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CONTENTIEUX La difficile sécurisation des opérations d'urbanisme

NATHALIE COULAUD |  le 07/05/1999  |  Droit de l'urbanismeDroit de l'environnementUrbanismeRéglementation

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-Sécuriser les opérations d'urbanisme est un principe séduisant. Cela est plus facile à dire qu'à faire. -Les sénateurs viennent pourtant de s'y essayer. Une proposition de loi tendant à limiter les recours abusifs contre les projets d'aménagement et de construction a récemment été déposée sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Ces dernières années, on a assisté à une multiplication des recours en matière d'urbanisme. En 1997, le contentieux de l'urbanisme représentait 8 % des affaires jugées par les tribunaux administratifs, soit environ 9 000 recours, selon le rapport annuel sur l'urbanisme de la Commission des affaires économiques et du Plan du Sénat. Les contentieux sont surtout importants en région parisienne (la mairie de Paris estime que près de 100 % des permis de construire sont attaqués) et en Provence-Alpes-Côte d'Azur.

« La multiplication des recours n'est pas propre au droit de l'aménagement, il est le reflet de l'évolution de toute la société. Il est donc difficile de lutter contre ce phénomène et cela n'est sans doute pas souhaitable », explique Bruno Kern, avocat.

Des solutions permettraient néanmoins d'améliorer la sécurité juridique des opérations d'urbanisme.

Des procédures plus rigoureuses

Premièrement, les procédures gagneraient à être plus rigoureuses. Les requérants pourraient, par exemple, être obligés de notifier, dans la période où le recours est ouvert contre un acte administratif (généralement un délai de deux mois), l'ensemble des motifs d'annulation invocables. Après cette date, aucun autre moyen ne serait pris en compte. Cela n'est pas le cas actuellement. Or, « tout recours, même au contenu inconsistant représente une vraie menace de blocage de projet, ce qui fait peser sur tout constructeur un aléa difficile à apprécier », regrette Pascal Quint, directeur juridique d'Euro-Disneyland.

Deuxièmement, le juge administratif pourrait se prononcer sur l'ensemble des moyens invoqués par les requérants. En effet, en pratique, les tribunaux administratifs ne se prononcent que sur le moyen qui leur paraît déterminant. Cela a pour conséquence qu'après le jugement ainsi fondé, il y a une incertitude sur la validité des autres moyens, qui peuvent être à nouveau invoqués contre une nouvelle décision qui n'aurait pris en compte que le moyen sanctionné.

Limiter les recours abusifs

Un autre moyen de sécuriser les opérations d'urbanisme serait de limiter les recours abusifs parfois menés par des associations de défense de l'environnement. Deux types d'abus sont généralement à déplorer : le recours systématique visant à entraver l'action d'une collectivité publique ou la réalisation d'un projet d'intérêt général, et le recours visant à négocier une contrepartie financière auprès du constructeur non justifiée par le préjudice du requérant. Face à cette situation, des sénateurs ont récemment proposé un texte tendant à limiter les recours abusifs contre les projets d'aménagement et de construction. L'article premier du texte prévoit que seules les associations agréées de défense de l'environnement devraient agir en justice contre un permis de construire. Il leur faudrait justifier de trois ans d'existence et de l'exercice d'activités désintéressées pour la nature, l'environnement, le cadre de vie.

Cette mesure ne limiterait en aucune manière le droit pour une personne lésée d'agir en justice, ni celui de constituer une association. Le but de cet article serait d'éviter la confusion entre les associations soucieuses sur le long terme de l'environnement et celles constituées dans le but unique de défendre les intérêts individuels face à un projet de construction.

Deuxième proposition : l'obligation de consigner une somme d'argent lors du dépôt d'un recours. L'article 88 du Code de procédure pénale permet d'imposer aux personnes qui déposent une plainte avec constitution de partie civile devant les juridictions répressives, de consigner une somme d'argent dont le montant est fixé par le juge d'instruction. Cette obligation permet d'éviter les procédures à la légère ou celles qui visent simplement à gagner du temps. Les associations de sauvegarde de l'environnement pourraient consigner une somme d'argent lors d'un dépôt de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Ce dernier fixerait le montant de cette somme.

Enfin, dernière proposition : le montant des amendes pourrait être augmenté. L'article R88 du Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel prévoit la possibilité d'une amende en cas de requête abusive. Mais les montants prévus, d'un maximum de 20 000 francs, sont faibles. Ils ne peuvent compenser les conséquences souvent lourdes d'un recours abusif pour l'ensemble de la collectivité. Les sénateurs réclament une augmentation des amendes.

Reste à savoir quel sera l'avenir de ces propositions. Peut-être le gouvernement en reprendra-t-il certaines dans le projet de loi sur l'urbanisme en cours d'élaboration. Mais il sera toujours délicat de distinguer un recours abusif d'un recours fondé.

Une réforme des procédures d'urgence pour des délais plus courts

L'un des aspects les plus pénalisants d'un contentieux administratif est à la fois sa longueur et l'incertitude qui pèse sur le délai dans lequel un jugement sera rendu.

Les procédures d'urgence, qui permettent au justiciable d'obtenir rapidement une décision de la juridiction administrative, sont en cours de réforme.

Le conseil des ministres a adopté le 17 mars dernier un projet de loi qui vise à instituer devant le juge administratif une procédure de référé assez proche de celle en vigueur devant les juridictions civiles (voir le Moniteur du 4 avril 1999, page 45).

Trois types de référés seront créés :

- un référé suspension, qui se substituera à l'actuelle procédure de sursis à exécution. Il suffira que le requérant invoque l'urgence et un moyen créant un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée.

- un référé liberté, ouvert lorsqu'une atteinte grave manifestement illégale sera portée à une liberté fondamentale du fait de l'administration.

- un référé conservatoire, qui existe déjà mais qui sera assoupli puisqu'il sera mis fin à l'interdiction au juge de prendre des mesures susceptibles d'avoir des incidences sur l'affaire au fond. Dans ces trois cas, la procédure se déroulera devant un juge unique.

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