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Coordination des aides à l'insonorisation et à la rénovation énergétique des logements à proximité des aérodromes

le 13/04/2018  |  EnergieImmobilierLogementTransportTechnique

LISTE DES RECOMMANDATIONS

1. Faire élaborer par le groupe ADP, conjointement avec la DGAC, une simulation financière pluriannuelle des travaux d'insonorisation et des ressources financières nécessaires pour l'aide à ces travaux afin de mettre en place si nécessaire des emprunts.

2. Fixer dans l'arrêté d'application de l'article 14 de la LTECV, en cours d'élaboration, des seuils de performance acoustique dans les PGS correspondant à ceux de l'éligibilité à l'aide à l'insonorisation.

3. Exiger que les travaux d'insonorisation financés dans les PGS par la TNSA aient une performance thermique calée sur les seuils d'éligibilité au CITE.

4. Unifier à 80 % le taux d'aide à l'insonorisation en mobilisant en complément les aides de l'Anah, de l'ANRU et des collectivités locales pour les riverains éligibles. Accorder un taux de 100 % pour les travaux dans les parties communes des logements collectifs, réalisés par les syndicats de propriétaires et les bailleurs sociaux.

5. Rendre l'AMO technique obligatoire par une directive de la DGAC ou, si nécessaire, par un texte réglementaire, en la finançant par la TNSA.

6. Pour les personnes à faibles revenus, les propriétaires bailleurs et les copropriétés, coupler l'AMO technique à une AMO compétente en ingénierie administrative et financière, qui pourrait être financée par l'Anah et les collectivités locales au titre de leurs actions sociales et d'aide au logement.

7. Pour faciliter la réalisation des travaux acoustiques, ajouter dans le barème de l'aide à l'insonorisation en zones II et III une catégorie « VMC en immeuble collectif » avec un taux de subvention à 100 % dans la limite d'un plafond sauf dérogation au cas par cas et avec un versement au syndic pour le compte de la copropriété. En zone II, ajouter une catégorie « parois opaques » et une catégorie « dormants et travaux induits ».

8. Pour apporter la meilleure assurance possible sur la qualité de l'intervention de l'entreprise, ne pas accepter des renonciations par le riverain de travaux préconisés par le diagnostic si elles ne sont pas validées par l'AMO et calculer l'aide financière sur la base de l'offre la mieux-disante quelle que soit l'entreprise choisie par le riverain.

9. Mettre en place une réunion annuelle de programmation sous l'égide du Préfet de région rassemblant les financeurs, l'exploitant d'aérodrome, l'Anah, l'ANRU et associant les DDFIP.

INTRODUCTION

L'aide à l'insonorisation des bâtiments aux abords des aérodromes est une préoccupation des pouvoirs publics de longue date. Elle a été mise en place parallèlement aux actions demandées aux compagnies aériennes pour diminuer le bruit émis par leurs avions.

L'amélioration thermique des logements relève d'une politique publique qui a été engagée après les chocs pétroliers des années 70.

Ces deux politiques se traduisent principalement par des travaux d'isolation qui touchent aux mêmes composants d'un bâtiment. À première vue, une approche couplée de leur mise en œuvre semble une démarche à développer.

La commande : pour une meilleure approche conjointe de l'isolation acoustique et de l'isolation thermique des bâtiments aux abords des aéroports

La direction générale de l'aviation civile (DGAC), dans sa lettre de saisine du 28 avril 2015, demande à disposer d'éléments pertinents en matière d'approche conjointe acoustique et thermique aux abords des aéroports afin d'améliorer l'action publique en la matière.

Elle demande : un panorama des actions mises en œuvre en matière d'approche conjointe, et notamment une identification technique des travaux concernés ; des propositions de montages administratifs et financiers les plus à même de répondre à l'objectif et notamment des propositions de partage des financements du diagnostic de l'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO) et des travaux, des propositions éventuelles d'évolutions législatives et réglementaires nécessaires à la mise en œuvre d'opérations conjointes, et des voies permettant d'éviter une couverture des travaux par des aides publiques supérieure à 100 % ;

- des propositions de cahiers des charges à destination des bureaux d'études chargés d'une AMO commune.

Elle demande également :

- d'évaluer l'impact qu'a sur la démarche conjointe acoustique et thermique le nouvel article L. 111-11-3 du code de la construction et de l'habitation correspondant à l'article 14 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) ;

- cet article fixe des obligations d'insonorisation des bâtiments aux abords des aéroports à l'occasion de travaux de rénovation ;

- de tirer un bilan des débuts de la mise en œuvre, sous l'égide de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et à la demande du préfet d'Île-de-France, de plates-formes locales de la rénovation énergétique situées aux abords des aéroports ; de faire un bilan et des propositions relatives aux moyens d'informer les riverains d'aérodrome.

Organisation du rapport

Ce rapport fait suite à celui qui a été établi par le CGEDD en 20141 , dans lequel avaient été examinées les situations aux abords des aéroports identifiés dans le dispositif d'aide à l'insonorisation des bâtiments riverains.

Le présent rapport approfondit la situation des logements aux abords des trois aéroports de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, dans lesquels sont situés l'essentiel de ceux qui restent à insonoriser aujourd'hui.

Il est organisé en trois chapitres :

- Le premier chapitre présente le dispositif en place pour l'isolation acoustique des bâtiments aux abords des aéroports et la politique de rénovation énergétique des bâtiments en France.

Un paragraphe traite plus particulièrement du couplage des dispositifs d'aides à l'insonorisation et à la rénovation énergétique, notamment au regard du nouvel article L. 111-11-3 du code de la construction et de l'habitation, correspondant à l'article 14 de la LTECV.

Les résultats en matière d'insonorisation par rapport à l'étendue des besoins y sont également présentés. Les chiffres utilisés s'appuient essentiellement sur le précédent rapport de 2014 du CGEDD. Des évolutions du dispositif statistique sont souhaitables pour mieux piloter le dispositif.

- Le deuxième chapitre fait le point sur les aides publiques acoustique et thermique selon les différents types de bâtiments et les différentes catégories de population ainsi que sur l'organisation des financeurs publics entre eux sur les plans national et local. Les questions d'éventuels effets d'aubaine, de reste à charge et d'avance de trésorerie pour les riverains y sont abordées. Des recommandations visant à une simplification et une meilleure efficacité des aides sont proposées.

- Le troisième chapitre présente la mise en œuvre des dispositifs par les riverains qui décident des travaux et par les autorités publiques de gestion qui accordent les aides.

Le bilan des débuts de mise en œuvre des plates-formes de rénovation énergétique dans les plans de gêne sonore d'Île-de-France y figure. Des pistes d'amélioration de l'information y sont indiquées.

Les conditions de mise en place d'une assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO) auprès des riverains y sont précisées ainsi que les éléments principaux d'un cahier des charges.

1. Insonorisation aux abords des aérodromes et rénovation énergétique : deux politiques publiques parallèles

1.1. L'aide à l'insonorisation : textes, procédure et résultats

1.1.1. Textes généraux sur la protection acoustique des bâtiments

La réglementation acoustique nationale porte sur les logements construits depuis 1970 ainsi que sur certains équipements (scolaires, sanitaires, hospitaliers, hôtels) construits depuis 1975.

Dans les bâtiments existants, les obligations sont de respecter la réglementation acoustique en vigueur à leur date de construction et de ne pas dégrader la situation existante à l'occasion de travaux.

1.1.2. Un dispositif particulier pour les riverains des aérodromes en réponse à la nuisance subie

Selon le principe « pollueur-payeur », la Taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), prévue à l'article 1609 quatervicies A du code général des impôts (CGI), a été instituée par l'article 19 de la loi de finances rectificative pour 2003 (Loi n° 2003-1312, 30 déc. 2003). Elle fait suite à des dispositifs successifs depuis 1973, tous fondés sur le principe « pollueur-payeur ».

Cette taxe est payée par les exploitants d'aéronefs à la direction générale de l'aviation civile (DGAC) pour chaque décollage d'aéronef de plus de 2 tonnes réalisé depuis un aérodrome mentionné au I. de l'article 1609 quatervicies A du code général des impôts. Elle est ensuite reversée aux exploitants d'aérodromes qui accordent, après avis conforme de la commission consultative d'aide aux riverains, des aides pour financer, dans certains bâtiments riverains existants, les travaux d'insonorisation devenus indispensables du fait de l'activité aéroportuaire. L'objectif de cette aide est d'apporter une atténuation à des nuisances sonores subies par les riverains d'aérodromes.

Pour chaque aérodrome, les bâtiments riverains éligibles à cette aide sont ceux situés dans un périmètre défini par un plan de gêne sonore (PGS), qui constate la gêne réelle subie autour de cet aérodrome.

Le PGS obéit à une logique curative et donc de court terme ; il est établi « sur la base du trafic estimé, des procédures de circulation aérienne applicables et des infrastructures qui seront en service dans l'année suivant la date de publication de l'arrêté approuvant le PGS » . Il se traduit par un document cartographique comportant trois zones de bruit (I, II et III), délimitées par des courbes correspondant à des valeurs de l'indice de bruit L .

Le PGS a été créé par l'article 19-1 de la loi n° 92-1444 relative à la lutte contre le bruit du 31 décembre 1992 instituant la taxe « bruit ». Ce dispositif, maintes fois rénové, est juridiquement indépendant des prescriptions de la loi du 11 juillet 1985, relative à l'urbanisme au voisinage des aérodromes (Loi n° 85-696, 11 juillet 1985) qui crée les plans d'exposition au bruit (PEB).

Le PEB, quant à lui, est un document d'urbanisme qui instaure des servitudes d'urbanisme : il limite la constructibilité autour de 250 aérodromes environ afin d'éviter que de nouvelles personnes soient soumises aux nuisances sonores aériennes. Il se traduit par un document cartographique comportant entre deux et quatre zones de bruit (A, B, C et D), selon les aérodromes, délimitées (comme pour le PGS) par des courbes correspondant à des valeurs de l'indice de bruit L . Le PEB obéit à une logique préventive et donc de long terme : il est établi « à partir des prévisions de développement de l'activité aérienne, de l'extension prévisible des infrastructures et des procédures de circulation aérienne3 ». Il impose également une isolation acoustique renforcée pour les logements à la construction, autorisés en zone C et en zone D lorsque celle-ci existe.

Le PEB et le PGS sont deux documents aux logiques différentes, élaborés aux termes de procédures différentes et sur la base d'hypothèses différentes, hypothèses de court terme pour le PGS afin de constater une gêne actuelle et intégration d'hypothèses de long terme pour le PEB afin d'intégrer les prévisions maximales de développement de la plate-forme. Ils présentent néanmoins des similitudes, comme par exemple la cartographie du bruit utilisant l'indice de bruit L à partir d'hypothèses pour partie communes. Par ailleurs, l'existence d'un critère dit « d'antériorité au PEB » pour bénéficier d'une aide à l'insonorisation introduit un lien direct entre ces deux plans. Enfin, ces deux plans comportent des zones qui se superposent souvent très fortement.

D'après les informations recueillies par la mission, il en résulte fréquemment une difficulté de compréhension de la part des habitants pour leur éligibilité à l'aide à l'insonorisation et pour ses conditions d'octroi.

Dans son rapport de mars 2016, le député Jean-Pierre Blazy a examiné la possibilité de mieux articuler les deux documents, le PEB et le PGS4 .

