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Décisions de justice Garantir la bonne exécution des jugements

NATHALIE COULAUD |  le 21/02/1997  |  Collectivités localesDroit de l'urbanismeEtatUrbanismeRéglementation

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-Les juges administratif, civil et pénal qui interviennent en urbanisme rendent des décisions lourdes de conséquences autant pour les collectivités locales que pour les particuliers. Mais ils n'ont ni les moyens, ni les compétences nécessaires pour assurer la bonne exécution de leurs jugements. -Certaines décisions ne sont pas appliquées, notamment les ordres de démolition des bâtiments en infraction. -Des amendes importantes, des astreintes lourdes et une meilleure utilisation des outils existants permettraient d'améliorer la situation.

« Le juge n'a pas à assurer l'exécution des décisions de justice », rappelle Patrick Quinqueton, rapporteur général adjoint de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat. Pourtant, la non-application des décisions de justice nuit forcément à la crédibilité du système judiciaire. Elle soulève des questions pratiques évidentes. Ainsi, comment un particulier peut-il obliger un maire à lui délivrer un permis de construire alors que sa demande a été déclarée légale par le juge administratif ? Comment un voisin lésé par une maison construite illégalement va-t-il obtenir du contrevenant que la construction soit démolie ? Autant de questions pour lesquelles les juristes n'ont pas toujours de solution...

Dans le contentieux de l'urbanisme, trois juges différents peuvent intervenir :

le juge administratif, tout d'abord, qui peut annuler les actes pris par les administrations (plans d'occupation des sols, permis de construire);

le juge civil qui est saisi lorsque le droit des tiers est lésé (privation d'ensoleillement, empiètement, privation de vue);

le juge pénal qui peut intervenir quand les règles d'urbanisme ne sont pas respectées (construction sans permis, travaux sans déclaration).

Le juge administratif est concerné de façon importante par le contentieux du droit de l'urbanisme. Il est seul compétent pour statuer sur les requêtes tendant à annuler les décisions administratives en matière d'urbanisme et peut ordonner le sursis à exécution ou la suspension provisoire en attendant de juger sur le fond. Il peut aussi être conduit à déclarer les réglementations d'urbanisme illégales par la voie de l'exception.

Les décisions du juge sont lourdes de conséquences. « L'annulation d'un plan d'occupation de sols dans une ville est très traumatisante », reconnaît Bernard Bosson, maire d'Annecy, dont le plan d'occupation des sols (POS) a été annulé il y a quelques années (voir encadré). A ce traumatisme s'ajoute un sentiment d'injustice lorsque le juge annule l'acte pour des raisons de forme, car c'est rarement pour ce motif que les requérants se mobilisent. « Jusqu'à la loi de 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction (voir le cahier "Textes officiels" du «Moniteur» , du 9 février 1994, p. 256), les villes dont le POS était annulé ne savaient même pas quel document était applicable. Heureusement, le législateur a clarifié la situation en décidant que le POS antérieur ou le document en tenant lieu était automatiquement remis en vigueur », se réjouit Patrick Hocreitère, conseiller auprès du directeur de l'aménagement et de l'urbanisme, chargé des affaires juridiques.

L'annulation du permis de construire est aussi lourde de conséquences. L'interruption des travaux doit être prononcée et le chantier doit être fermé. La notification du jugement devrait suffire à imposer l'exécution (Conseil d'Etat, 9 février 1955, commune de Joinville-le-Pont).

Un nouveau pouvoir d'injonction

En théorie, les conséquences peuvent être lourdes, mais la juridiction administrative est-elle certaine que ses décisions sont bien appliquées ? Hors de la force morale qu'elle représente, la juridiction administrative n'a que peu de pouvoirs pour s'assurer de l'exécution de ses décisions. Le Conseil d'Etat, dans son célèbre rapport, « L'urbanisme : pour un droit plus efficace » de 1992, réclamait un renforcement des pouvoirs du juge dans ce domaine. Ces propositions ont été reprises, en grande partie, dans la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions civiles, pénales et administratives (voir le cahier « Textes officiels » du « Moniteur » du 3 mars 1995, p. 284). Désormais, le tribunal administratif et la cour administrative d'appel, saisis de conclusions en ce sens, peuvent prescrire une mesure d'exécution, assortie d'un délai. Le tribunal et la cour peuvent également assortir cette injonction d'une astreinte.

