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Consolider le permis existant

le 03/08/2018  |  Chantiers

Chapitre II -

Le bénéficiaire d'une autorisation administrative, par définition exécutoire, doit en principe être en mesure de profiter de ses effets sauf à ce qu'elle soit effectivement annulée. L'on comprend toutefois que l'existence même d'un recours contentieux ait pour effet de freiner la réalisation des projets. On le comprend d'autant plus aisément que la légalité des autorisations d'urbanisme est parfois fragilisée par le caractère confus des dispositions des plans locaux d'urbanisme qu'elles sont tenues de respecter, lesquelles sont souvent sujettes à interprétation. Plus généralement, la complexification du droit de l'urbanisme peut être facteur d'insécurité juridique.

Il est dans ces conditions essentiel, pour le pétitionnaire, de disposer d'informations fiables sur l'existence d'une contestation de la décision favorable qui lui a été accordée, ainsi que de disposer, le cas échéant lorsque c'est possible, de la faculté de faire évoluer son projet pour le rendre conforme. Il importe, également, de limiter les effets des répercussions des illégalités en cascade et de lever les ambiguïtés pouvant exister sur l'existence d'un risque pénal à construire sur le fondement d'une autorisation définitive qui se révélerait non conforme aux dispositions des règles d'urbanisme qui lui sont applicables.

2.1 Favoriser l'information du bénéficiaire d'une autorisation sur les contestations ou remises en cause dont celle-ci pourrait être l'objet

Le groupe de travail a formulé plusieurs propositions destinées à favoriser l'information du bénéficiaire d'une autorisation sur les contestations ou remises en cause dont celle-ci pourrait être l'objet.

Obligation de notification

En premier lieu, il apparaît que l'obligation de notification par les auteurs de recours contentieux et gracieux de leurs recours, posée à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, dont l'origine remonte à la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, pourrait voir son champ actuel (non-opposition à déclaration préalable, permis de construire, d'aménager ou démolir) élargi à l'ensemble des décisions relatives à l'occupation ou l'utilisation du sol afin de concerner également les refus de retirer ou d'abroger un acte ou de constater sa caducité, lesquels sont également de nature à remettre en cause une autorisation. Mention expresse devra être laissée des certificats d'urbanisme, qui sont aujourd'hui énumérés à l'article R. 600-1 et que la substitution à l'énumération actuelle de la notion de « décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol » aurait pour effet de laisser en dehors du champ de l'obligation de notification du recours.

En revanche, l'idée d'élargir les personnes concernées par l'obligation de notification préalable aux tiers sollicitant l'aide juridictionnelle et aux tiers sollicitant la protection juridique de leur assureur et en désaccord avec ce dernier sur les mesures à prendre (article L 127-4 du code des assurances), initialement envisagée par le groupe de travail, n'a finalement pas été retenue. Il est apparu que cette mesure était d'un intérêt limité, le recours à l'aide juridictionnelle étant marginal dans le contentieux de l'urbanisme, qu'elle introduirait une grande complexité pour des requérants souvent peu au fait de la procédure contentieuse administrative et qu'au surplus, elle risquait de susciter un appel d'air pour les requérants ayant des visées dilatoires, l'extension de cette obligation devant être accompagnée d'une mention de la nouvelle obligation sur le panneau d'affichage de l'autorisation.

Mesure 13 : Sécuriser le bénéficiaire d'une autorisation d'occupation du sol en élargissant le champ des actes concernés par l'obligation de notification du recours.

R. 600-1 code de l'urbanisme :

« En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif.

La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours.

La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux.

