par les établissements soit assurée à moyen terme. De surcroît, les objectifs stratégiques de développement de l'autonomie des établissements et de regroupement universitaire ont été perdus de vue.

Étant donné la vétusté de l'immobilier universitaire, l'opération Campus répondait à une nécessité mais sa conduite a été difficile (I) et son premier bilan apparaît en demi-teinte (II).

I - La conduite heurtée d'une opération exceptionnelle

A - Un cadre originel cohérent

1 - Une réponse à des besoins immobiliers importants

Les plans d'investissement pour les universités, tels que le plan « Universités du 3e millénaire » 1, et les contrats de plan État-région (CPER) successifs ont conduit à la création de 1,4 million de m2 de surfaces nouvelles entre 2001 et 2007, alors que les effectifs étudiants à la rentrée 2007 étaient inférieurs à ceux de 1995 et que les universités n'arrivaient pas à entretenir correctement leur patrimoine.

L'opération Campus visait à prendre le contre-pied de ces pratiques habituelles en matière d'immobilier universitaire : privilégier la rénovation plutôt que la construction, rationaliser les surfaces, favoriser les investissements pour la vie étudiante, tenir compte des impératifs d'entretien et de maintenance à moyen terme des équipements et améliorer la performance énergétique des bâtiments anciens.

En 2008, les besoins de rénovation étaient particulièrement importants : plus de 40 % des surfaces universitaires étaient considérées en état moyen ou dégradé 2. Un grand nombre de bâtiments ne répondaient pas aux normes de sécurité des établissements recevant du public. Ainsi, les sites de Strasbourg, Lille et Clermont-Ferrand avaient reçu un avis défavorable d'ouverture au public pour plus de 50 % de leurs surfaces.

Sur certains sites, les conditions de travail des étudiants, des enseignants et des personnels administratifs et techniques 3 étaient devenues incompatibles avec les conditions de sécurité et des bâtiments ont dû être fermés dans l'urgence. Ainsi, l'université Paris Descartes a dû évacuer en 2007 ses étudiants en médecine de la tour « Necker-Enfants malades » en raison d'un dépassement des seuils réglementaires d'empoussièrement en fibres d'amiante.

L'état du parc immobilier universitaire

Avec 15,1 millions de m2, les établissements d'enseignement supérieur représentent 20 % du patrimoine immobilier de l'État.

Selon les données à fin 2014 sur l'immobilier universitaire, 13 % des surfaces (1,9 million de m²) étaient considérées en état dégradé (classées D et E), tandis que 26 % étaient en état moyen (état C), situation qui nécessite néanmoins une rénovation. Le ministère estime le coût de la remise à niveau de la totalité de ces surfaces à 9 Md € (y compris les 5 Md € du plan Campus).

2 - La mise en place d'une organisation spécifique

Ne disposant pas d'une direction de l'immobilier, le ministère chargé de l'enseignement supérieur a confié le pilotage de l'opération à une nouvelle structure opérationnelle créée en son sein, le service des grands projets immobiliers (SGPI). Celui-ci a mis en place une gouvernance du plan Campus, au niveau national et au niveau de chaque site. Il a également déployé un dispositif de suivi et de pilotage des opérations immobilières, avec trois revues de projets et un à deux comités de pilotage ministériels par an, accompagnés de la production de tableaux de bord.

En outre, le ministère a favorisé la montée en compétence des universités grâce à 47 séminaires organisés entre 2009 et 2017 et à la mise à disposition de guides techniques. L'objectif n'était pas de se substituer aux universités, mais de faire progresser leurs capacités opérationnelles dans le domaine immobilier tout en diffusant une dynamique et une culture de projet, en cohérence avec le développement de leur autonomie.

En parallèle, les missions de l'établissement public en charge de la rénovation du campus de Jussieu ont été étendues. Devenu Établissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France (EPAURIF), il réalise de nombreuses prestations au profit des établissements d'enseignement supérieur : maîtrise d'ouvrage des travaux, mais aussi conseil en matière de stratégie immobilière et de gestion du patrimoine ou réalisation d'études préalables.

3 - Le choix du recours au partenariat public-privé

Dès le lancement de l'opération, le ministère a imposé aux candidats le contrat de partenariat comme modalité unique de réalisation des opérations immobilières 4.