Autre nouveau pouvoir : le juge administratif a la possibilité de prononcer une suspension de l'exécution d'une décision administrative faisant l'objet d'une demande de sursis pour une durée maximum de trois mois, lorsque cette exécution risquerait d'entraîner des conséquences irréversibles et que la requête comporte un moyen sérieux. La suspension provisoire cesse de produire ses effets si la décision de sursis intervient avant l'expiration d'un délai fixé par le juge.

Les effets de cette suspension sont importants : l'acte administratif ne s'applique plus et les parties en présence doivent attendre que le juge ait pris une décision les concernant. Le sursis est notifié au juge pénal qui peut prendre des sanctions si les travaux se poursuivent.

Enfin, en dernier recours, le requérant qui n'a pas obtenu satisfaction peut le signaler à la section du rapport et des études du Conseil d'Etat après l'expiration d'un délai de trois mois. « Cette faculté de signaler s'est en fait transformée en une demande d'intervention », explique Patrick Quinqueton. Concrètement, la section du rapport et des études saisit l'administration d'une demande visant à ce que celle-ci indique les mesures qu'elle a prises pour exécuter la décision. Puis, le Conseil d'Etat relance l'administration, transmet pour avis au demandeur les informations et documents fournis par les pouvoirs publics et organise parfois des réunions de travail lorsque plusieurs administrations sont concernées. « Ensuite, il est rare que la décision ne soit pas exécutée, car le Conseil d'Etat représente une force morale très importante », constate Patrick Quinqueton.

Le juge n'est pas un administrateur

« Ce pouvoir est cependant limité car le juge ne peut pas se substituer à l'administration pour prendre un acte administratif », explique Jean-Bernard Auby, professeur à l'Université de Paris II. Certes, il peut utiliser son pouvoir d'injonction mais « le juge n'a pas à être un administrateur, et ce n'était pas le but de la loi », rappelle Patrick Quinqueton. Alors qu'on pouvait croire que les problèmes d'exécution des décisions seraient résolus par ce pouvoir d'injonction, les changements effectués par la loi du 8 février sont limités. Il faut, d'abord, que le requérant demande expressément ces mesures d'injonction. Ensuite, seules les mesures « qu'implique nécessairement » la décision au fond peuvent faire l'objet d'une injonction. Enfin, les seuls cas où le juge use de son pouvoir d'injonction sont ceux dans lesquels il n'existe aucun doute quant aux mesures à prendre.

Par une décision du 26 juillet 1996, « Association lyonnaise de protection des locataires », le Conseil d'Etat a, par exemple, annulé le refus du gouvernement de prendre un décret pour la fixation des loyers dans le cadre de la loi de 1948 et a enjoint à l'administration de prendre un tel décret dans un délai d'un an. En matière d'urbanisme, les cas sont rares mais « on pourrait imaginer qu'un juge en annulant un POS demande à l'administration de réécrire son document dans un délai précis », explique Jean-Bernard Auby. L'injonction n'est donc qu'une mesure pour faciliter l'exécution rapide des décisions juridictionnelles. « Le juge serait d'ailleurs un mauvais administrateur et c'est à l'administration de jouer ce rôle, pas au tribunal », rappelle Patrick Quinqueton. « La question du juge administrateur ne se poserait pas s'il n'existait pas des dysfonctionnements dans l'administration », constate Bernard Bosson. Sur certains espaces comme le littoral ou la montagne, les lois laissent une grande place à l'interprétation et ni l'Etat, ni les collectivités n'ont su trancher les points de litiges.

