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Dérogez, c'est permis !
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Dérogez, c'est permis !

Sophie d'Auzon, Romain Cayrey et Nathalie Levray |  le 23/11/2018  |  Assurance constructionHugues Périnet-MarquetLoi EssocCSCEEMaîtrise d'ouvrage

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Règles de construction -

L'ordonnance permettant de s'affranchir du strict respect des normes est accueillie avec enthousiasme par les professionnels du BTP.

Mais non sans prudence.

Le BTP en a rêvé, les pouvoirs publics l'ont fait : libérer les acteurs du poids des normes. Du moins, c'est l'idée portée par l'ordonnance du 30 octobre, autorisant les maîtres d'ouvrage à déroger à un certain nombre de règles, à condition de prouver qu'ils atteindront, via des moyens innovants, un résultat équivalent à celui visé. Ce texte, pris sur le fondement de la loi Confiance (aussi dite « Essoc ») du 10 août 2018, est le premier étage d'une fusée qui en compte deux. L'ordonnance du 30 octobre sera en effet suivie d'une seconde, au plus tard en février 2020. Cette dernière généralisera le droit à déroger à l'ensemble des règles et réécrira le Code de la construction et de l'habitation (CCH) afin de reformuler les normes en termes de moyens, mais surtout de résultats.

Sur son principe, le dispositif mis en place par « l'ordonnance 1 » jouit d'un bon accueil : « Vraie liberté donnée aux acteurs pour innover », selon le syndicat des organismes de prévention et de contrôle (Coprec), « volonté d'évoluer d'une culture de la norme vers une culture d'objectifs » pour la Fédération française du bâtiment (FFB), les témoignages convergent. Il faut dire que le texte a été quasiment coconstruit avec les professionnels, sous l'égide des ministères de l'Intérieur et de la Cohésion des territoires ainsi qu'au sein du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique (CSCEE).

Le permis d'expérimenter - ou d'innover, de faire, de déroger… Les appellations pullulent dans l'attente d'un baptême officiel ! -est ouvert à tout maître d'ouvrage public ou privé construisant un bâtiment. L'éventail des règles concernées est large : il va de la sécurité incendie aux matériaux et à leur réemploi, en passant par l'accessibilité ou encore la performance énergétique (voir illustration ci-dessus, en cliquant sur la loupe en haut à droite). Valérie Flicoteaux, vice-présidente du conseil national de l'ordre des architectes, regrette le côté touche-à-tout de cette phase expérimentale : « Nous voulions un champ plus restreint, avec par exemple une priorité donnée à l'accélération de la transition écologique. »
Régis Cousin, président de la Fédération française des métiers de l'incendie (FFMI), se réjouit, lui, que le droit de déroger aux normes incendie ait été limité aux domaines dans lesquels l'ingénierie spécialisée est la plus développée : la résistance au feu et le désenfumage dans les bâtiments d'habitation ou recevant des travailleurs. « La vie humaine est en jeu : pas de droit à l'erreur en la matière ! »

Deux sésames. La procédure mise en place par l'ordonnance 1 repose sur deux sésames. En amont, le maître d'ouvrage doit obtenir une attestation établissant que les moyens imaginés sont innovants sur le plan technique ou architectural et permettront d'atteindre des résultats équivalents à ceux visés par les règles. Joint à la demande d'autorisation d'urbanisme, ce document s'imposera au service instructeur. La liste des organismes habilités à le délivrer (seuls les contrôleurs techniques sont, pour l'heure, cités par l'ordonnance) - de même que la marche à suivre pour le demander et son contenu - est finalement renvoyée à un décret. Celui-ci devra intervenir avant le 1er février 2019 - date à laquelle, au plus tard, l'ordonnance entrera en vigueur. Or, de l'avis général, c'est le sérieux de ces organismes qui crédibilisera le dispositif. Et « il faudra diversifier l'offre en la matière, notamment pour pouvoir réagir aux effets de volume en cas de succès », pointe Alexis Rouque, délégué général de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI).