Tout en maintenant le principe de deux plans distincts, il propose « la mise en cohérence systématique du PEB et du PGS, notamment à travers l'utilisation de courbes de bruit communes : il préconise en particulier la prise en compte d'hypothèses de court terme identiques pour l'établissement des deux plans, la synchronisation de l'élaboration de ces derniers dans le cadre d'une procédure unique, sur la base d'une documentation commune et selon une périodicité minimale et, enfin, le recours à des dénominations des plans plus signifiantes. » Dans leur rapport du 16 mars 20165 , les députés Jacques-Alain Benisti et Christophe Bouillon recommandent « de remodeler les PEB et les PGS en leur substituant un document unique, en harmonisant les procédures, en simplifiant les cartes, et en prenant en compte les niveaux maxima de bruit et de permettre une vision dynamique du territoire inclus dans les PEB et les PGS, mais avec une extension maîtrisée, sous le contrôle du préfet de département. » Ces deux rapports datent de 2016. la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en charge des relations internationales sur le climat a répondu le 16 novembre 2016 à Monsieur Blazy en annonçant l'engagement des évolutions juridiques nécessaires à la mise en œuvre d'une meilleure articulation entre le PEB et le PGS. En revanche, la mission n'a pas eu connaissance de la position de la Ministre sur le rapport de Messieurs Benisti et Bouillon.

La mission suggère à la DGAC et à la DHUP d'envisager une procédure unique d'élaboration du PGS et du PEB.

La mise en œuvre du dispositif d'aide à l'insonorisation s'appuie sur des PGS et sur la collecte d'une taxe, la TNSA, auprès des compagnies aériennes.

Depuis le 1er janvier 2015, la TNSA concerne dix aéroports français - Beauvais-Tillé, Bordeaux-Mérignac, Lyon-Saint-Exupéry, Marseille-Provence, Nantes-Atlantique, Nice-Côte d'azur, Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Le-Bourget, Paris-Orly, Toulouse-Blagnac, compte tenu de leur trafic en nombre et tonnage d'avions. L'aérodrome de Strasbourg-Entzheim, qui était concerné jusqu'au 31 décembre 2014, ne l'est plus compte tenu de l'évolution de son trafic.

L'aéroport de Bâle-Mulhouse est géré par un établissement public binational franco-suisse 6. Alors qu'un PGS a été mis en place pour cet aéroport, l'aide aux riverains y est financée par le produit d'une « redevance bruit » spécifique complétée d'un prélèvement sur les recettes propres de l'aéroport. Les modalités de calcul sont, sans être identiques, très inspirées de celles qui seront décrites à propos de la TNSA7 .

Un arrêté pris par les ministres chargés du budget, de l'aviation civile et de l'environnement fixe le tarif de la taxe applicable pour chaque aérodrome.

Dans chacun des 10 aérodromes et, de manière analogue pour l'aéroport de Bâle-Mulhouse, la taxe collectée sert à apporter une aide aux riverains pour les travaux d'insonorisation de leur logement, des établissements d'enseignement ou des locaux à caractère sanitaire ou social, selon les articles L. 571-14 à L. 571-16 du code de l'environnement.

Ces 3 dernières années, le total des montants récoltés au titre de la TNSA, c'est-à-dire son rendement, a été de :

- 43,7 M € en 2014 ;

- 46,4 M € en 2015 ;

- 48,2 M € en 2016.

Par les lois de finances annuelles, l'affectation de la TNSA à l'insonorisation a été plafonnée à 49 M € en 2014 et à 48 M € en 2015, l'excédent éventuel devant être reversé au budget de l'État. Le reversement n'a pas été effectif, le plafond n'ayant pas joué. Pour 2016, ce plafond, initialement fixé à 47 M €, a été porté à 55 M € par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2016.

Pour autant il n'est pas certain que la croissance de la TNSA se poursuive en l'absence de toute modification des tarifs de TNSA applicables sur chaque aérodrome concerné. Du fait de son mode de calcul, son rendement dépend en effet : de l'évolution du trafic en nombre de mouvements, qui est liée au contexte économique et aux choix de desserte des compagnies aériennes ; de l'évolution du tonnage et des performances acoustiques des aéronefs. Depuis décembre 2014, une instruction de la DGAC8 établit des règles de priorité dans l'octroi des aides afin d'utiliser au mieux la TNSA compte tenu de son plafonnement et de ses perspectives d'évolution.

Pour contourner cette limitation et accélérer le traitement des besoins restant en Ile-de-France, l'idée d'un emprunt à contracter par le groupe ADP a été émise.

Dans leur rapport du 16 mars 2016 précité, les députés Bouillon et Benisti recommandent de prévoir « la souscription d'un emprunt par le groupe ADP pour réduire les stocks de dossiers déjà instruits » en indiquant que « l'emprunt serait remboursé au fur et à mesure par le produit de la TNSA ou d'une nouvelle taxe ».

Dans son rapport de septembre 2016, la Cour des comptes 9 examine également ce sujet et indique que « s'agissant d'une taxe affectée appliquant le principe du « pollueur-payeur », on peut s'interroger sur son plafonnement et sur l'utilisation de son excédent à des fins étrangères à son objet. Selon la direction du budget, « l'introduction en loi de finances initiale (LFI) 2012, du plafonnement de certaines taxes affectées n'a pas pour objectif d'accroître les recettes de l'État, mais bien de piloter finement les ressources de ces dispositifs en tenant compte au mieux » des dépenses prévues. Deux politiques se trouvent ici en concurrence avec des objectifs difficilement conciliables : l'amélioration de la compétitivité du secteur aérien conduirait à réduire le produit de la TNSA, alors qu'une politique de lutte contre le bruit inciterait à augmenter son produit. » En croisant les analyses et recommandations de ces deux rapports et en tenant compte du desserrement du plafond de la TNSA à 55 M €, si un emprunt était souscrit par le groupe ADP pour financer l'aide à l'insonorisation, cet emprunt pourrait être remboursé par la TNSA.

Ce sujet mérite d'être approfondi. Il nécessite d'être fondé sur une maquette financière pour que les montants en jeu soient évalués.

Or, la mission n'a pas trouvé auprès du groupe ADP de simulation financière pluriannuelle des besoins en subvention, qui serait partagée par la DGAC, la direction générale de la prévention des risques (DGPR), le ministère des finances et l'autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA). Cette absence de simulation ne permet pas de définir une pleine stratégie de traitement de ces nuisances acoustiques qui comprendrait les éléments suivants : identification des besoins potentiels, objectif de calendrier, programmation pluriannuelle des travaux et de leur montant, simulation financière pluriannuelle de la TNSA, et si nécessaire mise en place d'un emprunt en sus de la TNSA avec un plan de communication aux riverains adapté en conséquence.

En l'absence de cette stratégie, le mécanisme en place s'apparente à un dispositif de gestion d'une aide à des travaux, relevant d'une logique de programmation budgétaire d'une aide d'État : la TNSA est traitée comme une aide de l'État dans sa distribution alors qu'elle ne l'est pas dans sa collecte fondée sur le principe du pollueur-payeur.

Le fait de savoir si la TNSA est une aide d'État ou non n'entre pas dans le champ de la mission.

À tout le moins la mission considère qu'il y a ainsi un écart avec l'objectif politique initial, à savoir la compensation d'une nuisance qui nécessiterait de définir une stratégie d'actions à mettre en œuvre dans un calendrier déterminé.

1. Faire élaborer par le groupe ADP, conjointement avec la DGAC, une simulation financière pluriannuelle des travaux d'insonorisation et des ressources financières nécessaires pour l'aide à ces travaux afin de mettre en place si nécessaire des emprunts.

1.1.3. Un dispositif piloté par la DGAC et géré par les exploitants d'aérodromes

Le dispositif d'aide à l'insonorisation est défini dans le code de l'environnement sous les articles L. 571-14 à L. 571-16 et R. 571-85 à R. 571-90 et coordonné par la DGAC.

La DGAC collecte la TNSA auprès des compagnies aériennes chaque mois en fonction des décollages de leurs aéronefs de plus de 2 tonnes sur les 10 aérodromes concernés. Elle la reverse à chacun des exploitants d'aérodromes selon les décollages observés. Chaque aérodrome définit un programme pluriannuel d'aide aux riverains. Il le soumet pour avis à la commission consultative d'aide aux riverains (CCAR). Les aides sont attribuées par l'exploitant de l'aérodrome sur avis conforme de la CCAR. Cette commission est composée de représentants de l'État, des collectivités territoriales intéressées, des représentants des professions aéronautiques (exploitants d'aéronefs, organisations syndicales…), des associations de riverains et de protection de l'environnement et du gestionnaire de l'aérodrome.

Ce dispositif n'appelle pas d'observation particulière de la part de la mission dans son organisation administrative.

En Île-de-France, c'est le groupe ADP qui gère le dispositif d'aide à l'insonorisation sur les 3 aérodromes concernés : Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le-Bourget.

1.1.4. Résultats chiffrés sur les besoins, les résultats et ce qui reste à traiter

La mission a éprouvé des difficultés à rassembler des éléments chiffrés. D'une part les différentes sources ne sont pas toujours cohérentes entre elles, d'autre part certaines informations n'existent pas alors qu'elles aideraient à mieux cerner la situation, ce qui pourrait conduire à certaines adaptations du dispositif afin de le rendre plus efficace.

Le rapport du CGEDD10 de 2014 constitue la source d'informations chiffrées la plus complète et reconnue.

Selon ce rapport, en Île-de-France :

- à la mise en place du dispositif, le nombre total de logements à insonoriser et éligibles à l'aide à l'insonorisation était évalué à 120 000 ;

- au 1er janvier 2014, le nombre de logements éligibles à l'aide à l'insonorisation est estimé à 58 500 environ.

Entre 2014 et 2016, le nombre de logements traités, c'est-à-dire présentés en CCAR, est de 7 866.

La mission suggère de vérifier qu'il n'existe plus aucun logement éligible à l'aide à l'insonorisation en zone 1, car elle a entendu des informations orales contradictoires. Sous cette réserve, le nombre de logements éligibles à l'aide à l'insonorisation au 31 décembre 2016 est d'environ 50 600.

En Île-de-France, les logements restant à traiter seraient : des HLM (37 %), situés pour une part en zone financée par l'Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (zone ANRU) ; des copropriétés (43 à 48 %), en partie en difficulté, relevant d'aides de l'Agence Nationale de l'Habitat (Anah), ou susceptibles de relever de la lutte contre l'habitat indigne, comme dans le Programme National de Requalification des Quartiers Anciens Dégradés (PN-RQAD) de Villeneuve-Saint-Georges ; des logements individuels (15 à 20 %).

À partir des données issues des recensements de l'Insee, des fichiers des Logements par Communes (fichiers FI-LOCOM) de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et des fichiers de l'association professionnelle au service des organismes de logement social franciliens (AORIF) pour les bailleurs sociaux, il apparaît que les communes concernées présentent un taux de logements sociaux égal à 40 %, alors que la moyenne d'Île-de-France est de 25 %, et que les locataires privés sont presque exclusivement en copropriétés où ils représentent la moitié de l'occupation.

Pour les ménages en situation de précarité, qui ne disposent pas des ressources minimales pour bénéficier d'un logement correct, et selon l'état de celui-ci, la compensation de la gêne sonore visée par la TNSA n'est pas toujours une demande prioritaire de leur part.

Ces chiffres demandent à être détaillés par des études plus fines. Celles-ci permettraient de mieux apprécier la situation des habitants et des logements concernés et, le cas échéant, d'adapter les conditions d'octroi de l'aide à l'insonorisation afin d'en améliorer l'efficacité.

1.2. La politique énergétique en matière de rénovation des bâtiments

1.2.1. Une ambition forte de longue date avec une mise en œuvre délicate

Dès les années 80 à la suite des chocs pétroliers de 1973 et 1979, s'est exprimée sur le plan politique une volonté d'intervention sur les bâtiments existants parallèlement à l'augmentation des exigences d'efficacité énergétique des bâtiments neufs. Toutefois, elle s'est concrétisée plus tardivement par une réglementation et avec des exigences plus basses de performance.

