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Délégations de service public Limites de la résiliation unilatérale

jean-marc peyrical |  le 17/01/1997  |  Droit de la constructionMarchés publicsDélit dans les contrats publicsEtatSecond œuvre

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-La résiliation de plus en plus fréquente de certaines délégations de service public a donné l'occasion au juge administratif de préciser les limites de cette démarche.

Les contrats administratifs étant soumis à un droit exorbitant du droit commun, les personnes publiques cocontractantes sont susceptibles, en conséquence, d'y faire valoir des prérogatives dites de puissance publique à leur avantage et au détriment des personnes privées ayant souscrit avec elles un accord de volonté en bonne et due forme. Parmi ces pouvoirs figurent celui de contrôler l'exécution du contrat, de le modifier unilatéralement ou encore de le résilier. Cette dernière compétence est particulièrement révélatrice de la position privilégiée de l'administration par rapport à ses cocontractants, étant donné qu'elle dispose de la possibilité de mettre unilatéralement fin aux accords contractuels conclus avec eux, qu'ils aient commis une faute ou pas.

Actuellement, un tel procédé est de plus en plus utilisé par les collectivités publiques - surtout locales -, notamment concernant les conventions de délégation de service public. Or, s'il s'agit d'un droit inhérent à tout cocontractant public, une étude précise de son régime tel que défini par la jurisprudence tend à montrer qu'une utilisation abusive est à même d'entraîner de graves préjudices, et pas seulement sur le plan financier, non pas pour le titulaire mais pour la personne publique elle-même.

Un droit reconnu mais encadré

Il existe une jurisprudence constante selon laquelle l'administration peut toujours résilier les contrats administratifs dans l'intérêt général sous réserve d'indemniser son cocontractant (1). Les contrats concernés par de tels arrêts sont aussi bien les marchés publics que les conventions de délégation de service public ou encore les conventions d'occupation du domaine public. Il faut noter que cette faculté de résiliation unilatérale existe même en l'absence de clauses contractuelles (2).

Une telle résiliation se doit néanmoins de reposer sur une motivation objective, ce qui a trop tendance à être oublié par ses auteurs. Ces motifs, qui doivent exister à la date d'effet de la résiliation (3) sont soit un changement de régime juridique (exemple : réorganisation totale d'un service), soit un abandon de projet (impliquant la mise en place d'un projet nouveau). En revanche, la résiliation pour motif financier n'est que très rarement déclarée licite (4), ce qui s'explique par le fait qu'une collectivité ne saurait résilier unilatéralement un contrat administratif tel qu'un marché public ou une concession de service public pour la simple raison qu'elle souhaite contracter avec un autre intervenant susceptible (selon les cas) de lui reverser un rémunération plus importante ou de diminuer ses propres prix.

Dans le cadre d'une telle résiliation, l'indemnisation est intégrale et comprend le paiement des prestations effectuées (5), le manque à gagner (apprécié à la date de résiliation et selon les prix du moment) (6) et la perte du bénéfice attendu (appréciée en tenant compte des prix du marché et des clauses de révision ou d'actualisation) (7).

La portée des requalifications

Il faut noter qu'il existe également une décision de la Cour européenne des droits de l'homme concernant le pouvoir de résiliation unilatérale de l'administration dans les marchés publics (8), arrêt qui a affirmé qu'une telle résiliation devait obligatoirement reposer sur une motivation objective et être accompagnée d'une compensation financière. Même s'il n'y a pas eu de décision expresse sur ce point, une telle jurisprudence paraît d'évidence transposable au cas des conventions de délégation de service public et même à l'ensemble des contrats publics.

Dans le cas où la résiliation d'un contrat public est faussement prononcée dans l'intérêt du service public, le juge n'hésite pas à la requalifier en résiliation « aux torts » de l'administration, ce qui ouvre la porte à l'obtention de dommages et intérêts par le cocontractant (9). Dans cette situation, l'indemnisation doit non seulement comprendre le paiement des sommes dues et le remboursement intégral des frais exposés (10), mais aussi la réparation du préjudice commercial et des préjudices financiers (11), un arrêt récent traitant, à ce titre, de l'atteinte à la réputation professionnelle du cocontractant (12).

Ainsi, dans le cas de la résiliation unilatérale, par exemple, d'une convention de délégation de service public par une personne publique, et si l'intérêt général de cette résiliation n'est pas démontré, le délégataire est en droit de demander :

le remboursement des dépenses (travaux par exemple) effectués au cours de l'exploitation ;

le remboursement des frais éventuels rencontrés par le cocontractant au cours du litige l'opposant à la collectivité publique ;

le paiement de dommages-intérêts pour le préjudice subi, une telle catégorie étant susceptible de couvrir plusieurs rubriques (du préjudice commercial au préjudice moral).

Au total, on s'aperçoit que la résiliation « fautive » d'un contrat public peut coûter cher et peut-être pas seulement sur le plan financier, à la collectivité publique.

Un pouvoir limité pour la collectivité

Ainsi, et à l'encontre d'une interprétation encore trop répandue, celle-ci ne dispose pas d'un pouvoir totalement discrétionnaire dans ce domaine. Au contraire, elle se doit d'être très vigilante sur les motivations et justifications de sa décision, sous peine de se voir opposer une lourde charge budgétaire, ce qui pourra avoir des répercussions importantes, notamment sur le plan électoral. Or, trop souvent, les collectivités territoriales résilient unilatéralement leurs conventions pour des raisons qui ne sont pas susceptibles de légaliser une telle décision.

