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Cour de discipline budgétaire et financière Rapport annuel 2006

le 02/08/2007  |  ConjonctureCollectivités localesRéglementation

Rapport annuel présenté au Président de la République par le président de la Cour

RESUME

L’article L. 316-1 du code des juridictions financières (CJF) dispose que la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) présente chaque année au Président de la République un rapport qui est annexé au rapport public de la Cour des comptes et publié au Journal officiel de la République française.

Le présent rapport traite de l’activité de la Cour au cours de l’année 2006.

Après une période de faible activité de la CDBF, l’année 2006 fait apparaître une nette reprise et une tendance à la réduction des délais de traitement des affaires, signe d’une amélioration de son fonctionnement interne.

Ainsi, le nombre de déférés a augmenté de façon notable en 2006, le stock d’affaires anciennes a été réduit dans des proportions importantes, et le nombre d’arrêts rendus, bien que demeurant relativement faible (6 en 2006), a doublé par rapport aux années précédentes. Cette évolution positive devra être consolidée en 2007. La hausse du nombre de déférés en 2006 et le faible taux de classement de ces nouvelles affaires augurent d’une hausse prévisible du nombre d’arrêts en 2007 et 2008. À terme, la CDBF devrait ainsi rendre une quinzaine d’arrêts par an, et répondre ainsi à l’objectif qui lui est assigné par le législateur de réprimer des irrégularités qui présentent une certaine exemplarité.

Le présent rapport poursuit les efforts amorcés l’an passé pour l’enrichir, l’objectif étant de faire de ce document, au-delà d’un simple rapport d’activité, à la fois un vecteur privilégié de communication, permettant au citoyen de mieux connaître la Cour et sa jurisprudence, et un outil de référence pour les praticiens (magistrats, avocats, universitaires, autorités habilitées à déférer des affaires à la CDBF…), qui pourront y trouver les éléments juridiques nécessaires à leur activité.

Ainsi, les développements relatifs aux arrêts de la CDBF (partie C) ont été enrichis, dans la prolongation des innovations du rapport précédent: la présentation sous forme de fiche technique par arrêt permettra notamment un meilleur accès à leur contenu. Le présent rapport propose par ailleurs en annexe une liste exhaustive des arrêts de la CDBF depuis sa création, avec leurs références de publication, ce qui permettra aux praticiens de mieux se retrouver dans la jurisprudence de la Cour.

En outre, pour la première fois une partie est consacrée à la jurisprudence du Conseil d’État en tant que juge de cassation des arrêts de la CDBF (partie E). Les améliorations apportées à la partie relative aux décisions de classement du Procureur général (partie D) sont particulièrement notables. En effet, outre les développements classiques sur le nombre annuel des classements et leur évolution, ce rapport présente pour la première fois une partie des affaires classées, sous forme anonymisée, ainsi que des explications sur les catégories de ces classements. Cette innovation a pour objectif une meilleure compréhension de la « jurisprudence négative » du Parquet général, souvent souhaitée par la doctrine et par les autorités habilitées à formuler un déféré en CDBF.

Par ailleurs, comme dans le rapport précédent, le présent document fait le point des réformes que connaît la Cour, à la fois sur le plan législatif et réglementaire et en ce qui concerne son fonctionnement interne (A).

Une autre innovation importante concerne les indicateurs d’activité de la Cour, qui ont été entièrement refondus, clarifiés et très nettement enrichis (B). Ils permettront désormais d’obtenir une vision exhaustive et claire de l’activité de la Cour et de son évolution dans le temps. Surtout, au-delà de ces données sur son activité, la Cour a pris l’initiative, pour la première fois, d’afficher des objectifs à atteindre et des indicateurs de performance associés permettant d’apprécier la qualité des travaux de la juridiction.

SOMMAIRE

A Compétences de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) et amélioration de son fonctionnement IV

1 Rappel des compétences de la Cour de discipline budgétaire et financière IV

2 Poursuite de la réforme de la Cour de discipline budgétaire et financière et de l’amélioration de son fonctionnement V

B Activité et performance de la Cour VIII

1 L’activité de la CDBF: une évolution positive qui doit être consolidée VIII

2 Appréciation de la performance de la Cour XI

C La jurisprudence de la Cour de discipline budgétaire et financière en 2006 XIII

1 Arrêt n° 151-490 CDBF 13-I-2006, Centre régional de lutte contre le cancer Oscar Lambret de Lille XIV

2 Arrêt n° 152-404-II CDBF (2e section) 24-II-2006, Société Altus Finance, 2e arrêt XV

3 Arrêt n° 153-414-III CDBF (1re section) 24-II-2006,Centre hospitalier spécialisé (CHS) Paul Guiraud de Villejuif, 3e arrêt XVII

4 Arrêt n° 154-551 CDBF (2e section) 30-VI-2006, Syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) de la région d’Étaples-sur-Mer XVII

5 Arrêt n° 155-535 CDBF (1re section) 25-IX-2006, Institut national de la propriété industrielle (INPI) XIX

6 Arrêt n° 156-532 CDBF (2e section) 15-XII-2006, Centre hospitalier d’Ambert XX

D Décisions de classement du Procureur général XXI

1 Un déféré irrecevable XXI

2 Onze classements avant instruction, dont trois hors affaires d’inexécution de décisions de justice XXI

3 Six classements après instruction XXII

E Décisions du Conseil d’État, juge de cassation des arrêts de la CDBF XXIII

F Conclusion XXIV

A Compétences de la Courde discipline budgétaireet financière (CDBF)et améliorationde son fonctionnement

1 Rappel des compétencesde la Cour de disciplinebudgétaire et financière

Instituée par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 plusieurs fois modifiée avant sa codification, en 1995, au sein du code des juridictions financières (CJF), la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est une juridiction administrative spécialisée, de nature répressive, chargée de sanctionner les atteintes aux règles régissant les finances publiques, commises par toute personne intervenant dans la gestion publique, principalement mais pas exclusivement les ordonnateurs.

Institution associée à la Cour des comptes, la CDBF est toutefois une juridiction financière distincte de la Cour des comptes. Elle constitue, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005- 198 L du 3-III-2005, un ordre de juridiction à elle seule.

La CDBF réprime la méconnaissance ou la violation des règles relatives à l’exécution des recettes ou des dépenses ou de gestion des biens des collectivités publiques (État ou collectivités locales) ou des organismes publics considérés (articles L. 313-1 à L. 313-4 du CJF) ainsi que ­l’octroi d’avantages injustifiés à autrui entraînant un préjudice pour l’organisme ou le Trésor public (article L. 313-6 du CJF) et l’omission volontaire des déclarations à fournir par l’organisme employeur aux administrations fiscales (article L. 313-5 du CJF).

La loi du 25 novembre 1995 a en outre introduit un article L. 313 7-1 du CJF faisant de la faute grave de gestion des responsables d’entreprises publiques une infraction spécifique.

En application de la loi du 16 juillet 1980, la Cour peut également intervenir à un double titre en cas d’inexécution des décisions de justice:

d’une part, elle peut être conduite à sanctionner toute personne dont les agissements auront entraîné la condamnation d’une personne morale de droit public ou d’un organisme de droit privé chargé d’une mission de service public à une astreinte, en raison de l’inexécution totale ou partielle ou de l’exécution tardive d’une décision de justice (article L. 313-7 du CJF) ;

- d’autre part, elle peut être saisie par toute personne éprouvant des difficultés pour obtenir d’une personne morale de droit public l’exécution d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée la condamnant au paiement d’une somme d’argent dont le montant est fixé par la décision elle-même (article L. 313-12 du CJF).

Dans le premier cas, les juridictions compétentes adressent au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière leurs jugements de condamnation à l’astreinte et le Procureur général apprécie l’opportunité d’engager des poursuites, eu égard au montant de ­l’astreinte et aux ­circonstances de l’espèce.

Dans le second cas, le ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière prend contact avec la personne morale concernée afin d’obtenir au plus tôt l’exécution de la décision de justice. Le plus souvent, cette démarche est couronnée de succès, ce qui se traduit par le classement de l’affaire, le créancier à l’origine de la saisine ayant obtenu satisfaction. Si l’action amiable échoue ou si la gravité des faits le justifie, le Procureur général prend un réquisitoire afin de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière.

Est justiciable de la CDBF, en application de l’article L. 312-1 du CJF, toute personne appartenant au cabinet d’un membre du Gouvernement, tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ainsi que des groupements des collectivités territoriales, et tout représentant, administrateur ou agent des autres organismes qui sont soumis soit au contrôle de la Cour des comptes, soit au contrôle d’une chambre régionale des comptes. Sont également justiciables de la CDBF tous ceux qui exercent, en fait, les fonctions des personnes désignées ci-dessus. Les membres du Gouvernement ne sont pas justiciables de la Cour.

Les ordonnateurs élus locaux, qui ne sont pas justiciables de la CDBF lorsqu’ils agissent dans le cadre de leurs fonctions le sont toutefois, depuis 1993 (en vertu de l’article L. 312-2 du code des juridictions financières), s’ils commettent les infractions définies aux articles L. 313-7 et L. 313-12 du code des juridictions financières en cas d’inexécution de décisions de justice. Ils le sont également, en application de ce même article L. 312-2 CJF, lorsqu’ils ont engagé leur responsabilité propre à l’occasion d’un ordre de réquisition et qu’ils ont procuré à autrui un avantage injustifié (article L. 313-6 du CJF). Enfin, leur responsabilité peut être engagée par la CDBF lorsqu’ils agissent dans le cadre d’activités qui ne constituent pas l’accessoire obligé de leurs fonctions électives.

La CDBF peut être saisie (article L. 314-1 du CJF) uniquement par les autorités suivantes (par l’intermédiaire du ministère public) :

• le président de l’Assemblée nationale;

• le président du Sénat;

• le Premier ministre;

• le ministre chargé des finances;

• les autres membres du Gouvernement pour les faits relevés à la charge des fonctionnaires et agents placés sous leur autorité;

• la Cour des comptes;

• les chambres régionales des comptes.

Par ailleurs, le Procureur général près la Cour des comptes peut saisir la CDBF de sa propre initiative.

Les sanctions que peut prononcer la Cour consistent en des amendes. Elle peut également décider de publier un arrêt de condamnation au Journal officiel de la République française, ce qui constitue une sanction complémentaire.

En tant que juridiction administrative spécialisée, les arrêts de la CDBF peuvent faire l’objet d’un recours en ­cassation devant le Conseil d’État.

* * *

Avec ses 156 arrêts rendus depuis 1948, la CDBF a développé une jurisprudence riche et variée dans le domaine - particulièrement sensible - des finances publiques. En tant que gardienne des règles qui entourent l’utilisation de l’argent public et des principes de bonne gestion des biens publics, elle remplit un rôle indispensable de prévention générale et de dissuasion à l’égard de ceux qui sont investis de pouvoirs de gestion dans l’intérêt général, et elle contribue ainsi à la diffusion d’une culture de rigueur et de bonne gestion dans la sphère publique.

2 Poursuite de la réformede la Cour de discipline budgétaireet financière et de l’améliorationde son fonctionnement

a) Un cadre réglementaire modernisé:

les modifications de textes concernant la CDBF

se sont poursuivies en 2006 et d’autres projets

de modifications sont en cours

Dans le prolongement de la réforme réglementaire opérée en 2005, l’article 15 du décret n° 2006-1262 du 16 octobre 2006 a modifié les articles R. 311-3 et R. 311-4 du code des juridictions financières, afin de tirer les conséquences du nouveau rattachement budgétaire des juridictions financières: désormais, il appartiendra au Premier ministre (et non plus au ministre en charge du budget) de nommer, par arrêté, les rapporteurs et les commissaires du Gouvernement.

