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Communes, intercommunalités, quels devenirs?

le 04/08/2005  |  Collectivités localesFiscalitéAssociationsPolitique socialeLogement

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Conseil économique et social - Rapport présenté par Pierre-Jean Rozet - 2005

Sommaire

A - De l’éclatement communal à l’émergence de l’intercommunalité en France3

1. Le choix de la Constituante3

2. La loi de 18844

3. Premiers regroupements : des conférences intercommunales aux syndicats intercommunaux4

4. Les communautés urbaines5

5. Les syndicats d’agglomération nouvelle5

6. La loi « Marcelin »6

7. Les lois « ATR », « Pasqua », « Voynet », « Chevènement »6

8. La loi relative aux libertés et responsabilités locales7

B - Des regroupements imposés dans d’autres pays7

1. L’expérience québécoise7

2. Les fusions et regroupements de communes en Europe11

Le fait intercommunal en 200513

A - Les caractéristiques de nos structures intercommunales13

1. Deux types d’intercommunalité 13

2. Deux principes : la spécialité et l’exclusivité13

3. Des règles communes13

B - Les différentes structures15

1. Les syndicats intercommunaux15

2. Les EPCI à fiscalité propre15

C - L’intercommunalité en chiffres18

1. La répartition des structures intercommunales selon leur régime juridique18

2. Près de 88 % des communes engagées dans une intercommunalité à fiscalité propre19

3. Au 1er janvier 2005, une coopération intercommunale diffuse sur l’ensemble du territoire mais de façon inégale21

4. Au 1er janvier 2005, 44 % des EPCI à taxe professionnelle unique regroupent 75,5 % de la population des EPCI à fiscalité propre24

5. L’intercommunalité dans l’Outre-mer25

Quels enjeux pour l’intercommunalité aujourd’hui ?27

A - Mise en partenariat ou mise en concurrence : quelle cohérence de l’action publique ?27

1. Un territoire ne vit que par des projets par et pour une population27

2. Les raisons des associations des collectivités28

3. Périmètres : pertinences et ambiguïtés, solidarité ou concurrence ?30

4. État des lieux et spécificités en Ile-de-France31

5. Les spécificités de l’Outre-mer35

B. Compétences et ressources financières38

1. La loi du 13 août : une continuité législative38

2. Les ressources des collectivités et l’enjeu d’égalité entre territoires40

C - Démocratie participative et démocratie représentative42

1. Démocratie représentative et démocratie participative : une complémentarité nécessaire42

2. Suffrage universel et/ou représentation des communes, les modes de désignation des élus45

Introduction

Depuis une dizaine d’années, l’émergence du mouvement intercommunal dans notre pays conduit à poser de manière radicalement nouvelle la question des politiques publiques au niveau local. A côté de nos 36000 communes, fruit d’un long héritage historique, s’ajoutent désormais 2 525 communautés urbaines, d’agglomération ou de communes, constituées pour l’essentiel sur la base de transferts de compétences librement consentis de la part de ces communes.

Ce phénomène récent mérite d’être mis en perspective pour être bien compris :

- une perspective historique pour saisir comment l’État a choisi d’organiser le maillage au plus fin de son territoire au fil du temps ;

- une perspective spatiale car beaucoup d’autres pays ont choisi la voie de la fusion plus ou moins autoritaire pour diminuer leur nombre de communes.

Comprendre le fait intercommunal en 2005 suppose de connaître les caractéristiques de nos structures intercommunales et la réalité du phénomène tant d’un point de vue quantitatif (nombre d’intercommunalités selon leur régime juridique) que qualitatif (degré d’intégration et compétences transférées).

A partir de cet examen, un certain nombre de problématiques doivent retenir notre attention :

- la mise en place de ces intercommunalités a-t-elle permis de gagner en cohérence et en partenariat dans l’action publique ?

- comment se sont mobilisés les différents acteurs, élus locaux en premier lieu, mais également acteurs socio-économiques ?

- comment les citoyens se sont-ils sentis impliqués dans ces transformations qui touchent des domaines essentiels de notre vie quotidienne ?

Cette approche doit permettre de mieux comprendre ce qui fonde la viabilité et la vitalité de ce couple singulier commune/intercommunalité, tout à fait original dans notre architecture politique et administrative, afin de pouvoir dégager quelques pistes de réflexion pour l’avenir.

A - De l’éclatement communal à l’émergence de l’intercommunalité en France

1. Le choix de la Constituante

L’article X du décret du 4 août 1789 stipule que « tous les privilèges particuliers des provinces, principautés, pays, cantons, villes et communautés d’habitants, soit pécuniaires, soit de toute autre nature, sont abolis sans retour et demeureront confondus dans le droit commun de tous les Français. »

L’abolition des privilèges octroyés aux différentes collectivités impose de mettre en place une autre organisation administrative de la Nation. Si le principe d’égalité entre les communes est établi, la question du nombre de celles-ci fait débat.

Certains proposent la mise en place de 6 500 municipalités, mais Mirabeau, au nom de l’individualisme révolutionnaire, prône la transformation en communes des 44 000 paroisses de l’Ancien Régime. C’est lui qui va l’emporter.

Un décret de l’Assemblée nationale du 14 décembre 1789 prévoit que « sont supprimées et abolies les municipalités actuellement subsistantes dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté, sous le titre d’hôtels de ville, mairies, échevinats, consulats, et généralement sous quelque titre et qualification que ce soit ».

A la place vont être installées de nouvelles institutions uniformes et communes à toutes les localités ; comme le précise dans sa première phrase l’instruction de l’Assemblée nationale sur la formation des nouvelles municipalités dans toute l’étendue du royaume en date du 14 décembre 1789, « il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne » et le paragraphe 2 de l’instruction insiste : « toutes les municipalités du royaume, soit de ville, soit de campagne, étant de même nature et sur la même ligne dans l’ordre de la constitution, porteront le titre commun de municipalité, et le chef de chacune d’elles, celui de maire ».

Créer les communes à partir des paroisses existantes présentait l’avantage d’être facilement identifiable pour le citoyen, mais le double inconvénient d’un morcellement du territoire et de la coexistence de municipalités de taille très variable.

Ces inconvénients n’étaient pas méconnus puisque, dans l’instruction de l’Assemblée nationale sur les fonctions des assemblées administratives en date du 20 août 1790, il était prévu au paragraphe 3 de son chapitre 1er : « il peut être à la convenance de plusieurs communes de se réunir en une seule municipalité, il est dans l’esprit de l’Assemblée nationale de favoriser ces réunions, et les corps administratifs doivent tendre à les provoquer et à les multiplier par tous les moyens qui sont en leur pouvoir. C’est par elles qu’un plus grand nombre de citoyens se trouvera lié sous un même régime, que l’administration municipale prendra un caractère plus imposant, et qu’on obtiendra deux grands avantages toujours essentiels à acquérir, la simplicité et l’économie ». La recherche de cette simplicité et de cette économie va être récurrente dans les deux siècles à venir.

Dès 1793, Condorcet signale que le trop grand nombre de communes est un obstacle à l’exercice des droits d’un grand nombre ; « ces droits ne pouvant être étendus sans qu’on fût exposé à ne pas trouver des hommes capables de les exercer », il proposait donc de créer des « grandes communes » associant dans un espace de dix kilomètres de rayon des populations rurales, ce qui aurait permis d’établir un certain équilibre entre villes et campagne. Ce projet ne fut pas adopté.

2. La loi de 1884

Les différents régimes qui se succèdent en France vont avoir des gestions différenciées de l’échelon communal, mais qui font de fait de la commune le dernier rouage de l’administration étatique et non le premier échelon d’expression démocratique des citoyens.

La loi de 1884 sur l’organisation municipale va mettre en place un véritable code municipal en regroupant en un seul document les textes relatifs aux communes.

Cette loi revêt une importance particulière dans la mesure où, tout en consacrant les acquis antérieurs, elle constitue le véritable point de départ de l’affirmation progressive des communes notamment face au pouvoir central.

Sa caractéristique principale est qu’elle crée un régime juridique uniforme pour toutes les communes de France. Ce choix ne sera jamais remis en cause par la suite. Il n’avait pourtant pas un caractère évident compte tenu de l’extrême disparité des communes françaises et, en particulier, du nombre et de la spécificité des petites communes.

La structure choisie pour l’organisation communale est la même que celle retenue pour l’échelon départemental :

- un organe délibérant, le conseil municipal, qui adopte des délibérations ;

- un organe exécutif, le maire, chargé de l’application des décisions du conseil municipal ;

- un représentant de l’État, le maire, qui est donc à la fois représentant de la commune et de l’État.

L’article premier de la loi dispose : « Le corps municipal de chaque commune se compose du conseil municipal, du maire et d’un ou de plusieurs adjoints ».

Les principales dispositions de la loi de 1884 sont :

- l’élection au suffrage universel du conseil municipal qui est désigné pour une durée de quatre ans et est renouvelable intégralement (en 1929, la durée du mandat municipal est portée à six ans) ;

- l’élection du maire par le conseil municipal (sauf à Paris), ce qui fait du maire le premier représentant de la commune ;

- la tutelle du préfet, à la fois sur le maire et sur les actes de la commune ;

- l’attribution d’une clause générale de compétence aux communes, ce qui représente une extension significative des attributions des communes. L’article 61 de la loi de 1884 dispose, dans son premier alinéa : « Le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune ». Il exprime le principe, aujourd’hui constitutionnel, de la libre administration des collectivités locales.

D’autres dispositions importantes concernent :

- la gratuité des fonctions. L’article 74 de la loi énonce : « Les fonctions de maires, adjoints, conseillers municipaux sont gratuites. Elles donnent seulement droit au remboursement des frais que nécessite l’exécution des mandats spéciaux. Les conseils municipaux peuvent voter, sur les ressources ordinaires de la commune, des indemnités aux maires pour frais de représentation » ;

- la structure et le mode de vote et de règlement du budget : « Le budget communal se divise en budget ordinaire et budget extraordinaire » (article 132) ; « Le budget de chaque commune est proposé par le maire, voté par le conseil municipal et réglé par le préfet » (article 145). La loi détermine en outre une liste précise de dépenses obligatoires pour les communes.

Au total 168 articles fondent le régime communal républicain.

3. Premiers regroupements : des conférences intercommunales aux syndicats intercommunaux

S’il met en place un régime juridique communal unique en 1884, le législateur prévoit cependant des dispositions concernant les communes pouvant avoir des intérêts communs ; les articles 116 et 118 autorisent la réunion de conférences intercommunales, mais l’expérience démontrant l’insuffisance de ces règles, le législateur a, le 22 mars 1890, complété la loi municipale par l’addition d’un titre VIII consacré à l’organisation des syndicats de communes. Il faudra attendre 1955 pour voir apparaître une autre formule intercommunale : le syndicat mixte.

a) Les conférences intercommunales

Deux ou plusieurs conseils municipaux peuvent provoquer entre eux une entente sur les objets d’utilité communale compris dans leurs attributions et qui intéressent leurs communes respectives ; ils peuvent faire des conventions à l’effet d’entreprendre ou de conserver, à frais communs, des ouvrages ou des institutions d’utilité commune.

Les questions d’intérêt commun seront débattues dans des conférences où chaque conseil municipal sera représenté par une commission spéciale nommée à cet effet et composée de trois membres élus au scrutin secret, les décisions qui y seront prises ne seront exécutoires qu’après avoir été ratifiées par tous les conseils municipaux intéressés et sous réserve des approbations budgétaires.

Les communes se sont donc vues reconnaître la possibilité de réaliser entre elles des ententes passagères, mais en 1890 le législateur leur donne la possibilité de s’associer d’une façon durable pour gérer des institutions intercommunales. Ce seront les syndicats de communes.

b) Les syndicats de communes

La loi du 22 mars 1890 autorise les communes à se syndiquer, cette nouvelle forme d’activité intercommunale apparaît comme un remède à la faiblesse des petites communes, sous la forme d’association volontaire. Les conseils municipaux reçoivent la liberté de définir la tâche à confier au syndicat parmi les fonctions de l’administration communale.

L’administration du syndicat est confiée à un comité ; s’il n’y a pas d’autres dispositions, le comité comprendra deux délégués de chaque commune, élus par les conseils municipaux.

La nature juridique du syndicat est celle de l’établissement public ; le respect des règles de spécialité, d’égalité et d’unanimité rend difficile les évolutions de cette structure. Le syndicat ne peut exercer qu’une compétence, chaque commune quelle que soit sa taille a la même représentation et les délibérations nécessitent l’accord des délégués de toutes les communes.

Cette institution nouvelle qui devait permettre aux communes de se regrouper pour répondre à des besoins dépassant leurs capacités financières, techniques ou géographiques va se développer lentement. De 1890 à 1914, seuls trente-sept syndicats seront constitués, il y en aura un peu plus de 2 000 en 1939.

c) Le syndicat mixte

« En vue d’œuvres ou de services présentant une utilité pour chacune d’elles », un décret du 20 mai 1955 crée un établissement public nouveau qui permet d’associer aux communes d’autres personnes morales de droit public : collectivités locales et établissements publics comme les chambres de commerce et d’industrie, d’agriculture et des métiers.

d) Les SIVU, SIVOM et districts

Pour pallier les blocages résultant de la règle de l’unanimité, les ordonnances du 5 janvier 1959 vont mettre en place deux nouveaux outils de coopération intercommunale.

L’ordonnance n° 59-29 va autoriser la création de syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) à la majorité qualifiée des communes intéressées, au lieu de l’unanimité. Elle prévoit aussi que des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) peuvent être constitués sous réserve de délibération concordante de tous les conseils municipaux.

Ces mesures vont faciliter les interventions intercommunales dans des domaines techniques comme l’adduction d’eau, l’assainissement ou la construction et la gestion d’équipements sportifs, scolaires et culturels.

L’ordonnance n° 59-30 « tendant à instituer des districts urbains dans les grandes agglomérations » se veut plus ambitieuse. Il s’agit de mettre en œuvre une institution capable de structurer les grandes agglomérations composées de nombreuses communes, et de répondre aux multiples problèmes de liaison d’une ville centre avec ses communes périphériques.

Le district peut être créé soit d’office, soit sur la demande des communes intéressées. C’est un établissement public qui, à côté des compétences qu’il peut se voir confier par les communes membres, exerce de plein droit deux compétences obligatoires : les services du logement et les centres de secours contre l’incendie. Pour son fonctionnement, les règles d’unanimité et d’égalité sont abandonnées.

Malgré une politique d’incitation financière, sous forme le plus souvent de majoration des subventions des opérations d’équipements menées par les districts, il n’y aura en 1970 que 90 districts urbains, dont certains du reste ne regroupent que des communes rurales.

Le législateur, pour mettre la loi en accord avec la réalité, va supprimer le qualificatif d’urbain pour le district par une loi du 31 décembre 1970. Il peut être noté qu’il a été admis qu’en milieu rural, les compétences obligatoires pouvaient ne pas être exercées. L’évolution de la législation dans les secteurs du logement et de la lutte contre l’incendie va du reste montrer l’inadéquation de ces transferts.

4. Les communautés urbaines

Par la loi du 31 décembre 1966, le législateur va mettre en place une forme beaucoup plus intégrée de coopération intercommunale : la communauté urbaine. A l’origine elle ne peut être créée que dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants ; le seuil sera ensuite abaissé par la loi du 6 février 1992 à 20 000 habitants, puis relevé à 500 000 habitants en 1999.

Au niveau des compétences, la communauté urbaine exerce de plein droit des compétences très étendues dans les domaines de l’aménagement de l’espace, du développement économique, du transport urbain, de la voirie, de la réalisation des principaux équipements urbains et de la gestion des services publics. Elle bénéficie pour ce faire d’un régime de fiscalité propre.

Si le mode de création des communautés urbaines demeure fondé sur le consentement des communes, pour la première fois en 1966, la loi impose la création de quatre communautés urbaines à Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg.

5. Les syndicats d’agglomération nouvelle

En 1970, le législateur veut freiner l’attirance de Paris et de certaines grandes métropoles (Lille, Lyon, Marseille, Rouen). Pour ce faire, la loi du 10 juillet tend à favoriser la création d’agglomérations nouvelles à quelque distance de ces métropoles. L’article 1er de la loi précise que ces agglomérations nouvelles « sont destinées à constituer des centres équilibrés grâce aux possibilités d’emploi et de logement ainsi qu’aux équipements publics et privés qu’y seront offerts. Leur programme de construction doit porter sur 10 000 logements au moins ».

Les communes intéressées ont le choix pour l’organisation de l’agglomération nouvelle entre trois formules : celle de la communauté urbaine, celle du syndicat communautaire d’aménagement, celle de l’ensemble urbain.

Au total, neuf syndicats d’agglomération nouvelle verront le jour.

6. La loi « Marcelin »

La loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », constitue la dernière tentative de l’État de réduire le nombre de communes françaises en incitant fortement à la fusion de communes.

Cette loi prévoit que dans chaque département seront déterminées : les communes qui peuvent assurer par elles-mêmes leur développement ; les

agglomérations et les communes situées hors des agglomérations dont le développement et la bonne administration appellent une mise en commun des moyens et ressources des communes composantes ; les communes qui devraient fusionner avec d’autres communes. Pour ces dernières, le préfet peut prononcer la fusion, si les conseils municipaux intéressés sont d’accord. En cas de désaccord d’un ou plusieurs conseils municipaux, le préfet peut prononcer la fusion sur avis conforme du conseil général. Si le conseil général est lui-même défavorable, le préfet peut recourir au référendum communal.

A côté de cette procédure autoritaire sont prévues des procédures volontaires de fusion. La fusion peut être pure et simple ou s’accompagner de la création de communes associées. Cette création entraîne un certain nombre de conséquences juridiques : la désignation d’un maire délégué qui remplit dans la commune associée les fonctions d’officier d’état civil et d’officier de police judiciaire, le sectionnement électoral, la création d’une annexe de la mairie, la création d’une section du bureau d’aide sociale, la possibilité d’instituer une commission consultative.

Le plan préfectoral à côté des fusions peut proposer d’autres formules de coopération intercommunale à promouvoir. Si les conseils municipaux intéressés rejettent la proposition de création d’une communauté urbaine, le préfet peut procéder à la création d’office d’un district. Pour les propositions de création de syndicats à vocation multiple et de districts, le préfet pourra passer outre à l’opposition des conseils municipaux intéressés, s’il obtient un avis conforme du conseil général. A défaut, un syndicat dont la compétence est limitée aux études et à la programmation des équipements publics est créé par arrêté préfectoral. En contrepartie de ces aspects contraignants et autoritaires, la loi prévoit un certain nombre de mesures fiscales et financières incitatives et avantageuses.