1.2.2. Des actions incitatives, des aides publiques en particulier fiscales et des obligations juridiques

Cette volonté politique s'est traduite par toute une série de dispositifs incitatifs, financiers et d'obligation juridique.

Dès les années 80, des actions d'information sur le comportement ont été développées par les pouvoirs publics comme, à titre d'exemple, la « chasse au gaspi ».

Des aides fiscales, allant de la réduction d'impôt au crédit d'impôt, avec des natures de dépenses éligibles, des taux et des plafonds qui ont fluctué au fil des années ont également vu le jour dès les années 80. Des subventions pour les ménages à faible revenu en logement privé et pour les logements sociaux ont été également rapidement mises en place.

Les mesures obligatoires ont vu le jour plus tardivement à partir des années 2000 avec principalement :

- en 2006 une obligation de diagnostic sur la performance énergétique à l'occasion des ventes ou des mises en location (DPE) ;

- en 2007 une réglementation thermique pour les logements existants en cas de travaux ; selon les cas, elle s'applique globalement, c'est-à-dire par rapport à un objectif de performance énergétique globale du bâtiment, ou bien élément par élément, c'est-à-dire avec un objectif de performance énergétique pour chaque élément faisant l'objet de travaux dans le bâtiment.

L'annexe 3 « Les logements existants : réglementation thermique et labels » donne davantage d'éléments sur cette réglementation ;

- en 2010 une obligation d'audit énergétique dans les immeubles collectifs à travers la loi Grenelle 2.

1.2.3. Un nouvel élan avec la LTECV

La LTECV réaffirme dans son article 3 l'objectif de 500 000 rénovations énergétiques par an à partir de 2017, objectif déjà inscrit dans le Plan de Rénovation Énergétique de l'Habitat (PREH) en 2013.

Elle précise : qu'avant 2025, tous les bâtiments privés résidentiels dont la consommation en énergie primaire est supérieure à 350 kWhep/m2 /an11 doivent avoir fait l'objet d'une rénovation énergétique (article 5 de la LTECV) ; qu'à l'horizon 2050, l'ensemble du parc résidentiel devra être rénové en fonction des normes « bâtiment basse consommation » ou assimilés (article 1 de la LTECV).

Elle inscrit ces objectifs dans une perspective de long terme en élargissant l'ambition énergétique à une ambition environnementale. Dans la stratégie nationale bas carbone prise en application de cette loi, elle fixe comme objectif de parvenir à baisser les gaz à effet de serre dans les bâtiments de 38 % en 2023, de 54 % en 2028, jusqu'à atteindre au moins 87 % à l'horizon 2050 par rapport aux émissions de 2013.

La LTECV définit de nouvelles obligations et de nouvelles mesures incitatives pour favoriser l'atteinte de ces objectifs, traduites dans des décrets et des arrêtés, notamment en matière de rénovation énergétique.

Dans son article 14, elle prévoit que, lorsque des travaux importants sont réalisés sur un bâtiment, des travaux d'isolation thermique soient simultanément engagés.

Le décret n° 2016-711 relatif aux travaux d'isolation en cas de travaux de ravalement de façade, de réfection de toiture ou d'aménagement de locaux en vue de les rendre habitables, en précise les modalités. Dans les deux premiers cas, il écarte notamment l'obligation si le surcoût, déduction faite des aides publiques, donne lieu à un temps de retour sur investissement supérieur à 10 ans.

Par son article 20, la LTECV crée un fonds de garantie pour la rénovation énergétique 12 pour : 1. Les prêts destinés au financement de travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements et accordés à titre individuel aux personnes remplissant une condition de ressources fixée par décret ; 2. Les prêts collectifs destinés au financement de travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements, régis par les articles 26-4 à 26-8 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; 3. Les garanties des entreprises d'assurance ou des sociétés de caution accordées pour le remboursement de prêt octroyé pour le financement des travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements.

Par son article 22, la LTECV généralise les plates-formes territoriales de la rénovation énergétique (PTRE), dont la mission est l'accueil, l'information et le conseil du public et qui avaient commencé à être développées par certaines collectivités territoriales en concertation avec l'ADEME.

1.2.4. Vers une évolution de la réglementation thermique de 2007 dans les bâtiments existants

Alors que depuis des années, nombre d'acteurs du bâtiment demandent une évolution de la réglementation thermique dans l'existant, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en charge des relations internationales sur le climat a annoncé sa révision en clôture de la 4e conférence environnementale le 26 avril 2016.

L'objectif est d'adapter cette réglementation aux objectifs de transition énergétique et aux évolutions des produits et composants de construction, tout en se mettant en conformité avec la directive européenne sur l'efficacité énergétique des bâtiments.

À cette occasion se posent trois questions : la définition de la performance énergétique, voire environnementale, attendue pour chaque bâtiment : élément par élément ou globale ; les seuils exigés de performance ; les conditions d'application de cette réglementation.

Un nouvel arrêté, modifiant les seuils de performance par élément a été mis en consultation et notifié à la commission européenne pour une publication prochaine, selon les services du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer.

1.2.5. Les résultats chiffrés en matière de rénovation énergétique

Les chiffres disponibles sont très partiels sur la nature des travaux réalisés, sur leur impact réel en matière d'économie d'énergie et sur leur répartition géographique. Les quelques sources recensées sont les suivantes.

Des éléments existent grâce à l'Observatoire permanent de l'amélioration énergétique du logement (OPEN) géré par l'ADEME. Ils sont issus de recoupements entre données fiscales et sondages et font partie des données les plus fiables.

Des rénovations, de 3,5 millions ont été achevées de 2012 à fin 2014 pour une dépense moyenne de 10 000 € environ, dont 288 000 rénovations performantes ou très , d'un coût moyen de 25 400 € et réalisées à 98 % par des ménages propriétaires.

Les aides accordées allègent la facture des ménages de 17 % en moyenne. Les subventions de l'Anah ont concerné 4 % des ménages ayant fait des travaux.

Au-delà de ces éléments, ne figure dans OPEN aucune information sur les économies d'énergie obtenues grâce à ces travaux, ni sur les performances énergétiques atteintes après travaux.

De son côté, l' Anah dispose d'un outil pour suivre la production en lien avec la politique de l'habitat : une fiche de synthèse qui se présente sous forme d'un fichier Excel sur un territoire qui est à l'échelle de la région. Sur le parc privé, on a des précisions sur les résidences principales, leur âge, leur catégorie cadastrale 14, l'âge du chef de famille et le statut en copropriété ou en maison individuelle.

L'Anah dispose aussi d'un outil de suivi des Parcs Privés Potentiellement Indignes (PPPI) à partir de FILOCOM avec le revenu des ménages, la sur-occupation et la catégorie cadastrale.

Enfin, en Île-de-France, un travail a eu lieu dans le cadre du PREH qui donne des indications sur le niveau de performance et l'état de rénovation du parc en termes énergétiques 15.

1.3. Le couplage du dispositif d'insonorisation avec la politique énergétique

1.3.1. Les éléments des bâtiments à traiter

Les travaux de protection acoustique concernent dans la plupart des cas les fenêtres, le système de renouvellement d'air si c'est nécessaire et parfois les combles. L'isolation des murs est plus rarement nécessaire.

Les travaux d'amélioration thermique concernent l'enveloppe du bâtiment - murs, fenêtres, combles, planchers - et les systèmes de renouvellement d'air, de chauffage et d'eau chaude sanitaire.

Les éléments d'un bâtiment susceptibles d'être concernés par le couplage de l'insonorisation et l'amélioration énergétique sont donc :

- les fenêtres ;

- le système de renouvellement d'air ;

- parfois les combles ;

- plus rarement les murs.

Ces éléments contribuent à la performance énergétique globale16 du bâtiment, mais ne sont pas les seuls à y contribuer. Si l'amélioration thermique concerne seulement ces éléments, elle n'est alors que partielle.

1.3.2. Des exigences thermiques dans certains cas

En cas d'application de la réglementation thermique de 2007, dans le cas dit « global », c'est-à-dire si le bâtiment date d'après 1948, si sa surface est supérieure à 1 000 m2 et si le coût des travaux de rénovation énergétique est supérieur à 25 % de la valeur du bâtiment, alors une performance énergétique globale du bâtiment est exigée.

Mais, les travaux d'insonorisation dans des bâtiments d'après 1948 et de plus de 1 000 m2 ne conduisent pas nécessairement à des travaux lourds de rénovation énergétique. Il peut donc n'y avoir aucune exigence thermique à l'occasion de ces travaux d'insonorisation.

Lorsque la réglementation thermique s'applique élément par élément, c'est-à-dire dans les autres cas que ceux visés par la réglementation globale, si des travaux d'insonorisation acoustique sont effectués, les éléments faisant l'objet de ces travaux, par exemple les fenêtres ce qui est le cas le plus courant, mais aussi les murs, doivent respecter les seuils de performance de la réglementation de 2007 pour chacun de ces éléments. Les fenêtres et les murs présenteront donc un certain niveau d'isolation thermique.

Concernant le renouvellement d'air, les travaux d'isolation thermique des parois doivent conserver les entrées d'air hautes et basses s'il en existait préalablement aux travaux, sauf en cas d'installation d'un autre système de ventilation.

Enfin, les nouvelles fenêtres et portes-fenêtres installées dans les pièces principales doivent être équipées d'entrées d'air, sauf dans les locaux déjà munis d'entrées d'air ou d'un dispositif de ventilation double flux.

On constate donc qu'en application de la réglementation thermique de 2007 les travaux d'insonorisation doivent respecter des exigences énergétiques dans certains cas mais pas systématiquement et que, selon ces cas, ces exigences s'expriment élément par élément ou globalement.

1.3.3. Une intégration actuelle limitée du volet thermique dans le dispositif d'insonorisation aux abords des aéroports

Les textes juridiques relatifs à la TNSA ne fixent pas d'exigences de performance énergétique pour les travaux subventionnés d'insonorisation acoustique.

Dans les faits, en Ile-de-France depuis 2011, pour l'octroi de l'aide, le groupe ADP demande qu'une analyse du logement soit réalisée sur le plan thermique et que les fenêtres soient isolées non seulement acoustiquement mais aussi thermiquement.

Depuis 2014, en Ile-de-France, le groupe ADP demande que les travaux aidés au titre de l'insonorisation respectent des exigences thermiques par élément telles que définies pour l'éligibilité au crédit d'impôt pour la transition énergétique (voir la définition au chapitre 4.2.1 de l'annexe 4).

1.3.4. L'article 14 de la LTECV et son projet d'arrêté sur les nuisances acoustiques

Dans la LTECV, l'article 14 impose un traitement acoustique avec un niveau de performance acoustique attendu lorsque des travaux importants sont prévus dans des bâtiments situés dans des PGS. C'est une façon de lier la rénovation énergétique et la rénovation acoustique en « embarquant les travaux d'insonorisation » à l'occasion d'une rénovation lourde et de créer une obligation symétrique à celle issue de la réglementation thermique de 2007.

Le décret du 14 juin 2016, pris en application de cet article 14, détermine les caractéristiques acoustiques des nouveaux équipements, ouvrages ou installations mis en place dans les bâtiments existants situés dans un point noir du bruit ou dans une zone de bruit d'un plan de gêne sonore et qui font l'objet de travaux de rénovation importants mentionnés aux 1°, 3°, 4° et 6° de l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation.

L'arrêté fixant les seuils d'atténuation acoustique dans les PGS en cas de rénovation importante est en cours d'établissement.