Par ailleurs, un projet de décret concernant les juridictions financières en cours d’adoption comporte une disposition qui permettra de publier les arrêts de la Cour, sur décision de celle-ci, non seulement sur la version papier du Journal officiel, mais également sur sa version électronique.

En effet, jusqu’à présent, les arrêts rendus par la Cour ne sont pas repris dans la version électronique du JO. On peut certes comprendre que des décisions nominatives comme les arrêts de la CDBF doivent être anonymisés lorsqu’ils sont mis en accès libre sur internet, ce qui est d’ailleurs le cas des arrêts CDBF qui sont intégralement consultables sur le site internet de la Cour des comptes sous forme anonymisée, conformément aux recommandations de la CNIL. S’agissant du Journal officiel, le projet de texte réglementaire précité permettra de donner plein effet à la publication décidée par le juge, publication qui interviendra donc désormais sur les deux supports (papier et électronique).

Enfin, l’amélioration des relations entre les juridictions pénales et la CDBF pourrait également se traduire, à terme, par des modifications de textes, sujet traité par un groupe de travail (voir ci-après, 2b).

b) L’intensification des relations

avec les juridictions pénales

Dans le domaine de la gestion publique, la répression pénale et la répression assurée par la CDBF ne poursuivent pas les mêmes objectifs. Si les infractions prévues par le code pénal ont pour objet de sanctionner les manquements au devoir de probité, la CDBF, juridiction administrative à caractère répressif, a pour objet, par des sanctions purement pécuniaires, de protéger l’ordre public financier qui se traduit par des règles particulières. Les rôles assumés par ces deux ordres de juridiction sont donc complémentaires.

Afin de développer une meilleure connaissance réciproque entre les juridictions pénales et la CDBF et de réfléchir à une meilleure articulation entre elles, le Président de la Cour de discipline budgétaire et financière a pris l’initiative de réunir à la Cour, début avril 2006, le Directeur des affaires criminelles et des grâces (ministère de la justice), le Premier président de la Cour de cassation et le Procureur général près la Cour de cassation, en présence du Président de la section des finances du Conseil d’État (vice-président de la CDBF), du Procureur général près la Cour des comptes, qui assure le ministère public près la CDBF, et de plusieurs membres de la Cour. À cette occasion a été mis en place un groupe de travail mixte chargé de formuler des propositions concrètes en vue d’une amélioration de l’articulation entre juridictions pénales et la CDBF.

Les conclusions de ce groupe de travail seront transmises au Gouvernement, en vue de la mise en œuvre éventuelle des réformes législatives et réglementaires qu’elles impliquent.

c) Vers une juridiction plus efficace

et mieux connue: amélioration

du fonctionnement interne de la CDBF

et de la visibilité de son action

Les efforts entrepris en 2004 et 2005 afin d’améliorer le fonctionnement interne de la Cour et la connaissance de sa jurisprudence à l’extérieur, dont le rapport public précédent se faisait l’écho, ont connu une nette accélération en 2006

Ainsi, de nombreuses formations ont été données en 2006 (v. plus loin, B), à la fois à l’attention des rapporteurs près la Cour et à l’attention des autorités habilitées à déférer des affaires à la CDBF. Par ailleurs, les pages concernant la CDBF sur le site internet de la Cour des comptes (www.ccomptes.fr) ont été entièrement refondues, afin d’une part de permettre un accès plus facile aux informations concernant la CDBF dès la page d’accès du site de la Cour des comptes, et d’autre part d’enrichir et d’actualiser les informations disponibles. Ces nouvelles pages seront mises en ligne au cours du premier trimestre 2007.

d) Coopération internationale:

de l’actualité des sanctions propres aux finances publiques en tant que vecteur de bonne

gouvernance et de lutte contre la corruption

L’existence d’un corps d’infractions propres aux finances publiques, non pénales, mises en œuvre par des juridictions financières, constitue l’une des particularités du modèle juridictionnel d’institution supérieure de contrôle (ISC), et également l’un de ses atouts. À ce titre, de nombreux pays disposant d’ISC qui prennent la forme de Cours des comptes connaissent également des systèmes de sanctions des gestionnaires publics conceptuellement proches du dispositif français, même si leurs modalités et l’organisation des structures peuvent varier selon les États.

Deux évolutions, sur le plan international, concernant les activités prises en charge en France par la CDBF méritent d’être relevées.

Premièrement, les systèmes de sanction spécifiques aux finances publiques connaissent aujourd’hui une nouvelle actualité sur le plan international, en lien avec les efforts entrepris, notamment par les organisations internationales compétentes, pour promouvoir la bonne gouvernance des structures publiques d’une part, et pour améliorer la lutte contre la corruption d’autre part. Ce thème a d’ailleurs donné lieu au printemps 2006 à une communication du président de la Cour de discipline budgétaire et financière à l’attention des cadres de la Banque Mondiale à l’occasion d’un séminaire consacré aux ISC (v. encadré).

L’intérêt croissant enregistré sur le plan international pour ce volet répressif de l’activité des institutions supérieures de contrôle connaît des traductions concrètes. Ainsi, plusieurs États ont récemment mis en place des cadres législatifs et réglementaires prévoyant l’instauration d’un système de sanction des gestionnaires publics mis en œuvre par des juridictions financières.

La seconde évolution enregistrée en 2006, qui découle de la première, concerne directement la CDBF. Compte tenu de la création récente, dans certains pays, de systèmes de sanctions proches de ceux pris en charge par la CDBF en France, les besoins de formation de magistrats étrangers en la matière ont augmenté, et la CDBF se trouve sollicitée à ce titre. D’une façon générale, les demandes de coopération portant sur les fonctions de sanction des juridictions financières ont tendance à croître.

Cette évolution constitue une opportunité pour la CDBF. Dans l’optique de mieux connaître les systèmes existant à l’étranger et de mieux cerner leurs atouts respectifs, le président de la CDBF a adressé en septembre 2006 des courriers aux chefs de juridictions étrangères concernées. Cette prise de contact pourrait idéalement aboutir à une coopération plus suivie entre la CDBF et ses homologues étrangères (le plus souvent intégrées dans les Cours des comptes nationales), incluant échanges de jurisprudence facilités par les technologies de l’information et, le cas échéant, l’organisation de formations communes de magistrats sur les questions de discipline budgétaire et financière.

Le thème de la sanction juridictionnelle des gestionnaires publics fera d’ailleurs partie des sujets abordés au colloque international qu’organise la Cour des comptes en juin 2007 sur le thème « Les Cours des comptes en action », dans le cadre du bicentenaire de la Cour des comptes française.

B Activitéet performance de la Cour

Pour la première fois, le présent rapport affiche non seulement des indicateurs d’activité, mais également des indicateurs de performance.

1 L’activité de la CDBF:une évolution positivequi doit être consolidée

Les données concernant l’activité de la Cour en 2006 démontrent une nette reprise des déférés, une réduction des délais de traitement et une hausse significative du nombre d’arrêts rendus.

Il doit être précisé que les développements qui suivent n’intègrent pas les affaires d’inexécution des décisions de justice, activité qui a sa logique propre et qui sera décrite infra dans la partie D consacrée aux classements.

Il sera précisé également que l’activité de la CDBF, juridiction ayant vocation à juger des affaires revêtant un caractère exemplaire, porte sur des volumes réduits dont les variations doivent être appréciées avec prudence.

a) Les indicateurs de volume

Le tableau retenu dans les rapports précédents étant apparu insuffisant pour refléter l’activité de la Cour, deux nouveaux tableaux sont proposés dans le présent rapport public: un tableau n° 1 retraçant le nombre d’affaires enregistrées, classées et jugées par la CDBF en 2006, avec des données comparatives sur 10 ans et cumulées depuis sa création; un tableau n° 2 indiquant la durée des instances pour les arrêts rendus par la CDBF en 2006, comparée aux données à partir de l’exercice 2000 (v. infra, b).

Il ressort du tableau n° 1 que le nombre de déférés a augmenté de façon très importante, tranchant nettement de l’atonie enregistrée dans les années précédentes, qui était liée aux difficultés que connaissait la Cour avant que la réforme réglementaire de 2005 ne lui confère des capacités d’instruction et de jugement accrues.

Seize déférés ont ainsi été enregistrés en 2006, contre 3 en 2005, 7 en 2004 et 3 en 2003. L’analyse de l’origine des déférés en 2006 montre qu’ils proviennent avant tout des chambres régionales des comptes (12 sur 16), alors que la CDBF a enregistré deux déférés ministériels et deux déférés de la Cour des comptes.

Le rythme des déférés a donc repris une tendance proche de celle de la fin des années quatre-vingt-dix. Un autre chiffre complète ce diagnostic: le nombre « d’autres saisines » (ni déféré, ni saisine directe par le Procureur général, c’est-à-dire des renvois après cassation, recours en tierce opposition, recours en révision etc.), après avoir été proportionnellement important dans les années 2003 à 2005, est tombé à zéro en 2006, ce qui signifie que les affaires enregistrées à la Cour sont toutes entièrement nouvelles, et non plus des suites d’affaires déjà jugées.

En dépit de la croissance très forte du nombre des déférés, le nombre de classements initiaux n’a pas augmenté, ce qui témoigne d’une amélioration de la qualité des déférés, en lien peut-être avec l’effort de formation entrepris auprès des autorités habilitées à déférer des affaires à la CDBF. Cette évolution peut donc également être appréciée positivement.

La croissance du nombre de classements au deuxième stade (après dépôt du rapport d’instruction), qui passe de 2 en 2004 et 2005 à 4 en 2006, traduit une évolution positive: elle est liée à l’accélération du traitement d’affaires en stock et signifie donc que le stock d’affaires anciennes s’est considérablement réduit, comme on le verra plus loin (B2).

En effet, le nombre d’affaires en stock au 31-XII-2006 n’a guère augmenté en dépit d’un nombre croissant de déférés, ce qui montre que le stock a été presque entièrement renouvelé en un peu plus d’un an.

Tableau n° 1 - Affaires enregistrées, classées et jugées par la CDBF, taux de classement et état du stock

(par an, sur 10 ans, et en total depuis la création de la CDBF, hors affaires d’inexécution de décisions de justice)

Sur le détail des affaires classées, v. infra, la partie D qui y est consacrée.

Le taux de classement, autour de 50 % du total des affaires à la fin des années 1990, a connu une très forte augmentation au début des années 2000 - hormis en 2001 - ce qui s’explique par des raisons conjoncturelles aujourd’hui dépassées grâce à la réforme de la CDBF intervenue en 2005.

Toutefois, l’impact de la réforme se mesurera avant tout à partir de l’exercice 2007, en raison du décalage temporel naturel entre l’augmentation des déférés enregistrée depuis 2006 et l’évolution du nombre de classements de ces affaires et des décisions de renvoi, qui n’interviennent qu’au terme de l’instruction. En 2006, le taux de classement encore élevé traduit en fait une évolution positive: l’accélération des procédures d’instruction liée au « déstockage » d’affaires anciennes. Par ailleurs, la stabilisation du nombre de classements avant instruction, en dépit d’une hausse très forte des déférés, augure d’une forte baisse du taux de classement prévu pour 2007.

Le nombre d’arrêts rendus en 2006 s’élève à six, ce qui représente la meilleure performance depuis près de 10 ans (1998 : 7 arrêts) et ce qui représente un doublement par rapport à 2005, étant précisé de surcroît qu’en 2000 - 2005, de nombreux arrêts n’étaient pas des arrêts statuant sur le fond, de relaxe ou de condamnation, mais des arrêts rendus sur des recours de type exceptionnel comme la tierce opposition par exemple.