Si, d’après le ministère de l’intérieur, les deux tiers des communes étaient intéressées par l’application de la loi, les résultats furent décevants, les mécanismes de contrainte étant très rarement mis en œuvre, et les élus locaux ne reprenant pas à leur compte la démarche volontaire. De 1971 à 1977, 838 fusions concernant 2 045 communes sont réalisées, mais, dès 1978, le nombre de communes s’accroît pour cause de défusion : 36 385 en 1978 pour 36 380 en 1977.

7. Les lois « ATR », « Pasqua », « Voynet », « Chevènement »

Les lois de décentralisation de 1982 vont supprimer le contrôle d’opportunité des préfets sur les communes, mais ne touchent pas à la place de la commune dans l’organisation territoriale de la France.

a) La loi du 6 février 1992 (loi ATR)

C’est par la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République (ATR) que le législateur affirme que « le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein des périmètres de solidarité ».

Il institue dans chaque département une commission départementale de la coopération intercommunale dont le rôle est double : établir et tenir à jour un état de la coopération intercommunale dans le département, et élaborer une charte intercommunale de développement et d’aménagement.

En outre, la loi crée deux catégories supplémentaires d’établissements publics de coopération intercommunale : la communauté de communes et la communauté de ville.

La « communauté de communes » regroupe plusieurs communes et a pour objet de les associer au sein d’un espace de solidarité en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace en milieu rural ; cette restriction au milieu rural sera supprimée par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 ; la souplesse de mise en œuvre et de fonctionnement va faciliter l’éclosion de cette structure.

La « communauté de ville » regroupe plusieurs communes d’une agglomération de plus de 20 000 habitants et a pour objet d’associer celles-ci au sein d’un périmètre de solidarité urbaine en vue du développement concerté de l’agglomération. Ce type de structuration n’aura que peu de succès : au 1er janvier 1999, seules cinq communautés de ville ont vu le jour.

b) La loi du 4 février 1995 (loi Pasqua)

En 1995, la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, dite loi « Pasqua », permet la création des « pays », espaces non institutionnels de rencontre, de dialogue et de projet entre urbains, périurbains et ruraux. Le principe d’action est celui du volontariat et de l’intelligence collective, grâce à l’incitation à contracter. L’État propose aux territoires de s’organiser en pays sur la base d’un projet fédérateur à une échelle cohérente.

c) La loi du 12 juillet 1999 (loi Chevènement)

La loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi « Chevènement », va mettre en place un nouveau cadre institutionnel pour l’intercommunalité ainsi que des modalités permettant d’adapter les structures existantes à ce nouveau cadre. Ainsi, les communautés de ville, les districts et à terme les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) sont appelés à disparaître au profit de trois structures que sont la « communauté urbaine », la « communauté de communes » et la « communauté d’agglomération » nouvellement créée.

Ces structures, dotées d’une fiscalité propre, devront être d’un seul tenant et sans enclave. Elles auront des règles de fonctionnement communes en ce qui concerne notamment :

- leur mode de création et de dissolution ;

- leurs modalités de transformation en un autre type de structure intercommunale ;

- leur organe délibérant ;

- leurs compétences ;

- les modalités d’information et la transparence.

d) La loi du 25 juin 1999 (loi Voynet)

Pour sa part, et préalablement, la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, dite loi « Voynet », avait créé deux nouvelles entités territoriales : le « pays » et l’« agglomération », qui ne sont pas de nouveaux échelons administratifs, ni de nouvelles collectivités territoriales. Ces deux nouvelles entités doivent être porteuses d’un projet définissant les orientations en matière de développement économique et d’aménagement urbain, soit de l’agglomération, soit du pays.

Des contrats de villes peuvent être passés entre l’État ou la région et les communes ou leur groupement dans le cadre d’une politique de requalification urbaine ou de développement solidaire. Ces contrats de villes peuvent être passés dans le cadre d’un pays ou d’une agglomération. Pour les agglomérations, la signature du contrat vaut engagement à se transformer en établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) avant la fin du contrat.

La loi exige la création au sein de chaque agglomération ou pays d’un conseil de développement, composé d’élus, de représentants du monde économique, syndical et associatif.

8. La loi relative aux libertés et responsabilités locales

A coté du transfert de compétences de l’État vers les régions et les départements, la loi du 13 août 2004 apporte un certain nombre de précisions concernant le périmètre, le fonctionnement et les conditions d’exercice des compétences intercommunales.

La loi impose désormais un délai pour définir l’intérêt communautaire, notion introduite par la loi Chevènement pour répartir l’exercice d’une compétence entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres.

La loi permet aux maires de transférer certains pouvoirs de police spéciale (circulation, stationnement, assainissement non collectif, traitement des ordures ménagères, accueil des gens du voyage, manifestations culturelles et sportives dans des équipements communautaires) au président de communauté. Toutefois les pouvoirs ainsi transférés seront exercés par arrêté conjoint du président et du maire. Les conditions de constitution de services communs à la commune et à la communauté sont assouplies et rendues plus opérationnelles.

Les EPCI à fiscalité propre ont la faculté de demander au département ou à la région d’exercer au nom de ces derniers tout ou partie de leurs compétences dans des conditions prévues par une convention.

Concernant les périmètres, les SIVOM qui ont les compétences et les conditions physiques et démographiques d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération pourront se transformer en l’une ou l’autre, sans avoir à se dissoudre.

Par ailleurs, le préfet peut désormais passer outre le principe de la continuité territoriale si le refus d’adhésion d’une commune à un EPCI à fiscalité propre en empêche une autre d’adhérer.

Enfin, un régime dérogatoire jusqu’au 1er janvier 2005 permet au préfet d’autoriser une commune à se retirer d’une communauté d’agglomération sans l’accord de celle-ci pour rejoindre un autre EPCI à fiscalité propre.

Au terme de cet historique, il est clair qu’après la loi Marcellin, la France a préféré encourager par des incitations financières la collaboration volontaire entre collectivités. Les derniers chiffres de l’intercommunalité - en 2005, 2 525 EPCI à fiscalité propre regroupant 88 % des communes et 52,3 millions de Français - démontrent le succès, tout au moins quantitatif, de cette démarche initiée par le bas.

De nombreux pays européens ont pour leur part imposé par la loi des fusions entre leurs communes. Au Canada, le Québec, qui a lui aussi tenté de réduire de façon autoritaire le nombre de ses municipalités, rencontre actuellement de sérieuses difficultés. Avant de détailler les structures intercommunales françaises telles qu’elles résultent aujourd’hui des différentes lois qui viennent d’être évoquées, il a paru opportun d’exposer la situation en Europe et de décrire l’expérience québécoise pour mieux faire apparaître les dangers de la contrainte et a contrario l’intérêt de regroupements librement consentis.

B - Des regroupements imposés dans d’autres pays

1. L’expérience québécoise

État fédéral, le Canada est divisé en dix provinces et trois territoires qui ont chacun leur propre gouvernement et leur propre capitale. Le Québec qui s’étend sur 1 668 000 km2 constitue la plus grande des provinces canadiennes. Près de la moitié de son territoire est composée de forêts. Il compte 7,5 millions d’habitants dont 6 millions sont francophones et près de 80 % vivent dans des agglomérations. Neuf villes ont plus de 100 000 habitants et regroupent 53 % de la population, 62 % des emplois et 63 % des dépenses municipales. Québec, la capitale, compte 520 000 habitants et son agglomération 700 000. Montréal, ville de 1,8 million d’habitants, compte avec ses banlieues plus de 3,4 millions d’habitants.

a) La réforme de l’organisation municipale

Les municipalités sont de la compétence exclusive de l’Assemblée nationale du Québec et exercent les pouvoirs qui leur sont confiés par la loi. Elles disposent d’une grande autonomie politique, administrative et financière. Dans les années soixante-dix, le Québec comptait environ 1 500 municipalités – dont la moitié de moins de 2 000 habitants –. Depuis plus de vingt ans, les gouvernements successifs ont tenté de réduire ce nombre, jugé excessif, de regrouper les municipalités locales et de renforcer les agglomérations urbaines.

• D’abord en favorisant l’intercommunalité

En 1969, trois communautés urbaines ont été créées (Montréal, Québec et Outaouais) et dix ans plus tard 96 municipalités régionales de comté (MRC). Structures supra-locales souples, alimentées par les quotes-parts versées par les municipalités membres, dépourvues de ressources propres, elles répondaient aux défis de l’époque, exode rural et étalement urbain ; leur rôle essentiel consistait à établir des schémas d’aménagement. Dans les années quatre-vingt-dix, des ententes inter-municipales, formes de coopération du même type que les SIVU et les SIVOM, ont permis de gérer des structures mutualisées ou de réaliser des achats collectifs d’équipements.

Mais avec l’accentuation du phénomène de métropolisation et l’extension des périphéries, le besoin de planification territoriale est devenu plus pressant, les coûts de centralité se sont considérablement accrus, les antagonismes entre villes centres et municipalités de banlieue se sont exacerbés.

• Puis en menant une politique autoritaire de fusion dans les grandes agglomérations

En 1997, les maires des six plus grandes villes ont remis un rapport au Premier ministre prônant la fusion des municipalités constituant leur agglomération. Devant l’échec des fusions volontaires et après l’élaboration en avril 2000 d’un livre blanc sur la réorganisation municipale, le gouvernement issu du parti québécois a lancé une « politique de consolidation des collectivités locales » - ou plus clairement une politique globale de fusion autoritaire - qui s’est traduite par deux lois (lois 170 et 171).

Les arguments en faveur de la fusion ont porté principalement sur le développement de métropoles compétitives face à la mondialisation et sur une solidarité communale plus forte en matière tant sociale que fiscale. S’y ajoutait la volonté de rééquilibrer les pouvoirs entre villes centres et périphéries. Mais la réforme se situait aussi dans un contexte de restrictions budgétaires, les fusions étant l’occasion pour l’État provincial de transférer des charges sur les villes. Certes le gouvernement a négocié au cas par cas avec les élus pour que chaque nouvelle structure soit adaptée à la situation locale. Des arrondissements ajustés aux frontières des anciennes municipalités fusionnées ont été créés pour permettre une plus grande efficacité dans la fourniture des services de proximité et pour préserver l’identité locale - mais aussi pour susciter une plus large adhésion des élus des communes périphériques.

Entre 2000 et 2002, 213 municipalités ont été regroupées pour former 42 nouvelles villes (dont huit de plus de 100 000 habitants), le nombre de municipalités étant ainsi réduit à 1 110. Par ailleurs, deux communautés métropolitaines ont été mises en place à Montréal et à Québec.

Toutefois, bien que soutenue par une majorité d’élus et les forces socio-économiques (syndicats et chambres de commerce notamment), et précédée de vingt années de débat public, la réforme avait été conduite sans figurer de manière explicite dans le programme électoral du parti majoritaire et les maires de certaines communes périphériques fusionnées, restés hostiles à leur intégration forcée, continuaient à revendiquer un retour en arrière. En 2003, le parti libéral, se servant à la fois de l’argument démocratique et de l’inexistence des économies d’échelle annoncées, promettait dans sa campagne électorale de donner aux populations la possibilité de se prononcer enfin par référendum et donc aux municipalités concernées celle de quitter la ville fusionnée. Passé au pouvoir, il a mis en application cette politique en faisant adopter une nouvelle loi en décembre 2003 (loi 9). Des référendums sur la défusion furent prévus, dans des conditions de majorité cependant très contraignantes - les votes favorables à la défusion devaient représenter au moins 35 % des inscrits et 50 % des exprimés en sachant que les taux de participation aux élections municipales sont généralement très faibles.

De 2002 à 2005, sur 213 municipalités regroupées, 89 ont procédé à un referendum de défusion, 31 ont majoritairement choisi de recouvrer leur territoire. Le nombre de municipalités québécoises passera ainsi de 1 110 à 1 141 au 1er janvier 2006. Dans les villes qui feront l’objet d’un démembrement et pour préserver la cohérence mise en place en 2000 sur l’ensemble de leur territoire, toutes les municipalités resteront néanmoins liées et formeront ensemble une agglomération ; 11 conseils d’agglomération seront ainsi créés, dotés de certaines compétences d’intérêt collectif, gérées et financées à l’échelle de l’agglomération pour des raisons d’équité et d’efficacité. Des élections municipales auront lieu avant fin 2005.

b) Le cas spécifique de Montréal

A Montréal, l’objectif annoncé était de créer une métropole concurrentielle sur le plan international, d’assurer une qualité de vie avec un réseau de services de proximité accessibles par tous et d’établir un niveau de taxation compétitif et plus équitable.

Au 1er janvier 2001 était mise en place la communauté métropolitaine de Montréal (CMM), regroupant 63 municipalités de la grande région montréalaise, dotée d’une population de 3,4 millions d’habitants et financée à 70 % par les quotes-parts des municipalités membres et 30 % par des dotations du gouvernement québécois. Présidée par le maire de Montréal, la CMM est un organisme de planification, de coordination et de financement ayant en particulier pour objet de doter la région d’un plan de développement et d’un schéma d’aménagement cohérents.

Puis le 1er janvier 2002, la grande ville de Montréal voyait le jour. Avant la fusion, la municipalité de Montréal, ville de un million d’habitants, était organisée en neuf régions ; avec les MRC de l’île de Montréal, elle formait une communauté urbaine. Après l’absorption des 27 villes de sa périphérie, elle couvre la totalité de l’île, compte 1,8 million d’habitants et est divisée en 27 arrondissements aux pouvoirs très larges (9 issus des territoires des anciennes villes de Montréal et Montréal-Est, 6 formés de quatorze anciennes municipalités de banlieue fusionnées et 12 dont le territoire est demeuré inchangé). Cependant de grandes disparités existent entre eux : 7 ont plus de 100 000 habitants, 12 entre 30 000 et 100 000 habitants et 8 moins de 30 000.

La ville de Montréal comporte 105 élus (le maire, 73 conseillers de ville et 31 conseillers d’arrondissement) et 29 instances décisionnelles dont les délibérations l’engagent dans sa totalité : un conseil municipal (le maire et les 73 conseillers de ville, un président, le chef de l’opposition), un comité exécutif et 27 conseils d’arrondissement - de trois à six membres -. Le maire de Montréal est élu au suffrage universel. Le maire de chaque arrondissement, ipso facto conseiller de la ville, est élu par les électeurs de l’arrondissement.

Les services centraux détiennent les responsabilités en matière de planification, coordination, expertise, développement et, pour certains services, gestion de programmes et d’équipements. Les services de proximité font l’objet d’une gestion décentralisée au niveau des arrondissements.

En décembre 2003, au moment où la loi permettant la consultation des citoyens sur la réorganisation territoriale de certaines municipalités était votée - et pour en limiter les effets - des responsabilités accrues ont été données aux arrondissements. Cette nouvelle vague de décentralisation n’a pas empêché quinze anciennes municipalités de se prononcer pour la défusion. Ces municipalités seront reconstituées au 1er janvier 2006 et la ville de Montréal ne comportera plus que 1,6 million d’habitants.

A Montréal, l’ampleur du phénomène s’explique de plusieurs manières : les municipalités défusionnées sont pour la plupart anglophones et riches. La question linguistique a pesé d’un grand poids dans la cristallisation du clivage fusion/défusion. Mais c’est surtout l’opposition entre municipalités riches à l’ouest et municipalités plus pauvres à l’est qui a été capital. Les défusions sont le fait des villes dont les capacités financières sont les plus grandes soit par la valeur de leur foncier, soit par le revenu de leurs résidants et qui cherchent à les préserver.

En outre, ces municipalités étaient dès le départ hostiles au regroupement qu’elles n’ont jamais accepté et dont elles niaient l’intérêt, notamment en termes d’économies d’échelle. Quelle que soit la méthode utilisée, elle portait en germe un processus de défusion potentiel. Elle aboutit aujourd’hui à une désorganisation de la ville et à une sorte de nivellement par le bas, l’intérêt particulier occultant le débat sur l’aménagement de la métropole et d’une certaine manière sur son avenir. Il ne faut pas oublier non plus que Montréal constitue, avec sa zone d’attraction, une métropole dont la population représente la moitié de la population totale de la province. Peut-être un peu trop puissante pour un gouvernement fédéraliste, localisé à Québec.

Quoi qu’il en soit, un nouveau cadre institutionnel va prendre le relais. Les municipalités défusionnées et la ville de Montréal participeront à un conseil d’agglomération qui gérera directement les 2/3 des ressources fiscales municipales. Les maires des villes défusionnées, le maire de Montréal et leurs représentants y siégeront selon une représentation proportionnelle au poids démographique (87 % pour Montréal, 13 % pour les autres). De ce fait, la ville centre restera dominante. Les municipalités défusionnées obtiendront certes le pouvoir de taxation pour financer leurs services de proximité mais les conseils d’arrondissement qui subsisteront auront à peu près les mêmes compétences. De toute façon, elles devront se plier pour bon nombre de choix d’intérêt collectif aux décisions du conseil d’agglomération où elles seront minoritaires - sauf qu’en cas de désaccord, elles pourront saisir le ministre, et ainsi bloquer l’action de l’agglomération.

In fine, la réforme a engendré de l’insatisfaction des deux côtés : d’une part, une ville avec des enclaves, d’autre part, des municipalités défusionnées qui n’ont pas retrouvé leur autonomie antérieure.

c) Une complexité à ne pas envier

Lorsqu’on y regarde de près, les structures institutionnelles québécoises sont aussi complexes que les nôtres sinon plus. Beaucoup de problèmes rencontrés en France s’y retrouvent : chevauchements et imbrication de compétences, désengagement de l’État et problèmes de financement, concurrence entre villes centres et périphéries, manque de moyens des communes rurales. Ils sont en revanche tous concentrés à l’échelon communal. La politique de fusion n’a en outre pas mis un terme à la coopération intercommunale classique.

