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Des ajustements bienvenus dans les procédures d'aménagement
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Des ajustements bienvenus dans les procédures d'aménagement

Par Xavier Couton, avocat associé, cabinet Fidal |  le 18/01/2019  |  Droit de l'urbanismeLoi ElanAménagement

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Urbanisme -

La loi Elan corrige les incohérences de l'urbanisme opérationnel et régularise certaines pratiques.

Elle répond ainsi pour partie aux attentes des acteurs.

 

L'urbanisme opérationnel n'a pas été bouleversé par la loi Elan n° 2018-1021 du 23 novembre 2018. Pour autant, les adaptations apportées, dont la technicité et l'absence de lien entre elles confèrent à la loi les allures d'une réforme pointilliste, viennent corriger certaines incohérences dont les aménageurs avaient fait part.

Les ZAC retouchées

L'habilitation législative initialement envisagée pour refondre, par ordonnance, les règles relatives aux zones d'aménagement concerté (ZAC) n'a finalement pas été retenue. Cet outil phare de l'aménagement est simplement retouché à la marge. Les nouvelles mesures devraient toutefois faciliter la réalisation des constructions dans son périmètre.

Dispense d'enquête publique. Au niveau de la procédure, la loi Elan met fin à une interrogation qui divisait les juristes et qui tenait à la portée de la dispense d'enquête publique pour la création des ZAC soumises à évaluation environnementale -au profit d'une mise à disposition du dossier par voie électronique (art. L. 123-2 du Code de l'environnement). Le doute est désormais levé, la dispense étant applicable pour l'approbation tant du dossier de création que de réalisation.

Les ZAC, outil phare de l'aménagement, sont simplement retouchées à la marge.

Orientation d'aménagement et de programmation. Plus étonnamment, la loi prévoit que l'approbation d'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du plan local d'urbanisme (PLU) peut valoir création de la ZAC (art. L. 151-7-2 du Code de l'urbanisme). L'intérêt de cette disposition, qui mélange document d'urbanisme et projet urbain, ne paraît pas évident, et sera potentiellement source de complexité dissimulée. A noter qu'un décret doit préciser la mesure.

Cahier des charges de cession de terrain. C'est surtout au niveau de la réalisation des projets de construction au sein de la ZAC que les modifications ont le plus d'incidence. La portée des cahiers des charges de cession de terrain (CCCT) est précisée (art. L. 311-6 C. urb. ) : dès lors que le CCCT aura été approuvé par l'autorité compétente pour créer la ZAC (maire, président de l'EPCI ou préfet selon les cas) et qu'il aura fait l'objet des mesures de publicité - qui seront définies par décret -, ce document aura une valeur réglementaire, opposable aux autorisations d'urbanisme. On regrettera toutefois que le législateur n'ait conféré qu'un caractère facultatif à cette approbation. A l'avenir, cohabiteront donc deux types de CCCT : ceux qui seront approuvés et qui seront opposables, et ceux qui n'auront qu'un caractère contractuel sans portée. Cette dichotomie ne facilitera pas l'instruction des autorisations d'urbanisme. Gageons toutefois que l'approbation des CCCT sera privilégiée en pratique.

Participation financière. Par ailleurs, la loi Elan autorise expressément l'aménageur à signer les conventions de participation au coût des équipements publics de la ZAC avec les constructeurs et à percevoir directement la participation financière (art. L. 311-4 C. urb. ). Celle-ci n'aura donc pas à transiter par les comptes de la collectivité concédante. Cette disposition permet de régulariser une pratique qui existait depuis la loi SRU du 13 décembre 2000 (1). Reste toutefois la question du dépoussiérage du régime de financement des équipements publics, qui constitue l'un des piliers de la procédure de ZAC qui a été reportée sine die à la suite de l'avis du Conseil d'Etat sur le projet de loi Elan (2).