En aval, un contrôleur technique doit intervenir pour vérifier la bonne mise en œuvre des moyens prévus et en attester au moment de l'achèvement des travaux. En cas de dérapage, l'administration s'opposera à la déclaration d'achèvement et de conformité des travaux. « Cette mission, que nous avons standardisée et appelée “Amose”, pour assistance à la mise en œuvre d'une solution équivalente, est une extension de notre rôle traditionnel de contrôleurs techniques, consistant à sécuriser la construction et à prévenir les aléas, souligne Franck Pettex-Sorgue, président de la délégation construction de la Coprec. Nous sommes prêts ! » Simple dans son architecture, le permis d'expérimenter nécessitera « un travail d'ingénierie assez complexe, notamment pour déterminer la performance visée par les règles existantes, note Pierre Carlotti, représentant de Syntec-Ingénierie qui a participé au groupe de travail sur la santé dans le cadre de l'élaboration de l'ordonnance 1. Il faudra aussi étudier les innovations de façon transversale, en prenant en compte les risques d'interface. Un matériau à visée acoustique peut par exemple avoir un impact sur la résistance au feu… »

Un outil tout terrain. Ce permis d'expérimenter est le prolongement du permis de faire instauré par l'article 88, I de la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP) de 2016, qu'il abroge. Réservé aux maîtres d'ouvrage publics et à un nombre restreint de normes, ce dernier est resté lettre morte. « Trop contraint pour être testé », explique Christophe Boucaux, directeur de la maîtrise d'ouvrage de l'Union sociale pour l'habitat (USH), impatient que le nouveau permis se mette en place. « Tel qu'il est conçu, ce dispositif remodelé est à la portée des maîtres d'ouvrage sociaux dans le cadre d'opérations classiques. » Les architectes entrevoient également un avenir plus fécond pour ce permis que pour son prédécesseur. « Il pourra être utilisé dans les gros projets, de logements notamment ; mais aussi dans de toutes petites opérations, pour lesquelles la pression en termes de délais est moindre, menées par des maîtres d'ouvrage qui veulent tester des solutions », détaille Valérie Flicoteaux. « Cela nécessitera toutefois un fort investissement pour convaincre l'organisme certificateur. Seules les maîtrises d'ouvrage fortes et volontaristes pourront s'en servir », nuance Alain Piquet, président de la commission marchés de la FFB.

Si les promoteurs montrent un intérêt certain pour le permis d'expérimenter, accompagnés par la FPI qui entreprend un gros travail de pédagogie, il faudra attendre l'an prochain pour en voir les premières incarnations. Luc Jeansannetas, président du bureau bâtiment de Syntec-Ingénierie, anticipe que le droit de déroger à certaines normes incendie permettra de « faire émerger des bâtiments tertiaires avec rooftops ou d'ouvrir la voie à la réversibilité d'espaces souterrains inutilisés ». Pour son collègue Pierre Carlotti, le dispositif pourrait aussi booster le bâtiment intelligent, « en facilitant par exemple l'utilisation de capteurs afin d'améliorer la qualité de l'air ou la performance énergétique ». L'imagination est la seule limite. Ainsi, sur le plan de l'accessibilité, « un maître d'ouvrage pourrait proposer d'installer un monte-escalier à la place d'une rampe dont les dimensions et la déclivité sont très cadrées, projette Franck Pettex-Sorgue (Coprec). Mais l'attestateur devra s'assurer que cet équipement remplira bien sa mission, avec un contrat de maintenance suffisant pour garantir un accès continu, etc. ».

