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Construire plus et mieux : Benoist Apparu explique sa réforme de l’urbanisme
Le secrétaire d'Etat au Logement Benoist Apparu répond aux questions du Moniteur - © Thomas Gogny/Le Moniteur

Construire plus et mieux : Benoist Apparu explique sa réforme de l’urbanisme

Propos recueillis par Laurence Francqueville et Cyrille Véran |  le 09/06/2011  |  5624reformeArchitecture

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Après un an de consultations, le gouvernement va réformer le Code de l’urbanisme. Son objectif?: passer d’un urbanisme de normes à un urbanisme de projets. En clair, il s’agit de mieux définir les projets urbains et de simplifier la réglementation pour libérer l’initiative et construire plus. Dans une interview accordée au Moniteur, le Secrétaire d’Etat chargé du Logement et de l’Urbanisme, Benoist Apparu, explique la philosophie et les mesures envisagées par cette réforme qui sera adoptée au second semestre.

Qu’entendez-vous par urbanisme de projet ?

Dans un pays où la culture de l’architecture en tant qu’objet est très puissante, la fabrication de la ville est encore essentiellement basée sur la norme. Il s’agit donc de remettre le projet politique, au sens profond du terme, le devenir de la cité, au centre des réflexions, pour que ce soit la norme qui en découle et non l’inverse. Je ne tiens pas à déréglementer par principe, mais à simplifier, à faciliter l’émergence des projets. Cela implique de revoir l’architecture du Plan local d’urbanisme (PLU), de mettre à disposition des outils qui facilitent la mise en œuvre des projets, d’accélérer les procédures et plus globalement d’insuffler une culture du projet urbain, pour penser la ville de façon globale.

Pouvez-vous rappeler la méthode suivie pour identifier les mesures à adopter ?

C’est une démarche participative, un peu à l’image du Grenelle. J’ai chargé, il y a un an, des groupes de travail composés de professionnels de réfléchir sur quatre thèmes : la stratégie foncière, la fiscalité de l’urbanisme et le financement de l’aménagement, les documents d’urbanisme, et enfin la mise en œuvre opérationnelle des projets. Ils ont rendu leurs conclusions. Nous nous sommes réunis les 26 et 27 mai en séminaire pour valider ensemble les propositions à retenir. Le gouvernement doit maintenant valider les préconisations formulées.

Passons en revue les grands axes de cette réforme. Qu’entendez-vous par nouvelle architecture du PLU ?

Ce qui compte, c’est le projet politique que porte la collectivité locale. La loi SRU de 2000 visait déjà cet objectif mais n’a pas permis de l’atteindre. Il faut donc inverser la logique actuelle qui veut qu’on s’abrite derrière un règlement ultra détaillé sans avoir de projet politique. Demain, le maire devra se poser les bonnes questions avant de définir sa stratégie d’aménagement urbain (dans le PADD) et aura à sa disposition un outil souple et évolutif à sa disposition pour en préciser les modalités (le règlement). La mise en place de l’intercommunalité, qui demande aux communes qui se rapprochent de choisir leurs compétences, nous offre aujourd’hui une occasion unique d’agir. Une des propositions vise ainsi à faire basculer les communes qui sont encore en POS vers le PLU, avant une date butoir qui pourrait être le 1er janvier 2016, date limite prévue par ailleurs pour que les SCoT et PLU existants soient mis en conformité avec la loi Grenelle 2.

Quelle serait cette nouvelle architecture du PLU ?

Pour que le règlement d’urbanisme entre réellement au service du PADD et soit la traduction normative du PADD, il est proposé que ses quatorze articles soient remplacés par quatre grands objectifs : usage du sol/fonctions sociales, économiques et environnementales ; fonctionnalité de continuité écologique ; prescriptions de voieries et réseaux divers ; forme urbaine. La création de secteurs de projets est par ailleurs envisagée pour faciliter les éco-quartiers et plus globalement la restructuration urbaine. Les contours de ces secteurs de projets sans règlement se dessineront avec des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) sectorisées autour de quatre thèmes, et un droit de préemption associé. Cela permettra notamment d’organiser une densité variable (en utilisant l’un ou l’autre des outils à sa disposition : COS, hauteur…) selon les quartiers et que le maire ait un regard réellement attentif à la consommation de l’espace. De manière plus générale, les procédures relatives à la modification et la révision des SCOT et des PLU seront clarifiées.

En quoi les pratiques de l’urbanisme vont-elles changer demain ?