Ainsi au 1er janvier 2006, l’organisation municipale québécoise comportera 1 141 municipalités mais sera constituée de :

• Cinq sortes de structures à l’échelon municipal

- Des municipalités isolées

90 % de leurs ressources proviennent de taxes (taxes foncières essentiellement) et de revenus locaux. Dotées d’une responsabilité - totale ou partagée avec la province selon les cas - dans les domaines de l’habitat, des routes, des transports en commun, de l’eau, de l’assainissement, des loisirs, de la police, de l’évaluation foncière, de l’urbanisme et de la mise en valeur du territoire…, elles ne sont en revanche pas compétentes en matière de santé et d’éducation, qui restent des responsabilités exclusives de la province. Le maire et les conseillers municipaux sont élus tous les quatre ans au suffrage universel.

- Des villes constituées de municipalités fusionnées. Elles ont la même organisation et les mêmes pouvoirs que les précédentes.

- Au sein des grandes villes (Montréal, Québec, Longueuil, Lévis, Saguenay, Sherbrooke), des arrondissements.

Dotés d’un conseil présidé par un maire élu au suffrage universel, ils détiennent des pouvoirs parfois très larges (matières résiduelles, réseau routier local, déneigement, règlements d’urbanisme, délivrance des permis, équipements sportifs et culturels, gestion du personnel…).

- 31 municipalités défusionnées.

Elles ont des compétences à peu près équivalentes à celles des arrondissements et liées exclusivement aux services de proximité (eau, voirie locale, matières résiduelles, culture, urbanisme, permis…), avec un pouvoir de taxation restreint pour le financement de ces seuls services.

- 11 agglomérations.

Il s’agit du regroupement technique de villes fusionnées et de municipalités défusionnées ; leur gestion est assurée par un conseil d’agglomération, doté d’un

pouvoir de taxation directe et formé des représentants de toutes les municipalités liées ; l’attribution des voix y est établie selon le poids démographique de chacune des municipalités ; les compétences portent notamment sur la sécurité publique, l’évaluation foncière municipale, le transport collectif, le réseau routier « artériel », l’alimentation en eau, l’élimination des matières résiduelles…

• Deux formes de structures supra-locales

- 86 municipalités régionales de comté.

Il s’agit de structures intercommunales regroupant les municipalités rurales ou les municipalités situées en périphérie des grandes villes ; leur conseil est composé des maires des municipalités membres et présidé par un préfet (choisi en leur sein par les maires ou élus au suffrage universel direct pour sept d’entre eux) ; leurs compétences portent sur l’élaboration d’un schéma d’aménagement et de développement, sur la planification en matière de gestion des matières résiduelles, de protection civile, la gestion des cours d’eau, l’évaluation foncière ainsi qu’un certain nombre de compétences optionnelles ; leur budget est alimenté par les quote-parts des membres.

- Deux communautés métropolitaines.

Dotées d’un conseil composé d’élus venant des municipalités constituantes et d’un budget alimenté principalement par leurs quote-parts, elles détiennent des compétences planificatrices - schéma d’aménagement du territoire, développement économique, promotion économique internationale - et de financement - orientation et financement du transport métropolitain, financement des équipements à caractère métropolitain, programme de partage de la croissance de l’assiette foncière.

d) Au final une instabilité préoccupante

Hormis les MRC, créées depuis vingt ans, toutes ces structures résultent d’une organisation mise en place depuis 2000, les premières n’ayant pas eu le temps d’exister avant que d’autres se substituent ou viennent s’imbriquer à elles. Il en résulte pour les élus, comme pour les citoyens et les acteurs économiques et sociaux, un découragement et une inquiétude devant l’incertitude qui pèse sur leur avenir.

Les municipalités reconstituées disposent d’à peine plus de responsabilités que les arrondissements. Les conseils d’agglomération qui seront mis en place détiendront des pouvoirs très importants avec une suprématie donnée au maire de la ville principale. Au plus, les maires des communes défusionnées ont retrouvé leur titre sans avoir obtenu l’autonomie souhaitée.

Par ailleurs, si les nouvelles structures voient leurs compétences définies par les textes, les chevauchements seront inévitables, la jeunesse des institutions n’ayant pas permis à chaque niveau de délimiter son champ d’intervention de manière opérationnelle et donc d’asseoir son autorité. Les questions de partage des coûts et des services, de synchronisation des actions, d’équité sociale et fiscale, de redéploiement des personnels sont autant de problèmes qui resteront à résoudre. Dans les grandes villes, la décentralisation accrue en direction des arrondissements et, à Montréal et à Québec, la superposition de communautés métropolitaines, ne peuvent qu’accroître la confusion.

Pour Montréal, où les tensions sont les plus fortes, le poids des volte-face subis risque d’aller à l’encontre de l’objectif poursuivi : donner à la ville une place plus importante dans le concert des grandes métropoles mondiales. L’insatisfaction gagne les petites municipalités et les MRC, dont, conséquence du coût de la réorganisation municipale, les dotations se réduisent et qui peinent à se développer.

La fusion autoritaire, conduite dans la précipitation, ne semble donc pas un exemple à suivre. Il n’en reste pas moins que sans elle, les regroupements communaux n’auraient pas eu lieu - des débats étaient en cours depuis plus de vingt ans, les élus des communes périphériques et les 2/3 des citoyens n’y étaient pas favorables - et que, malgré le pas en arrière fait par le gouvernement libéral, elle aura favorisé une plus grande intégration municipale. Il ne faut d’ailleurs pas oublier que, lors des référendums organisés en 2004 sur les démembrements, si trente et une municipalités ont manifesté le souhait de défusionner, la majorité a opté pour le statu quo. Plus encore, dans certaines villes, des municipalités défusionnées envisagent d’ores et déjà de rejoindre la grande ville qu’elles viennent pourtant de quitter (c’est notamment le cas des deux municipalités défusionnées de Québec).

En définitive, rien ne permet d’affirmer que le cadre institutionnel soit stabilisé - le gouvernement a pour objectif de s’engager dans une vaste politique de décentralisation, de nombreuses communes défusionnées n’ont pas abandonné leur lutte, de nouvelles élections municipales et provinciales doivent se tenir dans les deux années qui viennent - mais il est très probable que la situation antérieure ne se retrouvera jamais.

2. Les fusions et regroupements de communes en Europe

La commune constitue la cellule de base des collectivités publiques européennes. Dans trois pays, l’Autriche, la Finlande et le Luxembourg, elle est même le seul niveau de collectivité territoriale.

La plupart des pays européens se sont interrogés à un moment sur la nécessité de réduire le nombre de leurs communes, la commune traditionnelle y étant souvent considérée comme trop petite par ses dimensions territoriales et par sa densité démographique. Plusieurs d’entre eux ont entrepris de redessiner leur carte communale en procédant à des fusions et en redistribuant les compétences entre les différents niveaux de collectivités.

Ainsi la réforme menée de 1965 à 1977 en Allemagne, dans l’ancienne république fédérale, a permis de faire passer le nombre des communes de 25 000 à 8 500. Cette réforme se poursuit dans la partie orientale de l’Allemagne. La Suède, la Belgique, le Danemark, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et, plus récemment, la Grèce ont également engagé des opérations de fusion qui ont abouti à une réduction significative du nombre de leurs communes. Aujourd’hui, l’Allemagne réunifiée compte environ 14 000 communes, l’Espagne 8 000, l’Italie 8 000, l’Autriche 2 300, la Grèce 1 000, la Belgique 580, la Finlande 450, le Royaume-Uni 430…

Les pays européens se répartissent en trois grandes catégories en ce qui concerne la taille de leurs communes : ceux qui possèdent de grandes collectivités locales (comme le Royaume-Uni dont les communes comptent en moyenne plus de 100 000 habitants), ceux dont les communes sont relativement petites (telle l’Espagne dont 86 % des communes n’atteignent pas 5 000 habitants) et ceux qui se caractérisent par des communes de taille moyenne (par exemple le Danemark).

La fusion autoritaire n’est plus d’une manière générale à l’ordre du jour de ces pays et les différents systèmes légaux prévoient des garanties spécifiques pour assurer l’expression volontaire et la participation démocratique des collectivités en cas de fusion. En revanche, s’y développent les mécanismes de coopération intercommunale qui, bien que prévus par les textes et donc possibles, avaient été peu utilisés. Désormais considérés comme des formules plus flexibles, plus faciles mettre en œuvre, présentant moins de difficultés politiques, ils prennent des formes très diverses : systèmes obligatoires ou volontaires, entités à but unique ou à finalités multiples, collaboration entre communes ou entre communes et autres niveaux d’administration…

L’Espagne - qui n’a réduit le nombre de ses communes que de façon modeste, en conservant une part importante de communes de dimension relativement faible - se trouve plus proche de la France. Elle a d’ailleurs fortement développé la coopération intercommunale depuis trente ans. Selon le rapport (1) du Conseil de l’Europe, en 2001, il y existait 927 « mancomunidades » (contre 165 en 1978) et plus de 500 « consortiums ».

Les « mancomunidades » sont des associations volontaires de communes - dont les structures et le fonctionnement se rapprochent des syndicats intercommunaux français - Dotées de la personnalité juridique et régies par leurs statuts (approuvés par les municipalités concernées), leur objet est l’exécution en commun de travaux ou de services. En moyenne, 74 % des collectivités locales espagnoles en font partie (dont 75 % de communes de moins de 5 000 habitants et 42 % de communes comptant entre 100 000 et 500 000 habitants). Les activités exercées par ces organismes de coopération concernent la collecte des ordures (482 mancomunidas), le traitement des déchets solides (460), la distribution d’eau (274), l’aide sociale (270), la lutte contre le feu (210), l’éducation et la culture (209), le tourisme (166), l’environnement (103), l’urbanisme (102)…

Les « consortiums » font collaborer les communes avec d’autres organismes administratifs (ou privés à but non lucratif) et gèrent des services liés aux télécommunications, à la distribution d’eau, à la protection civile, aux équipements culturels, à la voirie…

Par rapport à la plupart de ses voisins, la France se caractérise par le nombre élevé de ses communes et par le recours quasi exclusif à la coopération intercommunale. Au recensement de 1999, elle compte 36 778 communes (métropole et DOM) - dont près de 25 000 (soit 67 %) ont moins de 700 habitants - et concentre à elle seule plus de 40 % de l’ensemble des communes de l’Union européenne à 25.

Graphique 1 : Les communes en France selon leur taille en 1999

Cependant, ces comparaisons internationales ne doivent pas conduire à des conclusions hâtives et à la recherche d’un modèle pour la France. Chaque État a une organisation tirée de son histoire et de sa culture. Et certains pays européens qui ont mené des politiques très volontaristes pour restructurer leur carte communale s’interrogent sur ce que représente aujourd’hui chez eux l’autonomie et la démocratie locales. La plupart de nos voisins disposent maintenant de structures locales de proximité lorsqu’ils ont procédé à des regroupements autoritaires et, dans les grandes villes, la création d’arrondissements y est souvent la solution adoptée pour répondre à la question de l’éloignement du citoyen.

Les communes dans l’Union européenne

TABLEAU

Notre organisation administrative quant à elle présente des avantages et des inconvénients : notre émiettement communal est considéré comme un frein à l’efficacité économique auquel l’intercommunalité permet de remédier ; en revanche, le nombre élevé de nos communes est source de lien social et facteur de renforcement de la démocratie de proximité. Ces particularités placent la France devant l’alternative d’un alignement sur l’organisation administrative des autres pays de l’Union européenne ou de la valorisation de son originalité territoriale.

Au moment où l’Europe est à la recherche d’une construction sociale qui réponde aux aspirations variées des populations en termes d’environnement, de solidarité, de participation des citoyens à la vie publique, n’est-ce pas plutôt l’organisation territoriale française avec sa spécificité qui pourrait constituer un modèle pour l’Europe ?

Le fait intercommunal en 2005

A - Les caractéristiques de nos structures intercommunales

L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper, soit pour assurer certaines prestations (ramassage des ordures ménagères, assainissement, transports urbains…), soit pour élaborer de véritables projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme. Elle se traduit par la création de personnes morales distinctes, syndicats ou établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

1. Deux types d’intercommunalité

Peuvent ainsi être distinguées :

- la forme souple ou associative, dite sans fiscalité propre, ou intercommunalité de gestion.

Financée en grande partie par les contributions des communes qui en sont membres, elle leur permet de gérer ensemble des activités ou des services publics. Ce sont essentiellement les syndicats de communes (mixtes, à vocation unique, à vocation multiple…).

- la forme approfondie ou fédérative, dite à fiscalité propre, ou intercommunalité de projet.

Elle est caractérisée par l’existence de compétences obligatoires et par le pouvoir donné à la structure intercommunale de lever l’impôt. Il s’agit des communautés de communes, des communautés d’agglomération, des communautés urbaines…

2. Deux principes : la spécialité et l’exclusivité

Les structures intercommunales sont régies par ces deux principes :

- conformément au principe de spécialité et à la différence des communes qui ont une compétence générale, elles ne peuvent intervenir qu’à l’intérieur de leur périmètre et dans les champs de compétence qui leur ont été transférés ;

- conformément au principe d’exclusivité, elles se trouvent investies, à la place des communes, des pouvoirs de décision et d’exécution sur ces compétences transférées.

Dans les syndicats de communes, ce sont les statuts approuvés par les conseils municipaux qui fixent le champ et la nature des compétences transférées.

Dans les EPCI à fiscalité propre, si les communes peuvent déléguer librement une vaste gamme de compétences à la structure intercommunale, celle-ci est aussi dotée par la loi et dès sa constitution de compétences obligatoires - dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, le législateur a défini des groupes de compétences et dans les communautés urbaines, il a énuméré de façon précise les compétences communautaires.

3. Des règles communes

• La création

Elle peut être initiée soit par les conseils municipaux, soit par le (ou les) représentant de l’État après avis de la (ou des) commission départementale de la coopération intercommunale (si les communes font partie de plusieurs départements). Dans les deux cas, le préfet fixe la liste des communes intéressées.

Après notification de l’arrêté préfectoral, le conseil municipal de chaque commune dispose de trois mois pour se prononcer, sa décision étant réputée favorable faute de délibération. Si la majorité qualifiée est réunie, le préfet établit par arrêté la création de la communauté ou du syndicat.

Cette majorité doit représenter soit les deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale des communes intéressées, soit la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population.

Lors de la création, la majorité qualifiée doit en outre comprendre :

- pour les communautés de communes et les syndicats intercommunaux, les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée ;

- pour les communautés d’agglomération ou les communautés urbaines, le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante.

La loi donne un rôle important au préfet pour déclencher et orienter les démarches intercommunales là où cela apparaît nécessaire. Le préfet peut en outre inclure certaines communes même défavorables dans le périmètre d’un EPCI lors de sa création ou postérieurement en empêcher d’autres d’adhérer, en fonction de la pertinence des périmètres.

• La commission départementale de la coopération intercommunale

Elle est présidée par le préfet et composée de représentants d’élus (communaux, départementaux, régionaux et délégués d’EPCI). Elle établit et tient à jour un état de la coopération intercommunale dans le département ; elle peut faire des propositions de nature à renforcer cette coopération.

Elle est consultée sur tout projet de création d’un EPCI à l’initiative du préfet, de retrait d’une commune d’un EPCI, ou d’extension du périmètre d’un EPCI à fiscalité propre, à l’occasion de sa transformation.

• Le fonctionnement

Sous réserve des dispositions légales ou réglementaires qui leur sont propres, les EPCI sont régis par les mêmes règles que les communes.

Les organes élus sont composés d’une assemblée délibérante (comité syndical ou conseil communautaire) et d’un président. L’organe délibérant est composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres, en leur sein pour les EPCI à fiscalité propre, sans condition d’appartenance aux conseils municipaux pour les syndicats.

Le nombre de délégués est fixé librement lors de la création du syndicat ou de la communauté, sous la condition que chaque commune dispose d’au moins un siège et qu’aucune ne détienne la majorité des sièges. En règle générale, la répartition s’effectue en fonction de la population des différentes communes.

Le président, organe exécutif, doit adresser tous les ans, avant le 30 septembre, un rapport retraçant l’activité de l’établissement au maire de chaque commune membre. Il pourra également être entendu par les communes, soit à sa demande, soit à la demande du conseil municipal. Les délégués des communes doivent rendre compte deux fois par an au conseil municipal de l’activité de l’EPCI.

• La modification du périmètre

Le périmètre peut être étendu postérieurement à de nouvelles communes ; des communes peuvent aussi quitter l’EPCI.

Depuis la loi du 13 août 2004, les conditions d’adhésion nouvelle et de retrait ont été allégées afin que les demandes ne puissent être bloquées par une minorité de communes (auparavant une adhésion - ou un retrait - ne pouvait avoir lieu si le tiers des conseils municipaux des communes membres s’y opposait) ou par une seule commune (l’adhésion à un EPCI à fiscalité propre ne pouvait avoir lieu si elle rompait la continuité territoriale) :

- l’adhésion de nouvelles communes est désormais soumise à l’accord des communes membres exprimé dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de l’établissement.

Elle peut être initiée par des communes nouvelles, par l’organe délibérant de l’EPCI ou par le préfet ; elle est subordonnée dans le premier cas à l’accord de l’organe délibérant, dans le deuxième à l’accord des conseils municipaux des communes dont l’admission est envisagée, dans le troisième à l’accord de l’un et des autres ; la position des communes est réputée favorable si aucune délibération n’intervient dans un délai de trois mois.

En outre, le préfet peut désormais déroger au principe de continuité territoriale et autoriser des communes à adhérer à un EPCI à fiscalité propre, alors même qu’une commune située entre elles et cet EPCI refuse sa propre adhésion.

- sauf pour les communautés urbaines, le retrait d’une commune est possible sous réserve de l’accord de l’organe délibérant et de celui des communes membres, donné dans les conditions de majorité requises pour la création. En l’absence de délibération dans un délai de trois mois, la décision d’une commune est réputée défavorable.

S’il s’agit d’un EPCI à fiscalité propre, le retrait ne doit pas entraîner d’enclave au sein de l’EPCI.

• Les transformations et les fusions

La loi du 13 août 2004 a assoupli les règles en ce domaine pour faciliter l’évolution vers une intercommunalité plus intégrée et l’achèvement de la carte intercommunale.

Seuls les EPCI à fiscalité propre pouvaient se transformer en un autre EPCI sans avoir à passer par une procédure de dissolution préalable à condition de remplir les conditions de compétences, de population et de continuité territoriale exigées pour l’EPCI dont ils adoptaient le régime.

Depuis la loi de 2004, les syndicats peuvent se transformer en communauté de communes ou d’agglomération selon les mêmes modalités.