Plusieurs motifs l'ont incité à faire ce choix : - l'idée selon laquelle les contrats de partenariats allaient permettre aux projets de voir le jour plus rapidement, alors que les universités disposaient de peu d'expertise en matière de grands projets immobiliers ; - l'obligation de raisonner en coûts complets et d'intégrer dès le départ le coût de l'entretien et de la maintenance, ainsi que certains objectifs de valorisation du patrimoine ou de performances énergétiques.

En outre, ce mode de réalisation était cohérent avec les modalités de financement envisagées, fondées sur les intérêts produits par une dotation permettant de financer les loyers annuels des contrats de partenariat.

Les contrats de partenariat

Les contrats de partenariat ont été introduits en droit français en 2004, par une ordonnance 5, modifiée à deux reprises en 20086 et en 2009 7. Cette ordonnance a été abrogée en 2015 dans le cadre de la transposition des nouvelles directives relatives à la commande publique et le régime des contrats de partenariat, désormais dénommés « marchés de partenariat », a été intégré dans l'ordonnance applicable aux marchés publics entièrement refondue en 2015 8.

Leur définition 9 est néanmoins restée stable sur toute la période : il s'agit d'« un contrat administratif par lequel l'État ou un établissement public de l'État confie à un tiers […] une mission globale », incluant éventuellement « la conception », mais surtout « la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public, ainsi que tout ou partie de leur financement ». La personne publique confie à un co-contractant privé, souvent un groupement d'entreprises constitué sous la forme d'une société de projet, la maîtrise d'ouvrage des travaux à réaliser, par exception au régime normal de maîtrise d'ouvrage publique. En échange de cette prestation globale et de longue durée (25 ans par exemple), la personne publique lui verse une rémunération annuelle, dite « loyer » ou « redevance », correspondant à la fois au remboursement des travaux, au paiement d'une prestation d'exploitation (maintenance, prestation de service éventuellement) et au remboursement des frais supportés par la personne privée pour assurer le financement initial du projet (frais de gestion de la société de projet, frais financiers pour le recours à la dette bancaire).

B - Une mise en œuvre s'éloignant du cadre initial

1 - Une banalisation de l'opération dès la fin du processus de sélection

L'opération Campus a été lancée sous la forme d'un appel à projets national. L'objectif était de sélectionner des sites d'envergure scientifique internationale et de favoriser les regroupements d'établissements mais aussi de répondre à des urgences immobilières, d'améliorer la vie de campus et de prendre en compte l'inscription des projets dans leur environnement territorial.

Un jury, composé de dix personnalités qualifiées, a sélectionné à l'été 2008 les dix grands sites lauréats : Aix-Marseille, Bordeaux, Grenoble, Montpellier, Lyon, Strasbourg, Toulouse, Condorcet-Aubervilliers, Paris-Centre et Paris-Sa-clay. À chacun des sites a été attribuée une fraction de la dotation de 5 Md € prévue pour l'opération Campus.

Le ministère a néanmoins choisi par la suite de retenir onze projets supplémentaires 10, auxquels a été alloué un financement sur crédits budgétaires. L'objectif annoncé de doter dix sites d'envergure internationale n'a donc pas été tenu : parmi ces onze projets, six concernaient des universités isolées n'ayant pas de projet de regroupement ou dont on peut s'interroger sur la visibilité internationale : Cergy-Pontoise, Dijon, Le Havre, Nantes, Nice et Valenciennes.

Par ailleurs, certains sites n'ayant présenté aucune candidature répondant aux critères du cahier des charges, comme les universités du centre de Paris, ont été lauréats, uniquement en raison de l'importance de leur patrimoine immobilier ou de leur situation particulière dans la capitale. Des projets antérieurs, non financés, ont ainsi bénéficié du plan Campus, comme celui de Paris-Condorcet, de même qu'un certain nombre de projets en manque de financement : rénovation de l'université Paris-Dauphine, réhabilitation du secteur est du campus de Jussieu, ou de la tour Necker de l'université Paris-Descartes.

2 - Des modalités de financement définies tardivement

a) Des écueils apparus à la suite de la vente des actions d'EDF

Lorsqu'il avait annoncé le lancement du plan Campus, le Président de la République avait indiqué qu'il serait financé à hauteur de 5 Md € grâce à la vente de 3 % des actions du groupe EDF détenues par l'État. Quatre jours plus tard, l'État procédait à une cession de 2,47 % du capital d'EDF, soit 45 millions de titres, dont le produit ne s'éleva qu'à 3,7 Md €.