Ce projet d'arrêté suscite des questionnements. En effet, il fixe des valeurs d'insonorisation inférieures à celles nécessaires pour bénéficier de l'aide à l'insonorisation, qui, dans les faits, sont calées sur celles des logements neufs dans les PEB.

Si ces valeurs étaient retenues, elles différeraient : d'une part des valeurs exigées pour les logements neufs dans les PEB, c'est-à-dire sensiblement dans les mêmes zones géographiques ;

- d'autre part des valeurs nécessaires pour l'obtention de l'aide à l'insonorisation, en étant moins exigeantes.

Certes, il peut paraître cohérent de réserver les aides à l'insonorisation à des logements qui dépassent les exigences de la réglementation. Mais la mission a compris que le motif relevait davantage d'une inquiétude que les fonds d'aide à l'insonorisation soient alors insuffisants pour répondre à la demande.

La mission fait part des observations suivantes :

- La différence d'exigence entre logements neufs et existants constituerait un écart de traitement par rapport à une nuisance sonore identique pour tous, ce qui pourrait être difficile à comprendre par les habitants.

De plus, selon les informations communiquées par le groupe ADP et des bureaux d'études à la mission, les solutions techniques d'insonorisation existent pour la plupart des logements existants à des coûts acceptables hormis dans quelques cas pour lesquels des traitements spécifiques sont proposés au chapitre 3.3.

- En cas de rénovation importante, la protection acoustique exigée serait inférieure à celle demandée pour bénéficier de l'aide à l'insonorisation. Cela poserait une question de lisibilité de deux dispositifs pour les riverains et conduirait à compliquer encore davantage un système déjà jugé complexe.

- L'objectif du dispositif d'aide à l'insonorisation est de réduire une nuisance acoustique. Pourquoi se priver d'un moyen réglementaire pour aider à l'atteinte de cet objectif ?

- Si l'exigence acoustique fixée dans l'arrêté est calée sur l'exigence fixée pour bénéficier de l'aide à l'insonorisation, pour autant le nombre total de logements bénéficiant de l'aide à l'insonorisation ne sera pas augmenté.

Tout au plus, le rythme de logements traités sera accéléré avec un besoin de financement complémentaire qui pourrait être couvert par un emprunt.

On peut estimer que si la rénovation touche des éléments nécessaires à l'insonorisation, exiger alors un traitement acoustique du niveau de l'éligibilité à l'aide à l'insonorisation conduira à un surcoût modeste, voire nul, déduction faite de cette aide (cf. simulations au paragraphe 2.2). Dans la plupart des cas le riverain devrait y venir spontanément.

2. Fixer dans l'arrêté d'application de l'article 14 de la LTECV, en cours d'élaboration, des seuils de performance acoustique dans les PGS correspondant à ceux de l'éligibilité à l'aide à l'insonorisation.

1.3.5. Les données croisées acoustiques et thermiques de l'état d'amélioration du parc de logements

Il n'existe pas de résultats chiffrés. Pour autant, on aurait intérêt à disposer de statistiques croisant thermique et acoustique, globales et pour chaque type de logements.

Les sources actuelles de données qu'il conviendrait de croiser sont les suivantes :

- Le fichier des logements par communes (FILOCOM) de la DGFiP, qui peut donner la décomposition des logements par type et par commune. Sa version de 2016 est liée à la section cadastrale. Aussi, si la carte des PGS référence les sections cadastrales, une extraction facile de FILOCOM sera possible.

- La base des diagnostics de performance énergétique (DPE) de l' ADEME existe depuis 2-3 ans et se remplit progressivement lors des ventes18 au rythme national d'environ 790 000 par an (pour 18 millions de logements).

L'ADEME devrait être en situation de fournir le taux de logements renseignés dans les communes du PGS.

- La base de données de l'Anah relative aux copropriétés, classée selon une cotation en quatre degrés.

- Le système d'information géographique (SIG) en cours de mise en place par ADP.

Le groupe ADP et le service de l'observation et des statistiques (SOeS) pourraient ainsi envisager la possibilité de croiser ces documents pour disposer de statistiques sur l'état acoustique et thermique de différents types de logements situés en PGS, et faciliter le travail des gestionnaires des aides.

La mission suggère d'améliorer conjointement les systèmes statistiques de la DGAC, du groupe ADP et de l'ADEME, avec l'appui du SOeS afin de disposer d'un outil de pilotage du dispositif d'aide à l'insonorisation et d'aide à la rénovation énergétique dans les PGS.

Elle suggère en particulier d'affiner la connaissance des logements restant à traiter au plan de l'insonorisation et de leurs habitants afin que soit adapté si nécessaire le dispositif d'aide à l'insonorisation pour le rendre plus efficace.

Pour les aéroports régionaux, le nombre de logements restant à traiter ne nécessite vraisemblablement pas la mise en place de systèmes statistiques croisés.

2. Les aides financières publiques pour la protection acoustique et la rénovation énergétique dans les PGS

2.1. Descriptif des aides

Les aides à la rénovation énergétique et au traitement acoustique des bâtiments situés en PGS sont deux systèmes très faiblement connectés alors qu'ils reposent en partie sur la modification des mêmes composants des bâtiments.

L'aide à l'insonorisation dans son fonctionnement actuel date de 2004. Elle a évolué à plusieurs reprises au cours des dernières années, mais sans inclure une exigence de performance énergétique.

En matière de rénovation énergétique, trois dispositifs sont accessibles sans conditions de revenus. Ils sont cumulables et reposent sur des exigences proches, sans toutefois être identiques (âge du logement, statut du propriétaire, performance énergétique des travaux…) :

- le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), prolongé année après année avec quelques évolutions, ce qui entraîne un manque de visibilité à moyen terme.

Il ne porte que sur le reste à charge après déductions de l'ensemble des aides, y compris celles éventuelles des collectivités locales, et n'est pas accessible aux bailleurs ;

- le taux réduit de TVA à 5,5 %. C'est le moins contraignant en termes d'âge et d'occupation du logement, mais il exclut les gros équipements et les remises à neuf ;

- les aides des fournisseurs d'énergie, au titre des certificats d'économies d'énergie (CEE), dont le montant varie selon les besoins de chaque fournisseur pour satisfaire à ses obligations. Elles excluent les simples changements de vitrages.

Les personnes dont les revenus sont modestes, comme les copropriétés en difficultés, peuvent bénéficier également des aides de l'Anah au titre du programme « habiter mieux », ou de CEE bonifiés dénommés « précarité énergétique », à des conditions de ressources identiques à celles en vigueur pour les aides de l'Anah.

En outre, cohabitent plusieurs dispositifs d'avance, pour éviter aux bénéficiaires le préfinancement des aides, ou de prêts bonifiés. Ils reposent sur des niveaux d'exigence différents :

- l'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), reconduit également année après année. Il est cumulable avec le CITE, sous conditions de ressources19 différentes de celles de l'Anah. Il peut couvrir les dépenses éligibles aux CEE20 ;

- un éco-PTZ spécifique au programme habiter mieux de l'Anah. Il permet depuis 2016 de financer le reste à charge des travaux subventionnés par l' Anah dans la limite de 20 000 €. Il est versé dès le début des travaux ;

- les avances de l'Anah, accessibles aux personnes aux revenus très modestes (70 % de l'aide, qui peuvent être versées au démarrage des travaux) et aux syndicats de copropriétaires pour les dépenses dans les parties communes en plan de sauvegarde ou OPAH. Ces avances sont exclusives de l'éco-PTZ ;

- les avances au titre de l'aide à l'insonorisation, pour le paiement des acomptes et des factures finales ;

- les avances mises en place par certaines collectivités, notamment la région Île-de-France 21 pour permettre aux bénéficiaires d'étaler le paiement du reste à charge ;

- des prêts accordés par Action Logement, aux salariés d'une entreprise du secteur privé non agricole de 10 salariés et plus, dont les revenus sont inférieurs à un plafond de ressources 22 ;

- des prêts relais accordés par quelques banques pour les copropriétés 23.

Cette complexité administrative pour les aides thermiques a conduit le Parlement à demander un rapport, au titre de l'article 14 de la LTECV, qui a pour objet de faire le point sur ces aides pour améliorer leur efficacité.

Le manque de visibilité à moyen terme est particulièrement pénalisant pour les opérations qui nécessitent une gestation plus longue, notamment en copropriétés, souvent confrontées à des travaux d'une plus grande difficulté technique nécessitant une gouvernance et des financements également difficiles à mettre en œuvre.

Les locataires sont exclus des dispositifs, car les travaux concernés incombent juridiquement aux propriétaires. Dans le cas de propriétaires bailleurs non motivés et majoritaires, la situation peut ainsi rester bloquée.

Le tableau de synthèse, figurant à la page suivante, présente les différents types d'aides avec leurs caractéristiques principales, les dépenses éligibles et les performances requises.

Des éléments plus détaillés relatifs à chaque aide se trouvent en annexe 4.

SYNTHÈSE DES AIDES À L'AMÉLIORATION THERMIQUE ET ACOUSTIQUE DES LOGEMENTS

2.2. Simulation du cumul des aides acoustiques et thermiques

Les tableaux ci-dessous, permettent de mesurer le reste à charge du bénéficiaire en cas d'amélioration acoustique et thermique simultanée, selon l'importance des travaux prévus. Ils distinguent les maisons individuelles des logements collectifs. La simulation est faite pour un logement de 3 pièces situé en zone III de PGS et occupé par deux personnes sans aide complémentaire des collectivités locales.

LOGEMENTS NON ÉLIGIBLES AUX AIDES DE L'ANAH

LOGEMENTS ÉLIGIBLES AUX AIDES DE L'ANAH 27

Par ailleurs le taux de TNSA le plus élevé concerne les personnes les plus modestes. On constate que :

- le reste à charge varie fortement selon le niveau d'exigence thermique ;

- le reste à charge augmente de 2 000 € environ si l'on supprime le taux d'aide à 100 % et qu'on limite le niveau d'exigence thermique à celui du CITE, adopté également pour les CEE et l'éco-PTZ. Le supplément de reste à charge peut alors être compensé par les aides thermiques.

PROPRIÉTAIRES OCCUPANTS MODESTES (PLAFOND 20 K €) (AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE THERMIQUE : 25 % MINIMUM)

PROPRIÉTAIRES BAILLEURS (PLAFOND 60 K €) (AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE : 35 % MINIMUM)

2.3. Une intégration systématique dans le dispositif d'aide à l'insonorisation d'une exigence de performance thermique calée sur les seuils d'éligibilité au CITE

La performance acoustique et la performance thermique concernent, toutes deux, trois éléments principaux du bâtiment : les ouvrants, la toiture et la ventilation.

L'adaptation des matériaux et travaux réalisables au titre de l'insonorisation dans le but de les rendre compatibles avec une amélioration thermique performante éviterait des dépenses supplémentaires pour le bénéficiaire et pour la collectivité.

Dans la plupart des cas, elle est accessible au prix d'une dépense supplémentaire modérée, compensée pour le bénéficiaire par le cumul des aides à l'insonorisation et du CITE.

La mission recommande une recherche de performance thermique sur les seuls éléments de la construction concernés par les travaux d'insonorisation : les fenêtres et la toiture principalement. L'application des règles d'éligibilité au crédit d'impôt sur ces éléments serait simple. Elle apporterait un premier niveau d'amélioration thermique du bâtiment, alors qu'une exigence de performance thermique globale du bâtiment pourrait conduire à un coût de travaux non supportable pour le riverain.

De plus, elle donne droit à une aide financière à travers le CITE, et à un taux de TVA réduit à 5,5 % qui améliorent le plan de financement des travaux dont le surcoût est limité.