La transformation est décidée par délibérations concordantes de l’assemblée délibérante et des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création. Chacun dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer, faute de quoi la décision est réputée favorable.

De même, tous les EPCI peuvent désormais fusionner sans avoir à passer par la procédure de dissolution préalable à la condition qu’au moins un des EPCI concernés soit à fiscalité propre. L’initiative appartient aux organes délibérants, à une ou plusieurs des communes membres ou au représentant de l’État.

Organes délibérants et conseils municipaux disposent de trois mois, à défaut leur avis est réputé favorable. La fusion est acquise sous réserve de l’accord des organes délibérants des EPCI et des communes incluses dans le périmètre se prononçant à la majorité qualifiée requise pour la création. L’EPCI ainsi constitué est soumis aux règles applicables à l’EPCI le plus intégré.

• La démocratie participative

Les relations entre les EPCI et les citoyens s’opèrent de plusieurs façons :

- depuis la loi relative à l’administration territoriale de la République de 1992, des règles précises s’imposent aux communes et aux EPCI pour l’information de leurs administrés (mise à disposition du public des documents budgétaires, publication ou affichage des actes administratifs…) ;

- par ailleurs, depuis la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire de 1995, la population peut être consultée sur une question relevant des compétences d’un EPCI lors d’un référendum intercommunal.

Cette possibilité demeure cependant très encadrée. C’est l’organe délibérant qui décide, même en cas de demande d’un cinquième des électeurs, d’organiser ou non une consultation et c’est lui qui en définit les modalités d’organisation. Celle-ci est limitée quant à son objet (compétences de l’EPCI) et dans l’espace (territoire de l’EPCI qui engage la consultation).

Les conditions de recours à la consultation sont également restreintes (pas plus d’une consultation par an, consultations sur le même objet espacées obligatoirement de deux ans, participation réservée aux seuls électeurs, ce qui exclut les étrangers… consultation interdite avant le renouvellement des conseils municipaux et pendant les campagnes électorales). Enfin la consultation reste un avis et ne s’impose pas aux exécutifs locaux.

- l’assemblée délibérante peut créer des comités consultatifs sur toute affaire d’intérêt communautaire. Ces comités peuvent être consultés pour toute question intéressant les services publics ou les équipements de proximité ;

- un EPCI comprenant une commune de 3 500 habitants devra créer une commission consultative relative aux services publics locaux exploités en régie ou délégués ;

- à noter enfin que la loi Voynet pose comme préalable à la constitution d’un pays ou d’une agglomération, l’installation d’un conseil de développement regroupant des élus et des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs - sans toutefois en préciser ni la composition et ni le fonctionnement : chaque conseil est librement organisé et composé à l’échelle locale.

Ces conseils sont associés à l’élaboration des chartes des pays, ils sont consultés sur les projets d’agglomération. Ils le sont aussi sur toutes questions relatives à l’aménagement ou au développement du pays ou de l’agglomération. Ils sont étroitement associés à la mise en œuvre et à l’évaluation des projets.

B - Les différentes structures

1. Les syndicats intercommunaux

Ces structures se caractérisent par leur caractère peu contraignant et leur relative flexibilité.

Les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) sont des associations de communes même non limitrophes, se regroupant afin de gérer une seule activité d’intérêt intercommunal. Ce sont des syndicats spécialisés.

Les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) permettent aux communes de s’associer pour gérer plusieurs activités. Le syndicat à la carte est une formule qui rend possible une adhésion partielle, seulement pour certaines activités du syndicat.

Les conseils municipaux se déterminent librement sur la définition du périmètre concerné, l’approbation des statuts qui précisent la ou les compétences transférées, les modalités de représentation, le mode de financement contributif. La décision institutive du syndicat est prise par le préfet.

Les syndicats intercommunaux remplissent des fonctions surtout techniques comme par exemple les questions relatives à l’eau, l’assainissement, la voirie, les transports urbains ou la collecte des ordures ménagères…

Les recettes proviennent principalement des contributions des communes (budgétaires et fiscalisées) et du produit des taxes et contributions correspondant aux services assurés (taxe d’enlèvement des ordures ménagères…).

La dissolution se réalise soit par consentement mutuel de tous les conseils municipaux, soit de plein droit à l’expiration de la durée initialement prévue, soit à l’achèvement de l’opération que le syndicat avait pour objet de conduire, soit à la date de transfert à un EPCI à fiscalité propre.

A noter aussi l’existence des syndicats mixtes qui, à la différence des SIVU et des SIVOM n’associant que des communes entre elles, permettent l’association de communes avec des départements, des régions ou des établissements publics. Ils sont créés en vue de services présentant une utilité pour chacun de leurs membres, souvent les mêmes que ceux rendus par les syndicats intercommunaux.

2. Les EPCI à fiscalité propre

Les EPCI à fiscalité propre sont - outre les syndicats d’agglomération nouvelle - les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines. Ils ont vocation à structurer les espaces autour de la réalisation de projets de développement d’intérêt communautaire. Aucune commune ne peut faire partie de deux EPCI à fiscalité propre.

a) Des dispositions communes

• Les compétences

Les communautés exercent des compétences obligatoires et des compétences optionnelles dans la limite de l’intérêt communautaire. Les communes peuvent en outre transférer à la communauté d’autres compétences que celles imposées par la loi, facultatives.

Au moment de la création, le choix des compétences optionnelles ou facultatives est décidé par les conseils municipaux à la majorité qualifiée requise pour la création.

S’il s’agit d’un EPCI déjà existant, le transfert nécessite une délibération préalable de l’assemblée intercommunale, puis les communes se prononcent dans les mêmes conditions de majorité qualifiée. Si une commune ne s’est pas prononcée dans les trois mois, son avis est réputé favorable.

Depuis la loi du 13 août 2004, et à leur demande, tous les EPCI à fiscalité propre peuvent aussi exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, sous réserve d’approbation par ces derniers. S’agissant des aides à la pierre, cinq communautés urbaines ou d’agglomération ont d’ores et déjà signé une convention de délégation avec leurs départements respectifs.

• La notion d’intérêt communautaire

Les communes sont, en principe, dessaisies immédiatement et totalement des compétences transférées à la structure intercommunale. Cependant, depuis la loi de 1999, pour tous les EPCI à fiscalité propre, le partage d’une compétence est possible autour de la notion d’intérêt communautaire.

L’introduction de cette notion permet aux communautés de distinguer, pour l’exercice de cette compétence, ce qui relève de l’intérêt communal - et doit être géré par la commune - et ce qui relève de l’intérêt communautaire - et doit donc être géré par l’EPCI :

- pour les communautés de communes, la définition de l’intérêt communautaire incombe aux conseils municipaux dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de l’EPCI ;

- pour les communautés urbaines et d’agglomération, elle incombe au seul conseil communautaire qui doit se prononcer à la majorité des 2/3.

Le législateur n’ayant fixé aucune forme spécifique à cette définition, certains élus ont néanmoins préféré poser des critères objectifs (seuils financiers, critères géographiques ou physiques, superficie, critères qualitatifs…).

La loi du 13 août 2004 fixe désormais un délai pour définir l’intérêt communautaire : un an pour les compétences inscrites aux statuts avant l’entrée en vigueur de la loi, deux ans à compter du transfert pour celles inscrites ultérieurement. Au terme du délai, en cas d’absence de définition, le préfet devra transférer d’autorité toute la compétence à la communauté.

Par ailleurs, par dérogation aux principes de spécialité et d’exclusivité, la loi du 13 août 2004 autorise, pour le financement d’équipements, le versement de fonds de concours entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres après accords concordants, exprimés à la majorité simple, du conseil communautaire et des conseils municipaux.

• Deux groupes d’EPCI à fiscalité propre

Ces deux groupes se distinguent par leur régime fiscal :

- les établissements à « fiscalité additionnelle » : ils prélèvent une fiscalité, additionnelle à celle des communes, sur les quatre taxes directes locales (taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti et taxe professionnelle).

Ces établissements peuvent prélever également la taxe professionnelle de zone (TPZ) sur une partie du territoire intercommunal, qui constitue une taxe professionnelle unique limitée géographiquement.

Au 1er janvier 2005, 56 % des EPCI à fiscalité propre sont régis par ce régime fiscal. Il s’agit de communautés de communes ou de communautés urbaines créées avant 1999.

- les établissements à « taxe professionnelle unique (TPU) » : ils prélèvent en totalité et à un taux unique la taxe professionnelle sur l’ensemble du territoire regroupé.

Ils peuvent également opter, depuis 2000, pour la fiscalité mixte. Il leur est ainsi possible de prélever une fiscalité additionnelle aux trois taxes sur les ménages en plus de la TPU.

Au 1er janvier 2005, 44 % des EPCI sont régis par ce régime fiscal. Il s’agit des communautés d’agglomération et des communautés urbaines créées après 1999 dont c’est le régime de droit commun ainsi que des communautés de communes ou des communautés urbaines antérieures à 1999 ayant opté pour ce régime.

• La péréquation

- les deux types d’EPCI perçoivent une dotation d’intercommunalité (DGF des structures intercommunales) versée par l’État.

Pour les communautés urbaines, la dotation est forfaitaire et indexée.

Pour les autres EPCI, la dotation par habitant de chaque catégorie d’EPCI est fixée par le comité des finances locales - en 2004, elle varie entre 16,62 euros pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle et 40,34 euros pour les communautés d’agglomération - et calculée par répartition d’une enveloppe globale, réalisée en fonction de la population, du coefficient d’intégration fiscale (CIF) et du potentiel fiscal par habitant.

Cette dotation est d’autant plus importante que l’EPCI est soumis au régime de la TPU et exerce des compétences nombreuses.

- les EPCI peuvent instaurer au profit de leurs communes membres une dotation de solidarité communautaire. Pour les communautés urbaines, l’instauration de cette dotation est obligatoire.

b) Les communautés de communes

Les communautés de communes regroupent plusieurs communes formant un ensemble qui, depuis la loi de 1999, doit être d’un seul tenant et sans enclave, sans condition de seuil démographique. Elles étaient à l’origine destinées au milieu rural.

Leur intensité de coopération varie essentiellement selon les choix opérés en termes de compétences et de fiscalité.

• Deux types de communautés de communes

Depuis 1999, deux formes coexistent :

- la première résulte du maintien du régime mis en place en 1992 et repose sur l’exercice, en lieu et place des communes, de compétences d’intérêt communautaire ;

- la seconde, plus intégrée, est issue de la réforme intervenue en 1999. Elle permet à la communauté de percevoir une dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée à condition d’instaurer un régime de TPU, d’exercer des compétences obligatoires importantes et de compter de 3 500 à 50 000 habitants (ou de ne pas inclure de commune de plus de 15 000 habitants si sa population dépasse 50 000 habitants).

• Les compétences légales

Selon qu’elles renoncent ou prétendent à la DGF bonifiée, les compétences obligatoires des communautés de communes diffèrent :

- dans le premier cas, les communautés n’exercent des compétences obligatoires qu’en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique. Si elles ont opté pour le régime de la TPU, le législateur leur transfère également l’aménagement et l’entretien des zones d’activités.

Elles exercent également des compétences optionnelles choisies parmi au moins un des cinq domaines suivants : l’environnement, le logement et le cadre de vie, la voirie, les équipements culturels et sportifs et de l’enseignement élémentaire et pré-élémentaire ainsi que l’action sociale (depuis la loi de cohésion sociale).

- dans le second cas, elles doivent exercer au moins quatre des six groupes de compétences d’intérêt communautaire suivants : développement économique, aménagement de l’espace, voirie, logement, déchets, équipements sportifs (depuis la loi du 13 août 2004).

• Les ressources

La communauté de communes perçoit des recettes fiscales directes :

- soit dans le cadre de la fiscalité additionnelle avec possibilité d’instaurer une TPZ par un vote à la majorité des 2/3 du Conseil communautaire ;

- soit sous le régime de la TPU avec possibilité d’instaurer une fiscalité additionnelle sur les ménages par un vote à la majorité simple.

La mise en place d’un régime de TPU lui permet de bénéficier, au titre de la dotation d’intercommunalité, d’une DGF bonifiée.

Elle peut aussi percevoir des recettes liées à son patrimoine et à ses activités ainsi que des taxes (taxe d’enlèvement des ordures ménagères, taxe de séjour…) Elle bénéficie du versement destiné aux transports en commun lorsqu’elle est compétente pour l’organisation des transports urbains.

• La dissolution

La communauté de communes est dissoute soit de plein droit à l’expiration de la durée fixée dans la décision institutive, soit par le consentement de tous les conseils municipaux intéressés.

Elle peut être dissoute soit par arrêté préfectoral sur la demande motivée de la majorité des conseils municipaux ou, lorsqu’elle a opté pour le régime de la TPU, à la demande des conseils municipaux exprimée à la majorité qualifiée requise pour la création, soit d’office par décret en Conseil d’État rendu sur l’avis conforme du conseil général.

c) Les communautés d’agglomération

Remplaçant les communautés de ville créées en 1992 dont la formule n’a pas connu le succès escompté, la communauté d’agglomération est un EPCI regroupant plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50 000 habitants, d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou plusieurs communes centres de 15 000 habitants, seuil qui ne s’applique pas lorsque la communauté comprend le chef-lieu ou la commune la plus importante du département.

• Les compétences légales

Les communautés d’agglomération exercent obligatoirement des responsabilités d’intérêt communautaire dans les quatre domaines suivants : développement économique, aménagement de l’espace, équilibre social de l’habitat, politique de la ville.

Elles doivent en outre exercer au moins trois des six compétences suivantes : voirie, assainissement, eau, environnement, équipements culturels ou sportifs et action sociale (depuis la loi de cohésion sociale).

• Les ressources

Les communautés d’agglomération bénéficient toutes de la TPU et de la dotation d’intercommunalité.

Outre les recettes liées à leur patrimoine et à leurs activités, elles peuvent aussi bénéficier d’une fiscalité additionnelle à la taxe d’habitation et aux taxes foncières et disposer de certaines ressources fiscales (taxes d’enlèvement des ordures ménagères, taxe de balayage, de séjour, sur la publicité…). Elles perçoivent le produit du versement transport - dans la mesure où l’organisation des transports urbains constitue une compétence obligatoire.

• La dissolution

La dissolution relève d’un décret en Conseil d’État et s’effectue sur demande des conseils municipaux des communes membres à la majorité qualifiée requise pour la création, cette majorité devant comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population concernée.

d) Les communautés urbaines

Depuis la loi de juillet 1999, elles doivent regrouper plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave formant un ensemble de plus de 500 000 habitants, ces dispositions ne s’appliquant pas aux anciennes communautés urbaines. Coexistent deux types de communautés urbaines :

- celles relevant du régime mis en place par la loi du 31 décembre 1966 - souvent de taille inférieure au seuil des 500 000 habitants - qui ont maintenu leur régime fiscal (fiscalité additionnelle et TPZ) et n’ont pas étendu leurs compétences antérieures ;

- celles créées après 1999 et qui sont régies par les dispositions nouvelles.

• Les communautés urbaines du régime de 1966

Elles continuent d’exercer obligatoirement leurs compétences en matière de chartes intercommunales de développement, d’urbanisme, d’habitat, de zone d’aménagement concerté (ZAC), de développement économique, de zones d’activités, de transports urbains, d’eau, d’ordures ménagères…

Sous réserve de remplir les conditions de taille démographique et de continuité territoriale, elles peuvent, par délibérations concordantes du conseil communautaire et d’au moins la moitié des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population concernée, élargir leurs responsabilités à l’ensemble des compétences définies pour les communautés urbaines du nouveau régime. Cet élargissement entraîne de plein droit l’adoption du régime fiscal de TPU.

• Les communautés urbaines résultant de la loi de 1999

Elles exercent les compétences obligatoires suivantes :

- développement et d’aménagement économique, social et culturel ;

- aménagement de l’espace ;

- habitat ;

- politique de la ville ;

- gestion des services d’intérêt collectif ;

- protection de l’environnement.

• Les ressources

Régies par la loi de 1966, les communautés urbaines perçoivent une fiscalité additionnelle aux quatre taxes locales et peuvent opter, par un vote à la majorité des trois quarts du conseil communautaire, pour un régime de TPZ.

Créées après 1999, elles perçoivent la TPU auxquelles elles peuvent adjoindre, par un vote à la majorité simple du conseil communautaire, une fiscalité sur les trois autres taxes locales (taxe d’habitation et taxes foncières).

Elles perçoivent également la dotation d’intercommunalité ainsi que le produit des taxes et revenus liés aux activités qui leur ont été transférées, le versement lié aux transports en commun…

• La dissolution

La communauté urbaine est dissoute sur la demande des conseils municipaux statuant à la majorité qualifiée requise pour la création, cette majorité devant comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population concernée. Cette dissolution est prononcée par décret en conseil des ministres.

C - L’intercommunalité en chiffres

1. La répartition des structures intercommunales selon leur régime juridique

a) Les syndicats de communes

Structure intercommunale la plus ancienne, ils représentent la forme la plus répandue. Au recensement de 1999, dernière estimation connue, 18 504 syndicats de communes étaient en activité, répartis en 14 885 syndicats à vocation unique, 2 165 syndicats à vocation multiple et 1 454 syndicats mixtes.

Graphique 2 :Répartition en % des différentes catégories de syndicats de communes au 1er janvier 1999

• 14 885 syndicats à vocation unique

Les SIVU sont généralement de taille réduite et le plus souvent compétents en matière d’adduction, traitement et distribution d’eau, d’activités scolaires et périscolaires, d’assainissement. Au 1er janvier 1999, les SIVU représentent 80 % de l’ensemble des syndicats. De 1992 à 1999, leur nombre s’est stabilisé.

• 2 165 syndicats à vocation multiple

Les compétences les plus répandues des SIVOM relèvent des domaines de l’assainissement, de la collecte et de l’élimination des ordures ménagères, des activités scolaires et périscolaires, des transports urbains, du tourisme, des équipements publics etc. Au 1er janvier 1999, les SIVOM représentent 12 % de l’ensemble des syndicats. De 1992 à 1999, leur nombre est en régression.

• 1 454 syndicats mixtes

Leur activité concerne notamment la collecte ou l’élimination des ordures ménagères, le traitement ou la distribution de l’eau, le tourisme, etc. Au 1er janvier 1999, les syndicats mixtes représentent 8 % de l’ensemble des syndicats. De 1995 à 1999, leur nombre est en progression.

b) Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Au 1er janvier 2005, la France comptait 2 525 EPCI à fiscalité propre rassemblant 32 311 communes (soit 88 % des communes) et 52,3 millions d’habitants (soit 82 % de la population française).