« Le juge, appelé à trancher, doit interpréter les textes et joue le rôle de l'administrateur, alors qu'il ne connaît pas toujours bien le terrain », regrette le maire d'Annecy. Bernard Bosson propose d'y remédier en renforçant le dialogue entre l'Etat et les collectivités locales afin de donner aux communes une garantie juridique de leurs actes d'urbanisme, qui renforce la sécurité juridique du POS et du permis de construire. Dans ce but, une instance spéciale pourrait être créée afin de favoriser le dialogue. Si cette instance ne pourrait garantir entièrement l'acte administratif, elle permettrait de limiter les risques contentieux pour le POS et le permis de construire.

Un juge judiciaire fortement encadré

Autre juge très important en urbanisme : le juge judiciaire, dont les décisions ont une incidence directe sur les particuliers. Le juge civil, tout d'abord, intervient aux côtés de l'autorité administrative lorsqu'il est saisi par un tiers lésé par la construction. Il peut aussi prononcer des astreintes, ordonner le versement de dommages et intérêts et même ordonner la démolition de bâtiments. Ses décisions sont-elles bien exécutées ? « Nous n'en avons aucune idée car une fois la décision rendue, ce n'est plus notre rôle de nous en préoccuper », répond Marie-Josèphe Jacomet, vice-présidente de la 7e chambre civile au tribunal de grande instance de Paris.

Le juge n'intervient de nouveau que lorsqu'il a fixé des astreintes et qu'il vérifie la bonne exécution de la décision. Si le juge civil n'avait pas prévu d'astreintes, le requérant qui ne parvient pas à obtenir satisfaction, peut saisir le juge de l'exécution qui va fixer un délai d'exécution de la décision assorti d'une astreinte. Il peut aussi augmenter les astreintes fixées par le juge civil. « Dans ce domaine, nous avons carte blanche », explique Annie Balland, juge de l'exécution au tribunal de grande instance de Paris. Le juge de l'exécution est ensuite seul compétent pour liquider cette astreinte qui peut atteindre 10 000 francs par jour. La procédure est néanmoins complexe et longue, ce qui nuit à l'exécution des décisions. De plus, il est toujours troublant pour le requérant ballotté entre plusieurs juges de voir que le juge qui a tranché en sa faveur n'est plus compétent pour assurer l'exécution de la décision.

Le domaine dans lequel l'exécution des décisions de justice pose le plus de problèmes est celui des démolitions. Le juge civil comme le juge pénal peuvent ordonner la démolition mais celle-ci reste exceptionnelle. En outre, quand ils sont ordonnés, les ordres de démolir sont rarement exécutés. Dans un arrêt Cliquet du 1er mars 1965, la Cour de cassation a déclaré que la démolition ne pouvait être refusée au motif qu'elle aurait présenté « des inconvénients disproportionnés avec le but à atteindre », lorsque la méconnaissance d'une servitude d'urbanisme cause au demandeur un préjudice personnel. Mais les tiers lésés n'obtiennent pas facilement la démolition du bâtiment en cause. Si la construction a été effectuée conformément au permis de construire, le juge civil est obligé de procéder à un renvoi préjudiciel devant le tribunal administratif. Ce n'est qu'après le constat de l'illégalité du permis que le juge civil pourra se prononcer.

En outre, seuls les tiers lésés peuvent intenter une action en responsabilité et pour qu'il y ait démolition il faut que la construction, violant une règle d'urbanisme, cause en plus un préjudice personnel en relation avec la violation.

Le juge est aussi limité par la prescription quinquennale de l'article L 480-13 du Code de l'urbanisme. Ainsi, lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, « le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L'action en responsabilité civile se prescrit alors par cinq ans après l'achèvement des travaux ». Il arrive aussi que des bâtiments soient construits en toute illégalité ou bien de façon non conforme au permis de construire. C'est au juge pénal que revient le pouvoir d'ordonner la démolition en cas d'infraction. Dès que l'infraction est constatée, le parquet est obligatoirement saisi. L'auteur de l'infraction pourra être traduit devant le juge pénal, qui ordonnera l'interruption des travaux, puis le condamnera aux peines prévues à l'article L 480-4 du Code de l'urbanisme, ainsi qu'à la mise en conformité des lieux, ce qui peut aller jusqu'à la démolition éventuellement sous astreinte.