3. Exiger que les travaux d'insonorisation financés dans les PGS par la TNSA aient une performance thermique calée sur les seuils d'éligibilité au CITE.

2.4. Faut-il unifier le taux de l'aide à l'insonorisation à 80 % ?

Une stabilité des règles dans la durée est souhaitable pour apporter une lisibilité au dispositif, pour tenir compte du temps nécessaire à la prise de décision des travaux par les riverains et pour éviter des à-coups dans la consommation de l'enveloppe globale de subvention.

Le taux est aujourd'hui égal à 80 % du montant des travaux sauf exceptions à 90 % et 100 % pour les propriétaires à faibles revenus et 95 % pour les logements sociaux, les copropriétés et autres opérations groupées.

Pour les propriétaires à faible revenu et les logements dégradés, d'autres dispositifs de subventions existent avec l'Anah, les aides des départements pour les personnes éligibles à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et à la prestation de compensation du handicap (PCH). Ils ont vocation à financer la « composante sociale » des dépenses à la charge des riverains qui y sont éligibles de par leur logement ou de par leur situation financière et sont mobilisables en complément de l'aide à l'insonorisation.

Pour les logements sociaux, dont les propriétaires sont mieux à même d'intégrer le retour sur investissement en termes d'économies d'énergie, l'ANRU et les collectivités locales peuvent également participer au financement des travaux.

Pour les copropriétés, le CITE ne s'applique pas aux dépenses collectives de ventilation ou d'adaptation du chauffage induites par des travaux d'insonorisation. Dans certains cas les travaux correspondants feraient dépasser les plafonds de travaux retenus pour la TNSA. Par ailleurs, il semble préférable de mobiliser davantage le syndic de copropriété en l'utilisant comme relais financier pour les travaux sur les parties communes, les propriétaires restant responsables des travaux dans leurs parties privatives.

Il reste le cas des propriétaires bailleurs, qui ne sont pas nécessairement incités à insonoriser leur logement puisqu'ils ne subissent pas la nuisance sonore eux-mêmes alors que ce sont eux et non leur locataire qui sont éligibles à l'aide à l'insonorisation.

Sous certaines conditions, ils sont éligibles aux aides de l'Anah en particulier s'ils s'engagent à des loyers modérés et s'ils rénovent leur logement sur le plan énergétique, ce qui incite à un couplage de l'amélioration acoustique et thermique. D'après les personnes rencontrées par la mission, la plupart des logements locatifs situés dans les PGS seraient éligibles aux aides de l'Anah, voire sont situés dans des plans de sauvegarde de copropriétés en difficulté, dans lesquels les taux d'aide sont renforcés.

4. Unifier à 80 % le taux d'aide à l'insonorisation en mobilisant en complément les aides de l' Anah, de l' ANRU et des collectivités locales pour les riverains éligibles. Accorder un taux de 100 % pour les travaux dans les parties communes des logements collectifs, réalisés par les syndicats de propriétaires et les bailleurs sociaux.

Les personnes modestes bénéficiant actuellement d'une prise en charge à 100 % des travaux d'insonorisation se retrouveront avec un reste à charge de 2 500 € maximum, pouvant être financé en partie par des CEE précarité énergétique et le CITE et, pour le solde, par un éco-PTZ remboursable en quelques années grâce aux économies d'énergie. Ainsi, le taux d'aide ne devrait pas baisser pour les personnes les plus modestes.

2.5. Éviter un taux de subvention de plus de 100 %

Les tableaux présentés au paragraphe 2.2 montrent qu'avec un taux d'aide à l'insonorisation de 100 %, l'aide cumulée pourrait dépasser le montant des travaux, si ceux-ci ne sont pas trop élevés et si le bénéficiaire obtient en sus une aide au titre des CEE. Or, les CEE acquis (au pôle national des CEE, en DRIEE, ou en DREAL selon le cas) ou restitués à l'État sont inscrits à un registre national 28 concédé par la DGEC.

La mission suggère que la DGEC, la DGAC et la DGFiP se concertent afin d'adapter le cahier des charges du registre des CEE pour éviter que l'octroi de l'aide à ce titre ne conduise à un taux de subvention total supérieur à 100 %.

3. La mise en œuvre des dispositifs

Pour aller plus loin dans l'amélioration de l'approche conjointe des travaux d'insonorisation et d'amélioration thermique des logements, la mission a été conduite à s'intéresser à l'utilisation des dispositifs en place :

- par les riverains qui subissent la gêne sonore et décident de réaliser des travaux pour s'en protéger au mieux en intégrant éventuellement un objectif d'amélioration thermique de leur logement à cette occasion ;

- par les exploitants d'aérodrome qui instruisent les demandes d'aides aux études et travaux et ont la responsabilité de veiller à leur bonne utilisation.

Cette analyse apporte un éclairage complémentaire à celui apporté par le rapport du CGEDD de 2014.

Elle est présentée du point de vue des riverains, selon leur chaîne de décision, avec l'intervention au cours de cette chaîne des gestionnaires des aides :

- Où trouver l'information ?

Où trouver l'ingénierie technique, administrative et financière pour le choix des solutions techniques, leur chiffrage et la mise au point du plan de financement ?

Comment finaliser le plan de financement et le plan de trésorerie ? Comment obtenir les décisions de financements de la part des exploitants d'aérodrome ?

Comment faire réaliser les travaux au mieux ?

Quel contrôle recevoir de la part des gestionnaires des aides pour obtenir le versement des financements ?

Quelle coopération entre les gestionnaires des aides au plan local ?

3.1. Où trouver l'information ?

Tant pour l'insonorisation près des aéroports que pour l'amélioration énergétique des logements, l'information existe de longue date.

En 1995 pour Paris-Charles de Gaulle et en 1996 pour Paris-Orly, des « Maisons de l'environnement » ont été créées. Un site internet existe29 et des dispositifs de communication grand public ont été réalisés par le groupe ADP. La plate-forme téléphonique est le point d'entrée pour les riverains. Le numéro est connu grâce aux réunions publiques qui se font à la demande.

En 2014 une enquête auprès d'un échantillon de 1 000 personnes a permis d'évaluer l'impact de la communication qui est considérée comme plutôt efficace.

Sur le plan institutionnel, le centre d'information et de documentation sur le bruit (CIDB) a pour principales missions d'informer, de sensibiliser, de documenter et de former sur le thème de la protection de l'environnement sonore. Créé en 1978 à l'initiative du ministère chargé de l'environnement, le CIDB est l'interlocuteur privilégié tant du grand public que des quelque 1 000 organismes publics ou privés intervenant dans le domaine de la gestion de l'environnement sonore. Une information plus ciblée sur le bruit des aéroports a également été mise en place par l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (Acnusa), autorité administrative indépendante créée en 1999. On peut aussi citer l'action, en Ile-de-France, de l'association BRUITPARIF, créée en 2004. Bruitparif constitue un outil d'analyse et de suivi permanent du bruit en Île-de-France, et en particulier du bruit lié au trafic aérien. L'association développe, gère et met à jour une base de données alimentée, notamment, par un réseau de mesures permanent propre à l'association.

En matière de rénovation énergétique des logements, l'information du public remonte aux premiers chocs pétroliers des années 70. Aujourd'hui, elle existe dans le réseau des Espaces Info Énergie (EIE) cofinancés par l'ADEME, les conseils régionaux et certains conseils départementaux, ainsi que dans des structures spécifiques créées par certaines collectivités locales. L'Anah, par son réseau local dans les directions départementales des territoires (DDT) ou de collectivités locales délégataires, fournit également des informations en amont des aides aux travaux d'économie d'énergie qu'elle accorde.

Dans le cadre des CEE, les vendeurs d'énergie qui n'ont pas atteint leurs objectifs font des offres, que le client peut comparer par internet pour sélectionner la plus intéressante.

En application de la LTECV et à la suite de quelques expérimentations, des plates-formes de rénovation énergétique (PTRE) sont prévues sur tout le territoire sous la responsabilité de collectivités territoriales avec l'appui de l'ADEME.

L'information est riche sur chacun des deux dispositifs, mais elle fonctionne selon deux logiques différentes, l'une pour la compensation d'une nuisance et l'autre pour motiver et convaincre d'une amélioration financière, de confort et de valorisation de patrimoine au service d'une politique « citoyenne ». D'un côté, du fait de la nuisance qu'il subit, le riverain va être naturellement réceptif aux informations sur le sujet, de l'autre l'habitant ira chercher l'information à l'occasion d'un événement déclencheur, comme, par exemple, le lancement de travaux plus importants, l'achat du logement ou sa mise en location.

Les dispositifs existants sont déployés à partir de politiques publiques cloisonnées et cette différence de réceptivité n'a pas aidé à ce que se développent des dispositifs d'information sur la manière d'articuler au mieux protection acoustique et rénovation énergétique.

Une tentative d'une information couplée et organisée a eu lieu en 2014 sans succès : la commune de Gonesse avait envisagé la création d'une plate-forme de rénovation énergétique expérimentale élargie à la question des nuisances acoustiques, la commune de Gonesse ayant une partie de son territoire situé dans le PGS de Paris-Charles de Gaulle. Il est apparu à l'ADEME que le territoire communal était d'une échelle trop limitée pour justifier de la création d'une telle plate-forme de rénovation énergétique. De son côté, la commune de Gonesse n'a pas répondu aux appels à manifestation d'intérêt lancés par l'ADEME à ce propos.

La seule information de proximité sur les deux sujets semble aujourd'hui être celle diffusée par les Agences Départementales pour l'Information sur le Logement (ADIL), coordonnées au niveau national par l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL 30).

Les ADIL donnent une information sur tous les thèmes du logement. La protection contre les nuisances acoustiques, et notamment le dispositif de la TNSA, et la rénovation énergétique des logements sont des sujets sur lesquels les usagers peuvent trouver des informations juridiques, financières ou fiscales.

La mission s'est interrogée sur l'intérêt de relancer le projet d'une plate-forme de rénovation énergétique aux abords des aéroports, élargie aux questions d'insonorisation. La généralisation des plates-formes de rénovation énergétique par la LTECV et la mise en place au 1er janvier 2017 de nouvelles intercommunalités sont des éléments nouveaux qui conduisent à l'envisager. L'association du groupe ADP et des communes concernées à ces plates-formes est une condition de réussite. L'existence d'antennes de proximité au niveau communal doit être étudiée. Ces plates-formes ont vocation à apporter une information technique, administrative et financière plus approfondie que les ADIL et même si l'information fournie par ces dernières, présente l'intérêt, tout comme celle fournie par le groupe ADP, d'être gratuite et neutre par rapport à celle apportée par des maîtres d'œuvre, des entreprises ou des fournisseurs d'énergie.

Jusqu'où doit aller ce rôle d'information ? L'ADEME envisage des plates-formes dont le rôle irait jusqu'au conseil. Ce rôle de conseil gratuit doit être distingué du diagnostic global, payant et réalisé par des professionnels comme on le verra au paragraphe suivant.

L'information et le conseil doivent donc porter sur les procédures et les aides, un premier niveau d'informations techniques peut être donné à ce stade, mais surtout l'intérêt d'un diagnostic global acoustique et thermique doit être mis en avant avec une orientation vers les professionnels qualifiés pour le réaliser.

Dans le cadre de la LTECV, la mission suggère que l'ADEME étudie la mise en place de plates-formes de rénovation énergétique aux abords des aéroports avec les intercommunalités concernées, en lien avec les ADIL et le groupe ADP et en coordonnant les moyens actuellement disponibles. Ces plates-formes disposeront d'un volet d'information sur le couplage avec l'insonorisation et renverront les riverains vers les professionnels sélectionnés par le groupe ADP après appel d'offres pour réaliser un diagnostic global. Si nécessaire, elles seront dotées d'antennes communales.