Dans leur très grande majorité, ces EPCI sont des communautés de communes réunissant la très grande majorité des communes bénéficiant de l’intercommunalité. En revanche, si les 2 343 communautés de communes regroupent près de la moitié de la population bénéficiant de l’intercommunalité, les 162 communautés d’agglomération en regroupent à elles seules près de 40 % (voir tableau 1 ci-dessous).

• 14 communautés urbaines

Il s’agit des douze communautés urbaines créées sous le régime antérieur et des deux créées en application de la loi de 1999. Au 1er janvier 2005, ces quatorze communautés urbaines regroupent 355 communes et 6,2 millions de personnes.

• 2 343 communautés de communes

Destinées à l’origine au milieu rural, les communautés de communes séduisent de plus en plus le milieu urbain. Au 1er janvier 2005, les 2 343 communautés de communes regroupent 29 172 communes et 25,3 millions de personnes.

• 162 communautés d’agglomération

Au 1er janvier 2005, les 162 communautés d’agglomération regroupent 2 750 communes et 20,4 millions de personnes.

• 6 syndicats d’agglomération nouvelle (en voie d’être supprimés)

Les syndicats d’agglomération nouvelle – dont les compétences s’exercent principalement en matière d’urbanisme, de logement et de transports – ont vocation depuis le processus de rationalisation des structures intercommunales, initié par la loi du 12 juillet 1999, à se transformer en communautés d’agglomération. Au 1er janvier 2005, 6 syndicats d’agglomération nouvelle regroupent 34 communes et 0,4 million de personnes.

2. Près de 88 % des communes engagées dans une intercommunalité à fiscalité propre

a) De plus en plus de communes dans l’intercommunalité

De 1993 à 2005, le nombre EPCI à fiscalité propre est passé de 466 à 2 525. Les communautés de communes se sont multipliées, leur nombre passant de 193 à 2 343. Sur cette même période, le nombre de communes engagées dans cette dynamique est passé de 5 071 à 32 311 tandis que la population couverte a plus que triplé passant de 16,1 millions à 52,3 millions. Au 1er janvier 2005, près de 84 % de la population est donc concernée par l’intercommunalité contre près de 27 % en 1993 et 88 % des communes contre 14 % en 1993.

Graphique 3 : Évolution du pourcentage de communes et de population regroupées au sein d’un EPCI à fiscalité propre

Tableau 1 : les EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2005

b) L’intercommunalité touche les communes de toute taille… ou presque

Les trois quarts des communes françaises ont moins de 1 000 habitants. Quelle que soit leur taille, elles sont aujourd’hui massivement membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Mais cette participation est moindre pour les communes ayant entre 20 000 et 99 999 habitants puisque seulement 304 d’entre elles sur 403 (soit 75 %) sont membres d’un EPCI.

Graphique 4 : Pourcentage de communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre en 2005 selon la taille de la commune

c) Le plus souvent entre 6 et 20 communes regroupées par EPCI à fiscalité propre

Au 1er janvier 2005, seuls 29 EPCI à fiscalité propre sur 2 525 regroupent uniquement deux communes. La situation la plus courante est celle d’EPCI regroupant entre 6 et 20 communes. Selon la catégorie d’EPCI, d’importantes différences existent : les communautés urbaines et les communautés d’agglomération dépassent plus souvent 20 communes que les communautés de communes (voir graphique 5).

d) Une taille en nombre d’habitants des communautés de communes bien inférieure à celle des communautés d’agglomération et des communautés urbaines

1 % seulement des communautés de communes regroupent au moins 50 000 habitants alors que la totalité des communautés urbaines et des communautés d’agglomération (à une exception près) regroupent au minimum 50 000 habitants.

La taille démographique est donc un critère discriminant entre les différentes catégories d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre comme la loi le laissait présager (voir graphique 6 et 7).

Graphique 5 : Ventilation en pourcentage des EPCI à fiscalité propre selon leur catégorie et le nombre de communes les composant en 2005

Graphique 6 : Répartition des communautés urbaines et d’agglomération suivant leur taille démographique en 2005

e) Une gamme de plus en plus élargie de compétences (2)

Le champ des compétences exercées par les EPCI à fiscalité propre s’est considérablement élargi, aussi bien dans le domaine des compétences obligatoires que facultatives.

La totalité des EPCI se sont spécialisés dans les fonctions d’organisation de l’espace et de développement économique portant principalement sur la création et l’équipement de zones d’activités, compétences statutaires obligatoires.

Graphique 7 : Répartition des communautés de communes et de l’ensemble des EPCI à fiscalité propre suivant leur taille démographique en 2005

Mais on constate aussi au cours des dernières années une montée en puissance des compétences optionnelles et facultatives auparavant marginales et qui tendent à concerner un nombre croissant de structures intercommunales.

Graphique 8 : Les compétences statutaires (hors aménagement et développement économique) des EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2004

La progression est particulièrement sensible dans les domaines d’ordre social, qui tendent progressivement à dépasser les compétences plus techniques.

Ainsi le logement est devenu la première compétence des EPCI (hors compétence obligatoire de l’aménagement et du développement économique).

Il concerne, au 1er janvier 2004, 80 % des groupements contre 67 % en 1999 (10 points de plus qu’en 2001). Ces structures concentrent leur action essentiellement sur les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) (52 %) et les programmes locaux de l’habitat (PLH) (43 %). Cette prépondérance des OPAH s’explique notamment en milieu rural par la forte proportion des logements anciens, où elles constituent souvent la première étape des politiques intercommunales de logement.

Par ailleurs, 62 % des EPCI exercent une responsabilité dans le domaine des équipements culturels et sportifs. Deux communautés de communes sur cinq (37 %) mènent une politique culturelle prévue dans leurs statuts soit dans le cadre optionnel (équipements), soit de façon facultative (animation, festivals…) en complément de l’action des communes.

De même, l’action sociale, restée longtemps parent pauvre de l’intercommunalité, représente aujourd’hui 30 % environ des compétences non obligatoires des EPCI.

A noter également le pourcentage élevé des structures intercommunales qui ont prévu d’exercer dans leurs statuts une action en faveur du tourisme (63 % en 2003 et 2004).

Dans les compétences plus techniques, la gestion des déchets représente la deuxième compétence (hors aménagement de l’espace et développement économique) la plus largement mise en œuvre.

Au 1er janvier 2004, elle est exercée par les trois quarts des structures intercommunales, qu’il s’agisse de la collecte et du traitement des ordures non ménagères ou du développement des déchetteries. Cette forte participation s’explique en grande partie par la bonification de la DGF dont bénéficient les communautés de communes lorsqu’elles ont choisi d’exercer cette compétence.

Mais alors que la collecte et le traitement des déchets se stabilisent, l’eau et l’assainissement et surtout la voirie progressent fortement.

Ces évolutions confirment une vocation de plus en plus généraliste des EPCI à fiscalité propre. Il convient toutefois de noter que l’extension de leurs compétences s’opère parfois dans des secteurs traditionnellement gérés par les syndicats intercommunaux, et que ces derniers conservent encore une place importante dans certains domaines techniques (déchets, eau, assainissement…) ou dans certaines régions (Ile-de-France en particulier).

3. Au 1er janvier 2005, une coopération intercommunale diffuse sur l’ensemble du territoire mais de façon inégale

L’analyse au niveau départemental du regroupement des communes au sein d’un EPCI à fiscalité propre montre que dans la majorité des départements (65 sur 100), presque la totalité de la population (en tout cas 90 % et plus) bénéficie d’un tel regroupement. Dans les 35 autres départements, les situations sont plus contrastées.

La population d’un seul département, en l’occurrence Paris, ne participe à aucune forme d’intercommunalité. Mais de façon plus générale, les départements de la région d’Ile-de-France font partie de ceux qui ont le moins développé l’intercommunalité. Parmi les départements d’Outre-mer, seule la Guadeloupe a peu de communes regroupées au sein d’un EPCI.

Carte 1 : Pourcentage de la population du département regroupée au sein d’un EPCI à fiscalité propre

a) 14 communautés urbaines réparties sur 13 départements

Au 1er janvier 2005, 14 communautés urbaines sont réparties sur treize départements. Dans les départements du Rhône, des Bouches-du-Rhône, de la Gironde et du Nord, au moins la moitié de la population départementale est regroupée au sein d’une communauté urbaine. La plus petite communauté urbaine, celle d’Alençon, regroupe près de 53 000 habitants tandis que la plus grande, celle du Grand Lyon, en regroupe près de 1 200 000.

Carte 2 : Pourcentage de la population départementale regroupée dans une communauté urbaine

b) 2 343 communautés de communes réparties sur 98 départements

Au 1er janvier 2005, à l’exception des départements de Paris et de la Seine-Saint-Denis, tous les départements comprennent au moins une communauté de communes.

Carte 3 : Pourcentage de la population départementale regroupée dans une communauté de communes

c) 162 communautés d’agglomération réparties sur 76 départements

Au 1er janvier 2005, 162 communautés d’agglomération sont réparties sur 76 départements. Parmi 18 de ces départements, plus de la moitié de la population départementale est regroupée au sein d’une communauté d’agglomération. Parmi ces 162 communautés d’agglomération, 21 regroupent entre 50 000 et 60 000 habitants. Les deux plus importantes sont celles du Grand Toulouse (603 000 habitants) et de Nice-Côte d’Azur (495 000 habitants).

Carte 4 : Pourcentage de la population départementale regroupée dans une communauté d’agglomération

4. Au 1er janvier 2005, 44 % des EPCI à taxe professionnelle unique regroupent 75,5 % de la population des EPCI à fiscalité propre

a) Depuis 1999, essor de la taxe professionnelle unique

C’est la loi du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, qui a notamment encouragé le passage à la TPU. Ainsi, au 1er janvier 1999, seulement 13 % de la population faisant partie d’un regroupement intercommunal à fiscalité propre relevait d’un EPCI avec TPU contre 75,5 % en 2005.

Graphique 9 : Diffusion de la taxe professionnelle unique dans les regroupements intercommunaux à fiscalité propre

b) Un essor inégal selon la catégorie d’EPCI

Au 1er janvier 2005, 1 101 EPCI sur 2 525, soit 44 % des EPCI à fiscalité propre, sont régis par le régime de la TPU. Selon la catégorie d’EPCI, la part de la TPU dans la fiscalité varie.

Ainsi, la totalité des communautés d’agglomération et près de 80 % des communautés urbaines sont régies par le régime de la taxe professionnelle unique. Par contre, ce n’est le cas que de 39,4 % des communautés de communes.

Si la majorité des communes faisant partie d’un regroupement intercommunal n’est pas régie par le régime de la taxe professionnelle unique, par contre, les trois quarts de la population faisant partie d’un regroupement intercommunal l’est (voir tableau 2 ci-dessous).

c) A taille de regroupement élevée, recours important à la TPU

De façon générale, plus la taille démographique du regroupement intercommunal est élevée, plus le recours au régime fiscal de la taxe professionnelle unique est important.

Graphique 10 : Pourcentage d’EPCI à fiscalité propre ayant une taxe professionnelle unique suivant la taille démographique du regroupement en 2005

TABLEAU 2 : les EPCI à fiscalité propre selon le régime fiscal au 1er janvier 2005

5. L’intercommunalité dans l’Outre-mer

Il existe en Outre-mer, comme en métropole, deux formes de coopération intercommunale :

• L’intercommunalité contractuelle : les syndicats intercommunaux avec les SIVU, SIVOM et syndicats mixtes, que l’on rencontre également dans les toutes les collectivités territoriales de l’Outre-mer.

• L’intercommunalité à fiscalité propre (EPCI) avec en théorie ses trois formes qui se fondent sur la libre volonté d’élaborer ensemble des projets de développement au sein d’un espace de solidarité.

Cependant, dans la mise en œuvre de l’intercommunalité, il convient de distinguer les DOM, qui sont régis par le droit commun, des autres collectivités territoriales d’Outre-mer (CTO). En effet, si la forme syndicale de l’intercommunalité est ouverte à l’ensemble des neuf collectivités de l’Outre-mer, les lois concernant les EPCI à fiscalité propre ne sont pas toujours étendues aux CTO. Seuls les quatre DOM jouissent des mêmes possibilités de coopération que les communes de métropole.

a) La coopération intercommunale dans l’ensemble de l’Outre-mer

Tableau 3 : Les différentes structures intercommunales Outre-mer

b) Les EPCI à fiscalité propre dans les DOM

Tableau 5 : Les différents EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2005

Tableau 6 : Les EPCI à fiscalité propre des DOM selon la catégorie au 1er janvier 2005

Tableau 4 : Les EPCI à fiscalité propre dans l’Outre-mer au 1er janvier 2005

Quels enjeux pour l’intercommunalité aujourd’hui ?

Afin d’adapter la gestion du territoire au besoin des hommes, et après avoir vainement tenté les regroupements autoritaires, la France a privilégié dans la dernière période, et notamment après 1992, la voie de l’intercommunalité plutôt que celle de la fusion pour essayer de résorber les inconvénients de l’émiettement communal.

Comme nous l’avons vu dans la première partie, l’intercommunalité est aujourd’hui une réalité forte, mais qui recouvre des situations très différentes.

32 300 communes sont membres d’une communauté urbaine, d’une communauté d’agglomération, d’une communauté de communes (ou d’un SAN). Elles regroupent 82 % de la population nationale :

- 14 communautés urbaines regroupent, à elles seules, plus de six millions d’habitants ;

- 162 communautés d’agglomération englobent plus de vingt millions d’habitants ;

- 2 343 communautés de communes réunissent plus de vingt-cinq millions d’habitants.

La question peut se poser : cette hétérogénéité est-elle nécessaire ou faut-il une assise minimum, des découpages plus rationnels, des entités plus ou moins comparables ? La population moyenne des communautés d’agglomération se situe à 127 000 habitants, et, parmi les communautés de communes, 330 comptent moins de 3 000 habitants, 20 en ont plus de 50 000.

L’intercommunalité se doit de répondre à trois défis majeurs :

- Constituer une entité minimum pour être viable, réaliser les investissements nécessaires au rythme voulu, voire se fédérer autour d’un projet cohérent.

- Clarifier la répartition des compétences entre le niveau communal et le niveau intercommunal. Il faut que, progressivement, un certain ordre puisse être établi, permettant une meilleure lisibilité pour le citoyen.

- Faire progresser la démocratie qu’elle soit représentative ou participative pour permettre et amplifier l’adhésion des citoyens aux projets locaux et à la vie dans les territoires.

Pour pouvoir répondre à ces défis, une plus grande visibilité à moyen et long terme des ressources pour engager les politiques publiques territoriales est nécessaire.

A - Mise en partenariat ou mise en concurrence : quelle cohérence de l’action publique ?

Plusieurs conceptions de l’intercommunalité se confrontent :

- La conception de type « plus d’intercommunalité », qui suggère un véritable pouvoir supracommunal, annonçant la relativisation du niveau communal.

- La conception « moins d’intercommunalité », limitant celle-ci à la référence à une tradition plus ancienne de syndicat. C’est en définitive une mutualisation des moyens visant à déléguer à l’intercommunalité la réalisation et la gestion des équipements onéreux tout en maintenant aux communes leur zone d’autonomie de décisions.

- Enfin, la conception « mieux d’intercommunalité » ou intercommunalité de projet, dans un bassin de vie quotidienne.

C’est autour de cette dernière notion que le fait intercommunal s’est développé dans notre pays, en s’appuyant sur plusieurs principes :

- La pérennité du niveau communal auquel nos concitoyens sont historiquement et culturellement très attachés.

- L’application du principe de subsidiarité : on ne transfère à un niveau d’organisation plus large que ce que l’on reconnaît ne pas être suffisamment en mesure, à un niveau plus restreint, de remplir comme compétences et responsabilités.

- Le projet est la finalité de l’intercommunalité, même s’il demeure une part de gestion et d’administration : pour qu’il soit le plus partagé possible, la participation de la sphère économique et sociale devient une nécessité dans cette démarche de projet.

- L’évolutivité, l’adaptabilité : la chance de l’intercommunalité, c’est de pouvoir évoluer.

Il est nécessaire de laisser s’épanouir les initiatives locales qui dépassent les clivages politiques et de leur donner les moyens pour y parvenir. « La pire des choses est l’intercommunalité des “malgré nous” », souligne Gérard Pelletier, président de l’Association des maires ruraux de France.

1. Un territoire ne vit que par des projets par et pour une population

En quoi l’intercommunalité a-t-elle permis d’avancer vers une plus grande cohésion de la puissance publique au niveau du territoire, au niveau local ? A-t-elle permis de gagner en efficacité et en cohérence économique et a-t-elle permis de renforcer la cohésion sociale des habitants qui vivent sur ces territoires ?

La réponse à ces questions n’est pas aisée, tant se mêlent les facteurs économiques, sociaux et institutionnels pour expliquer les raisons du développement ou du dépérissement d’un territoire. Mais l’examen au cas par cas de ces questions met en évidence le caractère tout à fait indissociable des deux notions : projet et territoire.

a) Projet(s) et territoire(s)

En matière d’action publique locale, ce que l’on appelle communément un « projet » peut se définir comme une réalisation désirée, souhaitée et soutenue par la volonté de la majorité des habitants, mettant en relation plusieurs acteurs ou groupes d’acteurs, dans le but affiché de préserver ou d’améliorer le « bien commun » à l’ensemble : l’intérêt général.

Qu’il soit culturel ou politique, qu’il se décline en actions dans les domaines du logement, de la santé, de l’urbanisme, de l’éducation, des loisirs… un territoire ne peut acquérir durablement une légitimité, ni la conserver, sans projet(s).

Projet(s) et territoire(s) semblent bien indissociables. A noter toutefois que les territoires intercommunaux ne correspondent pas toujours aux territoires de projet et que la taille des territoires de projet eux-mêmes n’est pas toujours suffisante pour mener des projets globaux.

Le projet doit aussi se bâtir à partir d’un cadre de contraintes imposées, ou d’évolutions institutionnelles parfois plus subies que souhaitées. Certaines réactions d’élus locaux (Association des maires de France, Association des départements de France), par-delà les sensibilités politiques, l’ont bien montré au cours des débats sur l’acte II de la décentralisation.