Pour donner un seul exemple, certaines résiliations « dans l'intérêt du service public » de délégations de service public sont fondées sur le manque de transparence des comptes des délégataires, qui ils ne transmettent pas tous les documents demandés. Or, il convient de rappeler que, parmi les droits reconnus aux personnes publiques au sein de ces délégations, aucun arrêt du Conseil d'Etat n'a jamais affirmé l'existence d'un pouvoir autonome de contrôle de l'administration en dehors d'une stipulation expresse du contrat lui même. Et même s'il convient de respecter les textes en vigueur dans ce domaine (13), il est surtout nécessaire de se référer aux clauses contractuelles - c'est-à-dire à la loi des parties applicables.

Etant donné que la quasi totalité des conventions de délégation de service public prévoient, en cas de non-respect des obligations de transmission de documents, la mise en oeuvre de sanctions, la résiliation unilatérale et anticipée de la convention, à ce titre, par la collectivité, ne pourra être justifiée par un quelconque intérêt public. Le juge sera simplement appelé à constater la carence du cocontractant public dans l'utilisation de son pouvoir de sanction contractuelle.

Un tel exemple souligne en fait l'importance d'un principe essentiel : les pouvoirs exorbitants des personnes publiques dans leurs contrats ne sauraient être utilisés de manière abusive et conduire au non-respect de la liberté et de la volonté contractuelle des parties, ces dernières n'étant nullement réservées aux cas des contrats de droit privé.

L'ESSENTIEL

»Le droit de résiliation unilatérale par le cocontractant public de la convention de délégation de service public (ou du marché) est une prérogative de puissance publique.

»Ce droit de résiliation, même lorsqu'il est exercé (comme il doit l'être) dans l'intérêt général, ouvre un droit à indemnisation intégrale pour le cocontractant.

»La résiliation doit reposer sur une motivation objective (par exemple, nécessité d'une réorganisation totale du service).

»Lorsque la résiliation par la personne publique ne peut pas être justifiée par l'intérêt général, son cocontractant a non seulement droit au remboursement intégral des sommes dues et frais exposés, mais aussi à la réparation de son préjudice commercial et même moral.

(1) Voir Conseil d'Etat, 2 mai 1958, Distillerie de Magnac-Laval, cette jurisprudence ayant récemment été confirmée : Conseil d'Etat, 31 juillet 1996, Société des téléphériques du massif du Mont-Blanc à propos d'une concession de remontées mécaniques (req. 126 594, « Le Moniteur », 22 novembre 1996, p. 65) (2) Voir Conseil d'Etat, 22 avril 1987. Société France-5 c/ Association des fournisseurs de la 5, RDP 1988, p. 1442. (3) Voir Conseil d'Etat, 2 février 1987. Société TV6, recueil Lebon, p. 29. (4) Voir Conseil d'Etat, 23 juin 1986. Thomas, RFDA 1987, p. 195, à propos de la résiliation fondée sur le refus de l'occupant du domaine public d'accepter de verser une redevance plus importante. (5) Voir Conseil d'Etat, 5 janvier 1979. Commune de Montolieu, RDP 1980, p. 1484. (6) Voir Conseil d'Etat, 23 mai 1962. Ministre des Finances et des Affaires économiques c/Société financière d'exploitations industrielles, recueil Lebon, p. 342. (7) Voir Conseil d'Etat, 15 avril 1959, ville de Puteaux C/Schwab, recueil Lebon, p. 236. (8) Voir Cours européenne des droits de l'homme, 9 décembre 1994. Raffineries grecques Stran c/ République hellénique, DA 1995, no 200. (9) Voir Conseil d'Etat, 28 mars 1990. Commune de Bramans, revue « Droit Immobilier », 1990, p. 360. (10) Voir Conseil d'Etat, 7 février 1973. Société Etablissements Jean-Bernard, RDP, 1974, p. 1185. (11) Voir Conseil d'Etat, 18 février 1983. Société française du tunnel routier de Fréjus et autres, recueil Lebon, tables, p. 781. (12) Voir cour administrative d'appel de Paris, 25 mars 1993. Ministre de l'Education nationale c/Soler et autres, recueil Lebon, tables, p. 875. (13) Et notamment, l'article 40-1 de la loi du 29 janvier 1993, résultant de la loi du 8 février 1995, relatif à la production d'un rapport annuel par le délégataire à l'autorité délégante.

Convention de délégation de service public et déchéance

Plusieurs collectivités publiques sont amenées à utiliser le procédé de la déchéance, prévu dans la quasi totalité des contrats concernés, afin de résilier unilatéralement leurs conventions de délégation de service public. Or, il faut rappeler que, par définition, la déchéance est une sanction d'une extrême sévérité qui ne s'applique qu'en cas de fautes d'une particulière gravité commises par les délégataires, comme par exemple, l'interruption prolongée de l'exploitation du service délégué. Dans ce cadre, des décisions de tribunaux administratifs dénoncent de plus en plus l'utilisation abusive du procédé de la déchéance par les autorités publiques cocontractantes, et n'hésitent pas, notamment dans le cas où aucune faute du délégataire n'est avérée, à le requalifier de résiliation ouvrant droit à indemnité.

On peut citer, à ce titre, un jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 13 novembre 1996 (Compagnie Générale des Eaux, req. 943253), jugement par lequel le tribunal a constaté que la résiliation par le conseil municipal d'une commune d'un contrat d'affermage « n'était pas intervenue en raison d'une faute qu'aurait commise la Compagnie générale des eaux pouvant entraîner la déchéance du fermier » et que, en conséquence, une telle résiliation conférait à la compagnie fermière le droit « d'être indemnisée des pertes qu'elle subit ainsi que de la perte de recettes que lui occasionne la rupture du contrat », ce qui ouvre la porte à une indemnisation susceptible d'être étendue.

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