Cependant, comme le constatait le Conseil d'Etat dans son rapport de 1992, les infractions restent souvent trop peu connues du juge : les maires et les agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnées à cet effet ne dressent pas de procès-verbal quand ils ont connaissance d'une construction édifiée sans permis ou malgré le sursis à exécution d'un permis ordonné par le tribunal administratif. « Nous essayons de négocier une régularisation de la situation avant d'entamer des poursuites », explique Josselyne Hérault, chargée du contentieux à la sous-direction du permis de construire de la ville de Paris. Les maires prennent rarement d'arrêtés interruptifs de travaux alors que l'article L 480-2 du Code de l'urbanisme leur en fait obligation dans le cas de constructions sans permis. Et les préfets n'utilisent guère le pouvoir de substitution au maire dans ce cas.

Budget spécial du ministère de l'Equipement

Même lorsque tout a été fait dans les règles et que le juge judiciaire a ordonné la démolition, il est rare qu'une construction bâtie sans permis soit démolie. Depuis la loi de finances pour 1990, le ministère de l'Equipement dispose d'une ligne budgétaire pour financer les exécutions d'office des jugements ordonnant la démolition d'une construction et enfin se faire rembourser par le contrevenant. Cette ligne est dotée de moyens peu importants : 400 000 francs chaque année.

« Depuis l'existence de cette ligne, 35 démolitions ont eu lieu et nous nous efforçons de faire des démolitions exemplaires, c'est-à-dire dans des sites où le trouble causé par la construction est important. Il faut que ces actions soient dissuasives car les contrevenants étant rarement solvables, nous rentrons rarement dans nos frais », explique-t-on au ministère de l'Equipement. Les démolitions sont rares et les bâtiments édifiés sans permis peuvent subsister en toute impunité. « Quand la situation est acquise et le juge placé devant le fait accompli, il est beaucoup plus difficile de résoudre ce problème », reconnaît Marie-Josèphe Jacomet.

Des amendes lourdes pourraient être dissuasives. Mais, selon l'article 480-4 du Code de l'urbanisme, elles doivent s'élever de 40 000 francs par m2 de surface construite à 2 millions de francs. Ces amendes ont été relevées depuis le rapport du Conseil d'Etat (elles étaient au maximum de 500 000 francs) mais celui-ci suggérait de les multiplier par dix, ce qui n'a pas été fait. De plus, ce n'est qu'en cas de récidive que peuvent être prononcées des peines d'emprisonnement. Les amendes pourraient être relevées et la peine d'emprisonnement prononcée dès la première infraction.

L'astreinte est aussi un outil efficace. « L'astreinte, dont le montant peut être très élevé, persuade bien souvent le contrevenant de se plier aux décisions de justice », se réjouit Alain Blanchot, premier substitut du procureur de la République au parquet de Paris. Les astreintes pourraient être plus fréquentes à l'encontre des contrevenants.

La rapidité des décisions est aussi primordiale. Il est important que les tiers lésés obtiennent réparation et, en matière de démolition, plus le temps passe, plus les pressions de la population en faveur de la remise en état des lieux s'estompent. L'intervention de l'autorité judiciaire ne doit donc tarder. Lorsque le parquet décide des poursuites, des régularisations spontanées sont observées entre la date de la citation devant le tribunal correctionnel et celle de l'audience : le contrevenant souhaite se présenter dans de bonnes conditions devant ses juges dans l'espoir d'une dispense de peine ou d'une sanction modérée.

Selon le Conseil d'Etat, cette procédure est efficace si les autorités administratives n'engagent pas de longue étape de négociation ou de compromis avant de saisir le parquet en dernier ressort car plus le temps passe, plus la sanction pénale ultérieure risque d'être trop tardive pour être efficace.