Cette nécessité de la définition d’un projet cohérent et partagé pour assurer la viabilité d’une intercommunalité a été renforcée par le législateur : la loi du 13 août 2004 rend obligatoire la définition de l’intérêt communautaire, ce qui devrait obliger nombre de communautés à relancer, d’urgence, le débat sur la nature et l’étendue des compétences transférées.

b) Décentralisation : nécessité a fait loi

On néglige aussi parfois le fait que le mouvement de décentralisation intervenu au début des années 1980 ne doit pas sa mise en œuvre à la seule volonté politique de rapprocher du citoyen, les choix et les processus de décisions publiques.

Il est, tout autant, le résultat d’une nécessité qui a fait loi : celle de rendre possible le formidable développement des infrastructures et des services imposé par le développement démographique et économique dans la France des années 1960-1980. Pour des raisons politiques, financières et organisationnelles assez évidentes, l’État ne pouvait assumer seul une telle tâche, en maintenant le même cadre institutionnel.

Ainsi, tout territoire doit composer avec des contraintes, et l’une des possibilités majeures dont il dispose pour les contourner, les assumer ou les surmonter, est de se donner la capacité de construire et de faire reconnaître ses projets.

Et il aura d’autant plus de chance de les faire valoir qu’il démontrera que ces projets :

- sont demandés, souhaités, portés et construits par le plus grand nombre de ses habitants et résidents ;

- peuvent mettre en convergence tous les acteurs du territoire (citoyens, institutions, entreprises, organisations syndicales, associations…) ;

- peuvent exercer un effet de levier : une aide extérieure au territoire ne pourra être obtenue que s’il est admis que les résultats escomptés porteront effet bien au-delà du seul territoire concerné.

2. Les raisons des associations des collectivités

Depuis le début des années 1990, plusieurs lois ont contribué à donner de l’ampleur au phénomène d’intercommunalité. Beaucoup de raisons objectives vont conduire les élus locaux, d’abord réticents voire ombrageux sur le sujet, à se tourner vers l’intercommunalité.

a) Intercommunalité : le résultat du point de rencontre entre volonté d’« en haut » et aspiration d’« en bas »

Historiquement, la coopération entre collectivités a été très faible dans la période qui a suivi la Révolution française. Comme le montre la première partie de ce rapport, jusqu’à la fin du XIXe siècle, les communes et les départements servent essentiellement de relais pour consolider l’État.

En fait, les premières tentatives de coopération et de regroupement collectif, encouragées d’« en haut », correspondent à des mouvements qui viennent d’« en bas » : il s’agissait de mutualiser des moyens afin de rendre un meilleur service aux populations (eau, assainissement, déchets…).

Après la seconde guerre mondiale, les deux enjeux majeurs sont la modernisation et la concentration au niveau de l’État des moyens de l’action publique. Or, avec les premières lois de décentralisation et leurs effets sur la gestion territoriale des politiques publiques, le premier interlocuteur vers lequel le citoyen se tourne devient moins l’État que le maire.

En effet, le développement des missions et des compétences des collectivités locales place les élus locaux, et tout particulièrement les maires, dans une situation extrêmement complexe, difficile, voire parfois écrasante.

Ainsi se conjuguent :

- les conséquences de la clause de compétence générale : le maire est supposé s’occuper de tout, avec toutes les conséquences que cela comporte en terme de poids psychologique créé par une responsabilité au niveau local ;

- les attentes des citoyens vis-à-vis des maires qui sont énormes, multiples, globales : non seulement sur les compétences traditionnelles et les compétences nouvelles, mais au-delà, sur des enjeux aussi de cohésion sociale. Les habitants demandent aux maires de régler à peu près toutes les questions auxquelles ils sont confrontés.

A ce stade, beaucoup de maires se sont dit que, pour pouvoir faire face à de tels enjeux, il faut se tourner vers d’autres. Mais vers qui ?

- vers l’État ? En pleine phase de mise en œuvre de la décentralisation, le mouvement dominant n’incline pas à se tourner vers l’État ;

- la région ? Ce n’était pas possible car, à l’époque des lois de 1982-1983, c’était une collectivité naissante ;

- restent les départements qui sont identifiés comme l’institution susceptible d’être la plus apte à accompagner les communes.

Mais concernant ces derniers, deux situations méritent d’être distinguées :

- En zone rurale, le Conseil général est le premier interlocuteur du maire. Dans les faits, le mouvement intercommunal y est le plus souvent soutenu par l’institution départementale, voire est créé, provoqué par les départements.

- La situation en zone urbaine est totalement différente. Le Conseil général ne joue pas du tout le même rôle ; il n’a pas, dans la représentation des citoyens, la même image que celle des communes et de l’ensemble des acteurs du territoire. Le département apparaît comme une institution plus éloignée des préoccupations de terrain que les communes. Le positionnement du département est opaque pour une autre raison forte : le mode même de désignation des conseillers généraux. La logique de canton en zone urbaine paraît comme n’ayant que peu ou pas grand sens.

b) Intercommunalité : émergence d’un nouvel échelon institutionnel durable ou bien outil de recomposition ?

Du fait de cette rencontre entre volonté et aspiration, une véritable opportunité s’ouvre pour les maires, non seulement pour des raisons de pouvoir, mais aussi pour des raisons d’élargissement des capacités d’intervention financière ou économique.

Tel est notamment le cas des « villes-centres » - qui disposent des équipements - à l’égard des communes qui sont à la périphérie et qui, elles, ont la richesse au travers de la taxe professionnelle.

Parfois, ce sont aussi des maires qui ont une notoriété nationale et qui utilisent cette opportunité de hâter le processus de coopération.

Autre élément du contexte qui favorise aussi la coopération, l’Europe qui se construit cherche à la fois à fortifier les régions ou le niveau institutionnel régional et à avoir des interlocuteurs au niveau des bassins de vie et d’emploi.

A ce stade, on constate donc un véritable point de rencontre entre, d’un côté, les enjeux de coopération conçus par le pouvoir central comme un outil de modernisation et de cohésion et, de l’autre, une attente des maires, liée à des responsabilités de plus en plus fortes, sous la pression des citoyens, et dans un contexte marqué par une étape particulière de la construction européenne.

Chemin faisant, des arguments sont forgés en faveur du développement de l’intercommunalité. L’intercommunalité c’est plus simple, plus efficace.

Aujourd’hui, où en sommes-nous ?

Dans les années 1950 existaient trois niveaux institutionnels : l’État, le département, la commune. Aujourd’hui, il existe, de fait, six niveaux : l’Europe, l’État, la région, le département, la commune et l’établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Pour autant, les communes ne sont pas affaiblies dans la représentation collective, et elles restent un élément de repère important pour le citoyen.

c) Milieu rural, milieu urbain et intercommunalité

En zone urbaine, l’association commune/intercommunalité apparaît de plus en plus comme un couple durable, au sein duquel l’intercommunalité est le relais de pilotage de l’action publique des communes.

Dans les zones rurales, la situation semble plutôt inverse. L’intercommunalité a pris une véritable légitimité institutionnelle, et ce sont les communes qui deviennent le relais de l’intercommunalité. L’intercommunalité tend à devenir l’élément institutionnel dominant, qui assure la cohésion du fonctionnement du territoire.

Dans le même temps, dans les années 1980-1990, les services passent peu à peu d’une logique d’artisanat vers une logique industrielle, aussi bien dans le milieu urbain que dans le milieu rural, qu’il s’agisse de la collecte des ordures ménagères, de l’eau, de l’assainissement…

Les communes et les départements, qui ont été longtemps les relais de mise en œuvre de la politique de l’État, deviennent de fait les lieux d’élaboration de la politique publique. Il en résulte une responsabilité nouvelle pour les exécutifs locaux et tout particulièrement pour les maires. La nature de ces responsabilités fait que les maires sont demandeurs d’une concentration et d’une efficacité des services publics, avec des moyens d’élaboration et d’action des politiques publiques correspondants.

d) Légitimité d’un territoire :périmètre pertinent, projet et démocratie

Un des objectifs de l’action publique est de conjuguer les intérêts et besoins sociaux individuels tout en privilégiant l’intérêt général. Elle participe ainsi à la construction et à la pérennité des rapports sociaux. Cela repose sur une volonté et aussi, plus simplement, sur une conception de la vie sociale.

Les enjeux de l’éducation, ou ceux des comportements civiques, peuvent être ainsi parties intégrantes de l’action publique. Celle-ci ne peut être limitée à un « rendu de service » en réponse à des besoins de l’instant ; on le voit dans certains domaines comme la sécurité, la lutte contre l’incendie ou l’aide sociale à l’enfance.

Dans ces domaines, pour être acceptée, l’autorité publique doit apparaître comme légitime, ce qui suppose bien souvent une certaine proximité avec les usagers. Si la concentration et l’augmentation de moyens apparaissent nécessaires, ils ne trouveront leur pleine efficacité que si les questions de l’organisation des rapports sociaux sont aussi abordées et traitées.

Comment concilier efficacité et proximité du point de vue de l’action publique locale ? Si nous ne raisonnions qu’en terme d’échelon communal, de nombreuses communes mériteraient d’être regroupées pour asseoir une autorité de légitimité dans une action publique visant une cohésion de vie harmonieuse. En revanche, il y a aussi des situations où l’on pourrait admettre sinon des créations de communes, du moins des unités de vie permettant de retrouver de la proximité et les nécessaires capacités d’intégration.

A partir de cette double considération : asseoir une légitimité et développer l’efficacité de l’action publique, les intercommunalités peuvent alors jouer un véritable rôle de pilotage collectif, non pas supra-communal ou au-dessus des communes, mais au service des communes.

On a tendance à considérer l’intercommunalité comme un état stable. En réalité, elle doit permettre de conjuguer le besoin de stabilité nécessaire à la conduite des projets et des mécanismes d’adaptabilité en fonction de l’évolution des territoires. Peut-être aussi devrait-on la penser davantage comme un processus pour consolider les enjeux :

- de production ;

- de cohérence ;

- de démocratie.

En quelque sorte, l’intercommunalité devrait être un outil au service des communes et, pourquoi pas, un outil ou un passage nécessaire vers la création de nouvelles communes, parallèlement au regroupement des plus petites d’entre elles ?

3. Périmètres : pertinences et ambiguïtés, solidarité ou concurrence ?

L’évolution de la commune vers l’intercommunalité est relativement récente dans le paysage institutionnel français, et elle s’inscrit dans un contexte de forte évolution de l’ensemble des autres institutions : Europe, État, régions, départements et communes.

L’objet de ce rapport étant le fait intercommunal et non la décentralisation, une difficulté méthodologique doit être surmontée : la détermination du critère d’appréciation des toutes premières expériences en la matière.

Des arguments sont bien souvent mis en évidence pour hâter l’avènement des constructions intercommunales :

• De la même façon que la notion de « démocratie de proximité » a été largement mise en avant en matière de décentralisation, au point d’occuper tout le devant de la scène, il est usuel d’entendre que l’intercommunalité correspond à un « toilettage » nécessaire du paysage institutionnel français, jugé trop émietté ; il est considéré que ce paysage doit évoluer pour être dans la norme et la dynamique européenne.

• Autre argument fortement valorisé pour activer le développement des intercommunalités : faire un usage plus efficace des moyens publics, et sur des champs d’action plus larges, notamment économique, pour tenir compte des évolutions démographiques et économiques.

Ces deux arguments correspondent bien à des réalités et à des constats. La nécessaire mise en cohérence institutionnelle avec l’ensemble des autres pays européens joue certes un rôle important dans le devenir de nos collectivités.

Par ailleurs un certain nombre d’actions publiques peuvent difficilement se concevoir aujourd’hui dans le seul cadre communal : aménagement, voirie, développement économique…

Mais, au-delà des convictions exprimées à partir de ces constats, il n’a pu jusqu’ici être imposée l’idée que tel ou tel niveau institutionnel était si pertinent qu’il avait vocation à rendre caduc et donc faire disparaître maintenant tel ou tel autre niveau institutionnel. Outre l’existence de projet(s), trois conditions majeures semblent rendre possible l’affirmation de la légitimité des structures intercommunales :

- une adhésion effective de la majorité de la population du territoire concerné par l’intercommunalité ;

- le niveau des moyens financiers pour réaliser les projets, et les critères d’attribution de ces moyens ;

- la volonté de chacune des communes qui composent l’intercommunalité, d’assumer toutes les conséquences de l’association institutionnelle ainsi formée.

Concernant la pertinence des périmètres, beaucoup de critiques s’étaient fait jour lors des débats autour de la loi Chevènement sur la possibilité offerte aux préfets de décider des périmètres des intercommunalités créées en imposant à certaines communes leur entrée dans un EPCI contre leur volonté.

La loi du 13 août 2004 a assoupli temporairement les règles régissant le retrait d’une commune membre d’un groupement intercommunal en autorisant le retrait de ces communes sans l’« autorisation » de la communauté, sous couvert d’accord du préfet. Or, seulement seize communes ont demandé à quitter une communauté d’agglomération avant la date-butoir du 1er janvier 2005, dont quatre ont été autorisées par le préfet. La loi du 13 août 2004 prévoit également pour le préfet la possibilité de déroger à la règle de la continuité territoriale quand le refus d’une seule commune empêche l’extension du périmètre de l’EPCI souhaité par d’autres communes.

Peut-on, à la lumière des premières expériences en matière d’intercommunalité, considérer que ce sont les solidarités et les partenariats qui ont été renforcés au sein du territoire intercommunal lui-même, aussi bien que dans ses rapports avec les autres territoires ? Ou bien la concurrence et les inégalités entre territoires se sont-elles accrues ? L’expérience est encore trop récente pour tirer des conclusions définitives à ce sujet ; si le transfert de compétences des communes vers le niveau intercommunal a favorisé une vision plus collective et plus partagée du territoire et de son avenir de la part des élus communautaires, cette réflexion est encore trop souvent restée à la marge des conseils municipaux des communes adhérentes. Si les enjeux politiques du devenir des communautés sont bien présents dans le débat électoral lors de la constitution des intercommunalités, l’absence de suffrage universel direct fait que les projets politiques à cette échelle sont peu relayés dans le débat politique à l’occasion des échéances électorales municipales dans les communautés plus anciennes.

Par ailleurs, la multiplicité des enjeux d’intervention publique au niveau des territoires fait que la structuration en EPCI ne peut répondre à la totalité des problématiques rencontrées. C’est pourquoi des collectivités, essentiellement autour de métropoles ou de grandes agglomérations, ont mis en place des outils communs de coopération entre collectivités, chargés le plus souvent de l’évaluation et de la prospective sur une aire déterminée. Ces outils ont la forme d’association loi 1901 et peuvent regrouper des agglomérations et des collectivités territoriales (communes, départements, régions).

4. État des lieux et spécificités en Ile-de-France

La question de la coopération en région parisienne a paru mériter un regard particulier dans le cadre de ce rapport.

a) L’intercommunalité se pose en termes différents en Ile-de-France

Du fait des particularités de l’Ile-de-France, l’intercommunalité se pose en termes différents dans cette région par rapport au reste de la France. En effet, les lois Voynet, Chevènement et solidarité et renouvellement urbain (SRU) ont toutes les trois, selon des logiques complémentaires, conforté l’intercommunalité dite de projet comme nouveau mode d’organisation des territoires, et consacrent l’agglomération comme nouveau territoire de solidarité urbaine.

Or, la région Ile-de-France témoigne :

• De spécificités

La densité de population est dix fois supérieure à la moyenne mais 80 % de son territoire sont des espaces agricoles et forestiers. Elle compte une agglomération de 11 millions d’habitants, avec une « ville-centre » de « seulement » 2 millions d’habitants, entourée de près de 1 300 communes, dont plus de 45 % ont moins de 2 000 habitants mais dont 25 d’entre elles comptent plus de 25 000 habitants.

• De mouvements de population incessants

En effet, Paris continue à perdre des habitants au profit des départements périphériques. L’aire urbaine de la capitale gagne des communes et les limites administratives de la région sont dépassées. Cet étalement urbain fait du périmètre pertinent un problème spécifique à l’Ile-de-France, où l’État joue un rôle important en matière de développement, ce qui ampute un peu les maires franciliens d’une partie de leurs pouvoirs.

• De nombreux aménagements et des réformes administratives importantes

Le développement de la commune capitale, longtemps enserrée dans ses fortifications, a été freiné par la présence de la « ceinture rouge ». Par ailleurs, avec le démembrement de l’ancien département de la Seine, la dimension d’agglomération parisienne a disparu - la logique d’alors était de rapprocher l’administration des citoyens et donc de créer des départements plus petits et au plus près des habitants. La région administrative englobait trois départements. Depuis la réforme de 1964, elle en dénombre huit.

Des villes nouvelles ont été créées, gérées par les SAN, véritables précurseurs de l’intercommunalité à fiscalité propre. Des réformes administratives significatives n’ont pas toujours permis de résoudre les difficultés. Des choix qui ont été faits doivent être aujourd’hui remis en question.

• De disparités sociales et fiscales croissantes entre les territoires

Si les revenus des Franciliens sont en moyenne plus élevés qu’en province, ils présentent toutefois des écarts importants d’un département à l’autre (de 1 à 1,8) et au sein même des départements voire des communes ; les disparités les plus grandes se retrouvant à la fois dans les départements les plus aisés et les plus défavorisés. Ainsi à Paris, les 10 % des ménages les plus aisés annoncent un revenu moyen neuf fois supérieur à celui des 10 % des ménages les plus modestes. En Seine-Saint-Denis, les communes les plus défavorisées affichent un revenu annuel moyen par habitant souvent inférieur à 3 000 euros mais 10 % des ménages déclarent un revenu annuel supérieur à 27 000 euros.

On constate par ailleurs qu’un département qualifié « socialement pauvre » n’est pas forcément dépourvu de richesses fiscales (bases de taxe professionnelle) : c’est le cas de la Seine-Saint-Denis par exemple.

• D’un dispositif de péréquation spécifique

Le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) créé par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 a pour objectif de contribuer à l’amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines d’Ile-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes. Ce dispositif décrit aux articles L. 2531-12 et L. 2531-16 du code général des collectivités territoriales assure une redistribution entre communes de la région Ile-de-France, par prélèvement sur les ressources fiscales des communes les plus favorisées au profit des communes les plus défavorisées.