Les autres adaptations portées à l'urbanisme opérationnel

Lotissements. Le dispositif de caducité du cahier des charges des lotissements, mesure essentielle, bien que controversée, de la loi Alur du 24 mars 2014 a fait long feu (art. L. 442-9 C. urb. ). En supprimant l'ensemble des dispositions de cette loi sur ce point, le législateur a pris acte de la position de la Cour de cassation qui a réduit à néant leur portée en considérant que les dispositions des cahiers des charges perdurent compte tenu de leur nature contractuelle (3). C'est donc un constat d'échec, et le problème de la difficile évolution des lotissements perdure.

Par ailleurs, le doute quant au point de départ de la cristallisation des règles d'urbanisme dans les lotissements, qui permet d'instruire les demandes de permis de construire sur la base des règles d'urbanisme applicables au jour de la délivrance du permis d'aménager ou de la décision de non-opposition à déclaration préalable est levé. Ainsi, il est expressément prévu que la cristallisation court de l'obtention de l'autorisation jusqu'à cinq ans après l'achèvement du lotissement (art. L. 442-14 C. urb.).

Concertation. Evolution plus notable, l'articulation entre la concertation facultative de l'article L. 300-2 du C. urb. et celle de l'article L. 121-15-1 du C. env. est précisée. La loi Elan dispense désormais les projets faisant l'objet d'une concertation facultative au titre du C. urb. d'une concertation au titre du C. env. Elle harmonise ainsi cette procédure avec celle applicable aux projets soumis à concertation obligatoire au titre du C. urb. , rendant le dispositif plus cohérent.

Autre modification : la convention de projet urbain partena-rial (PUP). Le versement direct, par le constructeur, de la contribution financière à la personne publique assurant la maîtrise d'ouvrage des équipements publics (art. L. 332-11-3 C. urb. ) est désormais possible. Cette précision permet de fluidifier les flux financiers entre l'autorité publique signataire du PUP, le maître d'ouvrage de l'équipement et le partenaire privé du contrat.

Concessions d'aménagement. Concernant les concessions d'aménagement, la loi Elan permet expressément à l'aménageur d'être maître d'ouvrage de bâtiments. Si cette possibilité résultait clairement des débats parlementaires de la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement, la rédaction de l'ancien article L. 300-4 du C. urb. était peu claire, et pouvait laisser penser que l'aménageur ne pouvait réaliser que des ouvrages et équipements d'infrastructure.

Mandat d'aménagement. Enfin, s'agissant du mandat d'aménagement qui permet à l'Etat, aux collectivités et à leurs établissements publics de confier, par contrat, une mission d'aménagement foncier à une personne publique ou privée, la rédaction de l'article L. 300-3 du C. urb. laissait penser qu'un tel contrat ne pouvait pas comprendre cumulativement les trois volets du mandat (études, réalisation des travaux d'aménagement, achat et vente des terrains et immeubles), mais que chacun d'entre eux devait faire l'objet d'un contrat distinct. La loi Elan supprime cette incertitude - dont les praticiens avaient d'ailleurs fait fi - en autorisant l'intégration de ces trois volets dans un seul et même contrat.

Prises isolément, ces dispositions peuvent paraître modestes, mais elles présentent cependant l'intérêt de résoudre les difficultés rencontrées par les professionnels du secteur.

Ce qu'il faut retenir

La loi Elan apporte certaines adaptations en matière d'urbanisme opérationnel qui, à défaut d'être fondamentales, répondent aux attentes formulées par les acteurs de l'aménagement.

La procédure de ZAC est toilettée pour faciliter la réalisation des constructions dans son périmètre.

Les règles relatives à la caducité des cahiers des charges des lotissements sont supprimées, en cohérence avec la jurisprudence de la Cour de cassation.

Les contributions dans le cadre d'une convention de projet urbain partenarial (PUP) peuvent être versées directement à la personne publique compétente pour réaliser l'ouvrage qu'elles financent.

La concession d'aménagement permet désormais explicitement à l'aménageur d'être maître d'ouvrage de bâtiments.

(1) Circulaire n° 2001-56 du 27 juillet 2001 relative à la réforme des contributions d'urbanisme issue de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000. (2) CE, avis, 29 mars 2018, n° 394435. ( 3) C ass. 3e civ. , 14 septembre 2017, n° 16-21329.

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