La même démarche peut être étudiée en région, en particulier autour de l'aéroport de Toulouse-Blagnac aux abords duquel le nombre de logements restant à insonoriser est le plus élevé après les aéroports franciliens.

3.2. Où trouver l'ingénierie technique, administrative et financière ?

Une fois qu'il dispose de ces informations, le riverain doit procéder aux choix des solutions techniques, et à la mise au point de son plan de financement, en s'appuyant sur un diagnostic global et un chiffrage des travaux selon différentes hypothèses de performance acoustique et énergétique.

Comme souvent en matière de travaux dans le bâtiment, les questions qu'il doit régler tiennent autant à des aspects techniques, administratifs et financiers qu'à la multiplicité des professions amenées à intervenir.

Pour le faire au mieux, il a intérêt à disposer auprès de lui d'un professionnel qualifié qui réalisera en premier lieu le diagnostic global puis qui l'assistera dans le suivi des études et des travaux en l'aidant à régler l'ensemble de ses questions.

Le maître d'ouvrage professionnel (bailleur social ou institutionnel) utilise couramment en cas de projet d'une certaine importance ou d'une certaine complexité, des prestataires pour l'aider dans le pilotage du projet et les relations avec la maîtrise d'œuvre (architecte, ingénierie, etc.). Il peut s'agir d'une assistance à la maîtrise d'ouvrage, qui suppose une capacité du maître d'ouvrage à gérer tout ou partie des responsabilités liées à l'opération, en termes techniques et financiers. Il peut s'agir aussi de « conduite d'opération » ou de « mandat de maîtrise d'ouvrage » qui ont en commun de laisser au maître d'ouvrage la responsabilité financière de l'opération et de le décharger de tâches techniques.

Les particuliers, propriétaires occupants ou propriétaires bailleurs, ne sont très souvent pas en mesure d'assurer ces responsabilités techniques et financières, et ne recourent pas spontanément à un prestataire professionnel en conseil et ingénierie.

Or, dans les PGS, cette assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO) est un élément clef du dispositif tant pour les riverains que pour les exploitants d'aérodrome. C'est ce qu'ont souligné l'ADEME et le groupe ADP au vu de leurs expériences du dispositif d'aide à l'insonorisation - de 1995 à 2004 pour l'ADEME et depuis 2004 pour le groupe ADP -, expérience dont l'ADEME a tiré parti pour sa gestion du dispositif des points noirs bruit (PNB).

La mission a procédé à une analyse, détaillée dans les annexes 5, 6 et 7, des dispositifs mis en place par :

- le groupe ADP dans les PGS (annexe 5) ;

- l'ADEME dans les PNB routiers (annexe 6) ;

- l'Anah dans les OPAH, pour l'octroi de ses aides énergétiques et dans les zones couvertes par un plan de prévision des risques technologiques (PPRT) (annexe 7).

À partir de cette analyse, la mission confirme l'importance d'une AMO. Pour mieux coupler insonorisation acoustique et amélioration thermique, elle propose une organisation d'une AMO technique obligatoire et, dans certains cas, d'une AMO administrative et financière.

La présence d'une AMO auprès du riverain est de nature à : raccourcir les délais de décision des riverains par un meilleur accompagnement dans le choix des solutions proposées par le maître d'œuvre ; apporter une meilleure assurance quant au respect des règles de l'art tant dans la conception que dans la réalisation des travaux ; apporter une meilleure maîtrise des coûts de travaux proposés par les entreprises.

Elle est obligatoire pour le volet thermique si le riverain sollicite une aide de l'Anah au titre de l'amélioration énergétique de son logement.

La mission recommande qu'elle soit obligatoire dans tous les cas avec une composante technique recouvrant l'acoustique et la thermique.

La mission technique de l'AMO serait la suivante :

- diagnostic acoustique et thermique avec proposition de solutions techniques, indication des performances acoustique et thermique après travaux et chiffrage.

Plusieurs solutions peuvent être proposées sur le plan thermique correspondant à plusieurs niveaux de performance avec systématiquement un scénario de base comportant des solutions techniques éligibles au CITE ;

- aide au choix des entreprises ; suivi des travaux et contrôle de leur réception.

Cette AMO obligatoire pour le volet acoustique apporte une assurance à la DGAC et au groupe ADP d'une utilisation optimale des aides à l'insonorisation.

Les crédits nécessaires au financement de cette AMO obligatoire seront a priori compensés par les économies sur les montants de travaux, obtenus grâce à un contrôle par l'AMO de la nature et du coût des travaux.

Selon la mission, les AMO actuellement choisies par ADP pour leur compétence acoustique semblent avoir également la compétence minimale requise sur le volet thermique, voire une compétence affirmée pour certains d'entre eux.

Pour s'assurer de cette compétence thermique de l'AMO, la mission recommande que le groupe ADP ajoute dans son cahier des charges lors du choix des AMO les deux points suivants :

- une rubrique sur leurs compétences et références en thermique du bâtiment dans leur réponse à l'appel d'offres ;

- une vérification par le groupe ADP du traitement thermique des éléments du bâtiment touchés par les travaux d'insonorisation avant la mise en paiement de la subvention. Cette vérification peut être faite en s'assurant que les travaux réalisés sont éligibles au CITE.

Ces ajouts mineurs ne modifient pas substantiellement l'organisation actuellement mise en place pour le choix et le suivi de l'AMO par le groupe ADP.

5. Rendre l'AMO technique obligatoire par une directive de la DGAC ou, si nécessaire, par un texte réglementaire, en la finançant par la TNSA.

La compétence de cette AMO obligatoire devra être technique, c'est-à-dire acoustique avec des bases en thermique pour favoriser le choix de solutions d'insonorisation acoustique également économes en énergie. L'AMO devra étudier et chiffrer plusieurs scénarios d'amélioration de la performance énergétique, celui de l'éligibilité au CITE étant le scénario minimal. Le cahier des charges pour la sélection de l'AMO devra comprendre une rubrique sur les références et les expériences en thermique du bâtiment et une modalité de contrôle des travaux sur le plan thermique.

Toutefois, cette compétence ne s'étend pas aux besoins d'ingénierie financière, notamment s'agissant de personnes éligibles aux aides de l'Anah.

Plus généralement, les personnes à faible revenu, les propriétaires bailleurs et les copropriétaires ayant un logement dans les PGS semblent être les riverains disposant le moins d'apport personnel et ayant également la trésorerie la plus tendue.

Ils devront recourir à un emprunt complémentaire aux aides et auront d'autant plus besoin d'un accompagnement administratif et financier pour finaliser leur plan de financement et leur plan de trésorerie et monter leur dossier de demande de prêt. Ce sont des étapes préalables à leur prise de décision d'engager leurs travaux.

La question se pose de la localisation de cette AMO administrative et financière. Pour toucher ce public, une connaissance fine, un accompagnement de proximité et une démarche proactive sont nécessaires.

Un positionnement à l'échelle communale y répond.

Des enseignements peuvent être utilement tirés des expériences des opérateurs intervenant dans des OPAH ou des entreprises sociales et solidaires qui développent des services locaux à la personne et à l'habitat.

Les cahiers des charges définissant la mission des opérateurs intervenant dans les OPAH pourront utilement être communiqués à ADP afin qu'il organise en liaison avec l' Anah une coordination entre l'AMO technique et l'AMO administrative et financière.

6. Pour les personnes à faibles revenus, les propriétaires bailleurs et les copropriétés, coupler l'AMO technique à une AMO compétente en ingénierie administrative et financière, qui pourrait être financée par l'Anah et les collectivités locales au titre de leurs actions sociales et d'aide au logement.

Le groupe ADP et l'Anah pourront étudier la mise en place de ces AMO administratives et financières à partir des expériences des opérateurs d'OPAH et des entreprises sociales et solidaires intervenant dans le champ des services à la personne.

En annexe 8, la mission suggère les éléments à traiter dans le cahier des charges d'AMO pour couvrir le volet technique et le volet administratif et financier.

3.3. Comment faire réaliser les travaux au mieux ?

L'objectif poursuivi consiste à ce que les travaux soient réalisés au mieux de l'intérêt du riverain et au meilleur coût pour l'autorité publique de gestion, y compris l'État à travers ses aides fiscales. Même s'il dispose d'une assistance à maîtrise d'ouvrage, le riverain reste maître d'ouvrage. À ce titre, c'est lui qui décide du programme technique, qui choisit l'entreprise et, le cas échéant, le maître d'œuvre et qui doit réunir les financements nécessaires ainsi que la trésorerie pour régler les dépenses d'études et de travaux qu'il a commandés.

3.3.1. Le choix des solutions acoustiques

À partir des entretiens avec le groupe ADP, quelques AMO et maîtres d'œuvre, la mission considère qu'en zone III des PGS, il existe des solutions techniques d'insonorisation dans la plupart des cas pour un résultat significatif même s'il n'est pas toujours considéré comme satisfaisant par les riverains.

Les fenêtres dans les immeubles collectifs et les maisons individuelles et parfois les combles dans les maisons individuelles constituent les principaux points faibles sur le plan acoustique.

Les parois opaques sont rarement en cause, sauf en cas de construction très légère, cas très peu fréquent, et en cas d'ouvertures de sécurité en façade liées au gaz.

Quand les fenêtres sont à changer et les ouvertures à traiter, il convient généralement de mettre en place une ventilation mécanique contrôlée adaptée au fonctionnement du chauffage, ce qui semble faisable dans la plupart des immeubles postérieurs aux années 1970, voire 1960, mais plus difficile pour les immeubles antérieurs à ces dates (cf. typologie des bâtiments à l'annexe 9).

Quand cette ventilation mécanique existe, selon l'expérience du groupe ADP, les travaux d'insonorisation peuvent entraîner une modification du régime de fonctionnement du chauffage collectif si des précautions particulières ne sont pas prises. Le rééquilibrage de la ventilation apparaît alors comme une conséquence des travaux d'insonorisation, à prendre en compte dans le calcul de l'aide au titre des travaux de ventilation induits.

Ainsi, en dehors d'immeubles trop anciens ou réalisés en matériaux trop légers, par exemple avec une structure préfabriquée, les immeubles sont en mesure d'être insonorisés correctement 31.

La mission souligne que dans les immeubles collectifs, les interventions sur la ventilation, voire sur le chauffage, concernent des parties communes, ce qui suppose un accord d'une majorité des copropriétaires et que, selon les AMO et les maîtres d'œuvre rencontrés, le coût d'une ventilation mécanique contrôlée (VMC) dépasse le plafond d'aide fixé actuellement. Pour faciliter cet accord et sa mise en œuvre, elle propose que l'aide à l'insonorisation pour la ventilation en cas d'installation d'une VMC soit versée au syndic au nom des copropriétaires avec un financement à 100 % avec la possibilité d'une dérogation au plafond de dépenses au cas par cas.

À titre de comparaison, dans les PNB, l'ADEME serait favorable au financement de travaux complexes de ventilation à 100 %, sous réserve de groupement de commande pour faire les travaux en même temps sur tous les logements concernés.

En zone II du PGS, le traitement acoustique peut s'avérer plus complexe.

Le nombre de logements restant à traiter y est faible - environ 1 000 - et les expériences des AMO et maîtres d'œuvre beaucoup plus limitées. Le système d'aide doit être souple afin de s'adapter aux spécificités de chaque bâtiment.

Pour autant, selon les experts, l'intervention sur les murs est souvent nécessaire contrairement à la situation en zone III. Or l'isolation acoustique des murs n'est pas éligible à l'aide à l'insonorisation. La mission recommande la création d'une catégorie « parois opaques » dans le barème en zone II.