La vente des actions EDF a eu lieu dans un contexte où leur cours était élevé, le plus haut niveau historique (86,45 e ) ayant été atteint dix jours plus tôt. Selon l'Agence des participations de l'État (APE), la cession de 3,7 Md e en un seul bloc constituait une limite haute en raison des capacités d'absorption du marché. L'APE a précisé à la Cour que, le 30 novembre, « le titre a baissé de 3,03 % en une séance alors que le CAC 40 augmentait de 1,29 %. Il est difficile de chiffrer dans quelle proportion l'annonce [présidentielle] a pu jouer, le titre étant affecté par une volatilité propre (par exemple un recul de -1,10 % le 23 novembre dans un marché qui progressait globalement de 1,94 %) ».

Le recours à la vente de participations de l'État pour financer l'opération Campus n'était pas adapté. En effet, le produit de cette cession, inscrit en 2007 sur le compte d'affectation spéciale des participations financières de l'État (CAS PFE), est soumis à des règles d'emploi limitatives 11, qui n'en autorisent pas le reversement aux universités, par exemple sous forme de subventions d'investissement. Si la loi permet qu'il soit placé pour effectuer « un investissement financier de nature patrimoniale »12 , ne s'opposant pas à ce que l'État emploie ces fonds en faveur des universités, celles-ci n'étaient pas autorisées à consommer ce capital et le transfert des fonds devait avoir un caractère révocable.

La question du financement du plan Campus par les produits de cession des actions EDF est restée en suspens jusqu'en mai 2010. Abandonnant l'idée du placement en bons du Trésor, le gouvernement a finalement choisi d'attribuer la somme aux bénéficiaires sous forme d'une dotation non consommable (DNC), qu'ils avaient l'obligation de déposer au Trésor public. En échange, l'État leur servait des intérêts à taux fixe. Ce mode de financement est adapté à une réalisation des opérations immobilières en contrat de partenariat, qui nécessite le versement de loyers annuels au partenaire privé. Les porteurs de projet ne devaient recevoir la dotation qu'après avoir signé leurs contrats de partenariat, la gestion restant centralisée dans l'intervalle.

En mars 2010, l'inscription dans le programme d'investissements d'avenir d'une enveloppe complémentaire de 1,3 Md € a permis d'atteindre le montant total de 5 Md € annoncé par le Président de la République. Les crédits alloués aux porteurs de projet devaient également prendre la forme d'une dotation non consommable.

Le taux d'intérêt appliqué aux dotations du plan Campus est un taux moyen combinant le taux servi pour le PIA 13 (3,413 %) et le taux, plus élevé, auquel l'État se finançait à 10 ans à la date de la cession des titres EDF, le 7 décembre 2007 (4,25 %). Les DNC du plan Campus bénéficient donc d'un taux d'intérêt de 4,03238 %, supérieur de plus de 60 points de base aux autres DNC du PIA.

Alors que la mission principale de l'Agence nationale de la recherche (ANR) est le financement de la recherche par appels à projets et qu'elle ne possède aucune compétence en matière de gestion d'opérations immobilières, elle a été désignée comme opérateur financier de l'opération Campus, en charge de verser, sur instruction du ministère, les montants annuels d'intérêts à l'ensemble des bénéficiaires.

Finalement, sur les 21 sites retenus au titre de l'opération Campus, dix bénéficient des intérêts produits par la dotation non consommable de 5 Md € et onze bénéficient de crédits budgétaires pour un montant total de 455 M €. L'opération Paris-Saclay a bénéficié en outre d'un milliard de crédits extra-budgétaires dans le cadre du PIA. Enfin, la participation prévue des collectivités territoriales atteint 1,245 Md €.

b) La réduction du financement budgétaire de l'État à compter de 2015

L'objectif initial du plan Campus était de compléter l'effort budgétaire déjà consenti par l'État dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) pour l'amélioration du patrimoine immobilier universitaire.

Or, avec le nouveau CPER 2015-2020, les financements extra-budgétaires de l'opération Campus se substituent en partie aux crédits budgétaires de l'État : l'enveloppe contractualisée par l'État en faveur de l'immobilier universitaire dans le CPER 2007-2014 était de 2,1 Md € ; elle a été ramenée à 1 Md € dans le CPER 2015-2020, soit un montant moyen annuel passé de 262 M € par an sur 2007-2014 à 166 M € sur 2015-2020.