L’évolution enregistrée en 2006 est donc positive, mais reste insuffisante pour que la CDBF dispose pleinement de la visibilité nécessaire permettant un effet de dissuasion raisonnable. La hausse du nombre de déférés en 2006 et la faiblesse proportionnelle des classements de ces nouvelles affaires augurent d’une hausse prévisible du nombre d’­arrêts en 2007 / 2008.

à terme, la CDBF devrait ainsi rendre une quinzaine d’arrêts par an, ce qui semble correspondre à ses capacités d’instruction et de jugement d’une part, et répondre à l’objectif qui lui est assigné par le législateur en tant que juridiction chargée de réprimer des irrégularités présentant une certaine exemplarité d’autre part.

b) Les délais

La CDBF affichera désormais des données relatives aux délais de traitement de ses affaires, comme le font d’ailleurs de nombreuses autres juridictions dans le cadre des programmes budgétaires de l’État, conformément à la loi organique relative aux lois de finances du 1er-VIII- 2001.

Il est précisé d’emblée que les données qui suivent sont présentées dans l’objectif de refléter le rythme d’activité de la Cour, la notion « d’activité » étant entendue au sens interne à la juridiction, c’est-à-dire additionnant les travaux incombant au Parquet (prise du réquisitoire initial, de la décision de poursuivre et de la décision de renvoi), au siège ainsi qu’au rapporteur (instruction).

Les délais pertinents à cet égard sont ceux compris entre la date de l’enregistrement d’un déféré au ministère public de la CDBF (ou du réquisitoire introductif du Procureur général, en cas de saisine directe de la Cour par lui) d’une part, et la date de la lecture publique de l’arrêt d’autre part.

Par ailleurs, il n’est pas tenu compte, dans cette statistique, des arrêts rendus par la CDBF sans instruction préalable au sens strict du terme, dont le traitement est systématiquement plus court et dont la prise en compte fausserait la lisibilité de ces données. La durée calculée ne reprend pas davantage les événements postérieurs à l’arrêt rendu (recours en cassation, puis renvoi éventuel devant la CDBF).

Un indicateur de délai figure également parmi les indicateurs de performance (v. plus loin, point B2).

Tableau n° 2: Durée des instances CDBFpour les arrêts rendus dans l’année

(hors affaires d’inexécution de décisions de justice et hors affaires exceptionnelles, en chiffres absolus

[en moyenne, en mois] et en % ; délai compris entre l’enregistrement du déféré au ministère public près la Cour et la date de lecture publique de l’arrêt)

Il ressort du tableau ci-dessus que, de 2000 à 2005, la totalité des affaires jugées l’était après plus de cinq ans de procédure interne.

Cette situation insatisfaisante s’expliquait non seulement par des problèmes de fonctionnement interne à la CDBF - dont les rapports précédents s’étaient faits largement l’écho - et qui sont aujourd’hui en voie de résolution, mais également par le faible nombre d’arrêts rendus pendant cette période, entre 1 et 3 si l’on exclut du calcul - comme le fait le tableau ci-dessus - les affaires exceptionnelles (renvois après cassation, recours en tierce opposition etc.), qui étaient alors particulièrement nombreuses.

Pour la première fois, en 2006, plus de la moitié des affaires jugées dans l’année ont connu des délais de traitement entre 1 et 5 ans, et la part des affaires jugées après plus de 5 ans a été ramenée à 40 %.

En détail, sur les cinq arrêts à prendre en compte au titre de 2006, deux dépassent 5 ans de procédure (respectivement 78 et 115 mois), deux affaires ont été jugées dans un délai compris entre 3 et 5 ans (respectivement 54 et 59 mois), et une affaire dans un délai inférieur à 3 ans (32 mois).

Encore convient-il de relativiser ce bilan: l’une des deux affaires ayant dépassé 5 ans de procédure concerne une affaire de type exceptionnel, ayant donné lieu à un premier arrêt de la CDBF, puis à un complément d’instruction, ce qui est très rare et s’explique par les particularités de l’affaire.

Enfin, le rapport comportera désormais les indicateurs retraçant sa performance, mesurant ainsi si les objectifs que s’est fixés la Cour ont été ou non atteints (v. point 2 qui suit).

2 Appréciation de la performance de la Cour

Pour la première fois, le présent rapport présente les objectifs et indicateurs de performance dont s’est dotée la Cour de discipline budgétaire et financière.

Bien qu’elle n’y soit pas tenue, car ne constituant ni un programme budgétaire, ni une action à elle seule, il est apparu souhaitable que la CDBF, de par son objectif, qui est de protéger les règles entourant les finances publiques en vue de la bonne gestion du secteur public, dispose ­d’objectifs propres et d’indicateurs associés qui puissent rendre compte de son action.

Les éléments qui suivent ne sont pas intégrés dans les objectifs et indicateurs du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », dont la CDBF fait partie mais dans lequel elle n’est mentionnée qu’incidemment, et ce à juste titre, puisque les indicateurs retenus ne la concernent pas. Il s’agit donc d’indicateurs de gestion propres à la juridiction.

a) Les objectifs et les indicateurs

de performance retenus

Trois objectifs sont retenus pour la CDBF:

1. Réduire les délais des procédures (entre déféré et lecture de l’arrêt). Cet objectif, qui est commun à toutes les juridictions, qu’elles soient judiciaires ou administratives - à l’exception de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes -, découle directement des exigences liées au procès équitable, qui s’expriment notamment dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, même si la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) retient, pour apprécier le caractère raisonnable du délai de jugement, non pas l’arrivée du déféré à la Cour, mais la mise en cause. Compte tenu des spécificités de la procédure CDBF, une durée moyenne de trois ans paraît appropriée;

2. Améliorer la qualité des arrêts: il s’agit également d’un objectif que l’on retrouve habituellement dans les juridictions;

3. Accroître la connaissance de la jurisprudence de la CDBF. Cet objectif est spécifique à la CDBF, qui reste peu connue et dont l’activité est tributaire des saisines par un nombre limité d’autorités.

Ces trois objectifs se sont inspirés de ceux retenus par les autres juridictions, et en particulier ceux du programme « Conseil d’État et autres juridictions administratives ».

Ils sont appuyés par les indicateurs suivants, étant précisé que tous les indicateurs sont entendus hors inexécution de décisions de justice:

1. Délai moyen de traitement des procédures CDBF (1er objectif: réduire les durées de procédure à moins de trois ans) ; ce délai est calculé comme suit: délai moyen compris entre l’enregistrement d’un déféré au Parquet général (ou une saisine directe par le Procureur général) et la date de lecture de l’arrêt; cet indicateur ne comprend donc pas les affaires classées; il ne retient pas davantage les affaires jugées sur renvoi après cassation et les autres affaires exceptionnelles qui ne débutent pas par un déféré (recours en révision…) ; cet indicateur est proche de l’indicateur d’activité (v. supra, durées d’instance) présenté au tableau n° 2, mais s’en distingue puisque l’indicateur d’activité est descriptif, et l’indicateur de performance est « programmatique », lié à un objectif;

2. Proportion d’affaires en stock depuis plus de 3 années (1er objectif: réduire les durées de procédure) ;

3. Taux d’annulation en cassation des dix dernières années (2e objectif: améliorer la qualité des arrêts), calculé comme la part des décisions du Conseil d’État, rendues sur recours en cassation contre un arrêt de la CDBF, donnant une satisfaction partielle ou totale au requérant; il est proposé d’afficher un taux sur les dix dernières années, car les affaires sont trop rares pour justifier d’afficher un taux annuel;

4. Nombre de publications consacrées à la CDBF (arrêts publiés et/ou commentés ; articles de ­doctrine) dans la presse spécialisée au cours de l’année n (3e ­objectif: accroître la connaissance de la jurisprudence de la CDBF). Cet indicateur permet sans doute des interprétations limitées, car d’une part le nombre de publications varie ­mécaniquement avec le nombre d’arrêts rendus, et d’autre part, souvent, les arrêts d’une année n sont publiés et commentés seulement en n 1 ; toutefois, il s’agit ici de donner un ordre de grandeur et de déduire de l’évolution des chiffres sur plusieurs années une tendance générale, qui semble bien donner une information sur l’atteinte ou non de l’objectif n° 3 ;

5. Nombre de personnes ayant reçu une formation sur la CDBF ou participé à une intervention sur la juridiction (3e objectif: accroître la connaissance de la jurisprudence de la CDBF).

b) Indicateurs de la performance

de la CDBF en 2006

1er objectif: réduire les durées des procédures

Les données des deux indicateurs associés (v. tableau n° 3 page 26) montrent une certaine amélioration de la situation par rapport aux années précédentes.

Le délai moyen de traitement des affaires ayant donné lieu à arrêt au cours de l’année n est passé de 86,5 mois en 2004 à 75 mois en 2005, puis 67,6 mois en 2006, ce qui témoigne d’une baisse constante sur trois exercices. Cette évolution s’inscrit ainsi en rupture avec la tendance à la hausse observée depuis 2000, le délai moyen ayant été de 68 mois en 2000, de 75 mois en 2001, de 73 mois en 2002 et de 80 mois en 2003.

Toutefois, cette tendance positive qui se confirme en 2006 devra s’accélérer de façon importante dans les années à venir pour que l’objectif d’une durée moyenne de 3 ans (36 mois), retenu par la Cour, puisse être atteint.

Comme indiqué supra (B 1), si l’on neutralise un arrêt rendu en 2006 au terme d’une procédure exceptionnelle (comprenant un premier arrêt de la Cour, puis un complément d’instruction), le délai moyen de traitement tombe à 55,75 mois, ce qui souligne que l’accélération de cette évolution positive est déjà en cours.

L’indicateur portant sur l’ancienneté du stock au 31-XII illustre encore plus clairement l’amélioration très nette de la situation en 2006 comparativement aux deux exercices précédents.

Au 31-XII-2006, sur 27 affaires en stock, sept ont une ancienneté de trois ans ou plus, c’est-à-dire ont été déférées à la Cour avant décembre 2003, alors que vingt affaires ont moins de trois ans d’ancienneté. La part des affaires anciennes de plus de trois ans s’élève donc au 31-XII-2006 à 25,93 %, contre 51,85 % fin 2004 et 54,17 % fin 2005. En valeurs absolues, le nombre d’affaires en stock en fin d’année s’élevait à 14 (sur 27) en 2004, à 13 (sur 24) en 2005 et à 7 (sur 27) fin 2006. Le stock d’affaires anciennes a donc été divisé par deux.

Cette évolution favorable s’explique par deux facteurs: l’enregistrement de nombreuses nouvelles affaires, augmentant le stock d’affaires de moins de trois ans d’ancienneté, après une phase de grande rareté des déférés, d’une part; accélération du traitement des affaires anciennes d’autre part.

Il est proposé de viser, pour 2007, une nouvelle réduction du stock ancien, l’objectif final étant d’aboutir à un stock de zéro affaire ayant une ancienneté de plus de trois ans.

2e objectif: améliorer la qualité des arrêts de la CDBF

Le taux d’annulation des arrêts de la CDBF ayant fait l’objet d’un recours en cassation - qui constitue l’indicateur associé à cet objectif - s’élève à 42,86 % sur la période 1997 à 2006, et s’inscrit en baisse sur les trois derniers exercices (en période glissante sur 10 ans) : le taux de cassation est de 50 % pour la période 1995 à 2004, et même de 60 % pour la période 1996 à 2005.

Ces taux élevés trouvent leur explication dans l’adaptation de la CDBF aux exigences du procès équitable et concernent la deuxième moitié des années 1990, phénomène que l’on retrouve d’ailleurs également pour la Cour des comptes et d’autres juridictions spécialisées; ils traduisent en particulier les difficultés qu’a connues la juridiction au début des années 2000 concernant la composition des formations de jugement, qui sont désormais résolues grâce à la réforme réglementaire intervenue en 2005 (v. rapport public de février 2006).