Quant aux gains attendus, les professionnels restent très mesurés sur le sujet. En termes de temps, tout d'abord : un projet innovant peut être long à lancer, notamment pour obtenir les feux verts nécessaires. En termes d'argent, ensuite. Les chiffrages donnés par l'étude d'impact de la loi Confiance (voir ci-dessous) sont jugés « très optimistes » par le CSCEE. Christophe Boucaux (USH) espère tout de même que le permis d'expérimenter « contribuera à produire une offre de logements plus abordable sans réduire la qualité ». Pour beaucoup, il ne s'agit pas tant de construire moins cher que différemment. Et de progresser collectivement : « Un futur décret viendra organiser la remontée d'informations sur les opérations ayant pris le chemin dérogatoire, souligne Alain Piquet (FFB). Il faut que ces réalisations soient révélées, vulgarisées. » Le nouveau texte ne fait cependant pas complètement table rase du passé. Il laisse subsister le permis d'innover (art. 88, II LCAP), qui permet, dans le cadre des opérations d'intérêt national (OIN) et bientôt des grandes opérations d'urbanisme (GOU), d'obtenir des dérogations à tout type de règles sous réserve de résultats similaires. Pour Rémi Costantino, secrétaire général d'Euroméditerranée, établissement public d'aménagement qui a mené un appel à manifestation d'intérêt pour tester ce dispositif, chacun des deux permis a son intérêt. « Le permis d'expérimenter, c'est un peu comme l'avis technique [Atec] pour les matériaux et procédés innovants : il s'agit d'essayer des solutions appelées ensuite à se généraliser. Et le permis d'innover de la LCAP est comparable à l'appréciation technique d'expérimentation [Atex] : c'est une autorisation pour un contexte, un bâtiment particulier, elle ne préjuge pas de l'avenir. »

L'ordonnance 2 en route. L'avenir, justement, c'est l'ordonnance 2. Le CSCEE annonce que les travaux de rédaction ont déjà commencé et qu'ils associeront pleinement la filière. Des groupes thématiques produiront des propositions de réécriture des différentes rubriques du CCH. Des groupes transversaux veilleront aux aspects liés à la responsabilité des acteurs, à la structuration du code, au numérique et à l'Outre-mer. Le délai imparti par la loi pour faire paraître le texte expire en février 2020 - et le CSCEE vise une version concertée finalisée dès l'été 2019. Ambitieux - trop, selon la majorité des acteurs. Faute de temps, il ne sera pas possible de disposer de retours d'expérience solides sur le permis d'expérimenter pour bâtir la seconde ordonnance, soulignent la FPI et la FFMI. Rémi Costantino estime qu'au moins, « nous aurons des premiers retours sur la pratique administrative, sur la façon dont sont instruits les permis de construire “avec dérogations” ». Il est permis d'espérer.

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11 % de gains de productivité par projet.

Jusqu'à 700 M€ par an d'économies avec la première ordonnance et 1,4 Md € par an avec la seconde pour le bâtiment.

38 M€ gagnés chaque année pour les acteurs du contrôle.

Source : étude d'impact de la loi Confiance pour les deux ordonnances.

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La liberté, oui, mais avec une bonne couverture !

L'assurabilité des opérations sera un enjeu majeur du dispositif. Alexis Rouque, délégué général de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), anticipe que « l'assureur et les investisseurs porteront sans doute un jugement réservé sur ces projets ». Il est toujours plus compliqué de couvrir des risques nouveaux. Ainsi, pour Régis Cousin, qui préside la Fédération française des métiers de l'incendie (FFMI), « le risque incendie est aujourd'hui bien calibré ; dès lors qu'on touche à cet équilibre, les assureurs ne peuvent être que préoccupés ». D'autant que « l'obligation d'archivage de l'attestation d'effet équivalent est limitée à dix ans après la réception », déplore-t-il.

L'ordonnance 1, elle, est muette sur la question de l'assurabilité. La Fédération française de l'assurance (FFA) regrette que le détail de la procédure du permis d'expérimenter ait été finalement renvoyé à un décret ultérieur, laissant peu de temps à ses adhérents pour l'étudier. « La procédure doit nous donner une certaine confiance dans l'attestation d'effet équivalent », insiste Anne-Lise Gillet, responsable assurance construction à la FFA. Cette dernière aurait d'ailleurs souhaité que les solutions dérogatoires soient soumises à une validation officielle par les pouvoirs publics, et non par une tierce partie.