Concernant les fenêtres, l'objectif de réduction du bruit est un affaiblissement acoustique d'au moins 42 dB(A) par rapport aux bruits extérieurs, ce qui conduit fréquemment au changement des dormants, c'est-à-dire des cadres des fenêtres. Ces travaux peuvent nécessiter des raccords à l'intérieur des logements (tapisserie, carrelages peinture) d'un coût important, qui peuvent conduire les propriétaires, même solvables, à différer les travaux.

La mission recommande la création d'une catégorie « dormants et travaux induits » dans le barème en zone II.

Quant à la ventilation, le sujet est le même qu'en zone III.

En zone I, le nombre de logements concernés est vraisemblablement très faible et il n'est pas certain que les travaux d'insonorisation présentent un rapport entre l'amélioration du confort et le coût qui soit acceptable par le riverain et pour les autorités publiques de gestion.

L'ACNUSA a exprimé une demande de rachat des logements en zone I par les autorités publiques. Cette demande va faire l'objet d'un examen distinct du présent rapport.

7. Pour faciliter la réalisation des travaux acoustiques, ajouter dans le barème de l'aide à l'insonorisation en zones II et III une catégorie « VMC en immeuble collectif » avec un taux de subvention à 100 % dans la limite d'un plafond sauf dérogation au cas par cas et avec un versement au syndic pour le compte de la copropriété. En zone II, ajouter une catégorie « parois opaques » et une catégorie « dormants et travaux induits ».

3.3.2. Le choix des solutions conjointes, acoustiques et thermiques

Sur la base de son diagnostic, l'AMO propose au riverain des scénarios de programme technique de travaux.

Si les propriétaires veulent à l'occasion de l'insonorisation s'engager dans des travaux de rénovation énergétique, ils doivent décider des éléments de leur logement sur lesquels porteront leurs travaux ainsi que le niveau de performance énergétique qu'ils souhaitent atteindre. Le montant des travaux correspondants entre naturellement dans leurs critères de décision à côté de l'amélioration de leur confort, de la valorisation de leur patrimoine et des économies de charge.

Sur le plan technique, différents cas de figure peuvent se présenter selon la typologie des bâtiments détaillée en annexe 9 :

- pour les fenêtres, toitures et combles, les travaux à faire en matière de rénovation énergétique coïncident avec ceux qui sont nécessaires à la protection acoustique, mais les matériaux doivent être adaptés pour satisfaire à la double exigence, au prix d'un surcoût ;

- le chauffage est en général un surcoût important. C'est le poste le plus efficace en termes énergétiques alors qu'il est rarement pris en charge au titre de l'insonorisation, même si cela peut être une conséquence de la modification nécessaire de la ventilation ;

- l'isolation des murs est aussi un surcoût important. Elle est rarement nécessaire pour les travaux acoustiques.

En revanche, elle est plus souvent nécessaire au titre de l'amélioration énergétique globale du bâtiment ;

- des travaux induits peuvent être nécessaires. Le code de l'environnement dans son article R 571-85-1 en prévoit la possibilité pour les travaux de ventilation. Mais pour la DGAC, dans les faits, ils ne se limitent pas à la ventilation. À titre d'exemple, ADP cite le cas de persiennes qu'on ne peut pas réutiliser, une fois les travaux terminés.

En résumé, la performance énergétique d'un bâtiment est obtenue grâce à la performance de son enveloppe et de ses systèmes de renouvellement d'air, de chauffage et d'eau chaude sanitaire.

Les travaux de protection acoustique ne concernent dans la plupart des cas que les fenêtres, le système de renouvellement d'air si c'est nécessaire et parfois les combles. L'intervention sur ces seuls éléments, même s'ils sont traités avec une recherche d'amélioration énergétique conjointement avec l'amélioration acoustique, n'a qu'un impact partiel sur la performance énergétique totale du bâtiment.

Pour l'améliorer plus significativement, l'intervention doit porter également sur les murs et les systèmes de chauffage et d'eau chaude sanitaire avec un surcoût significatif qui peut bloquer la décision sur les travaux d'insonorisation.

De manière pragmatique, il semble souhaitable que, sauf en cas de travaux de rénovation globale concernant l'ensemble du bâtiment, l'amélioration thermique exigée porte sur les seuls éléments visés par les travaux d'insonorisation et que le niveau de performance énergétique exigé pour ces éléments ne dépasse pas celui de l'éligibilité au CITE.

Dans ce cas, les solutions techniques d'insonorisation acoustique et d'amélioration énergétique existent. Les bureaux d'étude les maîtrisent aujourd'hui. Des fiches pratiques et des exemples de solutions ont été réalisés par le Centre Scientifique et Technique du Bâtiment (CSTB) et plus récemment par le CIDB à la demande de l' ADEME32 . L'annexe 10 fait un point sur l'état de l'art.

Si une volonté d'une performance énergétique de niveau supérieur, BBC ou autre, est recherchée et compte tenu des critères de l'Anah 33 en la matière pour octroyer ses aides, la mission recommande que des expérimentations soient réalisées par le groupe ADP et l'Anah avec l'appui de la Direction de l'Habitat, de l'Urbanisme et des Paysages (DHUP) et de l'ADEME dans des communes volontaires et prêtes à cofinancer les travaux correspondants. Un bilan de ces expérimentations serait utile pour mieux préciser la performance énergétique accessible et acceptable dans ces logements.

Une première expérimentation a été réalisée par Aéroports de Lyon en 2010 et 2011 et suivie par l'ADEME sur quinze maisons sur lesquelles ont été réalisés des diagnostics acoustiques et thermiques. Elle permet de constater les effets limités des travaux d'insonorisation en matière d'amélioration énergétique, de l'ordre de 12 à 20 %. Mais c'est déjà une première amélioration non négligeable et, si pour douze d'entre elles le niveau BBC a été obtenu, le montant des dépenses a été multiplié par quatre par rapport au montant des dépenses d'insonorisation. Le bilan de cette première expérimentation peut utilement servir pour définir le cadre de nouvelles expérimentations sur le sujet.

La mission suggère de diffuser largement le guide de solutions techniques acoustiques et thermiques réalisé en 2016 par le CIDB auprès des maîtres d'œuvre, des entreprises et des artisans ainsi que des riverains par l'intermédiaire des plates-formes de rénovation énergétique ainsi que des ADIL et des représentants locaux de l'Anah.

Elle suggère également que, pour tester le niveau de performance énergétique global atteignable en cas de travaux d'insonorisation acoustique, le groupe ADP lance avec l'Anah quelques opérations pilotes dans des communes volontaires acceptant d'aider financièrement les projets.

3.3.3. Le choix des maîtres d'œuvre et des entreprises

Selon la mission, le maître d'œuvre n'est pas systématiquement nécessaire. En immeuble collectif, il est fortement recommandé, voire indispensable si les travaux sont complexes et a fortiori si ces travaux nécessitent un permis de construire. En maison individuelle, il l'est aussi si l'intervention préconisée par l'AMO à l'issue du diagnostic dépasse le simple remplacement des fenêtres et l'isolation des combles.

Quant à la compétence des entreprises, le groupe ADP a mis en place un dispositif « qualité » qui s'impose aux entreprises qui interviennent dans le cadre de l'aide à l'insonorisation. Ce dispositif qualité des entreprises (DQE) dans sa version de décembre 2014 se présente sous la forme suivante :

- une présentation du rôle des acteurs, dont l' AMO ;

- les documents à fournir par les entreprises lors de la consultation ; on note une liste détaillée des points délicats sur lesquels l'attention de l'entreprise est attirée, par exemple s'agissant de la salubrité des travaux, avec l'obligation de maintenir ou créer une ventilation dans le logement insonorisé ;

- on note également un certain nombre de précautions que l'entreprise doit prendre, par exemple en cas de garde-corps insuffisants sur les fenêtres ou de présence d'amiante ;

- le respect de la réglementation thermique, par exemple lors de la mise en place de protection des combles, est très bien précisé.

La capacité des professionnels à réaliser correctement les travaux de rénovation énergétique, relève notamment de la qualification RGE, qui nécessite un cursus de formation spécifique du personnel.

Quand les travaux bénéficient d'un crédit d'impôts au titre du CITE, l'entreprise doit être certifiée RGE. Ni l' Anah, ni les aéroports n'exigent actuellement une entreprise RGE. Mais, si le groupe ADP demande que les travaux d'insonorisation respectent les performances énergétiques d'éligibilité au CITE, cela conduit à ce que l'entreprise ait le label RGE.

En définitive, on voit que la démarche d'AMO combinée avec le DQE et le label RGE est un cadre satisfaisant pour orienter le riverain au mieux dans son choix de l'entreprise.

Il est conseillé qu'il consulte plusieurs entreprises. De manière analogue aux PNB de la métropole de Bordeaux et de la commune de Thionville, la mission recommande que le groupe ADP accorde des aides pour financer les travaux d'insonorisation sur la base de l'offre la mieux-disante respectant le diagnostic, quelle que soit l'entreprise choisie par le riverain.

La mission attire l'attention sur le respect des préconisations du diagnostic dans les offres des entreprises. En effet, actuellement, selon la procédure mise en place par le groupe ADP, le riverain dispose de la possibilité de renoncer, pour des raisons économiques, à réaliser tous les travaux d'insonorisation préconisés par le diagnostic. Il peut se retrouver alors avec une insonorisation partielle, si ce n'est de mauvaise qualité lorsque l'entreprise choisie n'a pas le professionnalisme souhaitable, et sans possibilité de recourir ultérieurement à une nouvelle aide pour achever l'insonorisation. Pour le groupe ADP, les renonciations à certains travaux par les riverains sont actuellement un sujet important : elles peuvent conduire à la réalisation d'autres travaux non directement liés qui font chuter les travaux réellement liés à l'insonorisation à 40 % de ce qui serait nécessaire.

La mission recommande de refuser lors de l'instruction des demandes d'aides les renonciations partielles non validées par l'AMO, comme c'est le cas à Toulouse.

8. Pour apporter la meilleure assurance possible sur la qualité de l'intervention de l'entreprise, ne pas accepter des renonciations par le riverain de travaux préconisés par le diagnostic si elles ne sont pas validées par l'AMO et calculer l'aide financière sur la base de l'offre la mieux-disante quelle que soit l'entreprise choisie par le riverain.

3.3.4. La finalisation du plan de financement et de trésorerie

Sauf exception, les aides ne couvrent pas 100 % des dépenses.

Pour le « reste à charge » les bénéficiaires devront mobiliser leurs fonds propres. À défaut, ils pourront recourir à des éco-PTZ ou des prêts bancaires. La LTECV prévoit la création de fonds de garantie leur facilitant l'obtention de leur prêt.

En théorie, des économies d'énergie seront constatées grâce aux travaux, et donc des économies de charge permettant de rembourser les prêts, sauf en cas d'« effet rebond », provenant d'une recherche d'augmentation du confort, se traduisant par une augmentation de température et une économie de charges inférieure à celle prévue.

Pour la trésorerie nécessaire au paiement des études et travaux, un système d'avance a été mis en place par le groupe ADP qui semble satisfaisant dans son principe à la mission sauf cas particulier.

On constate que ce sujet financier est délicat et doit être examiné au cas par cas en fonction de chaque situation. Ce sera le rôle de l'AMO administratif et financier.

3.3.5. Le contrôle de la réalisation des travaux

L'AMO et, le cas échéant, le maître d'œuvre interviennent dans le suivi des travaux et dans la réception.