La plupart des problèmes de procédure semblant désormais résolus, il paraît donc réaliste, compte tenu de la faiblesse traditionnelle de cassation des arrêts de la CDBF sur le fond, de prévoir pour 2007 un taux d’annulation cible de 33 % pour la période 1998 à 2007.

3e objectif: accroître la connaissance de la jurisprudence de la CDBF

Deux indicateurs permettent d’apprécier les efforts entrepris pour atteindre cet objectif.

Premièrement, les publications consacrées à la CDBF marquent une légère hausse sur la période récente (14 en 2005, 17 en 2006) qui sans doute se poursuivra grâce à l’augmentation du nombre d’arrêts, qui constituent le plus souvent le motif d’une publication. La comparaison avec les chiffres

du début des années 2000 montre surtout que l’effort important de diffusion des arrêts amorcé en 2004 / 2005 a porté ses fruits. En effet, alors que 3 publications étaient enregistrées en 2001, deux en 2002 et 6 en 2003, les chiffres se stabilisent à partir de 2005 à un niveau élevé (plus de 10 publications par an). Pour 2007, l’objectif est de maintenir les publications à un niveau aussi élevé, alors que la CDBF rendra selon toute vraisemblance la grande majorité de ses arrêts au deuxième semestre 2007, et que certains d’entre eux ne seront sans doute commentés qu’au début 2008. Il semble donc envisageable de viser une vingtaine de publications en 2008.

Tableau n° 3 - Indicateurs de performance de la CDBF

Deuxièmement, le nombre élevé de formations et interventions (hors colloques) sur la CDBF effectuées en 2006 illustre l’importance que la Cour accorde à l’objectif d’une meilleure connaissance de sa jurisprudence. Environ 350 personnes ont assisté soit à une intervention sur la CDBF (à l’attention d’étudiants, de magistrats judiciaires ou financiers français, de fonctionnaires ou magistrats étrangers), soit à une séance de formation consacrée à cette ­juridiction (formation des rapporteurs CDBF; conférences sur le déféré en CDBF à l’attention des personnels de contrôle des ­juridictions des comptes et des ministères). Cet effort exceptionnel était justifié en tant que mesure d’accompagnement de la réforme de la Cour intervenue en 2005; pour 2007 et les années suivantes, une cible de 150 personnes à atteindre semble raisonnable, compte tenu de la rotation des rapporteurs et des personnels des autorités de déféré.

C La jurisprudence de la Cour de discipline budgétaire et financière en 2006

La Cour a rendu, en 2006, six arrêts lus en séance publique respectivement le 13 janvier 2006, le 24 février (deux arrêts), le 30 juin, le 25 septembre et le 15 décembre 2006, soit le double de l’année précédente.

L’activité de la CDBF doit toutefois être appréciée à la fois à la lumière des arrêts qu’elle rend et des décisions de classement du Procureur général relatives à des affaires déférées en application de la loi du 16 juillet 1980, lesquelles témoignent de l’efficacité de la juridiction qui réussit, dans la plupart des cas, à faire exécuter des décisions de justice sans condamnation (v. infra, D - classements).

* * *

1 Arrêt n° 151-490 CDBF 13-I-2006, Centre régional de lutte contre le cancer Oscar Lambret de Lille

I. Infractions concernées:

• Art. L. 313-3 code des juridictions financières (CJF) : engagement de dépenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature à cet effet;

• art. L. 313-4 CJF: infraction aux règles d’exécution des dépenses publiques;

• art. L. 313-6 CJF: octroi d’un avantage injustifié à autrui, en méconnaissance de ses obligations et entraînant un préjudice pour le Trésor ou l’organisme intéressé.

II. Résumé:

La CDBF avait été saisie suite à un déféré de la Cour des comptes d’une affaire concernant un centre régional de lutte contre le cancer, qui, en tant qu’il faisait partie des organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes (art. L. 133-2 CJF), relevait également de la compétence de la CDBF en application de l’art. L. 312-1-Ic du CJF.

La Cour a retenu les infractions suivantes concernant trois séries de faits.

1. Des recrutements avaient été effectués de façon irrégulière. Premièrement, des nominations au poste de pharmacien gérant et de pharmacien gérant adjoint avaient été effectuées en méconnaissance des règles applicables au centre, qui exigeaient notamment l’avis conforme du conseil d’administration (CA). En outre, il n’était pas établi que les personnes ainsi nommées disposaient des titres et de l’ancienneté requis, et des faux contrats avaient été produits au préfet compétent par le centre à l’appui de la demande de nomination. L’infraction prévue à l’art. L. 313-4 CJF était constituée, des règles de dépenses du centre ayant été méconnues; la Cour a cependant retenu des ­circonstances atténuantes liées à « l’état de déshérence dans lequel se trouvait la pharmacie du fait de la maladie de la gérante titulaire ». Deuxièmement, un chef de projet avait été recruté en méconnaissance des règles applicables, qui exigeaient une délibération spécifique du CA; dès lors, le directeur, qui avait procédé à ce recrutement et à l’engagement des dépenses correspondantes, est sanctionné au titre des infractions des articles L. 313-3 (engagement de dépenses sans habilitation) et L. 313-4 CJF (non respect des règles de dépenses applicables au centre).

2. Diverses rémunérations avaient été versées dans des conditions irrégulières. Premièrement, la décision de renvoi du Procureur général considérait que des rémunérations générales excessives auraient été versées aux médecins du centre; la Cour n’a toutefois pas retenu ce grief, « le caractère excessif des rémunérations servies aux médecins du centre ne [pouvant] être établi » au regard des règles applicables aux centres de lutte contre le cancer au moment des faits. Deuxièmement, la Cour a par contre considéré que des vacations au titre des consultations avancées de cancérologie avaient été versées dans des conditions irrégulières, n’ayant été ni approuvées par le CA, contrairement aux règles du code de la santé publique, ni mentionnées dans les contrats de travail des bénéficiaires; ces agissements, imputables au directeur, sont dès lors sanctionnés par la Cour sur la base des art. L. 313-3 (engagement de dépenses sans habilitation) et L. 313-4 CJF (non respect des règles de dépenses). Toutefois la modicité des montants financiers en cause a été considérée par la Cour comme une circonstance atténuante. Troisièmement, des primes exceptionnelles avaient été accordées par le directeur à plusieurs agents, en méconnaissance des règles applicables au centre en vertu desquelles une délibération du CA eût été nécessaire; de ce fait, la responsabilité du directeur concerné a été retenue par la Cour, au titre de l’engagement de dépenses sans en avoir eu le pouvoir (art. L. 313-3 CJF), du non respect des règles en matière de dépenses (art. L. 313-4 CJF) et de l’octroi d’avantages injustifiés à autrui au préjudice du centre (art. L. 313-6 CJF).

3. Enfin, le centre avait versé une indemnité de départ au directeur du centre, et avait pris en charge des cotisations de retraite facultatives pour ce même directeur. Premièrement, sur décision de son directeur, le centre avait versé à ce même directeur une indemnité à l’occasion de son départ à la retraite, sans que ce versement n’ait donné lieu aux déclarations fiscales et sociales requises lorsque le départ à la retraite intervient sur initiative de la personne concernée. Un redressement opéré ultérieurement par l’URSSAF avait été intégralement pris en charge par le centre, « sans que celui-ci engage d’action récursoire » envers le bénéficiaire. La Cour a rappelé que, d’une façon générale, « il appartient à l’employeur de décompter des salaires et autres indemnités imposables les prélèvements sociaux qui y sont réglementairement attachés; que le non respect des prescriptions légales en la matière est constitutif d’une infraction aux règles d’exécution des dépenses qui s’imposaient au centre », au sens de l’article L. 313-4 CJF. Elle a néanmoins considéré que le fait que « les indemnités versées aux personnels du centre étaient par habitude considérées comme dispensées de cotisations » constituait une circonstance atténuante de responsabilité. Deuxièmement, s’agissant de la prise en charge par le centre de cotisations de retraite facultatives au bénéfice de son directeur, la Cour a jugé qu’il s’agissait de « ­compléments de rémunération » ou de libéralités qui auraient dû, à ce titre, faire l’objet d’une délibération du CA, en vertu des textes applicables au centre. Les infractions prévues aux art. L. 313-3 et 313-4 CJF étaient dès lors constituées. Tout en rappelant que l’usage de la prise en charge de telles cotisations par le centre était dépourvu de toute base légale, la Cour a précisé que « la circonstance que cette pratique avait été instituée antérieurement à sa nomination à la direction du centre au bénéfice de l’ensemble des médecins et qu’elle avait été adoptée par d’autres centres de lutte contre le cancer » devait être retenue comme circonstance atténuante de responsabilité.

En conclusion des trois séries d’infractions présentées ci-dessus, la CDBF a condamné l’un des anciens directeurs du centre à une amende de 2 000 EUR, en retenant d’importantes circonstances atténuantes. Son successeur, qui s’était attaché à mettre fin aux agissements irréguliers, a été relaxé. L’arrêt a été publié au Journal officiel.

* * *

2 Arrêt n° 152-404-II CDBF (2e section) 24-II-2006, Société Altus Finance, 2e arrêt

I. Infractions concernées:

• Art. L. 313-4 du code des juridictions financières (CJF) : infractions aux règles d’exécution des recettes et des dépenses publiques et de gestion des biens;

• Art. L. 313-6 du CJF : octroi d’un avantage injustifié à autrui.

II. Résumé:

1. Procédure et compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)

a) Saisie par la Cour des comptes de la présente affaire, la CDBF avait rendu un premier arrêt en 1999 (CDBF 29-IX-1999, Société Altus Finance; Revue du Trésor 2000, p. 30, note Lascombe et Vandendriessche), par lequel elle l’avait renvoyée, avant dire droit au fond, devant le rapporteur pour complément d’instruction.

b) Dans le présent arrêt du 24-II-2006, donc le deuxième dans cette affaire, la CDBF a rappelé qu’elle était compétente pour juger les dirigeants d’organismes soumis au contrôle soit de la Cour des comptes, soit des chambres régionales des comptes. La société Altus Finance, en tant que filiale au moment des faits du Crédit Lyonnais entreprise publique contrôlée par l’État, tombait donc, tout comme les filiales d’Altus Finance, dans le champ de compétence de la CDBF en vertu de l’article L. 312-1 du CJF.

c) La CDBF, indiquant que les poursuites, dans cette affaire, étaient fondées sur les infractions aujourd’hui prévues aux articles L. 313-4 et L. 313-6 du CJF (v. plus haut), a rappelé que ces infractions ne se limitent pas au non respect de règles d’exécution des dépenses publiques et recettes publiques ou de gestion des biens de collectivités publiques ou encore des règles de la comptabilité publique, mais qu’elles peuvent également concerner des agissements commis par des personnes justiciables de la CDBF dans le cadre de leurs fonctions au sein de personnes morales, quel que soit le statut, public ou privé, des organismes en cause, et indépendamment de la finalité commerciale ou concurrentielle de leur activité, dès lors que ces agissements ont méconnu les règles applicables à la gestion financière de ces organismes.