Raccordement aux réseaux des constructions

Pour plus de rapidité, Erwann Le Cornec, professeur à l'Université de Paris II (voir ci-contre), suggère d'utiliser une voie peu connue : celle de l'article L 111-6 du Code de l'urbanisme. Ce texte prévoit que les bâtiments, locaux ou installations illégaux ne peuvent être raccordés définitivement aux réseaux d'électricité, d'eau, de gaz ou de téléphone. Les actions peuvent être portées aussi bien devant le juge administratif que le juge civil. « Il est préférable de saisir le juge civil en référé. Celui-ci statue en urgence et un avocat n'est pas nécessaire : cela est donc rapide et économique », explique Erwann Le Cornec. Ainsi, le juge des référés pourra ordonner la coupure de l'électricité, de l'eau, etc., le cas échéant sous astreinte. Cet article permet de passer outre la jurisprudence de la Cour de cassation qui considère que les parties de construction édifiées conformément à un permis de construire avant l'annulation de celui-ci sont soustraites à toute poursuite judiciaire. De plus, cet article ne distingue pas entre l'inexistence, l'annulation ou le sursis du permis.

Cet outil peut être très efficace mais nécessite quelques éclaircissements. Personne ne sait qui se charge de la bonne application de cette décision et, de plus, il n'est pas interdit de rattacher un terrain nu aux réseaux, même s'il est inconstructible, mais si une construction y est édifiée illégalement, ce raccordement devient illicite. Il faudrait donc régler ces questions : le Conseil d'Etat pourrait peut-être y répondre afin de donner toute sa puissance à l'article L 111-6...

POUR EN SAVOIR PLUS...

Ouvrages de référence

« L'annulation du permis de construire et ses conséquences », Patrick Hocreitère, « Droit et ville », numéro spécial sur le colloque de Toulouse des 7 et 8 mars 1996.

« Constructions illicites entre deux juridictions », Erwann Le Cornerc, Université de Paris II, « Etudes foncières », no 72, septembre 1996.

« Le juge judiciaire et le droit de l'urbanisme », Jean-Paul Gilli, Université de Paris I.

« L'urbanisme : pour un droit plus efficace », Conseil d'Etat, « La documentation française », janvier 1992. AJDA, 20 mai 1993.

L'ESSENTIEL

»Le juge administratif est compétent pour annuler les décisions administratives en matière d'urbanisme. Ses pouvoirs concernant l'exécution ont été renforcés par la loi du 8 février 1995 : il peut prescrire des mesures d'exécution, assorties d'un délai et éventuellement d'une astreinte. Cependant, le juge n'a pas le pouvoir de se substituer à l'administration en cas d'inexécution.

»Le juge civil est saisi lorsque des tiers sont lésés par une construction et peut ordonner le versement de dommages et intérêts ou encore la démolition. Le juge pénal peut aussi ordonner la démolition en cas d'infraction. Cependant, même lorsque la démolition est ordonnée, elle est rarement effectuée malgré la ligne budgétaire dont dispose le ministère de l'Equipement pour financer les exécutions d'office.

»Afin de remédier à ce problème, les amendes pourraient frapper plus lourdement les contrevenants. L'article L 111-6 du Code de l'urbanisme qui permet de couper la construction illicite de tous les réseaux (eau, électricité ou téléphone) pourrait être utilisé plus fréquemment.

Le juge peut ordonner de déplacer un ouvrage public

L'adage selon lequel un « ouvrage public mal planté ne se détruit pas » serait-il contesté ? Cela n'est pas encore une tendance forte mais on a vu un pas timide dans cette direction. Ainsi le tribunal administratif de Lyon, dans une décision Nameur du 7 juin 1996, a condamné la commune d'Echalon. Celle-ci avait procédé à l'installation d'une canalisation dans le sous-sol de la parcelle d'un particulier sans lui demander l'autorisation.