La loi du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l’État aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales a modifié, d’une part, les modalités de détermination des communes contributives et, d’autre part, les mécanismes de répartition du fonds en lui transposant le dispositif existant pour la dotation de solidarité urbaine (DSU).

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a instauré un second prélèvement sur la fiscalité des communes et des établissements publics de coopération intercommunale appliquant une taxe professionnelle de zone. Cette loi a également élargi le nombre de communes éligibles au FSRIF.

Le fonds est constitué par deux prélèvements distincts :

- Le premier prélèvement

Est contributrice au premier prélèvement toute commune dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur de 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des communes de la région Ile-de-France pour l’année considérée. Toutefois, les communes remplissant cette condition mais par ailleurs éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou au FSRIF sont déclarées non contributrices.

Par ailleurs, le prélèvement ne peut excéder 5 % des dépenses réelles de fonctionnement constatées au compte administratif de l’année N-2.

- Le second prélèvement

Le second prélèvement concerne les communes et les EPCI ayant opté pour l’instauration d’une taxe professionnelle de zone dont les bases de taxe professionnelle par habitant sont supérieures à 3,5 fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constaté au niveau national. Outre divers plafonnements et minorations, le prélèvement ne peut excéder 10 % des dépenses réelles de fonctionnement constatées au compte administratif N-2.

Les communes de la région Ile-de-France sont classées selon un indice synthétique de ressources et de charges faisant intervenir quatre critères : le potentiel fiscal par habitant de la commune à hauteur de 55 %, la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune pour 15 %, la proportion de bénéficiaires d’allocations logement pour 20 % et le revenu par habitant pour 10 %.

Sont éligibles au FSRIF :

- la première moitié des communes de 10 000 habitants et plus de la région Ile-de-France, classées par ordre décroissant de la valeur de leur indice ;

- les premiers 18 % des communes de 5 000 à 9 999 habitants de cette même région, classées de la même manière.

A partir de 2003, plusieurs facteurs sont intervenus, influant de façon négative sur la péréquation exercée par le FSRIF :

- La disparition de la part salaires de la taxe professionnelle en 2003

Les villes qui contribuent au second prélèvement du FSRIF doivent avoir des bases de taxe professionnelle qui excèdent 3,5 fois la moyenne nationale, calculée pour 2004 référence faite aux bases 2003, donc hors part salaires. Or de nombreuses collectivités « riches » d’Ile-de-France ont des bases salaires plus élevées que la moyenne nationale, qui viennent en déduction de leurs bases 2003. Dans ces conditions, leurs bases de taxe professionnelle se tassent plus rapidement que la moyenne nationale, qui prend en compte toutes les situations, y compris celles de communes n’ayant pas, ou très peu, de part salaires.

- Une enveloppe du FSRIF moins importante en 2004 qu’en 2003 et pourtant davantage de communes éligibles

Selon un rapport présenté récemment au Comité des finances locales, la contribution des communes au titre des deux prélèvements du FSRIF s’élève en 2004 à 157 812 043 e (137 401 036 e pour le premier prélèvement, 20 411 007 e pour le second) auxquels il convient de déduire le déficit de gestion des exercices antérieurs qui atteint 680 676 e. Le montant total du fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France est donc de 157 131 367 e en 2004 contre 167 316 069 e en 2003, soit - 6,09 %.

Par ailleurs, 142 communes étaient bénéficiaires en 2003 et 148 en 2004, soit six communes supplémentaires.

- La sortie de communes contributrices en 2004

L’article 95 de la loi Chevènement du 12 juillet 1999 repris à l’article L. 2531-12 du CGCT, prévoit que les communes de la région parisienne, et non les EPCI à TPU, dont les bases par habitant excèdent 3,5 fois la moyenne nationale, versent un second prélèvement au FSRIF au titre de la péréquation en faveur des communes pauvres.

Certaines villes en communautés d’agglomération (fiscalité en TPU) ne sont donc plus contributrices à cette péréquation. Les années qui suivent, avec la création de nombreuses intercommunalités à TPU prévues en région Ile-de-France, devraient voir les difficultés d’abondement au FSRIF s’aggraver, puisque, d’ores et déjà Courbevoie, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine, Puteaux étudient un ou plusieurs regroupements dans les Hauts-de-Seine, tandis que Rungis étudie un rattachement à un autre périmètre.

Il resterait alors seulement deux prélèvements significatifs concernant Tremblay (93) et Vélizy-Villacoublay (78), portant la diminution du second prélèvement à environ 76 % (sur les éléments de la répartition 2003).

Faute d’une modification législative, le FSRIF devrait donc voir les montants des villes bénéficiaires s’effriter encore à compter de 2005. Toutes ces disparités constituent un véritable frein pour le développement de l’intercommunalité et empêchent, notamment, la mise en place d’un système de redistribution et de péréquation de richesses entre les communes. Il est en effet difficile d’associer des villes riches et pauvres sur un plan géographique. Or la loi Chevènement impose la continuité territoriale…

Graphique 11 :Revenus nets imposables moyens en Ile-de-France

Graphique 12 : Bases TP des communes de la petite couronne (hors Paris) en Ile-de-France

Graphique 13 : Taux de chômage en Ile-de-France

b) D’où une configuration intercommunale atypique

• Une intercommunalité syndicale, ancienne et très structurée

Il existe deux fois plus de syndicats par commune en Ile-de-France que dans le reste de la France. Depuis longtemps, la coopération syndicale fonctionne bien.

• L’intercommunalité à fiscalité propre

L’intercommunalité à fiscalité propre a connu en revanche un développement récent. Jusqu’en 1999, elle se concentre sur l’est de la région. Elle s’avère avant tout rurale et périurbaine, excluant la « ville-centre ». S’y ajoutent les SAN, formes très intégrées d’intercommunalité à fiscalité propre, ayant généré un développement spectaculaire localisé mais qui ne structurent pas l’agglomération parisienne. Au 1er janvier 2003, on dénombre 67 groupements à fiscalité propre dont 6 SAN, 19 communautés d’agglomération et une quarantaine de communautés de communes. 44 % des communes sont aujourd’hui concernées (81 % au niveau national) contre 24 % à la veille de la loi Chevènement.

En première couronne, il existe aujourd’hui huit communautés d’agglomération, assez hétérogènes. Dans l’ensemble, elles comptent peu de communes mais des populations très importantes.

D’une manière générale, ces regroupements ont agrégé des villes qui partagent des affinités et dont les situations sociales et de richesse fiscale se ressemblent.

• Les pôles de centralité du schéma directeur de la région Ile-de-France

Le schéma directeur de la région Ile-de-France, adopté en 1994, et qui fait l’objet actuellement d’une procédure d’actualisation, cherche à spécifier les diverses dynamiques territoriales en différenciant :

- cinq « centres d’envergure européenne », pôles d’excellence prioritairement en charge de la compétitivité régionale face aux autres métropoles internationales : Paris, la Défense, Roissy, Massy-Saclay et une ville nouvelle, Marne-la-Vallée ;

- cinq « sites de re-développement » : Plaine Saint-Denis - le Bourget, Seine – Amont, Boucles nord - Gennevilliers, Val de Seine, en première couronne et Seine - Aval, en grande couronne, conçus comme extension de l’aire centrale métropolitaine ;

- cinq villes nouvelles : Evry, Sénart, Marne-la-Vallée, Cergy-Pontoise, Saint-Quentin en Yvelines, avec des sites à urbaniser qui doivent polariser la croissance urbaine et limiter la périurbanisation ;

- trois pôles de proche couronne : Nanterre, Créteil et Bobigny ;

- trois « villes relais » : Mantes, Meaux et Melun, et treize « villes traits d’union » ont pour vocation d’assurer l’articulation à la fois dans l’espace régional, dans le bassin parisien et avec les régions voisines.

La trame stratégique esquissée pour chaque site se complique souvent du cumul de ces différentes typologies : par exemple, Marne-la-Vallée est à la fois ville nouvelle et centre d’envergure européenne.

A cette structuration territoriale du schéma directeur, il convient d’ajouter que le contrat de plan État-régions 1994-1998 a retenu treize « sites stratégiques », et le contrat de plan État-régions 2000-2006 dix « territoires prioritaires ». Mais, l’affirmation d’une volonté de développer des « pôles de centralité » autour de Paris une fois posée, le bilan qui peut être fait de cette organisation polycentrique est plutôt contrasté.

c) Donc, des solutions « originales » à trouver

La loi Chevènement ne tient pas compte des particularités de la région Ile-de-France. Pour autant, faut-il attendre tout d’une loi ? Peut-être existe-t-il des solutions originales qui répondront à ces spécificités et permettront d’avancer. Ces solutions devront être évolutives, et surtout, associer la « ville-centre ». En effet, il devient paradoxal de structurer les agglomérations en laissant Paris à l’écart…

• Quelle répartition des rôles entre les différents acteurs institutionnels ?

L’intercommunalité génère de nouveaux rapports entre les acteurs. Ne faut-il pas repenser l’organisation administrative et définir les rôles de chacun ? Comment pouvons-nous transformer ces nouveaux rapports institutionnels en rapports de projets ?

• Les spécificités n’impliquent-elles pas plusieurs logiques intercommunales… plusieurs périmètres pertinents ?

Certains souhaiteraient que l’on revienne à l’ancien département de la Seine, ce qui permettrait au moins de résoudre les problèmes de péréquation fiscale. N’y a-t-il pas intérêt à raisonner en termes de territoires de projets, d’aires urbaines ?

• Faut-il apporter des réponses adaptées à cette situation atypique ? Des cadres de réponses ont déjà été proposés :

- avec la loi portant création du syndicat des transports en Ile-de-France (STIF), du schéma directeur de la région - ce schéma constitue le seul schéma régional « prescriptif » dans notre pays -, du syndicat d’assainissement des eaux qui a des compétences propres ;

- au sein de l’organisation de l’État : ainsi, deux préfets indépendants l’un de l’autre ont été nommés et, à Paris, une brigade des sapeurs pompiers qui agit aussi sur la petite couronne a été mise en place ;

- avec l’usage : en matière d’environnement, des syndicats mixtes interdépartementaux d’une grande puissance détiennent des compétences propres et des compétences communales. Ils offrent un cadre de réponse aux spécificités de la région ;

- par le biais de l’intercommunalité : l’intercommunalité n’a pas été conçue à l’origine pour la région parisienne. Elle était destinée à contrebalancer l’émiettement communal de notre pays. Elle est intervenue avec retard, notamment pour des raisons financières. Toutefois, petit à petit, le temps voit l’intercommunalité progresser. Ainsi, dans la région parisienne, l’intercommunalité couvre 40 % de population en plus en 2003 par rapport à 2002.

Malheureusement, ces réponses partielles présentent des inconvénients. D’abord, l’aire urbaine dépasse Paris. S’il existe aussi ailleurs en France, ce problème se pose surtout en Ile-de-France. Il oblige à rechercher l’adéquation entre la zone urbaine et le périmètre administratif.

Un autre inconvénient est le manque de transparence des syndicats mixtes. Enfin il y a la difficulté de gérer Paris. Cette ville doit trouver sans cesse un compromis entre les besoins de tranquillité de ses habitants et la demande de transports des banlieusards qui doivent s’y rendre pour travailler. Toute politique de stationnement à Paris a des conséquences dans la première et la deuxième couronne.

Faut-il pour autant s’éloigner du droit commun ? Le maire de Paris ne manque pas de pouvoir. Quid des départements, de la région ? Celle-ci deviendrait-elle ce qu’est le département dans d’autres régions ?

Faut-il alors des solutions sur mesure ? Il ne s’agit pas d’un sujet facile. En effet, toute réponse adaptée à une spécificité, même légitime, est tout de suite contestée, parce que suspecte.

La région Ile-de-France doit, avant tout, traiter l’enjeu de l’articulation entre le développement, historiquement très important, des syndicats intercommunaux et un cadre législatif et réglementaire qui n’a pas été conçu pour tenir compte de ses spécificités.

Par-delà les sensibilités politiques, un certain nombre d’élus franciliens s’engagent résolument dans la voie de l’intercommunalité alors que d’autres affichent une certaine réticence.

Ainsi même si certains cadres de réponse ont été trouvés, STIF, SIAP, Syctom etc. il s’agit davantage d’outils techniques et il n’existe pas d’intercommunalité de projet. A défaut de l’intercommunalité que les gouvernements n’ont pas réussi à instaurer, l’État a imposé une péréquation financière entre les communes riches et les communes pauvres de l’Ile-de-France (FSRIF). Cette mesure financière ne constitue pas une réponse au déficit d’intercommunalité.

De même que les autres capitales européennes disposent parfois d’un statut d’exception dans leurs rapports avec la région dont elles dépendent, de même il est nécessaire de prendre la mesure du problème et de la spécificité du cas de l’agglomération parisienne.

5. Les spécificités de l’Outre-mer

DOM et collectivités territoriales d’Outre-mer peuvent constituer des syndicats intercommunaux, mais seuls les DOM ont la possibilité de créer des EPCI à fiscalité propre.

Tant pour les syndicats intercommunaux que pour les EPCI à fiscalité propre, les mêmes règles de création, de fonctionnement et de compétences qu’en métropole sont applicables.

Cependant, la situation communale de l’Outre-mer est radicalement différente de celle de la métropole.

a) Une situation particulière pour l’ensemble de l’Outre-mer

• Contrairement à la métropole, l’Outre-mer n’est pas un territoire unique, mais un ensemble disparate de territoires dispersés aux « quatre coins » de la planète, et qui, notamment les DOM, ne connaissent pas d’émiettement communal. Leurs problématiques de coopération sont différentes et ne sont pas toujours prises en considération dans la loi.

- Par ailleurs, du fait de leur densité de population, on ne rencontre pour l’instant comme EPCI à fiscalité propre dans les DOM que des communautés de communes et des communautés d’agglomération. Seule la Réunion, et probablement dans un proche avenir la Guadeloupe, pourrait constituer une communauté urbaine.

- La coopération intercommunale en Outre-mer est diversement développée et se heurte pour certaines collectivités à des contraintes physiques et de retard de développement, telles que :

- la dispersion géographique comme en Polynésie française (un archipel de 118 îles très éloignées les unes des autres et dispersées sur une superficie de 2,4 millions de km2) ;

- ou l’enclavement des communes comme en Guyane (pas de transport en commun et de voies de communications régulières pour desservir les villes de l’intérieur).

b) Dans les DOM, une configuration géographique et démographique qui diffère à la fois entre chacun des quatre DOM et avec la métropole

• La configuration démographique des DOM est différente de celle de la métropole.

Tableau 7 : Typologie communale en Outre-mer

• Cependant, au sein même des DOM, la disparité de la concentration et de la répartition de la population, eu égard à l’étendue géographique, varie également d’un département à l’autre, comme en atteste le tableau suivant.

Tableau 8 : Répartition des communes des DOM selon la population (selon le recensement 1999) (en %)

• S’agissant de l’étendue des communes des DOM, les mêmes observations peuvent être faites.

Tableau 9 : Répartition des communes des DOM selon l’aire en km2

Tableau 10 : Population et superficie des communes des DOM

Ainsi dans leur ensemble, les communes des DOM sont moins nombreuses et plus peuplées que celles de la métropole, mais elles ont par contre à faire face à la fois à une forte pression démographique, à d’importants retards de développement et à un faible potentiel fiscal, de sorte que les dépenses par habitant de leurs collectivités sont plus élevées et les recettes par habitant moins élevées que leurs homologues métropolitaines.

Au total en comparaison avec celles de la métropole, les communes des DOM sont en moyenne :

- bien plus peuplées avec un potentiel fiscal beaucoup plus faible ;

- bien plus étendues avec un fort déficit d’aménagement.

c) Un développement de l’intercommunalité particulier à chaque DOM

• En Guadeloupe

Sur 34 communes, seules 12 appartiennent à l’un des EPCI à fiscalité propre. L’intercommunalité présente donc beaucoup de retard en Guadeloupe par rapport aux autres DOM. L’acceptation par les élus est difficile car la communauté de communes n’est pas une structure disposant d’une légitimité électorale.

Seules les communes partageant un projet commun de développement ont correctement pu développer une identité communautaire (Marie-Galante, Nord Grande-Terre). Cependant, d’autres ECPI sont en projet à des degrés différents d’avancement comme le regroupement des communes de la côte au vent (Trois-Rivières, Capesterre Belle Eau, Goyave, Petit-Bourg).

Les autres ont plutôt considéré les EPCI comme des moyens de se débarrasser de certains de leurs problèmes et notamment des secteurs déficitaires. Le domaine de la collecte et du traitement des ordures ménagères par exemple, déficitaire de plusieurs millions d’euros à la CCSBT.

On arrive alors au paradoxe que les EPCI doivent faire face à d’importants déficits sans avoir la souplesse des recettes communales (octroi de mer et FIR) pour y faire face.

• En Martinique

La Martinique compte 34 communes dont la surface moyenne est plus du double de celle des communes métropolitaines (33 km2 contre 15 km2) et seules 7 ont moins de 2 000 habitants.

Eu égard à l’étroitesse de son territoire, il existe de nombreuses structures d’intercommunalité (preuve d’un sens de solidarité). A l’origine, les communes avaient privilégié la forme syndicale pour l’ensemble des services publics nécessitant des infrastructures coûteuses (eau, ramassage des ordures…). Mais l’intercommunalité à fiscalité propre s’est développée depuis la loi d’orientation du 6 février 1992 et surtout avec la loi du 12 juillet 1999.

La Martinique présente un visage riche en coopération intercommunale. Aujourd’hui, toutes les communes font partie d’un EPCI à fiscalité propre, et les compétences de ces structures concernent notamment le développement économique, l’aménagement de l’espace, l’urbanisme, les transports et la protection de l’environnement.

Cependant, la capacité d’action des collectivités territoriales est trop souvent limitée par des budgets grevés par les charges de fonctionnement excessives (charges de personnel pour l’essentiel) et par le manque de cadres qualifiés.

• En Guyane

Avec ses 22 communes, dont la majorité ont une étendue de territoire équivalente à celle de départements ou de régions de la métropole, la Guyane compte trois communautés de communes, la communauté des communes de l’Ouest de la Guyane (CCOG), la communauté des communes du Centre du Littoral (3CL) et la communauté des communes de l’Est de la Guyane (CCEG), lesquelles regroupent 18 communes sur 22 et 85 % de la population.