La Cour a rappelé dans le présent arrêt qu’elle n’est pas juge de l’opportunité des décisions de gestion; elle doit seulement, conformément à sa jurisprudence, déterminer et apprécier les infractions qui auraient été commises dans les affaires portées devant elle. Elle a considéré que le renvoi des intéressés devant la juridiction avait une base légale dans la mesure où il était fondé, d’une part, sur la méconnaissance, notamment, de règles du code de commerce concernant le provisionnement, de règles prudentielles en usage dans les professions financière et bancaire et de règles d’administration des biens, ainsi que, d’autre part, sur le défaut d’organisation et de surveillance ayant permis la commission d’infractions, ces règles faisant partie de celles dont le non respect est sanctionné par l’article L. 313-4 du CJF, et des obligations dont la méconnaissance peut entraîner l’application de l’article L. 313-6 du CJF.

2. Faits. - Trois séries de faits avaient été portées devant la Cour.

a) Sur l’opération relative à Marland Distribution. - La CDBF n’a pas retenu le grief relatif à l’absence de provisionnement, dans les comptes d’Altus Finance au 31 décembre 1992, des prêts et participations liés à l’opération Marland Distribution, mais a retenu les deux griefs suivants:

• Dans le cadre de la restructuration de l’ancien groupe Marland Distribution, dont Altus Finance avait pris le contrôle, la société SBT BATIF, filiale d’Altus Finance, a octroyé fin 1992 des prêts atteignant globalement 1,5 milliard FRF à deux sociétés de droit néerlandais, afin de permettre à celles-ci de racheter des filiales de l’ancien groupe Marland. La Cour a jugé que l’octroi de ces prêts, comportant une prise de risque élevée, n’a pas fait l’objet des précautions requises, notamment sous forme d’examen collégial préalable, qui aurait permis d’évaluer la prise de risque et de prendre une décision éclairée quant au choix des partenaires à retenir dans le cadre de cette opération. Les décisions concernant ces montages n’ont pas été prises dans le respect des obligations résultant des usages prudentiels applicables aux établissements financiers et bancaires, qui comptent au nombre des règles d’exécution des recettes et des dépenses d’Altus Finance et de SBT BATIF dont le non respect tombe sous le coup de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières;

• La Cour a par ailleurs constaté que deux de ces prêts, à hauteur de 1,25 milliard FRF, ont été octroyés aux sociétés néerlandaises sans accord préalable sur les termes du contrat, sans convention préalable au versement de ces sommes et sans constitution de garanties, ce qui est constitutif de violations graves des usages de la profession bancaire et financière, tombant sous le coup de l’infraction de l’article L. 313-4 du CJF précité.

b) Sur l’opération relative au groupe Sellotape. - Après avoir pris le contrôle du groupe britannique Pembridge, qui détenait notamment la société britannique Sellotape, elle-même maison mère d’un ensemble de sociétés réparties dans le monde et spécialisées dans différents types de fabrication de ruban et de papier adhésif, Altus Finance a conclu le 20 novembre 1991 avec trois opérateurs industriels un ensemble d’accords dans la perspective de l’acquisition par la société PJR, dont ils étaient les actionnaires, de Sellotape, et du redressement, par leurs soins, des sociétés constituant ce groupe. Ces accords étaient accompagnés de trois contrats de prêts du même jour, signés par PJR BV et SBT BATIF, filiale ­d’Altus, qui stipulaient notamment que le versement, par les actionnaires de PJR de 50 millions FRF d’apport en compte courant, constituait un préalable au décaissement de ces prêts octroyés par SBT BATIF. Le décaissement des prêts est toutefois intervenu sans que l’apport en compte courant de 50 millions FRF ait été effectué. La CDBF a jugé que le non respect par les opérateurs de cette disposition contractuelle était contraire aux intérêts matériels de SBT BATIF et d’Altus Finance, auxquels leurs dirigeants doivent veiller, ce principe constituant une règle d’exécution des recettes, des dépenses et de gestion des biens dont la violation est sanctionnée par l’article L. 313-4 du CJF; la Cour a par ailleurs jugé qu’en n’exigeant pas le versement de cet apport, les dirigeants de SBT BATIF et d’Altus Finance ont procuré un avantage injustifié à hauteur de 50 millions FRF aux opérateurs, au préjudice de SBT BATIF, constitutif de l’infraction prévue à l’article L. 313-6 du CJF.

En outre, constatant que les accords conclus par Altus ont conduit à l’acquisition, par des filiales de cette société, en deux temps de 100 % des actions de PJR, propriétaire de Sellotape, à un prix manifestement surévalué, la Cour a retenu de graves défaillances de la part des dirigeants ­d’Altus Finance et de ses filiales dans l’organisation et le suivi des affaires, dans la défense des droits et dans la gestion des biens du groupe, ceux-ci n’ayant donc pas, dans les opérations susvisées, préservé les intérêts des entreprises dont ils avaient la charge, ce qui tombe sous le coup de l’infraction prévue à l’article L. 313-4 du CJF. Ces agissements et défaillances ayant par surcroît permis aux opérateurs de réaliser, au détriment d’Altus Finance et de ses filiales, des gains nets à hauteur de 89 millions FRF à l’occasion de la vente, en juin 1993, des 75,5 % du capital qu’ils possédaient de PJR, société qui détenait Sellotape, gains qui s’analysent comme un avantage injustifié procuré à ces opérateurs au préjudice de la société Altus Finance et de ses filiales, en méconnaissance des obligations incombant aux dirigeants de ces sociétés, la CDBF a jugé que ces agissements devaient être sanctionnés par l’article L. 313-6 du CJF.

La Cour n’a toutefois pas retenu le grief relatif à l’absence de provisionnement des risques liés au groupe Sellotape dans les comptes consolidés d’Altus Finance de l’exercice 1992.

c) Sur l’opération relative à la société SATER. - Une opération destinée à constituer un nouveau groupe spécialisé dans le domaine de la création et de l’exploitation de centres d’enfouissement technique de déchets ménagers et industriels a été mise en place en 1992; à cette fin, une société dénommée SATER a été constituée avec quatre opérateurs qui en étaient les commandités à travers leur société SATERCO, Altus Finance, commanditaire, ou ses filiales prenant en charge le financement de cette opération. La Cour a considéré que le protocole qu’avait conclu Altus Finance avec ces quatre opérateurs et leur société commanditée pour « définir les caractéristiques de la société » SATER comportait des clauses juridiques et financières gravement déséquilibrées au détriment d’Altus Finance, dont les défauts ont été accentués par des erreurs de rédaction et par l’utilisation abusive qui en a été faite par les associés commandités. De ce fait, lorsqu’en 1994, les nouveaux dirigeants d’Altus Finance, face aux grandes difficultés économiques que connaissait SATER, voulurent céder SATER à des tiers, ils se trouvèrent dépourvus de marge de négociation à l’égard des opérateurs, du fait des droits importants que leur conférait ce protocole; c’est dans des conditions défavorables ­qu’Altus Finance a été contraint de négocier avec les opérateurs en vue de la vente de SATER: une indemnisation de 57 millions FRF leur a été finalement accordée, alors qu’ils avaient déjà été rémunérés et qu’ils n’avaient eux-mêmes apporté aucun financement dans SATER. La Cour a jugé que la conclusion d’accords déséquilibrés au détriment d’Altus Finance, qui ont, en outre, conduit à l’octroi d’avantages injustifiés aux quatre opérateurs au préjudice d’Altus Finance, résulte des insuffisances graves dans l’organisation d’Altus Finance et de l’absence de soumission des engagements d’une particulière importance à des procédures préalables d’évaluation et de contrôle collégial ainsi qu’à l’absence de procédure de contrôle juridique des actes et contrats signés par Altus Finance, ces erreurs constituant des infractions sanctionnées par les articles L. 313-4 et L. 313-6 du CJF.

3. Responsabilités

a) La Cour a jugé que l’ancien directeur général d’Altus Finance, puis vice-président du conseil de surveillance de cette société, est impliqué directement dans les faits de l’espèce, les opérations ayant été menées à son initiative; ayant toujours pleinement assumé l’intégralité des responsabilités qui lui revenaient aux titres de ses différentes fonctions, la CDBF a considéré qu’il doit être tenu intégralement responsable de l’ensemble des faits qui lui sont reprochés dans les trois séries de faits susvisés, et l’a condamné à une amende de 100 000 EUR.

b) S’agissant de l’ancien président du conseil d’administration, puis président du conseil de surveillance d’Altus Finance, il a été condamné sur la base des responsabilités générales de direction, contrôle, surveillance et vigilance lui incombant. La CDBF a constaté que la plupart des irrégularités relevées, commises par les mandataires sociaux et des cadres dirigeants d’Altus Finance dans les trois séries de faits précités, n’ont pu l’être qu’en raison des graves insuffisances qui ont caractérisé l’organisation et le fonctionnement de cette société. La Cour a considéré que le mode de fonctionnement du groupe Altus se caractérisait par un grave défaut de contrôle et de vigilance du président de la société à l’égard de celle-ci ainsi que de ses filiales, étant précisé que le devoir de surveillance et de contrôle qui incombe aux dirigeants d’un groupe ne saurait se limiter aux opérations de la maison mère, lorsque les opérations menées par des filiales revêtent une importance économique et financière caractérisée pour l’ensemble du groupe, et que ces filiales disposent en réalité d’une autonomie réduite, comme cela était le cas en l’espèce. Il a de ce fait agi en méconnaissance des obligations inhérentes à ses fonctions que lui imposait notamment la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, défaillances constitutives de l’infraction prévue à l’article L. 313-4 du CJF; en conséquence, il a été condamné par la CDBF à une amende de 59 000 EUR.

c) Une troisième personne a été relaxée.

d) L’arrêt a été intégralement publié au Journal officiel.

3 Arrêt n° 153-414-III CDBF (1re section) 24-II-2006,Centre hospitalier spécialisé (CHS)Paul Guiraud de Villejuif, 3e arrêt

L’ancien directeur d’un centre hospitalier spécialisé avait adressé au Président de la Cour de discipline budgétaire et financière une « demande à fin de suspension d’exécution à raison de l’amnistie » concernant l’exécution de l’arrêt de la CDBF par lequel cette juridiction l’avait condamné à une amende de 5 000 EUR (CDBF 17-VI-2005, Centre hospitalier spécialisé (CHS) Paul Guiraud de Villejuif, 2e arrêt; Rev. Trésor 2005, p. 708, note Lascombe et Vandendriessche).

Le requérant se prévalant de l’article 16 de la loi n° 95-884 du 3 août 1995 portant amnistie, la Cour a rejeté cette demande au motif, en premier lieu, qu’en rendant son arrêt précité du 17-VI- 2005, elle a épuisé sa compétence et ne peut, en principe, se saisir à nouveau du même litige.

La Cour a en second lieu constaté que la requête n’entre dans aucun des cas dans lesquels le recours en révision, prévu par l’article L. 315-3 du code des juridictions financières, est ouvert.

Enfin, la Cour a jugé que les sanctions prononcées par la CDBF ne sont pas explicitement mentionnées par la loi d’amnistie invoquée à l’appui de la requête et qu’elles ne constituent pas davantage des sanctions professionnelles ou disciplinaires au sens des articles 14 à 16 de cette loi, et que la procédure prévue par l’article 16 de la loi d’amnistie, sur lequel se fonde la requête, n’est donc pas applicable à la Cour.

La requête a dès lors été rejetée.

Cette décision s’inscrit dans une jurisprudence constante de la Cour concernant l’inapplicabilité des différentes lois d’amnistie, confirmée par le Conseil d’État :

• rejet des conclusions présentées par la défense invoquant une loi d’amnistie: CDBF 19-VII-1974, Société d’économie mixte d’aménagement et de gestion du marché d’intérêt national de Paris-La Villette (SEMVI) ; Lebon p. 803 (extraits anonymisés) ; Grands arrêts de la jurisprudence financière (4e édition), n° 56, p. 507.

