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Destinations des constructions : les espoirs déçus de la réforme

Virginie Lachaut-Dana, avocate à la Cour, fondatrice du cabinet VLD Avocats |  le 26/01/2018  |  UrbanismeRéglementationParisDroit de l'urbanisme

Urbanisme -

La refonte de 2015 devait simplifier et clarifier les règles applicables. Deux ans après, les objectifs ne sont pas atteints. Et des complications subsistent.

Instrument essentiel de la politique publique, la réglementation des destinations permet aux auteurs des documents d'urbanisme de prévoir des règles de construction différentes au sein d'un même secteur géographique.

L'ancien article R. 123-9 du Code de l'urbanisme prévoyait neuf catégories de destinations. Cette disposition a donné lieu à un contentieux important en raison de l'inadéquation de ces catégories avec les projets envisagés et de l'absence de définition de chacune des catégories à l'échelle du territoire.

Le ministère chargé du Logement a de ce fait initié la réécriture des catégories de destination et l'uniformisation des définitions dans un souci de précision et de clarification du régime.

Cinq destinations et 21 sous-destinations. La réforme des destinations et des sous-destinations a ainsi été introduite par l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du Code de l'urbanisme (C. urb. ) et par son décret d'application n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif du C. urb. et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme (PLU).

Cinq nouvelles destinations et 21 sous-destinations ont ainsi été créées. Mais il a fallu attendre un arrêté du 10 novembre 2016 pour connaître les définitions de chacune des catégories de destinations et sous-destinations pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme, les règlements des PLU ou les documents en tenant lieu (articles R. 151-27 à R. 151-29 du C. urb. ).

Si cette réforme a été saluée tant par les opérationnels que par les collectivités, l'analyse des nouvelles catégories ainsi que leurs incidences sur les autorisations d'urbanisme restent source d'interrogations et de critiques.

Des modifications bienvenues

Avant la réforme, les projets de construction ne pouvaient relever que de l'une des neuf catégories de destinations énoncées par le Code de l'urbanisme : habitation, hébergement hôtelier, bureaux, commerce, artisanat, industrie, exploitation agricole ou forestière, fonction d'entrepôt. L'absence de clarté et la rigidité de ce régime ont été vivement critiquées.

Tout d'abord, aucune de ces catégories n'étant définie, les auteurs des documents d'urbanisme pouvaient les définir eux-mêmes (comme à Paris) ou, au contraire, ne rien faire. L'absence de définition a ainsi été source d'un abondant contentieux, d'autant que le ministère avait plusieurs fois indiqué qu'il n'envisageait pas d'apporter des définitions plus précises (1).

Incompatibilité des destinations avec les opérations immobilières. Surtout, les neuf destinations ne correspondaient pas à la réalité des opérations immobilières et, bien souvent, des projets très différents se trouvaient regroupés au sein d'une même catégorie et soumis à des règles identiques. C'est ainsi, par exemple, que tous les types de logements étaient regroupés par défaut dans la destination « habitation », y compris ceux spécialisés (handicap, personnes âgées, jeunes travailleurs, étudiants), mais également les logements hôteliers ou de type « Airbnb », et qu'ils étaient notamment soumis aux mêmes règles en matière d'emplacements de stationnement.

En outre, les collectivités ne pouvaient pas y apporter de flexibilité. Le juge administratif avait en effet estimé que s'il est loisible aux auteurs d'un document d'urbanisme de préciser, pour des motifs d'urbanisme et sous le contrôle du juge, le contenu des catégories énumérées à l'article R. 123-9 du C. urb. , ils ne pouvaient créer « de nouvelles catégories de destination pour lesquelles seraient prévues des règles [...]

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