Le caractère exceptionnel du financement que représentait l'opération Campus n'a donc pas été maintenu dans la durée, l'État réduisant sensiblement sa participation au financement de l'immobilier universitaire au titre des CPER. Ce choix se traduit également dans les opérations retenues, les bénéficiaires du plan Campus n'ayant pas été considérés comme prioritaires pour figurer dans les nouveaux CPER.

TABLEAU N° 1 : FINANCEMENT GLOBAL PRÉVU (EN M € )14

3 - La remise en cause du cadre initial

) Les contraintes du recours au partenariat public-privé

Le contrat de partenariat constitue un outil dérogatoire de la commande publique 15 : il ne peut être conclu que si, au regard de l'évaluation préalable du projet, un des trois critères suivants est respecté : la complexité du projet, son caractère d'urgence ou son efficience économique.

Or, toutes les opérations ne se prêtaient pas au contrat de partenariat. Parmi les 19 contrats de partenariats signés, certains correspondaient à des projets de faible dimension dont la complexité n'était pas avérée (Oceanomed à Marseille, Lille). Certains sites présentaient une multitude d'opérations de taille petite et moyenne sans lien fonctionnel entre elles (Strasbourg, Lille, Paris).

En faisant a priori du contrat de partenariat le mode obligé de réalisation de projets qui n'étaient pas encore formulés, les pouvoirs publics ont abusivement présumé du respect des critères permettant d'y recourir.

En outre, les partenariats public-privé engagent financièrement les établissements sur 25 ans avec le même partenaire, dans le cadre de contrats rigides et complexes. Cette situation présente un risque de surcoût au regard de besoins évolutifs en matière d'immobilier universitaire. Par ailleurs, la plupart des universités ne disposaient pas des compétences spécifiques nécessaires pour suivre l'exécution du contrat, aux plans technique et juridique.

Le PPP a suscité l'hostilité de principe de certaines parties prenantes, universités et collectivités territoriales, qui devaient participer au financement des opérations. Pour éviter d'y avoir recours, le site de Bordeaux s'est ainsi engagé avec la région Aquitaine et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans un montage dit « innovant » ou « partenariat public-public » 16, qui s'avère fragile pour l'avenir.

b) Un recours à la maîtrise d'ouvrage publique à partir de 2013

En 2010, il est apparu que la totalité des projets ne pouvaient être menés sous forme de contrats de partenariat, compte tenu des réticences des acteurs locaux, établissements d'enseignement supérieurs et collectivités territoriales. En juin 2012, la ministre chargée de l'enseignement supérieur a diligenté une mission d'expertise sur l'opération Campus, pour faire le point sur son déroulement 17. Celle-ci a recommandé l'abandon du principe de recours exclusif aux contrats de partenariat et l'ouverture aux modalités de réalisation prévues notamment par la loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique (MOP).

Or le recours à la maîtrise d'ouvrage publique est incompatible avec les modalités de financement initiales du plan Campus, en raison du pic de dépenses qu'il implique pendant la réalisation des travaux. En ouvrant aux universités la possibilité de contracter un emprunt auprès de la Banque européenne d'investissement (BEI) par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, le Gouvernement a résolu cette difficulté. En 2013 a été arrêté le principe selon lequel les porteurs de projet souhaitant mener leurs opérations en MOP emprunteront auprès de la BEI et du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) afin de couvrir les dépenses d'investissement : ils rembourseront cet emprunt (intérêt et capital) grâce aux revenus de la dotation.

Au printemps 2013, l'opération Campus a été « relancée » 18 et plusieurs grands sites ont décidé de basculer la totalité (Paris, Strasbourg, Toulouse 19, Montpellier) ou une partie (Lyon, Lorraine) de leurs opérations en maîtrise d'ouvrage publique. Cependant, la ligne de partage qui se dessinait alors ne démontrait aucune cohérence dans les choix de mode de réalisation, certains sites continuant en contrats de partenariat en raison de l'état d'avancement de leur projet (Lille) et d'autres basculant en maîtrise d'ouvrage publique alors que la mission recommandait de poursuivre en contrat de partenariat (Montpellier et Toulouse par exemple).

Au 3 mars 2017, les sites Campus (hors Saclay) avaient signé pour 539 M € d'emprunt auprès de la BEI et une somme identique était en cours de négociation. À cette même date, les sites avaient contracté 282 M € d'emprunts auprès de la CDC.

II - Un bilan en demi-teinte

A - Un retard important

Dix ans après son annonce, l'opération est loin d'être terminée : certains sites ont presque achevé toutes leurs opérations (Grenoble, Aix-Marseille) tandis que d'autres sont toujours en phase d'études pour tout ou partie de leurs projets (Toulouse, Montpellier, Nice) ou les ont suspendus (Le Havre).