• moyen inopérant de ce que la loi d’amnistie invoquée « n’exclurait pas expressément du bénéficie de l’amnistie les infractions aux règles relatives à l’exécution des recettes et dépenses publiques », car les amendes prononcées par la CDBF ne sont pas des sanctions professionnelles, non plus que des sanctions pénales: CDBF 30-X-1985, Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), Service du contrôle médical régional de Nancy; Cahiers de la comptabilité publique de l’université de Caen, n° 3, p. 20.

• loi d’amnistie est sans effet sur le renvoi d’une personne devant la Cour: CDBF 20-IV-1988, Caisse interprofessionnelle de retraite des commerçants détaillants de la région parisienne (CIRCD) ; Lebon p. 546.

• CDBF 12-IV-1995, Ambassade de France auprès des Émirats Arabes Unis (2e arrêt) ; Rev. Trésor 1996, p. 731; Lebon p. 595; Recueil des juridictions financières p. 121.

• CDBF 4-XII-2002, Caisse centrale de la mutualité agricole (CCMSA) et SCI Mutualité Astorg; Rev. Trésor 2004, p. 48, note Lascombe et Vandendriessche; Recueil des juridictions financières p. 112.

• une loi d’amnistie, ne s’appliquant pas à la CDBF, est « sans effet sur le renvoi de M. X devant la Cour » : CDBF 23-IV-2003, Tribunal de grande instance (TGI) de Marseille; Rev. Trésor 2004, p. 54, note Lascombe et Vandendriessche; Recueil des juridictions financières p. 111.

4 Arrêt n° 154-551 CDBF (2e section) 30-VI-2006, Syndicat intercommunalà vocation multiple (SIVOM)de la région d’Étaples-sur-Mer

I. Dispositions concernées:

• Art. L. 312-2 code des juridictions financières (CJF) : compétence exceptionnelle de la CDBF sur les élus locaux sous certaines conditions.

• art. L. 313-6 code des juridictions financières (CJF) : infraction de l’octroi d’un avantage injustifié à autrui, en méconnaissance de ses obligations, ayant causé un préjudice au Trésor ou à l’organisme concerné.

II. Résumé:

Un président élu de SIVOM (groupement de collectivités locales), avait été renvoyé devant la Cour. L’examen de sa compétence sur cette personne a conduit la Cour à constater que ce dernier n’était pas, pour les faits de l’espèce, justiciable de la CDBF.

En effet, l’article L. 312-1-IIf CJF dispose que les présidents élus de groupements de collectivités territoriales ne sont en principe pas justiciables de la Cour, à raison des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions.

L’article L. 312-2 CJF prévoit toutefois une dérogation à cette règle de la non-justiciablilité des élus locaux et des présidents de groupements de collectivités locales. Ces personnes sont, en vertu de l’art. L. 312-2 précité, néanmoins justiciables de la Cour, à raison des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions, lorsque deux conditions cumulatives sont réunies: d’une part, ces personnes doivent avoir engagé leur responsabilité propre à l’occasion d’un ordre de réquisition, conformément à l’article L. 233-1 CJF, qui renvoie aux articles L. 1617-2 à 1617-4 du code général des collectivités territoriales, et d’autre part ces personnes doivent avoir enfreint les dispositions de l’article L. 313-6 CJF, infraction visant les personnes qui, dans l’exercice de leurs fonctions, ont, en méconnaissance de leurs obligations, procuré à autrui un avantage injustifié, entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme intéressé.

C’est sur cette justiciablilité exceptionnelle des élus locaux que se fondait précisément la décision de renvoi du Procureur général en l’espèce. Il s’agissait de la première affaire rendue par la CDBF sur une affaire basée sur la compétence exceptionnelle de l’art. L. 312-2 précité. La Cour a donc successivement examiné les conditions requises pour établir la justiciablilité de l’élu local renvoyé devant elle, et donc sa compétence pour juger ce dernier.

Premièrement, la Cour a relevé que l’intéressé avait, suite à la résiliation unilatérale d’un marché de traitement d’ordures ménagères, réquisitionné à plusieurs reprises le comptable qui refusait de payer des prestations fournies par l’entreprise titulaire de ce marché postérieurement à la résiliation de celui-ci. La Cour a considéré qu’en dépit des erreurs commises par le comptable dans la motivation de ses décisions de suspension, il était fondé à suspendre le paiement de ces mandats, ceux-ci n’ayant pas été appuyés des pièces justificatives suffisantes, et qu’en réquisitionnant dans ces conditions le comptable, l’ordonnateur élu local était susceptible d’engager sa responsabilité propre.

Deuxièmement, la Cour a considéré qu’en demandant le payement de prestations fournies « en dehors de tout contrat et de façon irrégulière au regard des règles de la commande publique », l’ordonnateur élu local avait agi en méconnaissance de ses obligations, au sens de l’infraction prévue à l’article L. 313-6 CJF précité, tout en précisant que le SIVOM avait pris « les mesures nécessaires pour remédier aux conséquences de l’irrégularité du premier marché et assurer la continuité du service public d’enlèvement et de traitement des ordures ménagères » ;

Troisièmement, la Cour a jugé que, même si l’intéressé a pu croire de bonne foi que la poursuite des prestations de traitement d’ordures ménagères était autorisée par une délibération du conseil intercommunal du SIVOM et par une convention dite de transaction intervenue entre la résiliation du marché initial et la poursuite des prestations, « ces actes ne constituaient pas le fondement juridique adéquat des ordres de réquisition, au regard des règles fondamentales de la commande publique » et que ces irrégularités commises à l’occasion d’ordres de réquisition ont procuré un avantage injustifié à l’entreprise assurant le traitement des ordures.

Toutefois, quatrièmement, la Cour a constaté l’absence de preuve d’un préjudice au détriment de la collectivité publique du fait de ces irrégularités: « la circonstance que les prestations n’aient pas eu un fondement juridique régulier pendant la période comprise entre la résiliation du marché initial et la mise en œuvre du nouvel appel d’offres ne suffit pas, à elle seule, à établir l’existence d’un préjudice pour le SIVOM ».

Il en découle les conséquences suivantes:

1. faute d’établir l’existence d’un préjudice, les conditions d’application de l’infraction prévue à l’article L. 313-6 CJF n’étaient pas réunies en l’espèce;

2. la compétence exceptionnelle de la CDBF sur les élus locaux prévue à l’art. L. 312-2 CJF exigeant notamment la commission de l’infraction de l’art. L. 313-6 CJF et cette dernière infraction n’étant pas établie, la Cour ne pouvait donc pas fonder sa compétence sur l’art. L. 312-2 précité.

En conclusion, les conditions juridiques de la justiciabilité de l’élu local renvoyé devant la CDBF n’étant, pour les faits de l’espèce, pas réunies, la Cour a décidé, comme la personne renvoyée n’était pas justiciable de la Cour, qu’il n’y avait « pas lieu de statuer sur l’affaire renvoyée à la Cour de discipline budgétaire et financière par le Procureur général ».

5 Arrêt n° 155-535 CDBF (1re section) 25-IX-2006, Institut national de la propriété industrielle (INPI)

I. Infractions concernées:

• Art. L. 313-4 code des juridictions financières (CJF) : infraction aux règles d’exécution des dépenses publiques;

• art. L. 313-6 CJF: octroi d’un avantage injustifié à autrui entraînant un préjudice pour le Trésor ou l’organisme concerné.

II. Résumé:

La CDBF avait été saisie par le Procureur général sur la base d’un déféré de la Cour des comptes. La CDBF a retenu trois séries de faits constitutifs d’infractions.

1. Le payement irrégulier d’indemnités et de frais de mission à un chargé de mission

Des indemnités et des frais de mission avaient été versés par l’établissement à un chargé de mission en méconnaissance du décret du 28 mai 1990 qui fixe « les conditions et les modalités de règlement des frais à la charge des budgets de l’État et des établissements publics nationaux à caractère administratif à l’occasion des déplacements temporaires ou des changements de résidence effectués par leurs personnels civils sur le territoire métropolitain de la France ». Ces irrégularités étaient constitutives de l’infraction prévue à l’art. L. 313-4 CJF. La Cour a également considéré que ces versements indus avaient octroyé un avantage injustifié à leur bénéficiaire, entraînant un préjudice pour l’établissement, au sens de l’infraction prévue à l’art. L. 313-6 CJF. La Cour a retenu la responsabilité du directeur général, à l’origine des irrégularités, qui avait à plusieurs reprises réquisitionné le comptable, celui-ci ayant suspendu le payement; toutefois, des circonstances atténuantes ont été retenues en sa faveur: premièrement, il avait sollicité l’avis du contrôleur financier sur le montage retenu sans que ce dernier n’y réponde; deuxièmement, les irrégularités commises avaient été motivées « par le souci d’assurer à l’établissement les services [du chargé de mission] pour un coût qui était estimé très inférieur à celui qu’aurait représenté le recours à un prestataire extérieur ».

2. L’imputation comptable irrégulière d’un versement exceptionnel effectué à un concessionnaire

Le versement exceptionnel opéré par l’établissement public à un concessionnaire de service public n’avait pas été imputé sur le compte adéquat, ce qui constitue une méconnaissance des « règles relatives à l’exacte imputation des dépenses telles qu’elles résultent notamment de l’article 12, alinéa B, du décret du 29 décembre 1962 » et du « principe de spécialité des crédits, dont le non respect est constitutif de l’infraction prévue à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières ». Le comptable ayant suspendu le payement au motif de sa mauvaise imputation et ayant de ce fait été réquisitionné par l’ordonnateur, c’est la responsabilité de ce dernier qui a été engagée.

Par contre, la Cour n’a pas jugé irrégulière la procédure d’avis du conseil d’administration qui avait été suivie concernant ce versement exceptionnel.

3. Versement d’une prime exceptionnelle aux agents de l’établissement en l’absence de la décision budgétaire requise, la direction du budget s’y étant opposé

La Cour a jugé que constituait une infraction aux règles d’exécution des dépenses de l’établissement le fait d’avoir ordonné le payement d’une prime exceptionnelle aux agents de celui-ci en l’absence de la décision budgétaire requise. En effet, cette prime avait été liquidée et payée en dépit de l’opposition formelle de la direction du budget du ministère des finances à la décision budgétaire modificative qui prévoyait les crédits correspondants, qui n’était donc jamais devenue exécutoire. L’ordonnateur avait laissé le comptable public dans l’ignorance de l’opposition de la tutelle financière, ce qui avait rendu possible le payement de cette prime en dépit de l’irrégularité budgétaire. L’infraction prévue à l’art. L. 313-4 CJF est constituée.

La Cour a retenu la responsabilité du directeur général qui, même s’il n’avait pas personnellement liquidé la prime et était absent le jour de la transmission du fichier paye au comptable, aurait dû tirer les conséquences de l’opposition de la tutelle à la décision budgétaire modificative. La Cour a toutefois retenu des circonstances atténuantes: premièrement, le représentant de la direction du budget avait voté la décision budgétaire modificative incluant les crédits afférents au versement de la prime exceptionnelle lors de sa présentation au conseil d’administration avant de s’opposer formellement à l’octroi de ladite prime; deuxièmement, le directeur général avait, dès sa prise de fonctions, préparé « avec les autorités de tutelle une réforme globale des régimes statutaire et indemnitaire de l’INPI, finalement intervenue postérieurement aux faits ».