Le partenariat et le dialogue doivent avoir la priorité, entre la collectivité, les habitants, les aménageurs et constructeurs, autour de  projets d’aménagement négociés. Différentes procédures peuvent être mises en œuvre dans cette optique : pour relancer les ZAC, nous allons travailler pour rendre possible leur création/réalisation par un dossier unique, pour coordonner les enquêtes publiques, les études d’impact et les études environnementales.  Nous allons également promouvoir les projets urbains partenariaux (PUP), en définissant le contenu d’une convention entre la collectivité et le partenaire privé invité à poursuivre l’étude d’un projet d’aménagement dans un cadre mieux défini.

Comment allez-vous agir pour libérer du foncier?

Le foncier est la matière première de toute politique urbaine. Un consensus s’est dégagé clairement pour protéger les espaces agricoles et naturels tout en luttant contre la rétention foncière des terrains non bâtis constructibles. Car pour construire plus vite, il faut évidemment libérer du foncier déjà constructible. Une première étape porte sur la suppression des avantages fiscaux d’abattement de la plus-value qui récompensent, en quelque sorte, la durée de rétention de ces fonciers constructibles non bâtis. A terme, la taxation sera donc identique, que le bien ait été détenu un ou quinze ans, alors qu’aujourd’hui elle devient nulle. Une période transitoire d’un an par exemple entre cette décision et son entrée en vigueur devrait créer un choc d’offre en incitant les propriétaires de terrains constructibles à mettre en vente leurs biens dans le cas où ces terrains n’étaient conservés qu’en attente de leur renchérissement. Mais il faudra par ailleurs  achever le travail sur le partage des plus-values créées lorsqu’un terrain devient constructible ou que la création d’une offre de transports valorise considérablement un terrain sans que son propriétaire y soit pour quelque chose, en harmonisant l’assiette des taxes existantes. Une proposition porte aussi sur la poursuite du chantier de révision des valeurs locatives commerciales avec le foncier non bâti, sans attendre la révision plus globale des valeurs locatives de l’immobilier. Enfin, le fonctionnement des établissements publics fonciers ou d’aménagement devrait être facilité en ciblant davantage leur champ d’intervention et en leur permettant de prendre des participations.

Quelles mesures peuvent, selon vous, favoriser la mixité ou le changement d’usage ?

Le zonage prévu au PLU peut effectivement handicaper la mixité d’usage. La nouvelle écriture du règlement du PLU devrait mettre en exergue le principe de mixité des fonctions, et la redéfinition des objectifs d’usages  devrait y contribuer. En secteur tendu, où les besoins en logement sont les plus criants, on peut aussi envisager de faciliter les changements d’usage, par exemple de bureau en logement. Pour la construction, les obstacles à la mixité au sein d’un immeuble relèvent surtout des normes de construction, et donc du code de la construction. C’est donc un autre sujet, mais je souhaite bien sûr avancer sur ce point pour définir les règles s’appliquant lorsque différents usages, au sein d’un même immeuble, appellent des règles différentes voire contradictoires. Dans le même registre, les permis de construire d’immeubles accueillant des commerces en rez de chaussée peuvent parfois se trouver bloqués lorsque l’aménagement précis de ces rez de chaussée n’est pas défini, du fait de la réglementation des établissements recevant du public ; une réponse est apportée à ce cas, en permettant la délivrance du permis sans attendre la finalisation de l’aménagement du rez de chaussée.

Le droit des sols et des surfaces va être modifié. Dans quel sens ?

Le calcul des surfaces habitables va effectivement être revu : remplacer la distinction Shob/Shon par une notion unique de surface de plancher, qui ne prend pas en compte l’épaisseur des murs et donc l’isolation, simplifiera les choses. Cela permettra surtout de favoriser la performance énergétique et de gagner 10% de constructibilité. Pour ce qui est du droit des sols, de nombreuses mesures vont être mises en œuvre pour réduire les délais d’instruction des permis de construire et accélérer les procédures. Le seuil de soumission des projets d’extension à permis de construire sera également relevé de 20 à 40 m² en zone urbaine.

Comment garantir la qualité, souvent décriée, des lotissements tout en assouplissant les procédures présidant à leur création?

Une réforme ambitieuse va être menée sur le lotissement, qui est le mode de production de terrain à bâtir le plus pratiqué pour la maison individuelle. Il s’agit avant tout de clarifier et sécuriser les procédures de création et de gestion des lotissements (notamment en limitant le champ de la déclaration préalable par rapport au permis d’aménager) et d’accélérer la mise en œuvre des projets. Sur les lotissements soumis à permis d’aménager, il faut promouvoir leur qualité urbaine et la définition de véritables projets d’aménagement mieux reliés à leur environnement. Une démarche de certification « éco-lotissement » est envisagée pour promouvoir la réalisation d’opérations de qualité.