La durée prévisionnelle totale de l'opération Campus, dont l'achèvement est aujourd'hui prévu en 2023, aura été bien supérieure aux annonces initiales, qui prévoyaient le lancement de 58 chantiers dès la fin de l'année 2010 20. Seulement un quart des opérations principales auront finalement été livrées en 2017.

Les retards importants s'expliquent par l'impréparation des universités à faire face rapidement à des projets d'une telle ampleur, les tergiversations sur les modalités de réalisation et le destin varié qu'ont connu les projets de fusion que le plan Campus devait initialement accompagner.

Au 31 décembre 2016, les décaissements du budget de l'État en faveur des 21 sites du plan Campus s'élèvent à 1,4 Md €, ce qui représente 83 % du montant qui aurait dû être engagé 21 au regard du rythme des intérêts produits. Les taux de décaissement des financements disponibles attribués aux sites entre 2011 et 2016/2017 reflètent leurs délais de réalisation 22 et un dépassement du budget initialement prévu pour certains d'entre eux, voire l'adjonction d'opérations plus petites.

TABLEAU N° 2 : AVANCEMENT DES OPÉRATIONS SELON LE TAUX DE DÉCAISSEMENT DES FINANCEMENTS VERS LES SITES (EN M €)

Cependant, la totalité des crédits décaissés vers les sites est loin d'être dépensée, une fraction restant encore dans la trésorerie des opérateurs chargés de gérer l'opération au niveau local (communautés d'universités et établissements, universités, chancellerie des universités de Paris).

B - Une amélioration de l'état du parc immobilier

Quand toutes les opérations auront été livrées, et malgré une hausse prévisible de 2,2 % en moyenne des surfaces des universités (hors Condorcet et Saclay), l'opération Campus aura eu un impact sur environ 15 % des surfaces totales des universités concernées, dont 40,8 % étaient en état moyen ou dégradé.

Pour l'université de Lyon, les opérations menées ou à venir améliorent plus de 40 % de la surface totale de l'université, alors que les surfaces en état moyen ou dégradé représentaient 43,3 % de la surface totale en 2008.

TABLEAU N° 3 : IMPACT PRÉVISIONNEL DE L'OPÉRATION CAMPUS SUR L'ÉTAT DU BÂTI (HORS SACLAY ET CONDORCET)

Cependant, les 21 sites retenus ne représentent que les deux tiers des surfaces de l'immobilier universitaire et la totalité de leur patrimoine n'a pas été concernée par l'opération Campus.

Les opérations d'amélioration de la vie de campus (restaurants universitaires, hébergements, structures sportives) n'ont pas été aussi prioritaires qu'annoncées. Elles ont en réalité bénéficié du retard des opérations principales, les intérêts des DNC produits et non utilisés leur étant affectés. Sur 1,4 Md e décaissés par l'État au titre de l'opération Campus entre 2008 et 2016, 137 M € ont été alloués à des opérations d'équipement, d'hébergement et de restauration, ainsi qu'à des équipements sportifs ou à des aménagements extérieurs. Sur certains sites les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) ont bénéficié de ce retard, comme à Montpellier, où d'ici deux ans le CROUS aura renouvelé la totalité de son parc de logement.

A contrario, le site de Grenoble, qui a été l'un des premiers à obtenir la livraison de ses opérations principales, n'a pas réussi, à fin 2017, à rénover l'ensemble de ses logements étudiants vétustes 24.

C - Des enjeux de maintenance pour l'avenir

La réalisation des opérations Campus en contrats de partenariat implique la prise en compte dans ce cadre des prestations de maintenance et gros entretien renouvellement (GER) par le prestataire privé.

Cependant, les universités sont peu habituées à faire respecter les clauses de ce type de contrats et à en contrôler la mise en œuvre. Le site de Grenoble, dont le contrat de partenariat est livré depuis deux ans, a ainsi décidé de renouveler pour cinq ans le contrat d'assistance à la personne publique conclu avec des cabinets d'expert pour faire face correctement à la phase d'exploitation. L'organisation du ministère doit évoluer pour aider les universités à piloter la gestion des contrats de partenariat en phase d'exploitation et accroître leur compétence en la matière.