Par contre, la Cour n’a pas, contrairement à la décision de renvoi du Procureur général, retenu l’infraction prévue à l’art. L. 313-6 CJF. Premièrement, elle a jugée régulière, au moment des faits, la décision du directeur général de créer cette prime; en effet, en l’absence de texte confiant cette compétence à une autre autorité, le directeur général d’un établissement public est compétent pour fixer les règles applicables au personnel contractuel de cet établissement public et concernant les indemnités dues à ces agents, le gouvernement s’étant borné, à l’époque des faits, à régler les conditions de recrutement et d’avancement des personnels, en laissant à l’organe compétent de l’Institut le soin de préciser les autres éléments de leur situation. Le directeur général ayant été compétent pour créer cette prime, qui n’était donc pas irrégulière, aucun avantage injustifié n’avait été octroyé aux agents. Deuxièmement, la Cour a rappelé qu’une infraction budgétaire, qui était constituée en l’espèce, n’entraînait pas pour autant automatiquement l’octroi d’un avantage injustifié à autrui au sens de l’infraction prévue à l’art. L. 313-6 CJF, qui n’était donc pas constituée.

En conclusion des trois séries d’infractions et des circonstances atténuantes nombreuses présentées ci-dessus, la Cour a condamné le directeur général en fonctions au moment des faits à une amende de 500 EUR. Elle a décidé de ne pas publier l’arrêt au Journal officiel.

6 Arrêt n° 156-532 CDBF (2e section) 15-XII-2006, Centre hospitalier d’Ambert

I. Infractions concernées:

• Art. L. 313-4 code des juridictions financières (CJF) : infraction aux règles d’exécution des dépenses publiques;

• art. L. 313-6 CJF: octroi d’un avantage injustifié à autrui entraînant un préjudice pour le Trésor ou l’organisme concerné (non).

II. Résumé:

La CDBF avait été saisie par le Procureur général sur la base d’un déféré d’une chambre régionale des comptes. La CDBF s’est prononcée sur deux séries de faits distincts ­portés devant elle.

1. Le versement de primes pour gardes et astreintes dans des conditions irrégulières

Des médecins du centre hospitalier avaient bénéficié de rémunérations, au titre de leurs astreintes, versées dans des conditions irrégulières au regard de la réglementation applicable. Par ailleurs, un certain nombre de documents et pièces justificatives exigés par la réglementation dans le cadre de la rémunération des astreintes n’avaient pas été produits, ce qui « était de nature à empêcher d’une part tout contrôle de l’ordonnateur sur la réalité du service fait, alors qu’il doit la certifier sous sa responsabilité en application de l’article 7 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, et d’autre part tout contrôle du comptable sur la validité de la créance ». La Cour a jugé que ces irrégularités étaient constitutives de ­l’infraction prévue à l’article L. 313-4 CJF, des règles d’exécution des dépenses ayant été méconnues, et ­qu’elles étaient imputables au directeur de centre hospitalier. Toutefois, la Cour a considéré qu’il n’était pas établi que ces versements aient conduit à accorder aux médecins un avantage injustifié au préjudice du centre hospitalier, au sens de l’infraction prévue à l’art. L. 313-6 CJF.

La Cour a accordé au directeur de larges circonstances atténuantes: le contexte difficile dans lequel se trouvait cet établissement en milieu rural au regard de la nécessité d’assurer la continuité du service public hospitalier d’une part, et les qualités professionnelles de l’intéressé d’autre part. Elle a cependant refusé de considérer les circonstances liées aux considérations de service public comme revêtant en l’espèce le caractère d’une excuse absolutoire, car il n’était « pas totalement établi » que l’objectif de continuité et de bon fonctionnement du service public « n’aurait pas pu être atteint dans le respect des règles ».

2. L’attribution d’une double rémunération à un médecin

Un médecin, mis à disposition du centre hospitalier par un autre établissement de la région, avait perçu une double rémunération: il percevait d’une part le traitement versé par son établissement d’origine, auquel le centre hospitalier remboursait la rémunération ainsi versée, conformément aux règles de la mise à disposition; d’autre part, ce médecin percevait, outre la prise en charge de ses frais de déplacement, un traitement directement versé par le centre hospitalier. La Cour a jugé que ce deuxième traitement versé par le centre hospitalier n’avait aucun fondement juridique et que l’infraction prévue à l’art. L. 313-4 CJF était donc constituée. Elle a rappelé que le remboursement progressif de ces sommes par l’intéressé ne faisait pas disparaître l’infraction. Toutefois, la Cour a jugé que les paiements irréguliers ne résultaient pas en l’espèce d’une violation intentionnelle de la réglementation, mais d’une erreur involontaire insusceptible d’engager la responsabilité de l’ordonnateur.

En conclusion, la Cour a condamné le directeur du centre hospitalier en fonctions au moment des faits, au titre de la seule première infraction, à une amende de 500 EUR. Elle a décidé de publier l’arrêt au Journal officiel.

D Décisions de classementdu Procureur général

Au cours de l’année 2006, au total dix-sept affaires (y compris les affaires concernant l’inexécution des décisions de justice) ont été classées par le Procureur général (auxquelles il convient d’ajouter un déféré irrecevable), contre douze classements en 2005 et quinze en 2004.

1 Un déféré irrecevable

Un « déféré » parvenu au ministère public près la Cour a dû être déclaré irrecevable, n’ayant pas été décidé ni ­transmis par une autorité compétente.

En effet, l’article L. 314-1 CJF fixe limitativement la liste des personnes habilitées à saisir, par le ministère public, la Cour de discipline budgétaire et financière. Tout déféré formulé par une autre personne est donc irrecevable. Cela signifie également que cette compétence ne peut pas être déléguée (v. à ce sujet CDB 21-IV-1959, Direction technique et industrielle de l’aéronautique du secrétariat d’État aux forces armées (air) ; Lebon 1961, p. 897; CCP n° 2, p. 2 ; confirmé par CE Ass. 30- VI-1961, Procureur général c/ Mazer; Lebon p. 451; RDP 1961, p. 845, concl. Bernard; Grands arrêts de la jurisprudence financière 4e édition, n° 52).

2 Onze classements avant instruction, dont trois hors affaires d’inexécution de décisions de justice

Onze des décisions de classement ont été prises avant instruction, sur la base de l’article L. 314-3 du CJF.

a) Affaires concernant

l’inexécution de décisions de justice

Huit parmi les affaires classées avant instruction concernaient des affaires déférées en application de la loi du 16 juillet 1980.

Une seule a été classée parce que la CDBF était, en l’état, incompétente pour en connaître: les dispositions de la loi de 1980 auxquelles se réfère l’article L. 313-12 du CJF ne s’appliquent en effet qu’à l’exécution des décisions de justice définitivement passées en force de chose jugée. Or en l’espèce, le procureur général a été informé que le jugement en cause était frappé d’appel.

Dans les sept autres affaires, les courriers de mise en demeure adressés par le procureur général ont permis aux justiciables d’obtenir l’exécution des décisions de justice. Les sommes ainsi versées sont parfois de montant peu élevé: environ 1 500 € dans deux affaires, 3 000 € dans une autre. La mauvaise volonté des administrations concernées (il s’agit dans ces trois cas de services de l’État) n’en est que plus manifeste car les condamnations remontaient parfois à 2003 ou 2004. Mais les montants peuvent atteindre 20 000 à 30 000 € (deux cas) voire beaucoup plus (deux autres cas). Ainsi, une importante collectivité d’outre-mer a dû, compte tenu du délai écoulé depuis sa condamnation, régler à deux établissements bancaires plus de 600 000 € au principal, une somme égale et même légèrement supérieure au titre des intérêts légaux et 1 200 € au titre de l’article 700 du nouveau code de procédure civile, soit au total plus de 1 233 000 €.

Après une première intervention demeurée infructueuse, le Procureur général a été conduit, pour obtenir le paiement des sommes dues, à informer l’ordonnateur de la collectivité de son intention de prendre un réquisitoire qui aurait déclenché l’ouverture d’une instruction de l’affaire par un rapporteur de la CDBF.

Il en a été de même dans une autre affaire qui se trouvait compliquée par le fait que le requérant avait tout d’abord conclu une transaction avec l’établissement public concerné pour ensuite la contester et en obtenir l’annulation par le juge judiciaire. Indépendamment du contentieux en cours portant sur le bien-fondé de cette annulation et du recours en cassation formé contre la décision de justice condamnant l’établissement, ce dernier a dû s’acquitter de 175 000 € au principal et de près de 45 000 € d’intérêts, soit au total près de 220 000 €.

L’exécution de ces jugements ayant été obtenue, le Procureur général a classé ces affaires.

b) Les autres affaires classées ab initio

Les trois autres déférés ayant fait l’objet d’un classement avant instruction, portant sur des affaires autres que d’inexécution des décisions de justice, provenaient de chambres régionales des comptes.

Parmi ces trois classements initiaux, le premier était relatif à des faits relevés dans la gestion d’un établissement d’enseignement supérieur contrôlé par délégation de la Cour des comptes. Pour partie, ces faits étaient davantage révélateurs d’une mauvaise maîtrise des dépenses que d’infractions susceptibles d’être sanctionnées par la CDBF. Pour le reste, les infractions paraissaient établies mais ne revêtaient pas une gravité suffisante, aux yeux du Procureur général, par rapport aux pratiques généralement constatées dans les universités, pour justifier des poursuites devant la CDBF.

Une deuxième affaire concernait la perception par un établissement public de coopération intercommunale de versements indus de la part du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée, en raison de déclarations erronées. Le préfet ayant, à la date de la saisine de la CDBF, fait émettre un titre de recettes en vue du versement des sommes indûment perçues et le caractère intentionnel des déclarations erronées n’étant pas établi, le Procureur général a préféré classer l’affaire.

3 Six classements après instruction

Le nombre de classements après instruction a doublé par rapport à 2004 et 2005: six au lieu de trois, ce qui traduit l’augmentation du nombre d’instructions achevées dans l’année et le maintien d’une proportion de classements équivalente. Cinq de ces classements sont intervenus sur le fondement de l’article L. 314-4 du CJF (classement non motivé après dépôt du rapport d’instruction) et le sixième sur celui de l’article L. 314-6 du même code (classement motivé après avis des ministres intéressés). Sur ces six dossiers, deux trouvaient leur origine dans un déféré de la Cour des comptes, deux dans un déféré d’une chambre régionale des comptes et deux dans un réquisitoire pris par le Procureur général de sa propre initiative, ainsi que le prévoit le dernier alinéa de l’article L. 314-1 du CJF.

Dans ces deux dernières affaires, le Procureur général a notamment été sensible à l’intervention de faits nouveaux allant dans le sens de la régularisation des pratiques en cause, qui sont survenues concomitamment au déroulement de l’instruction.

S’agissant de la première d’entre elles, il avait été alerté par un cadre supérieur de la fonction publique territoriale qui ne parvenait pas à obtenir une réintégration pleine et entière dans ses fonctions antérieures en dépit de plusieurs décisions du juge administratif incluant le prononcé d’astreintes dont le montant cumulé dépassait 200 000 €. Après avoir engagé les poursuites au titre de l’article L. 313-7 du CJF, le Procureur général a été informé au cours de l’instruction que la signature d’un protocole d’accord entre la collectivité et le fonctionnaire concerné avait permis de parvenir à une exécution complète des décisions de justice. Compte tenu par ailleurs de diverses circonstances particulières à l’affaire qui pouvaient éclairer le comportement des parties, il a décidé de classer le dossier après le dépôt du rapport d’instruction.

La seconde affaire a trouvé son origine dans un contrôle de la Cour des comptes relatif aux conditions de versement d’une allocation à caractère social. Un texte réglementaire récent ayant limité celles-ci, il a été décidé, à la suite de mouvements sociaux, d’en méconnaître les dispositions sans pour autant les modifier. Cette situation, qui a perduré pendant plus de deux ans et qui concernait des montants financiers importants, a conduit le Procureur général à saisir la CDBF au titre des infractions prévues aux articles L. 313-4 et L. 313-6 du CJF. Toutefois, peu de temps après la fin d’une instruction menée avec célérité, un nouveau décret est venu abroger les dispositions limitatives qui étaient méconnues. La saisine de la CDBF n’a, semble-t-il, pas été étrangère au rétablissement d’une situation juridique conforme à l’état du droit. Ce résultat ayant été obtenu et compte tenu de difficultés juridiques prévisibles dans l’imputation des responsabilités, le Procureur général a décidé de classer l’affaire.