Que comptez-vous faire pour lutter contre les contentieux abusifs ?

Sans restreindre le droit de recours, 13 mesures sont envisagées pour lutter contre les recours abusifs et éradiquer les contentieux mafieux qui se développent (notamment en faisant expliciter leur intérêt à agir par les requérants et en augmentant les amendes en cas de recours abusif), développer la concertation, améliorer l’accès aux pièces du dossier et accélérer le traitement des dossiers en demandant à la juridiction compétente de s’engager sur un calendrier au moment du dépôt de la demande. L’idée de créer un référé à l’initiative du défendeur mérite aussi réflexion.

Comment promouvoir une culture du projet urbain ?

L’ensemble des mesures proposées par notre démarche doit s’accompagner d’un changement des mentalités pour que la culture de projet, qui s’exprime déjà dans un certain nombre de territoires, se diffuse partout. C’est une occasion unique de promouvoir une véritable culture du projet urbain, faisant la part belle à la créativité et à la concertation. Il faut d’abord mieux organiser le travail entre les élus porteurs de projet et une ingénierie de qualité. C’est pourquoi les élus pourront bientôt recourir s’ils le souhaitent à une procédure de dialogue compétitif pour la conception de projets publics, afin de permettre un temps de maturation du projet, d’autoriser la discussion, car un bon projet naît du dialogue. L’idée étant de conserver globalement les finalités des marchés de définition pour la maîtrise d’œuvre urbaine, tout en respectant le droit européen de la concurrence. Au-delà, il s’agit aussi de mettre en œuvre une véritable pédagogie de l’urbanisme via la mise à disposition de guides, de formations, de diffusion de bonnes pratiques et d’échanges.

Comment les préconisations retenues seront-elles intégrées en droit ?

Effectivement, reste à traduire cet énorme travail dans la réalité. Nombre de propositions ont vocation à s’inscrire dans les quatre ordonnances prévues par la loi Grenelle 2 (EPA/EPF, calcul des surfaces, procédures d’évolution des documents d’urbanisme, réforme du permis de construire et des procédures de lotissement). Notre objectif est de les présenter en conseil des ministres d’ici la fin de l’été. Certaines autres ont déjà été intégrées dans la loi de finances rectificative en 2010  comme la fusion des taxes d’aménagement. D’autres le seront dans la loi de finances 2012 (fiscalité du foncier non bâti). Enfin, nous trouverons les véhicules législatifs adaptés pour celles qui n’auront pas trouvé leur place dans l’un ou l’autre de ces textes.

 

Les points clés de la réforme de l’urbanisme

Libérer le foncier

- Taxer davantage les plus-values sur le foncier non bâti

- Rendre plus efficaces les établissements publics fonciers (EPF) et d’aménagement (EPA)?

Une nouvelle génération de PLU

- Limiter le règlement d’urbanisme à quatre thèmes (usage du sol/fonctions économiques, sociales et environnementales?; fonction de continuité écologique?; prescriptions VRD?; formes urbaines) contre quatorze actuellement, avec un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) renforcé.

- Améliorer les procédures d’aménagement (pour les ZAC?: possibilité d’un dossier unique de création-réalisation?; coordination des enquêtes publiques…).

Des documents d’urbanisme de meilleure qualité

- Simplifier les documents d’urbanisme

- Alléger les procédures de modification/révision des PLU

Aider à construire

- Modifier le calcul des surfaces, via la création d’une notion de surface de plancher qui ne tient plus compte de l’épaisseur des murs extérieurs et des isolations (gain moyen de constructibilité?: 10?%).

- Faire passer le seuil des déclarations préalables pour les extensions de 20 à 40?m2.

- Alléger de nombreuses procédures (réduction du délai d’instruction de certains permis de construire?; lotissements ; autorisation d’édifier des ERP sans avis sur les aménagements intérieurs…).

Réduire les contentieux

-  Introduire la justification d’un lien direct pour que leur recours contre un projet

-  Augmenter sensiblement le montant des amendes pour recours abusifs (3?000?euros aujourd’hui)

-  Inciter à la conciliation

-  Améliorer de l’accès au dossier de demande d’une autorisation d’urbanisme

-  Sécuriser les procédures

-  Accélérer le traitement des contentieux

Développer la culture du projet urbain

- Introduire, pour les marchés de maîtrise d’œuvre, une procédure du dialogue compétitif dans le Code des marchés publics

- Sécuriser le maniement des fonds publics pour tout mandataire de maîtrise d’ouvrage publique.

- Faire œuvre de pédagogie pour valoriser le projet urbain


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