En ce qui concerne les opérations en MOP, l'État a demandé aux sites gestionnaires des opérations immobilières de présenter des dossiers d'expertise incluant une analyse de la soutenabilité budgétaire des coûts prévisionnels de maintenance et de GER, avant de les autoriser à conclure les marchés. Cependant, les moyens affectés à la maintenance par l'université ne relèvent ainsi que d'un engagement lors du lancement d'une opération, et non d'une obligation.

Les enjeux de maintenance portent ainsi à la fois sur la capacité de pilotage de la phase d'exploitation des contrats de partenariat et, pour les bâtiments réalisés en MOP, sur le respect des engagements des établissements d'y affecter des moyens budgétaires. Faire valider par le conseil d'administration de chaque établissement la programmation et les résultats de la politique d'entretien et de maintenance permettrait une prise en compte de ces enjeux au niveau adéquat.

L'EPAURIF, qui dispose d'une expertise dans le champ de la gestion patrimoniale, pourrait accompagner les universités en phase d'exploitation-maintenance, ainsi qu'il l'a proposé à l'université Paris Descartes pour le site Necker lorsqu'il sera livré.

D - Des objectifs stratégiques perdus de vue

Au-delà de l'urgence immobilière, le plan Campus était destiné à accompagner le mouvement de réforme de l'enseignement supérieur engagé par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) du 10 août 2007. Ces objectifs ont été largement perdus de vue.

1 - La dévolution du patrimoine

Après le transfert de la masse salariale et le budget global, la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) prévoyait la dévolution du patrimoine de l'État aux universités comme une nouvelle étape de leur autonomie.

La dévolution du patrimoine aux universités

La dévolution du patrimoine, prévue par la loi LRU de 2007, devait offrir aux universités de nouvelles possibilités d'action : la vente des locaux peu occupés peut réduire les coûts de fonctionnement et générer des ressources propres, les produits des cessions revenant en intégralité aux universités ; en contrepartie, l'établissement doit être à même de gérer son parc de façon autonome sur le fondement de sa stratégie immobilière.

La signature des conventions de dévolution avec les trois universités bénéficiaires (Clermont-I, Poitiers et Toulouse-I) et la préparation des actes notariés ont été réalisées entre 2011 et 2013. Le transfert a été précédé par une remise à niveau du parc immobilier en matière de mise en sécurité et d'accessibilité.

La dévolution est soutenue par une dotation récurrente annuelle destinée à couvrir les coûts prévisionnels de gros entretien renouvellement (GER). Le niveau de la dotation a été calculé en multipliant les mètres carrés d'une surface « cible » (négociée sur la base des besoins issus des schémas directeurs immobiliers) par un coût forfaitaire de GER.

Cependant, l'articulation entre le plan Campus et les expérimentations en matière de dévolution de la propriété juridique du patrimoine est restée limitée.

Parmi les trois universités qui bénéficient de la dévolution depuis 2011, celle de Poitiers n'a pas été retenue dans le cadre du plan Campus et l'université Toulouse I est peu concernée, l'opération bénéficiant principalement à l'université Toulouse III.

L'État a conclu le 24 mars 2017 un protocole d'accord avec quatre nouvelles universités (Aix-Marseille, Bordeaux, Caen et Tours) afin de leur transférer leur patrimoine immobilier. Seules deux d'entre elles ont bénéficié de l'opération Campus.

Dans son rapport « L'autonomie financière des universités : une réforme à poursuivre », la Cour a rappelé en 2015 que le transfert de la propriété du patrimoine constituerait une étape supplémentaire et logique dans l'acquisition de l'autonomie des universités. Pour le choix des établissements bénéficiaires de la dévolution, l'État devrait privilégier ceux dont le patrimoine a été rénové dans le cadre de l'opération Campus.

2 - La cohérence de la politique de site

a) Un objectif de regroupement universitaire abandonné

L'opération Campus visait notamment à favoriser les sites engagés dans une dynamique de regroupement, grâce à la mise en place des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) créés en 2006, ou par fusion d'établissements, en vue de créer des universités de niveau mondial. Tous les sites lauréats de l'appel à projets ont ainsi mis en avant dans leur dossier de candidature la volonté de créer une université unique à l'échelle de leur territoire.

Cette dimension a rapidement disparu des objectifs ministériels, l'administration se concentrant sur la structuration de la conduite des projets et la mise en place de procédures visant à assurer un bon emploi des crédits. Les buts finaux autres qu'immobiliers ont été négligés, de sorte qu'il n'y a véritablement [...]

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