Deux autres affaires classées après instruction ont également fait suite à des contrôles de la Cour des comptes, mais à la différence de la précédente, c’est la juridiction elle-même qui avait décidé de déférer ces affaires à la CDBF. L’un des deux cas se rattachait aux constats effectués à l’occasion d’une enquête sur la politique immobilière d’un ministère. L’instruction menée par le rapporteur de la CDBF, nécessairement plus axée sur les responsabilités individuelles que ne l’avait été celle de la Cour des comptes, a fait ressortir que, si des irrégularités avaient été effectivement commises au regard des dispositions du code des marchés publics et de leur interprétation par la jurisprudence, les fonctionnaires poursuivis disposaient d’une marge de manœuvre limitée pour concilier l’application de ces règles et des impératifs techniques ou des modifications de programmes qui s’imposaient largement à eux. La dilution des responsabilités réelles, l’absence de préjudice financier démontrable subi par la collectivité et l’ampleur des circonstances atténuantes pouvant être reconnues en l’espèce, ont conduit au classement de l’affaire.

Le second cas avait trait à la gestion d’une société publique de participation dont le président aurait avalisé le paiement d’une survaleur lors de l’acquisition d’une entreprise par une de ses filiales. L’instruction propre à la CDBF n’a pas confirmé cette survalorisation du prix d’achat et a montré que des circonstances imprévisibles lors de la transaction avaient bouleversé les perspectives économiques et financières de la société rachetée; d’autres infractions présumées n’ayant pas davantage été confirmées par l’instruction, le Procureur général a classé l’affaire.

Il en a été de même pour une affaire concernant un établissement public local déférée par une chambre régionale des comptes, mais en raison cette fois de l’ancienneté des faits et des évolutions connues depuis lors par le droit et la jurisprudence applicables.

L’ancienneté des faits caractérisait également l’unique affaire classée en 2006 par la voie d’une décision motivée prise après avis des ministres intéressés. Provenant elle aussi d’un déféré d’une chambre régionale des comptes consécutif au contrôle d’une établissement public local, cette affaire a été classée parce qu’il est apparu, postérieurement à la clôture de l’instruction, qu’une partie notable des faits avait fait l’objet d’une condamnation judiciaire. Dans ces conditions, si la poursuite de la procédure devant la CDBF n’était pas juridiquement impossible, elle perdait malgré tout beaucoup de son intérêt.

* * *

E Décisions du Conseil d’État, juge de cassation des arrêts de la CDBF

En 2006, le Conseil d’État a rendu deux décisions sur recours en cassation déposés contre des arrêts de la Cour de discipline budgétaire et financière. Les deux décisions rejettent ces recours.

Il est rappelé qu’au 31-XII-2006, le taux de cassation des arrêts de la CDBF sur dix ans (1997 à 2006) est de 42,86 %, alors qu’il était fin 2005 (1996 à 2005) de 60 % et de 50 % fin 2004 (1995-2004).

1. Arrêt CE 23-X-2006, Société AUXIFIP (FIP), n° 284350.

Un pourvoi en cassation avait été déposé contre l’arrêt CDBF 17- VI-2005, Requête en tierce opposition de la société X : le requérant soutenait premièrement que la CDBF aurait commis une erreur de droit en déclarant irrecevable le recours en tierce opposition, par son arrêt du 17-VI-2005, au motif que la décision objet de la tierce opposition ne préjudicie pas à ses droits, la Cour ne pouvant, selon la requête, limiter la possibilité de former une tierce opposition au motif que la société requérante n’était pas mise en cause par l’action publique devant elle; deuxièmement, le requérant soutenait qu’en retenant un critère tenant au déploiement des effets de l’arrêt contre lequel avait été formé le recours en tierce opposition plutôt que le critère tiré de ce que la tierce opposition est recevable si l’arrêt en cause préjudicie aux droits de requérant, la Cour aurait ­commis une autre erreur de droit; troisièmement, il soutenait que l’arrêt de la Cour était entaché de dénaturation des pièces du dossier et d’erreur dans la qualification juridique des faits en ce que la CDBF avait considéré que l’arrêt en cause ne déployait ses effets qu’à l’égard de la personne renvoyée devant elle par le Procureur général; enfin, le requérant considérait que le motif surabondant de la Cour, tiré de ce que le juge administratif saisi d’un litige contractuel n’est pas lié par les motifs d’un arrêt de la CDBF, entachait également l’arrêt du 17-VI-2005 de la Cour d’erreur de droit.

Le Conseil d’État n’a pas admis la requête, considérant qu’aucun des moyens soulevés n’était de nature à permettre l’admission de celle-ci (art. L. 822-1 du code de justice administrative).

2. Dans une importante décision CE 15-XI-2006, M. Gallet (n° 25390 ; à publier au Recueil Lebon), rendue sur recours en cassation contre un arrêt de la CDBF (CDBF 4-XII-2002, Caisse centrale de la mutualité agricole (CCMSA) et SCI Mutualité Astorg), le Conseil d’État a rejeté la requête formulée par l’une des personnes condamnées par la CDBF. Voici un résumé non exhaustif de l’arrêt du Conseil d’État.

Concernant la compétence de la CDBF, le Conseil d’État a rappelé qu’un gérant d’une SCI, détenue à 99,9 % par une caisse de mutualité assurant en tout ou partie la gestion d’un régime d’assurance légalement obligatoire de sécurité sociale, est justiciable de la CDBF: d’une part, ces deux organismes étant soumis au contrôle de la Cour des comptes, leurs agents, représentants ou administrateurs sont justiciables de la CDBF en vertu de l’art. L. 312-1c) du code des juridictions financières; d’autre part, l’intéressé ne remplissait pas les conditions prévues par l’art. L. 312- 1-IIg) du CJF, qui prévoit que ne sont pas justiciables de la Cour les administrateurs élus des organismes de protection sociale s’ils ne sont pas rémunérés au titre de cette fonction, puisqu’il n’était pas administrateur de l’organisme en question, mais gérant, et donc justiciable de la Cour.

Relativement à l’application de lois d’amnistie à la sanction prononcée en l’espèce par la CDBF, le Conseil d’État a rappelé la jurisprudence traditionnelle (v. plus haut, partie C, arrêt CDBF (1re section) 24-II-2006, Centre hospitalier spécialisé (CHS) Paul Guiraud de Villejuif, 3e ­arrêt) selon laquelle les amendes infligées par la Cour n’ont pas le caractère d’une sanction pénale, ni d’une sanction disciplinaire au sens des dispositions des lois d’amnistie invoquées, qui ne pouvaient donc être invoquées devant la Cour.

Le Conseil d’État s’est également prononcé pour la première fois sur l’application du principe du non bis in idem à la CDBF lorsqu’une personne est poursuivie pénalement pour les mêmes faits que ceux pour lesquels elle est renvoyée devant la CDBF.

Le juge de cassation a considéré qu’en jugeant l’intéressé au regard des infractions sanctionnées par la CDBF alors qu’il faisait par ailleurs l’objet de poursuites pénales à raison des mêmes faits, la Cour n’avait fait qu’appliquer l’article L. 314-18 CJF, qui prévoit que « les poursuites devant la Cour ne font pas obstacle à l’exercice de l’action pénale… », sans méconnaître le principe du non bis in idem. Il a ainsi confirmé la jurisprudence constante de la Cour sur cette question (v. p. ex. CDBF 29- XI-1999, Ministère de ­l’intérieur et de l’aménagement du territoire, Grand débat national sur l’aménagement du territoire en 1993 et 1994; Rev. Trésor 2000, p. 32, note Lascombe et Vandendriessche; Rec. p. 105).

Sur le fond, le Conseil d’État a considéré que la CDBF n’avait ni dénaturé les faits de l’affaire ni commis d’erreurs de droit.

Ainsi, le Conseil a jugé par exemple que la CDBF a pu appliquer, s’agissant d’un organisme non soumis aux règles de la comptabilité publique, des règles relatives à l’engagement des dépenses et aux compétences des organes statutaires de la personne morale en cause pour qualifier des faits au regard de l’infraction prévue à l’art. L. 313-4 du code des juridictions financières, sans commettre d’erreur de droit.

Le juge de cassation a également jugé que la Cour n’avait pas commis d’erreur de droit, ni de dénaturation dans l’appréciation de la responsabilité de l’intéressé, en jugeant que l’intéressé avait, à l’occasion du rachat d’une créance bancaire par l’organisme, méconnu les règles de prudence dans la gestion des affaires de cet organisme et ainsi accordé à autrui un avantage injustifié engendrant un préjudice, au sens de l’infraction prévue à l’article L. 313-6 CJF.

Au 31-XII-2006, deux affaires CDBF portées devant le Conseil d’État n’étaient pas encore jugées.

F Conclusion

Après une période de faible activité de la Cour de discipline budgétaire et financière, l’année 2006 marque une nette inversion de cette tendance.

En effet, les indicateurs (nombre de déférés, nombre ­d’arrêts rendus, ancienneté du stock, délais, taux d’annulation en cassation…) témoignent d’une hausse significative de l’activité de la Cour à tous les niveaux et d’une réduction des délais de traitement des affaires portées devant elle. Cette évolution s’explique non pas par une hausse des irrégularités financières constatées, mais par un meilleur fonctionnement de la CDBF.

Il conviendra dans les années à venir de pérenniser cette évolution favorable, amorcée en 2006. Atteindre un tel objectif, qui est une nécessité si la CDBF veut pouvoir répondre à l’objectif qui lui a été conféré par la loi, impliquera de poursuivre les efforts de rigueur mis en œuvre par la juridiction et de continuer les efforts déployés pour mieux la faire connaître.

Mais au-delà, il paraît souhaitable qu’une nouvelle et ambitieuse réforme du cadre législatif et réglementaire de la CDBF, qu’elle appelle de ses voeux depuis plusieurs années, puisse voir le jour à un horizon proche, portant notamment sur l’extension du champ de ses justiciables, l’accroissement du nombre d’autorités habilitées à déférer une affaire à la Cour ou encore la panoplie de ses sanctions.

Il serait opportun que la CDBF, qui fêtera en 2008 ses 60 ans, puisse d’ici là voir son cadre juridique modernisé et son existence stabilisée, dans l’intérêt de la protection des finances publiques.

Le présent rapport a été délibéré à la Cour des comptes le dix-sept janvier deux mille sept.

Ont délibéré: M. Séguin, Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière; M. Fouquet, Président de la section des finances du Conseil d’État, viceprésident de la Cour de discipline budgétaire et financière; MM. Martin, Pinault, Loloum et Pêcheur, conseillers d’État, et MM. Capdeboscq, Vachia, Duchadeuil et Mme Froment-Meurice, conseillers maîtres à la Cour des comptes, membres titulaires de la Cour de discipline budgétaire et financière.

Était présent et a participé aux débats: M Bénard, Procureur général de la République, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, assisté de ­M. ­Bertucci, premier avocat général.

M. Groper, conseiller référendaire à la Cour des comptes et secrétaire général de la Cour de discipline budgétaire et financière, assurait le secrétariat de la séance.

Fait à la Cour des comptes, le 17 janvier 2007.

Philippe SÉGUIN

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Cour de discipline budgétaire et financière Rapport annuel 2006

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