Les dispositions du présent article ne sont pas applicables en cas de contestation d'un permis de construire modificatif ou de régularisation dans les conditions prévues par l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme. Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus ou d'opposition à déclaration préalable contestées par le pétitionnaire. »

Attestations de non-retrait/non-recours

En second lieu, et de manière plus innovante, bien que cela corresponde à ce qui fut un temps la pratique de certaines communes et juridictions, le groupe de travail a proposé que toute personne puisse se voir délivrer auprès de l'autorité administrative ou de la juridiction administrative une attestation de ce qu'aucun recours gracieux, retrait ou recours contentieux n'a été formé ou décidé à l'encontre d'une autorisation d'urbanisme, ou s'il existe, une attestation précisant la date du recours gracieux, du retrait ou du recours contentieux. L'obligation de délivrance de l'attestation relative au recours gracieux et au retrait pèserait sur l'autorité administrative auteur de l'acte, et celle relative au recours contentieux sur la juridiction devant laquelle un recours, appel ou pourvoi serait susceptible d'être formé.

Ces documents, même s'ils constitueraient de simples mesures d'information, délivrés en l'état des connaissances des uns et des autres, seraient de nature à renforcer la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme en permettant de déterminer si celles-ci ont ou non acquis un caractère définitif. Ils devraient notamment à ce titre contribuer à faciliter les cessions de biens.

Mesure 14 : Donner une base légale à la délivrance d'une attestation de non-retrait et de non-recours contre les autorisations d'occupation du sol.

R. 600-7 code de l'urbanisme : « Toute personne peut se faire délivrer par le greffe de la juridiction devant laquelle un recours est susceptible d'être formé contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, ou contre un jugement portant sur une telle décision, un document qui, soit atteste de l'absence de recours contentieux ou d'appel portant sur cette décision devant cette juridiction, soit, dans l'hypothèse où un recours a été enregistré au greffe de la juridiction, indique la date de ce recours. » Toute personne peut se faire délivrer par le secrétariat de la section du Contentieux du Conseil d'État un document attestant de l'absence de pourvoi contre un jugement ou un arrêt relatif à une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code ou, dans l'hypothèse où un pourvoi a été enregistré, indiquant la date de ce pourvoi. » R. 424-25 code de l'urbanisme

(Section à créer dans le chapitre V : « Décisions », titre II, Dispositions communes aux diverses autorisations et aux déclarations préalables, livre IV Régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions 21 ) :

« Toute personne peut se faire délivrer par l'auteur d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol un document attestant de l'absence de retrait de ladite décision et de recours gracieux formé à son encontre. Dans le cas où la décision a fait l'objet d'un retrait ou d'un recours gracieux, le document en indique la date. »

2.2 Favoriser la régularisation de l'autorisation

D'autres propositions tendent à permettre au pétitionnaire, une fois la juridiction saisie, de régulariser sa situation, sous l'égide du juge.

Régularisations

L'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, qui trouve son origine dans le rapport Pelletier et est issu dans sa dernière version de l'ordonnance du 18 juillet 2013, permet au juge de l'excès de pouvoir de procéder à l'annulation partielle d'un permis dans le cas où l'illégalité porte sur un élément divisible du projet ou affecte une partie identifiable du projet et peut être régularisée par un permis modificatif.

L'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, créé par l'ordonnance du 18 juillet 2013 à la suite d'une proposition du rapport Labetoulle, donne la faculté au juge de surseoir à statuer pour permettre la régularisation des permis de construire, de démolir ou d'aménager en cours d'instance, par la délivrance d'un permis de construire modificatif. Cet article a marqué un changement de dimension dans l'usage que le juge de l'urbanisme, juge de l'excès de pouvoir, peut faire des techniques de régularisation des permis de construire : il permet au juge de donner une chance supplémentaire au pétitionnaire de réaliser son projet sans aucune annulation contentieuse, notamment lorsque ce dernier n'a pas pensé à la solution du permis modificatif pour le régulariser en cours d'instance ou que ce pétitionnaire a estimé en amont, à tort, qu'aucun moyen du requérant ne menaçait son projet.

Le Conseil d'État vient de juger dans le cadre de la mise en œuvre de cet article que les requérants étaient tenus de contester le permis de construire modificatif délivré en cours d'instance dans le cadre de cette instance exclusivement, et qu'ils n'étaient en revanche pas recevables à présenter une nouvelle requête tendant à l'annulation de ce permis modificatif (CE, 19 juin 2017, Syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal et autres, n° 398531, aux tables). Cette solution impose donc, vis-à-vis du requérant initial, que le permis de construire modificatif soit débattu dans le cadre du même débat contentieux que le permis initial, ce qui limite, pour le pétitionnaire, le risque de recours en cascade à l'encontre des autorisations qui lui ont été successivement délivrées.