Ce dernier était donc fondé à soutenir que la décision verbale par laquelle le maire d'Echalon avait ordonné d'exécuter les travaux était illégale et à en demander l'annulation.

Le tribunal a également admis qu'il pouvait ordonner le déplacement d'un ouvrage public mais il n'a pas retenu cette solution car la situation pouvait être régularisée.

Annecy L'annulation du POS a permis d'améliorer le projet urbain

La ville d'Annecy avait décidé de réviser le plan d'occupation des sols de la ville dans une décision du 27 janvier 1992. Le conseil municipal a approuvé le nouveau POS le 24 avril 1994 et a engagé la procédure d'enquête publique.

Avec ce nouveau document, la ville souhaitait notamment réaliser un parking dissimulé derrière les murs d'une propriété afin de dégager l'esplanade située à côté du château. Les occupants de la propriété ont alors engagé un recours devant le tribunal administratif de Grenoble. Celui-ci ne s'est pas prononcé sur ce point mais a annulé le POS pour un motif de forme. Il a estimé que la prise en compte de la loi littoral n'avait pas été assez justifiée dans le rapport de présentation du POS. La ville d'Annecy, riveraine d'un lac de grande superficie, est, en effet, soumise à la loi littoral.

« Passé un moment de dépit, car les élus comme les services municipaux s'étaient beaucoup investis dans cette révision, nous nous sommes remis au travail et nous pouvons finalement remercier le juge. L'annulation nous a, en effet, permis de nous rendre compte que nous pouvions beaucoup améliorer notre projet urbain », explique Bernard Bosson, maire d'Annecy. Tout a donc été réécrit et mis en oeuvre afin d'atteindre les objectifs fixés. « Annecy est une très belle ville, mais le coût de l'immobilier y empêche le renouvellement de la population. Il faut prendre des mesures afin de permettre la construction de logements sociaux, tout en respectant l'harmonie urbaine », ajoute Bernard Bosson. La municipalité, qui vient de soumettre son POS à enquête publique, pense cependant que les mêmes personnes formeront un nouveau recours car les projets n'ont pas changé dans cette zone. « Cependant, si le juge annule encore notre POS sur des questions de forme, nous serons très gênés car nous estimons notre projet urbain très abouti », s'inquiète Bernard Bosson.

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Paris Des agents voyers veillent au respect des règles d'urbanisme

« Paris est une ville très complexe dans la mesure où une grande partie de son espace est protégé », explique Josselyne Hérault, responsable du contentieux à la sous-direction du permis de construire. Comment, dans une ville aussi grande, est-il possible de contrôler que les particuliers se conforment bien à la réglementation en vigueur ? Une vingtaine d'agents voyers assermentés sillonnent la ville afin de voir si tous les travaux visibles ont bien été déclarés et sont légaux. « Souvent, ce sont les voisins mécontents qui nous signalent les travaux illégaux », explique Josselyne Hérault. Les agents dressent ensuite un procès-verbal. La mairie a alors l'obligation de le transmettre au parquet. C'est le parquet qui décide de poursuivre ou non selon la gravité des faits. Cependant, la mairie s'efforce de régulariser la situation dans les plus brefs délais. Ainsi, des autorisations de travaux peuvent être délivrées a posteriori et, si les travaux sont régularisables, les poursuites sont interrompues.

Lorsque les travaux ne sont pas régularisables ou bien lorsque l'auteur des travaux continue sans autorisation, les poursuites sont alors engagées. Une procédure d'astreinte peut être déclenchée par la mairie. C'est le service de la recette qui perçoit l'argent et l'astreinte est limitée à 500 francs par jour. « La mairie peut aussi faire exécuter des travaux aux frais du contribuable mais cela arrive rarement », explique Josselyne Hérault. Ce système de négociation en vue de la régularisation semble bien fonctionner puisque les infractions ont tendance à diminuer. En 1991, la mairie de Paris avait dressé plus de 500 procès-verbaux contre une centaine cette année.

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