Coronavirus : quelles conséquences sur les procédures d’urbanisme et d’environnement ?

Au surlendemain de l'annonce du président de la République concernant le confinement, la question de l’interruption ou de la modification des procédures d’urbanisme et d’environnement se pose. Des mesures de nature législative vont être prises en ce sens pour accompagner au mieux les acteurs. Le Parlement se réunira les 19 et 20 mars pour voter le projet de loi "d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19".
Dans l'attente, deux principes directeurs peuvent d'ores et déjà guider la réflexion : l’effet utile de la participation du public et le respect du parallélisme des formes. Quant à la question des délais d’instruction des demandes d’autorisation de construire, un moratoire semble indispensable pour éviter les risques d’autorisations tacites.

Effet utile du principe de participation du public

Le respect du principe constitutionnel de participation du public (art. 7 de la Charte de l’environnement issue de la révision constitutionnelle du 1er mars 2005) implique que les procédures de participation du public conservent un effet utile. Aussi, qu’il s’agisse des procédures de concertation, de débat ou d’enquête publique, la situation de confinement appelle des adaptations. Le public ne pourra pas se déplacer pour faire valoir ses observations dans le cadre de réunions publiques ou de permanences physiques. L’effet utile de la procédure ne sera pas atteint.

Prolongation, report, interruption, suspension, abrogation ?

Aussi, pour les concertations, il conviendra donc de prévoir des phases complémentaires ou une prolongation en complétant l’acte fixant les modalités initiales de la concertation.

Pour les enquêtes publiques, il conviendra d’envisager selon les cas :
• un report des dates d’ouverture et de clôture d’enquête lorsque ce sera encore possible ;
• une interruption de l’enquête sur décision du tribunal administratif s’il y a empêchement du ou d’un commissaire enquêteur (art. L. 123-4 du Code de l’environnement) ;
• une mesure de suspension d’enquête ou d’enquête complémentaire (lesquelles semblent toutefois mal adaptées au traitement de la crise sanitaire puisqu’elles sont prévues pour apporter des modifications au dossier - cf. art. L. 123-14 du Code de l’environnement) ;
• la prolongation de la durée d’enquête si le commissaire-enquêteur ou la commission d’enquête le souhaite et si cela paraît cohérent pour assurer la bonne information du public (possible pour quinze jours au plus, cf. art. L. 123-7 du Code de l’environnement) ;
• ou, plus vraisemblablement, une annulation de l’enquête publique et sa reprise ultérieure.

La seule procédure que les mesures de confinement pourrait ne pas perturber pourrait être la procédure allégée de « mise à disposition » de documents par voie électronique. Cette forme simplifiée de consultation du public pourra être maintenue si elle n’était accompagnée d’aucune réunion publique.

Dans les autres cas, il sera nécessaire d’abroger, de retirer ou à tout le moins de modifier les décisions organisant les procédures formalisées de participation du public. La Commission nationale du débat public (CNDP) a fait savoir dans un communiqué le 13 mars que « dans la mesure où les débats publics ne sauraient se tenir uniquement sous forme numérique, la Commission adaptera leurs calendriers afin de permettre ultérieurement l’organisation de réunions publiques en présentiel ».

Respect du parallélisme des formes

Par ailleurs, le respect du parallélisme des formes et des compétences implique, sauf exception prévue par un texte, qu’une modification de procédure en cours ne soit adoptée que par l’autorité qui a pris la décision initiale.

Ainsi, une phase complémentaire de procédure de concertation relative à un plan local d’urbanisme communal ou intercommunal PLU(i) ou un schéma de cohérence territoriale (Scot) par exemple (fondée sur l’article L. 103-2 1° du Code de l’urbanisme) doit faire l’objet d'une nouvelle délibération de l’organe délibérant.

Par exception, en matière de création de ZAC ou d’opération d’aménagement visées aux 2° et au 3° de ce même article L. 103-2, il est certes possible de préciser les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation par voie d'arrêté du président de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’EPCI (le texte de l’article L. 103-3 le prévoyant expressément). Mais il ne s’agira que de précisions apportées aux modalités initiales. Pour une modification importante des modalités de la concertation à raison des mesures de confinement, le respect du parallélisme des formes et des procédures sera préférable.

Autorisations d’urbanisme, risque de naissance de décisions créatrices de droit

Enfin, en matière d’instruction des autorisations d’urbanisme, si la dématérialisation peut permettre à certaines collectivités d’assurer la continuité du service, d’autres risquent de ne pas pouvoir assurer leurs obligations et de faire naître des autorisations tacites (art. L. 424-2 du Code de l’urbanisme).

Le retrait des permis de construire accordés tacitement pourrait être envisagé, à condition de respecter, en l'état, les conditions posées par l'article L. 424-5 du Code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ».

Vers un moratoire sur les délais d’instruction ?

Dans ce contexte, pour surmonter les difficultés auxquelles vont devoir faire face les collectivités sur ces questions, un projet de loi « d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 » sera examiné demain jeudi 19 mars par les parlementaires. Son article 17 I. 2° prévoit notamment que le gouvernement sera habilité à prendre par voie d’ordonnance les mesures provisoires :

a) adaptant les délais applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d’une décision par une autorité administrative, ainsi que les délais de réalisation par les entreprises ou les particuliers de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements ;

b) adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, cessation d’une mesure ou déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation, cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté, ou toute sanction ou autre effet.

Ces mesures, si elles sont adoptées, seront applicables à compter du 14 mars 2020 et ne pourront excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises pour ralentir la propagation du virus Covid-19.

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