Le groupe de travail a fait des propositions d'évolution de ces dispositions dans quatre directions.

La première consiste en une extension du champ de dispositions concernées aux décisions de non-opposition à déclaration préalable, dès lors que le champ des constructions nouvelles qui relèvent de ce type d'autorisation ne cesse de s'élargir.

La deuxième consiste à permettre que la régularisation porte sur des constructions achevées, ainsi que l'a récemment admis le Conseil d'État dans sa décision du 22 février 2017, Mme Bonhomme et autres (au recueil, n° 392998) dans le cadre de l'application de l'article L. 600-5-1, éloignant par là le régime du permis modificatif de l'article L. 600-5-1 de celui du permis modificatif de droit commun 22.

La troisième consiste, dans le droit fil de la précédente, à ne plus employer les termes de « permis modificatif », car cela induit en théorie des contraintes sur l'étendue des modifications possibles (un permis modificatif ne peut porter atteinte à l'économie du projet) et sur le moment de leur intervention (il ne peut y avoir de permis modificatif que si les travaux autorisés par le permis initial ne sont pas achevés). L'abandon des termes de « permis modificatif » et leur remplacement par ceux de « permis de régularisation » ou de mesure de régularisation pour inclure les décisions de non-opposition à déclaration préalable, ont été très discutés au sein du groupe de travail, les uns ne voyant pas comment une mesure de régularisation pouvait conduire à transformer le projet initial, les autres estimant que les contraintes du permis modificatif peuvent s'avérer, dans certains cas, et notamment dans le cadre d'un processus de régularisation devant le juge une barrière injustifiée dès lors que le permis initial - contesté - n'a pu acquérir de caractère définitif et donc créer des droits acquis (ce qui est au fondement de la notion de permis modificatif). La majorité du groupe a préféré donner le plus de place possible à la possibilité de régulariser une autorisation, et donc supprimer le carcan du permis modificatif.

La quatrième conduit à rendre ces dispositions davantage contraignantes pour le juge. Il est proposé de faire du prononcé d'une annulation partielle ou bien d'un sursis à statuer lorsque les conditions en sont remplies une obligation pour le juge, et d'imposer corrélativement au juge de motiver le refus de prononcer une telle mesure lorsque ce prononcé lui est demandé.

L'objectif recherché est de favoriser au maximum le dispositif de régularisation des permis contestés.

Mesure 15 : Inciter à la régularisation des permis sous l'égide du juge, par la voie de l'annulation partielle ou du sursis à statuer.

L. 600-5 code de l'urbanisme :

« Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, Lle juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, ou de non-opposition à déclaration préalable , estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, peut limite r à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe r le délai dans lequel le titulaire du permis de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé. »

L. 600-5-1 code de l'urbanisme : « Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, L l e juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, ou de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, doit , peut , après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux . Si un e mesure de régularisation tel permis modificatif est notifié e dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. »

Contestation du permis de construire modificatif ou de régularisation délivré en cours d'instance

Le permis modificatif peut servir à modifier un projet (modifications des fenêtres, hauteur du toit, etc.) et cette modification est possible juridiquement dès lors que l'économie générale de ce projet n'est pas remise en cause. La technique du permis modificatif ou de régularisation est également utilisée, on vient de le voir, pour rectifier un projet sur lequel une illégalité a été détectée, qu'elle soit de forme ou de fond.

La puissance régularisatrice du permis modificatif a conduit le groupe de travail à proposer d'inscrire dans le code de l'urbanisme que lorsqu'un permis modificatif ou de régularisation a été délivré au cours de l'instance contre le permis initial et est communiqué aux parties, il ne peut être contesté que dans le cadre de cette instance. Cette mesure est destinée à éviter les recours en cascade, qui prolongent l'incertitude pour le bénéficiaire de l'autorisation, elle s'inspire, en la généralisant à l'ensemble des permis modificatifs et de régularisation, de la solution dégagée dans le cadre de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme par la décision du 19 juin 2017 Syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal et autres (n° 398531, aux tables).