La qualification RGE est un critère de moyens par la garantie de compétences, mais pas une garantie de résultats proprement dite. Pour garantir que la rénovation énergétique est optimale tout en garantissant que la protection acoustique répond aux niveaux d'atténuation nécessaires, il est indispensable que l'AMO soit en mesure de contrôler l'effectivité des travaux réalisés et de l'indiquer au riverain et aux autorités publiques gestionnaires. Cela semble le cas actuellement.

Quand il y a des travaux dans les combles, voire en toiture, la nécessité de modifier la ventilation, voire le chauffage, un suivi spécifique est souhaitable. Cela est d'autant plus vrai que plusieurs corps de métiers doivent intervenir. Ce suivi pourrait être réalisé par le maître d'œuvre quand il existe ou sinon réalisé par l'AMO.

Dans tous les cas, la mission considère que l'AMO devrait rendre compte de l'ensemble du processus depuis le diagnostic jusqu'à la réception des travaux au regard du bon usage de la TNSA. Ce travail devrait être financé sur un budget globalisé, notamment quand il s'agit de travaux complexes qui nécessitent une technicité toute particulière, y compris en zone III.

En zone II, où le niveau d'atténuation acoustique nécessite un travail sur les dormants, cette situation devrait être systématiquement rencontrée dans les immeubles collectifs.

La mission suggère à la DGAC en concertation avec le groupe ADP d'étudier si la rémunération de l'AMO pour la phase de suivi et de réception des travaux en zone II et, pour les immeubles collectifs en zone III, doit être augmentée.

Sur le plan administratif, le CITE n'est accordé que sur présentation (déclaration papier) ou fourniture à la demande (déclaration d'impôt par Internet) d'une facture indiquant les normes et performances des matériaux mis en place. L'administration fiscale se réserve ainsi la vérification de l'adaptation des matériaux en place.

Quand les travaux bénéficient d'une aide de l' Anah, le paiement de l'aide nécessite également la présentation des factures, et l' Anah se réserve également la faculté de contrôle des engagements prévus par le bénéficiaire.

Le groupe ADP fait de même pour le contrôle des travaux aidés d'insonorisation.

La mission n'a pas recherché la fréquence de ces contrôles administratifs ni estimé leur incidence sur la qualité des travaux facturés.

3.4. Vers une coopération contractualisée entre les gestionnaires des aides

Après avoir constaté les faibles liens entre les gestionnaires des aides en Ile-de-France - le groupe ADP, Anah, ANRU - en matière d'insonorisation acoustique et d'amélioration thermique des logements, la mission recommande qu'elles se rapprochent pour définir contractuellement une coopération. L'objet serait le suivant :

- prévisions pluriannuelles de travaux et des aides publiques acoustiques et thermiques ;

- identification de ressources financières complémentaires (emprunt,...)

- ; organisation du suivi et de la réception des travaux ainsi que de la consommation des aides publiques ;

- organisation des AMO technique, administratif et financier et modalités de répartition de leur financement entre les autorités publiques de gestion.

Les Directions départementales des finances publiques (DDFIP) y seront associées en tant que de besoin au titre du CITE et de la TVA à 5,5 %.

9. Mettre en place une réunion annuelle de programmation sous l'égide du Préfet de région rassemblant les financeurs, l'exploitant d'aérodrome, l'Anah, l'ANRU et associant les DDFIP.

Les communes, ou intercommunalités selon la répartition des compétences entre elles, ont un rôle à jouer dans ces dispositifs du fait de leur responsabilité politique à l'égard des riverains : rôle d'information et éventuellement rôle de cofinanceur au titre de leur politique du logement et de leurs aides sociales.

Comme dans les PNB, les modalités de leur participation aux dispositifs pourraient utilement être définies dans une convention avec le groupe ADP et l'Anah.

La mission suggère que le groupe ADP et l'Anah recherchent des accords avec les collectivités comportant un parc significatif de logements collectifs et une part importante de ménages en précarité.

CONCLUSION

À partir d'une question précise posée sur un meilleur couplage du dispositif d'aide à l'insonorisation des bâtiments aux abords des aéroports et de la politique nationale de rénovation énergétique des bâtiments, la mission a été conduite tout d'abord à revenir aux fondements de ces deux politiques publiques pour comprendre pourquoi leur articulation ne s'était pas réellement mise en place dans leur mise en œuvre.

Après avoir examiné les aides actuelles et proposé quelques améliorations, il lui a semblé pertinent de se placer du point de vue du riverain et des gestionnaires des aides pour donner un nouvel angle aux approches déjà menées et mieux éclairer les décideurs avec des recommandations qu'elle considère comme pragmatiques et réalisables simplement.

Elle attire l'attention de la DGAC sur l'importance que les principaux acteurs concernés, et au premier chef en Île de France le groupe ADP, l'Anah, l'ADEME et les ADIL se rapprochent pour les mettre effectivement en œuvre avec l'appui des collectivités locales.

La mission est prête à apporter son appui à la mise en place de la coordination entre ces acteurs en Île de France auprès du groupe ADP qui lui semble le mieux placé pour être le porteur de cette démarche.

La DGAC aura également à se rapprocher de la DHUP pour les recommandations d'ordre juridique.

1) Étude pour une optimisation de l'insonorisation des locaux au voisinage des aéroports, Rapport n° 009392-01 du CGEDD mai 2014.

2) En application de la directive n° 2002/49/CE du 25 juin 2002, l'indice Lden (Leq=level (niveau), d=day (jour), e=evening (soirée), n=night (nuit)) découpe la journée en trois périodes : la période du jour s'étend de 6 heures à 18 heures, la période de soirée s'étend de 18 heures à 22 heures ; elle est pondérée par un facteur 5, la période de nuit s'étend de 22 heures à 6 heures ; elle est pondérée par un facteur 10.

Le Lden est défini comme le niveau énergétique moyen sur la période de 24 heures, pour lesquelles on applique des « pénalités » selon les sous périodes (5 dB(A) pour la soirée, 10 dB(A) pour la nuit).

3) article L. 112-7 du code de l'urbanisme.

4) Rapport de Jean-Pierre Blazy, député - Communautés aéroportuaires, rapprochement des procédures PEB/PGS et critère d'antériorité - mars 2016.

5) Rapport d'information de Jacques-Alain Benisti et Christophe Bouillon, députés, sur les nuisances aéroportuaires - 16 mars 2016 - Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée Nationale.

6) Convention franco-suisse relative à la construction et l'exploitation de l'aéroport de Bâle-Mulhouse du 4 juillet 1949.

7) Voir les détails dans le document intitulé « Plan de prévention du bruit dans l'environnement de l'aérodrome de Bâle-Mulhouse » à l'adresse : http://www.haut-rhin.gouv.fr/content/download/13705/92613/file/PPBE%20B%C3%A2le-Mulhouse%202011.pdf.

8) Instruction du 12 décembre 2014 relative à la programmation de l'aide à l'insonorisation des locaux des riverains d'aérodromes - NOR : DEVA1429271J à l'adresse : http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2015/01/cir_39109.pdf.

9) Rapport de la Cour des comptes sur « l'État de la compétitivité du transport aérien » - septembre 2016.

10) Étude pour une optimisation de l'insonorisation des locaux au voisinage des aéroports, Rapport n° 009392-01 du CGEDD mai 2014

11) Kwhep/m²/an : unité de mesure de la consommation d'énergie primaire par unité de surface et par an. Elle sert notamment à mesurer la performance énergétique d'un bâtiment. Énergie primaire : ensemble des produits énergétiques non transformés, exploités directement ou importés tels que pétrole brut, schistes bitumineux, gaz naturel, combustibles minéraux solides, biomasse, énergie solaire, énergie hydraulique, énergie éolienne, géothermie, énergie nucléaire.

12) Décret n° 2016-689 du 27 mai 2016 relatif aux conditions d'éligibilité au fonds de garantie pour la rénovation énergétique - NOR : DEVL1522879D à l'adresse https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2016/5/27/DEVL1522879D/jo/texte.

13) La classification est décrite dans le document OPEN de 2015 (http://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/open_2015_8679.pdf) : - geste performant : compatible avec les niveaux requis pour les critères d'obtention des aides fiscales - rénovation énergétique performante : deux gestes performants parmi les 5 types possibles - rénovation énergétique très performante : au moins deux gestes performants et au moins un geste moyen parmi les trois types restants. Cependant près des deux tiers des ménages ayant réalisé des travaux déclarent en avoir encore à réaliser.

14) Les locaux d'habitation sont répartis en huit catégories de la catégorie 1 (grand luxe) à la catégorie 8 (très médiocre), selon l'architecture du local, la qualité de la construction, la distribution du local et les équipements - cf. article 324H de l'annexe III du Code général des impôts.

15) Le dossier du PREH en Île-de-France est documenté à l'adresse (mise à jour de juillet 2016) http://www.driea.ile-de-france. developpement-durable. gouv.fr/renovation-energetique-de-l-habitat-en- ile-de-a4633.html?id_rubrique=2026.

16) « Quantité d'énergie calculée ou mesurée nécessaire pour répondre aux besoins énergétiques liés à une utilisation normale du bâtiment, ce qui inclut entre autres l'énergie utilisée pour le chauffage, le système de refroidissement, la ventilation, la production d'eau chaude et l'éclairage ». « Elle comporte un indicateur numérique d'utilisation d'énergie primaire, exprimé en kWh/m2 par an ». (cf Directive 2010/31/UE du parlement européen et du conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments).

18) Les locations ne sont pas visées par les obligations de remontées.

19) Si le montant des revenus n'excède pas 25 000 €pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, 35 000 € pour un couple et 7 500 €supplémentaires par personne à charge.

20) Code le la construction et de l'habitation article R 319-35.

24) L'expérience de Lyon, évoquée au paragraphe 3.3.2, fait état d'un besoin de 40 K e de travaux pour la mise aux normes BBC.

25) L'USH estime la rénovation énergétique à 25 000 €en moyenne (classe D à G de consommation) pouvant atteindre 30 à 40 000 €.

26) Le montant du CITE est calculé sur le reste à charge relatif aux dépenses éligibles (notamment hors pose des chaudières, hors ventilation sur parties communes des copropriétés, et hors adaptation du chauffage induite par des travaux d'insonorisation), obtenu en déduisant les autres aides au prorata des dépenses éligibles au CITE.

27) L'Anah ne subventionne pas les travaux aidés à 80 % par la TNSA. Par ailleurs, l'assiette du crédit d'impôt est calculée après déduction des aides de l'Anah, En outre, l'aide complète de l'Anah, incluant la prime FART n'est pas cumulable avec les CEE.

28) Article L. 221-10 du code de l'énergie.

29) http://www.entrevoisins.org.

30) Voir le site www.anil.org. L'ANIL est relayée au niveau départemental par des ADIL qui « apportent au public un conseil gratuit, neutre et personnalisé sur toutes les questions juridiques, financières et fiscales... ».

31) La mission a eu cependant connaissance de problèmes liés à des portes-fenêtres ou à des caissons de volets roulants imposant des dispositions particulières.

32) Un premier guide intitulé « Concilier efficacité énergétique et acoustique dans le bâtiment » date d'octobre 2010. Il a été complété en janvier 2014 par un nouveau guide intitulé « Exemples de solutions acoustiques - Réglementation acoustique 2000 ».

En attendant que le guide réalisé par le CIDB soit rendu public, on pourra consulter le colloque de novembre 2012 à Strasbourg sur le thème « Concilier isolation thermique, confort acoustique et qualité de l'air intérieur : nouveautés techniques et réglementaires » sur le site du CIDB http://www.bruit.fr. 33) Pour les propriétaires occupants, amélioration énergétique de 25 % et pour les propriétaires bailleurs, amélioration énergétique de 35 %.

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Coordination des aides à l'insonorisation et à la rénovation énergétique des logements à proximité des aérodromes

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