Muscler la technique. Mais qu'importe, « les assureurs seront au rendez-vous, garantit Christophe Delcamp, directeur adjoint assurances de dommages et de responsabilités à la FFA. Ils seront vigilants pour que chaque organisme attestateur soit compétent dans son domaine de risque. Et feront leur travail d'analyse et d'évaluation des risques, avec peut-être davantage de moyens et d'investigations ». Il faudra donc sans doute, côté assureurs, muscler les directions techniques. Et, côté assurés, « se tourner vers des compagnies solides, au vu des difficultés que rencontrent aujourd'hui certains acteurs de l'assurance construction ! », glisse Pierre Carlotti (Syntec-Ingénierie).

La question des tarifs ne manque pas également de préoccuper les professionnels, tel Christophe Boucaux, directeur de la maîtrise d'ouvrage de l'USH, qui craint que « le dispositif dérogatoire soit plus coûteux que le chemin traditionnel, en raison des attestations, des contrôles et de la cotation assurantielle… »

La révolution en 18 mois

10 août 2018 : promulgation de la loi Confiance, autorisant le gouvernement à prendre deux ordonnances pour déroger aux règles de construction.

30 octobre 2018 : adoption de la première ordonnance créant le permis d'expérimenter.

1er février 2019 au plus tard : entrée en vigueur de la première ordonnance, après parution de son décret d'application.

Eté 2019 : élaboration d'une version concertée de la seconde ordonnance généralisant le droit de déroger et réécrivant le Code de la construction et de l'habitation.

Février 2020 au plus tard : adoption de la seconde ordonnance.

Interview de Hugues Périnet-Marquet, professeur en droit privé à Paris II Panthéon-Assas, et président de l'Association française de droit de la construction

« C'est le sérieux de l'attestation qui pose problème »

 

Quelle appréciation portez-vous sur le permis d'expérimenter ?

Les notions de moyens innovants et d'obligation de résultat équivalent rendent compliqué l'avis du juriste sur l'application future des dérogations. Il n'y a pas de correspondance entre respecter une norme précise et atteindre un certain résultat avec une liberté de moyens. La rédaction de l'ordonnance conduit à la privatisation du contrôle de la conformité. Pour la première fois, la compétence de la personne publique est liée à l'appréciation portée par le contrôleur technique sur une réglementation de construction. Si l'attestation finale révèle une mauvaise mise en œuvre des moyens par le maître d'ouvrage, la collectivité devra refuser la conformité.
 

Comment envisagez-vous l'application de ce texte ?

Les constructeurs auront un garant de plus contre lequel se retourner. La pratique actuelle des diagnostiqueurs fait se poser la question de l'impartialité d'un contrôleur payé par le maître d'ouvrage, du sérieux et de la qualité de l'attestation délivrée.

L'assurance est obligatoire pour ceux qui rédigeront les attestations, ils seront responsables civilement.

Implicitement, ils ne paraissent pas pouvoir être qualifiés de constructeurs, la décennale ne s'appliquera pas à eux. Mais, parmi les domaines dans lesquels il sera possible de déroger, deux sont particulièrement sensibles en termes de sécurité et de santé de la population : la prévention du risque cyclonique et sismique, et la protection contre l'incendie des habitations et des établissements recevant des travailleurs. En cas d'accident causé aux personnes par une non-conformité du bâtiment réalisé sur la base d'un permis d'expérimenter, le droit pénal s'appliquera.

On peut espérer que ce risque incitera à la qualité du travail des contrôleurs.
 

Voyez-vous d'autres risques particuliers liés à la mise en œuvre de ce permis ?

Il faudra déterminer ce qu'est un moyen innovant et pourquoi le maître d'ouvrage y recourt. Il faut espérer que ce ne sera pas pour les seules raisons de coût. Les conséquences au plan des assurances ne seront pas négligeables : il y aura surprime en raison des procédés nouveaux utilisés dont les assureurs n'auront pas pu vérifier l'impact dans le temps. Les assurances de ceux qui délivreront les attestations seront sans doute d'un montant élevé car les sinistres, s'ils surviennent, pourraient être importants.

Compte tenu de l'état de l'assurance construction, ces coûts nouveaux seront peut-être un frein au développement de l'expérimentation.

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