Cette mesure est assortie de la suppression de l'obligation de notification de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme pour les conclusions dirigées contre le permis modificatif. Dès lors qu'il ne peut être contesté que dans cette instance, l'obligation de notification a paru superflue.

Mesure 16 : En cas de délivrance d'un permis modificatif ou de régularisation en cours d'instance, ne permettre de le contester que dans le cadre de cette instance.

L. 600-5-2 code de l'urbanisme : « Lorsqu'un permis de construire modificatif ou de régularisation est délivré au cours d'une instance portant sur un recours dirigé contre le permis initial et qu'il a été communiqué aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les requérants que dans le cadre de cette même instance. »

2.3 Limiter la répercussion de l'illégalité du document d'urbanisme

La question de la fragilité juridique des autorisations d'urbanisme en cas d'illégalité du plan local d'urbanisme (PLU) est un sujet qui était très prégnant dans le rapport du Conseil d'État de 1992 et qui a conduit à ce que le législateur s'en saisisse.

Le législateur a ainsi restreint la possibilité d'exciper de l'illégalité d'un PLU lors du recours contre l'autorisation d'urbanisme : l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme issu de la loi du 9 février 1994 ne rend possible l'invocation d'une illégalité pour certains vices de forme ou de procédure par voie d'exception que durant un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause.

Certaines propositions tendant à ajouter de nouvelles limitations à la possibilité d'exciper de l'illégalité des documents d'urbanisme, par exemple en étendant aux illégalités de fond la limitation dans le temps de la possibilité pour un requérant de le faire, ont été écartées par le groupe compte tenu de leur fragilité juridique. Il n'est pas du tout certain que de nouvelles restrictions à la possibilité d'exciper de l'illégalité d'un document d'urbanisme puissent être acceptées par le Conseil constitutionnel qui pourrait y identifier une atteinte substantielle au droit de recours. La décision 93-335 DC du 27 janvier 1994 sur la loi du 9 février 1994 n'a en effet validé la mesure prise pour limiter les exceptions d'illégalité fondées sur des vices de forme ou de procédure que compte tenu de la justification apportée par le législateur -« eu égard à la multiplicité des contestations de la légalité externe de ces actes…, le législateur a entendu prendre en compte le risque d'instabilité juridique en résultant, particulièrement marqué en matière d'urbanisme, s'agissant des décisions prises sur la base de ces actes » - et du caractère très circonscrit de cette mesure.

L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un PLU a par ailleurs des effets sur la norme applicable en lieu et place du document annulé. Pour des raisons de simplicité, la loi de 1994 a posé que « l'annulation ou la déclaration d'illégalité… d'un PLU ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le PLU, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur » (art. L. 600-12 actuel du code de l'urbanisme, ex-article L. 121-8), mettant fin à la jurisprudence selon laquelle l'annulation ou la constatation de l'illégalité d'un POS avait pour conséquence de rendre applicables les règles d'urbanisme minimales du règlement national d'urbanisme.

L'annulation ou la constatation d'illégalité a également des effets sur les autorisations d'urbanisme délivrées sur le fondement de ce document. Le Conseil d'État s'est efforcé de couper le lien entre autorisations d'occupation des sols et documents d'urbanisme, afin d'éviter les répercussions de l'illégalité des uns sur les autres. Il explique que les autorisations d'urbanisme ne constituent pas des actes d'application des documents d'urbanisme et bénéficient d'une certaine autonomie par rapport à lui. Depuis l'arrêt Commune de Courbevoie 23, il juge qu'un requérant demandant l'annulation d'un permis de construire ne saurait utilement se borner à soutenir qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, quelle que soit la nature de l'illégalité dont il se prévaut, mais qu'il peut utilement soutenir devant le juge qu'un permis de construire a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal - sous réserve, en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure, des dispositions de l'article L. 600-1 du même code -, à la condition de faire en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur. Cette solution, on le voit, donne tous ses effets à l'intervention de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme.

Or l'application du document d'urbanisme immédiatement antérieur peut présenter des inconvénients parce que ce document comporte des règles d'urbanisme devenues désuètes, du fait des évolutions démographiques, de la modification du tissu économique ou du changement de la politique locale d'urbanisation.

C'est la raison pour laquelle le groupe de travail a souhaité proposer de couper le lien entre l'illégalité du document d'urbanisme et le permis de construire lorsque cette illégalité ne résulte pas de motifs qui affectent le projet autorisé. Lorsque l'annulation totale ou partielle du PLU est prononcée pour un motif qui n'a pas de lien avec le droit des sols dans la zone où est située une autorisation de construire, alors il ne devrait pas y avoir de répercussions de l'annulation du PLU sur les permis délivrés. D'où l'intérêt d'inscrire une règle dans le code de l'urbanisme pour couper l'effet de l'illégalité du PLU lorsque cette illégalité n'a pas d'incidence sur la réglementation applicable à la zone du permis.

Cette règle trouverait place dans un article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme venant apporter un bémol à la règle énoncée à l'article L. 600-12. Le groupe a estimé que la formule de l'annulation ou de la déclaration d'illégalité du document d'urbanisme pour un motif étranger aux règles applicables au projet était la plus claire. Il n'a vu aucun motif pour limiter cette règle aux seuls permis de construire non définitifs : les permis définitifs peuvent en effet donner lieu à un contentieux judiciaire civil, en vertu du 2° de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme, et la mesure apportée avoir dès lors une utilité y compris pour les autorisations définitives.

Le groupe a estimé qu'une règle analogue devait être prévue pour les permis d'aménager, en complétant l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme afin d'énoncer que le principe de stabilisation des règles d'urbanisme joue également en cas d'annulation du document d'urbanisme au vu duquel le permis d'aménager a été accordé.

Mesure 17 : Couper le lien entre illégalité du PLU et autorisations de construire ou permis d'aménager, lorsque l'illégalité du PLU n'affecte pas les règles applicables au projet.

L. 600-12 code de l'urbanisme : « Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'L annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur. »

L. 600-12-1 code de l'urbanisme :

« L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'occupation ou l'utilisation du sol régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet.

Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus ou d'opposition à déclaration préalable contestées par le pétitionnaire. »

L. 442-14 code de l'urbanisme :

« Le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues dans un délai de cinq ans suivant : 1° La date de la non-opposition à cette déclaration, lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable ; 2° L'achèvement des travaux constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'État, lorsque le lotissement a fait l'objet d'un permis d'aménager. Toutefois, les dispositions résultant des modifications des documents du lotissement en application des articles L. 442-10, L. 442-11 et L. 442-13 sont opposables.

L'annulation, totale ou partielle, ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale pour un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au lotissement ne fait pas obstacle pour l'application des alinéas précédents au maintien de l'application des règles au vu desquelles le permis d'aménager ou la décision de non-opposition ont été pris. »

2.4 Réduire l'incertitude sur l'existence d'un risque pénal en cas d'exécution de travaux de construction conformes à une autorisation de construire définitive, mais non conformes aux dispositions du PLU en vigueur au moment où ils sont exécutés

Le groupe propose de compléter l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme pour qu'il soit clair que la réalisation par le constructeur de travaux conformes à un permis ou une autorisation de construire devenu définitif mais qui s'avéreraient non conformes aux dispositions du PLU applicable au moment où ils sont exécutés ne peut en principe constituer une infraction au droit de l'urbanisme pénalement sanctionnée par application des dispositions de L. 610-1 (à l'instar de la disposition comparable de l'article L. 216-6 du code de l'environnement).

La jurisprudence judiciaire paraît admettre qu'en principe le constructeur disposant d'un permis définitif ne peut pas faire l'objet de poursuites pénales pour infraction aux dispositions du PLU 24. Il est cependant des hypothèses dans lesquelles ce n'est pas le cas, ainsi qu'il résulte notamment d'un arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 7 mars 2017 25.

Dans cet arrêt, le fait que la construction ait été réalisée sur le fondement d'un permis de construire définitif n'a pas empêché la reconnaissance d'une infraction pénale. Les faits de l'espèce expliquent sans doute la fermeté du juge - la mauvaise foi de l'opérateur semblait assez évidente, de même qu'une certaine complaisance de la commune -, mais la solution qui fait peser un risque pénal sur le constructeur bénéficiaire d'une autorisation définitive n'a pas manqué d'inquiéter les opérateurs immobiliers et les notaires.

Il est donc apparu opportun de limiter la possibilité de mettre en cause pénalement le constructeur dans une telle hypothèse.

Il a toutefois paru justifié de réserver le cas de l'autorisation acquise par fraude, ou plus généralement d'un comportement frauduleux, mais pas de faire de la bonne foi du constructeur une condition d'application de cette disposition, car celle-ci serait alors de portée trop limitée (on pourrait craindre que le constructeur averti de l'annulation du PLU et qui voudrait exécuter les travaux autorisés par son permis définitif ne puisse, en toute hypothèse, être regardé comme de bonne foi).

Mesure 18 : Lever l'incertitude sur l'existence d'un risque pénal en cas d'exécution de travaux conformes à un permis devenu définitif, mais après l'annulation du PLU.

L. 610-1 code de l'urbanisme : « En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme.

Les sanctions édictées à l'article L. 480-4 s'appliquent également : 1° En cas d'exécution de travaux ou d'utilisation du sol en méconnaissance des obligations imposées par les articles L. 111-1 à L. 111-10, L. 111-15, L. 111-23, L. 115-3 et L. 131-1 à L. 131-7 ainsi que par les règlements pris pour leur application ; 2° En cas de coupes et d'abattages d'arbres effectués en infraction aux dispositions de l'article L. 421-4, sur les territoires des communes, parties de communes ou ensemble de communes où l'établissement d'un plan local d'urbanisme a été prescrit mais où ce plan n'a pas encore été rendu public ; 3° En cas d'exécution de travaux ou d'utilisation du sol en infraction aux dispositions des articles L. 113-11 et L. 113-12 relatifs à la protection des espaces naturels sensibles des départements ; 4° En cas d'exécution, dans une zone d'aménagement concerté, de travaux dont la réalisation doit obligatoirement être précédée d'une étude de sécurité publique en application de l'article L. 114-1, avant la réception de cette étude par la commission compétente en matière de sécurité publique.

Sauf fraude, les dispositions du présent article ne sont pas applicables lorsque le bénéficiaire d'une autorisation définitive relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code exécute des travaux conformément à cette autorisation.

Toute association agréée de protection de l'environnement en application des dispositions de l'article L. 141-1 du code de l'environnement peut exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction aux alinéas premier et second du présent article et portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elle a pour objet de défendre.

La commune ainsi que l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile, en ce qui concerne les faits commis sur leur territoire et constituant une infraction aux dispositions du présent article. »

21) NB : la disposition relative au retrait figure à cet emplacement, dans la partie législative, L. 424-5. Cet emplacement paraît préférable à celui du livre VI « Dispositions relatives au contentieux de l'urbanisme et dispositions diverses ».

22) Cette solution n'était en revanche pas retenue s'agissant de la mise en œuvre de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, cf. CE, 1er octobre 2015, Commune de Toulouse, n° 374338, p. 307.

23) CE, Section, 7 février 2008, Commune de Courbevoie, n° 297227.

24) Cf. « Un permis de construire définitif ne protège pas toujours d'une condamnation pénale », E. Fatôme et J.-H. Robert, AJDA 2017, p. 2290.

25) Crim., 7 mars 2017, n° 16-80.739, NP, in R. Noguellou, « Opérations de construction et droit de l'urbanisme : un risque pénal difficile à apprécier », RDI 2017, p. 258.

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