Créée en 1994, la CCOG est constituée des 8 communes de l’ouest, soit près de la moitié du territoire avec 40 945 km2 et 25 % de la population. A part Saül, enclavée au cœur de la forêt amazonienne, et Saint-Laurent (le chef-lieu), Mana et Awala-Yalimapo qui se situent à l’embouchure du fleuve Maroni et qui font partie du littoral, les autres communes longent ce fleuve, qui sert de frontière avec le Surinam, et ne sont accessibles que par voie fluviale en pirogue après de nombreuses heures.

De même, la CCEG, qui vient d’être créée, regroupe les communes de l’Est, lesquelles, à l’exception de Régina, longent le fleuve Oyapock qui sert de frontière avec le Brésil, et ne sont accessibles entre elles que par voie fluviale, en pirogue, après de nombreuses heures.

Ces communes de l’intérieur et des fleuves, véritables zones rurales très éloignées des principaux centres urbains, confrontées par ailleurs à une immigration et un orpaillage clandestins excessifs, constituent les principales composantes de la Guyane les plus défavorisées économiquement et socialement. De sorte que la CCOG et la CCEG cumulent des handicaps que ne connaissent aucun autre EPCI à fiscalité propre. Imaginer, dans ces circonstances, ce que peut être par exemple en coût et en déplacement une réunion communautaire. Il faut, par exemple, construire des voies de communication, électrifier ces régions, favoriser le développement des activités économiques…

Hormis la ville de Kourou, qui n’a pas encore adhéré à l’intercommunalité, et Saint-Laurent, la 3CL, créée en 1997, regroupe les principaux centres urbains de la Guyane, avec 56 % de la population pour 6% du territoire. Mais, la Guyane étant la région française de la concentration de tous les défis, la 3CL ne dispose pas, elle aussi, des ressources suffisantes pour mener à bien ses missions.

• A la Réunion

A la Réunion, tout comme en Martinique, l’esprit communautaire est fortement développé. Toutes les communes, à l’exception de Saint Philippe, appartiennent à un des 5 EPCI à fiscalité propre, dont 4 sont des communautés d’agglomération.

d) D’où une intercommunalité dont le fonctionnement devrait être aménagé

Contrairement à la métropole confrontée à un trop grand nombre de très petites communes, la problématique de l’intercommunalité en Outre-mer n’est pas celle de l’émiettement communal. Elle est regardée comme un outil de réalisation de projets et de pilotage de politiques locales. Malheureusement, la réglementation concernée, notamment du point de vue financier, ne tient pas compte des particularités de l’Outre-mer.

L’intercommunalité en Outre-mer doit composer avec un environnement géographique de type équatorial ou tropical, une absence d’infrastructure, un isolement géographique, une forte évolution démographique, une immigration clandestine excessive, une économie de transfert…

Notamment dans les DOM, tous les handicaps de l’Outre-mer…

- charges plus importantes induites par des surcoûts qu’entraînent la conjugaison de l’éloignement, de l’enclavement, de l’étendue des communes, des retards de développement, de la pression démographique, du manque de qualification… ;

- ressources moindres, conséquences de l’économie de transfert,

…ne sont pas pris en compte pour le fonctionnement des EPCI à fiscalité propre.

Par exemple, dans le cas du traitement de l’eau en Guyane, du fait des difficultés géographiques et climatiques, on rencontre des problèmes et des surcoûts supplémentaires par rapport à la métropole : turbidité de l’eau, faible minéralisation, eau naturelle colorée par la décomposition des végétaux, Ph acide, concentration d’aluminium… Et, malheureusement, ces contraintes supplémentaires ne sont pas prises en considération.

B. Compétences et ressources financières

1. La loi du 13 août : une continuité législative

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales consacre l’essentiel des évolutions législatives en matière de transfert de compétences aux départements et aux régions. Hormis dans le domaine du logement, les communes et les communautés sont beaucoup moins concernées par l’acte II de la décentralisation.

Pour autant, l’enjeu de l’intercommunalité, engagé franchement avec les lois de 1992 et 1999, devrait, avec la loi du 13 août 2004, franchir une nouvelle étape. Plusieurs dispositions de cette loi ont, en effet, été introduites pour faciliter l’évolution des périmètres, accélérer les transferts de compétences et améliorer les relations financières entre communes et communautés.

Concernant les compétences, la loi du 13 août 2004 ne propose pas d’en apporter de nouvelles aux EPCI (c’est la loi de cohésion sociale qui ajoute l’action sociale dans les compétences optionnelles à choisir pour la constitution de l’intercommunalité), mais les modalités favorisant les fusions de communauté indiquent le sens voulu par le législateur : celui d’un approfondissement de l’intercommunalité.

a) De nouvelles modalités de fusion

En effet, une procédure spécifique et avantageuse existe désormais, permettant de regrouper des communautés ; les fusions à venir se traduiront automatiquement par un approfondissement de l’intercommunalité. Ainsi, le groupement issu de la fusion sera soumis au régime fiscal le plus intégrateur constaté sur le territoire l’année précédente (dans l’ordre croissant d’intégration : fiscalité additionnelle, fiscalité additionnelle et taxe professionnelle de zone, taxe professionnelle unique).

Par ailleurs, le nouveau groupement reprendra toutes les compétences exercées par les groupements préexistants à titre obligatoire ou optionnel, la discussion n’étant possible que pour les compétences facultatives. En d’autres termes, les projets communautaires seront globalement alignés par le haut, les risques de déperdition de l’intercommunalité étant ainsi réduits. En contrepartie, les groupements qui s’engageront dans un processus de fusion bénéficieront d’un régime de DGF très favorable.

Le regroupement de communautés restera, néanmoins, un exercice difficile, car il ne s’agira pas simplement de consolider des budgets, mais aussi rapprocher des structures qui peuvent présenter de grandes différences en termes d’organisation et de gestion (taille des services, niveau des coûts de gestion, évaluation des charges transférées, choix dans la redistribution de la taxe professionnelle, etc.).

Les débats relatifs aux compétences facultatives risquent de devenir plus âpres, car celles-ci - équipements scolaires par exemple - pèsent plus lourdement dans le projet communautaire que les compétences obligatoires et optionnelles. La question de l’intérêt communautaire sera alors posée. Que se passera-t-il lorsque les communautés appelées à se regrouper exercent statutairement la même compétence sans pour autant avoir retenu la même définition de l’intérêt communautaire ? Quel sera, dans ces conditions, le périmètre de la compétence exercée par le groupement issu de la fusion ? La loi n’apporte pas de réponse spécifique à ce sujet.

b) La question de la définition de la notion d’intérêt communautaire

Avec l’article 164 de la loi du 13 août 2004, la définition de l’intérêt communautaire devient obligatoire et, pour les compétences inscrites aux statuts avant l’entrée en vigueur de la loi, cette définition devra intervenir dans le délai d’un an à compter de la publication de ladite loi. Pour les autres attributions, l’intérêt communautaire devra être défini dans les deux ans suivant l’arrêté de transfert. Le non-respect de cette règle sera lourd de conséquences puisque, à défaut de définition de l’intérêt communautaire dans les délais impartis, la compétence sera réputée totalement transférée à la communauté.

Cette disposition devrait logiquement contraindre beaucoup de communautés à relancer d’urgence le débat sur la nature et l’étendue des compétences transférées. Dès lors vont resurgir des questions déjà posées : quelles sont les attributions d’une communauté d’agglomération en matière d’équilibre social de l’habitat et de politique de la ville ? Qu’est-ce que la voirie d’intérêt communautaire ? Quels équipements culturels et sportifs seront qualifiés d’intérêt communautaire et transférés à la communauté ?

Il n’est toutefois pas certain que l’obligation de définir l’intérêt communautaire débouche sur une plus grande intégration intercommunale. Toutefois, la réforme de la DGF, discutée dans le cadre de la loi de finances pour 2005, ayant notamment pour effet de sanctionner les groupements très faiblement intégrés, le coefficient d’intégration fiscale pèsera ainsi plus lourdement dans le calcul des dotations individuelles et il sera plus rapidement sorti des dépenses de transferts, ainsi réduites aux reversements de taxe professionnelle au titre de l’attribution de compensation et de la dotation de solidarité. Quoi qu’il en soit, si la DGF a été un puissant facteur de développement de l’intercommunalité au cours de la dernière décennie, elle devrait peser de plus en plus dans les stratégies des communautés en matière de transfert des compétences dans les prochaines années.

c) La mise en place de services communs à plusieurs communes et communautés

Les principes d’exclusivité et de spécialité constituent toujours les fondations de la coopération intercommunale. Ces règles ont été cependant progressivement adaptées à la réalité des relations entre communes et groupements Dans les faits, les compétences et les responsabilités s’entrecroisent fréquemment.

En limitant encore davantage les effets des principes de spécialité et d’exclusivité, la loi du 13 août 2004 permet aux communes et aux communautés de mettre en place des services communs, sans autre justification que « la bonne organisation des services » - art. L. 5211-4-1 § 2 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Ainsi, une communauté peut mettre tout ou partie d’un service à disposition d’une commune et réciproquement, pour l’exercice de ses compétences. Selon certains analystes, l’application de cette disposition pourrait déboucher sur plusieurs types de situation, par exemple :

- la constitution, au niveau de la communauté, d’un service sans rapport avec les compétences statutaires, ayant pour seule vocation l’aide aux communes : instruction des dossiers de permis de construire, conduite de travaux dans le cadre de conventions de mandat… ;

- la constitution de services communautaires intervenant tout à la fois pour le compte de la communauté et des communes : création d’un service de voirie qui se substitue aux services communaux et intervient sur toute la voirie, y compris sur celle qui n’est pas reconnue d’intérêt communautaire ;

- l’harmonisation de la gestion des personnels au niveau de la communauté ;

- un transfert de compétences sans transfert d’agents. Complétant les dispositions de la loi relative à la démocratie de proximité, la loi du 13 août 2004 permet, pour les compétences partiellement déléguées, que les communes mettent à disposition de la communauté leurs services, dans leur globalité, et non pas leurs agents, à titre individuel. La procédure de mise à disposition individuelle peut être évitée, ce qui permet aux maires de conserver leur autorité sur leurs agents. D’une certaine manière, la mise à disposition de tout ou partie d’un service communal pourrait s’apparenter, dans les faits, à une prestation de service.

d) La possibilité de rendre des prestations de services entre communes membres d’une même communauté

La loi du 13 août 2004 libéralise, en outre, les prestations de services entre communes membres et communauté en donnant une habilitation légale, et donc générale, aux communautés pour en réaliser. Les communautés et les communes peuvent conclure des conventions par lesquelles l’une d’elles confie à l’autre la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions. S’il reste quelques limites à la mise en œuvre de ces conventions, notamment l’obligation d’appliquer le code des marchés publics lorsqu’elles entrent dans le champ de la concurrence, le champ du principe d’exclusivité est une nouvelle fois réduit au nom du pragmatisme.

e) Un cadre légal dans la continuité

A travers certaines mesures, comme le dispositif de fusion ou l’obligation de définir l’intérêt communautaire, la loi du 13 août 2004 conforte le développement de l’intercommunalité dans l’esprit des lois de 1992 et 1999. Affichant le souci de prendre en compte les difficultés auxquelles sont confrontés les élus à mesure que se cristallisent les relations entre communes et communautés, il est loin d’être évident que les réponses apportées par le législateur soient toutes synonymes de progrès pour les communautés, et au-delà, pour les habitants. Cependant, l’application de la loi du 13 août 2004 permet d’envisager une classification plus nette des différents types de communautés, fondée sur une double échelle d’intégration : celle des moyens (financiers, fiscaux et humains) et celle du projet communautaire. Une typologie a été avancée, articulée autour de quatre archétypes :

- les communautés « coquilles vides ». Il s’agit de communautés de communes mais aussi de communautés d’agglomération dont les compétences sont réduites au minimum légal et dont les moyens sont très modestes ;

- les communautés « supracommunales ». Il s’agit des groupements auxquels les communes ont transféré l’essentiel de leurs prérogatives et leurs moyens, ce qui peut notamment se traduire par la mise en place de services communs, voire de gestion unifiée des personnels ;

- les communautés « magasins », conçues comme des centres de ressources au service des communes. Elles interviennent sous forme de prestations de services, fonds de concours, etc. Ces groupements peuvent être dotés de moyens importants mais n’ont pas vocation à développer des services ou des équipements communautaires ;

- les communautés « de mission ». Constituées pour mettre en œuvre des projets très ciblés, elles n’ont pas vocation à faire de la gestion et s’appuient en tant que de besoin sur les services communaux.

La loi du 13 août 2004 ne crée pas ces catégories mais, en leur donnant une assise plus solide, elle renforce leurs traits distinctifs et valide les options stratégiques sur lesquelles elles reposent. Peut-on, dans ces conditions, considérer que toute approche de l’intercommunalité est possible, qu’aucune ne vaut plus qu’une autre ? Sur le plan de l’efficacité économique, il faudra sans doute attendre plusieurs années avant de pouvoir se prononcer. En revanche, sur le plan financier, les différents modèles d’intercommunalité ne sont manifestement pas équivalents. Les règles d’attribution de la DGF et la mécanique complexe de la TPU privilégient les communautés (et les communes) qui occupent les plus hautes positions sur l’échelle de l’intégration intercommunale. De ce point de vue, la loi du 13 août 2004, tout comme la réforme de la DGF, s’inscrit dans la continuité de la loi « Chevènement ».

Pour autant, ces dispositions ne rassurent pas l’Assemblée des communautés de France (ADCF). Dans une Charte rendue publique le 24 février dernier, elle incrimine surtout « les incertitudes financières qui pèsent sur les élus depuis que le gouvernement a décidé de réformer la taxe professionnelle ». L’ADCF s’inquiète aussi de la baisse des aides de l’État aux transports en commun, qui fragilise les budgets intercommunaux. Elle estime que la loi du 13 août 2004 n’est pas parvenue à clarifier les rôles entre les communes et les agglomérations.

f) La possibilité d’exercer des compétences départementales ou régionales

Enfin, il convient de rappeler la possibilité offerte aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre par l’article 151 de la loi du 13 août 2004, d’exercer, dans une logique de subsidiarité, certaines compétences déléguées par le département ou la région.

L’initiative de la demande relève des EPCI à fiscalité propre intéressés. Ces derniers doivent être expressément autorisés par leurs statuts à exercer certaines des compétences des départements ou des régions.

Saisi d’une demande en ce sens, le président du conseil général ou du conseil régional dispose d’un délai de six mois pour l’inscrire à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante qui se prononce sur la délégation par délibération motivée.

Les modalités de la délégation sont définies par voie de convention entre l’EPCI et le département ou la région. Doivent y être définis l’étendue de la délégation, sa durée, ses conditions financières et ses modalités d’exécution. De même doivent être précisées les conditions de partage des responsabilités encourues dans le cadre de la délégation.

Compte tenu des moyens à mobiliser pour l’exercice de ces missions, il est probable que ce sont essentiellement les communautés urbaines et les plus grosses communautés d’agglomération qui feront appel à cette nouvelle possibilité de subsidiarité offerte par la loi.

2. Les ressources des collectivités et l’enjeu d’égalité entre territoires

La montée en charge de l’intercommunalité concomitante à une nouvelle étape de la décentralisation rend nécessaire un renforcement des mécanismes de solidarité financière entre régions, départements et communes pour pallier les inégalités territoriales et sociales qui risquent de s’accentuer. De plus, la structuration actuelle de la fiscalité locale apparaît peu adaptée pour garantir des ressources dynamiques permettant d’assurer aux collectivités les moyens de leur développement.

a) Rendre viable le couple commune/intercommunalité

D’une situation d’État centralisé dans laquelle l’impulsion venait d’en haut, nous nous retrouvons dans un mode d’organisation où, par principe et définition, l’impulsion vient d’en bas, et se construit selon des principes de subsidiarité. La communauté n’a plus pour seule source fiscale que la taxe professionnelle ; les communes récupèrent donc en totalité la taxe d’habitation et le foncier bâti et non bâti, par contre, elles perdent la taxe professionnelle (il peut y avoir aussi une fiscalité mixte, mais ce sont encore des cas minoritaires). Des équilibres s’instaurent donc à un moment donné, mais force est de constater que, sur une période relativement courte, quatre ou cinq ans, des effets ciseaux se développent, notamment sur les communes centres.

Si le budget de la communauté n’est pas consolidé, au sens comptable du terme, avec celui des communes, les mêmes objectifs sont poursuivis, mais par deux voies totalement séparées. Il faut donc donner aux communes et aux communautés le maximum de liberté pour jouer à la fois sur le clavier fiscal, chacune à leur niveau, mais également sur des compensations, des allers-retours des dotations de solidarité entre la communauté et la commune. C’est très important pour permettre la viabilité du couple commune/intercommunalité.

Les écarts entre les collectivités territoriales ne sont pas du tout du même ordre. Les écarts de richesse entre régions sont à peu près de 1 à 3,5. Les écarts de richesse par habitant entre les départements vont de 1 à 5. Les écarts de richesse entre les communes vont de 1 à 8 500 ! Or, le seul fait de passer à l’intercommunalité crée une solidarité locale qui réduit considérablement ces écarts.

Quand la solidarité locale s’exprime, elle peut réduire de 80 voire 90 % les écarts de richesses communales. Il reste donc à l’État à faire son travail, non plus sur les communes, mais sur l’intercommunalité, qui sont des territoires beaucoup plus homogènes. Calculer au sein d’un bassin de vie quotidienne les richesses comparées des communes n’a pas de sens. C’est la richesse du bassin de vie quotidienne qui est importante, et c’est en général ce qui est porté par l’intercommunalité.

b) Les finances des collectivités locales

• Les ressources des collectivités

En 2005, les recettes courantes (hors emprunt) des collectivités territoriales s’élèvent à 156 milliards d’euros, soit environ 9 % du PIB. A titre de comparaison, les recettes de l’État atteignent 248 milliards d’euros cette même année. La répartition entre les collectivités est respectivement de 58% pour les communes, 31 % les départements et 11 % pour les régions.

Près de la moitié des ressources des collectivités proviennent des taxes et des impôts locaux. Les principaux sont :

- la taxe professionnelle payée par les entreprises ;

- la taxe d’habitation acquittée par les occupants d’un logement ;

- la taxe sur le foncier bâti et la taxe sur le foncier non bâti dues par les propriétaires de logements ou de terrains.

La répartition de ces ressources par origine et par collectivité s’organise ainsi :

- les produits de la taxe professionnelle d’environ 21,5 milliards d’euros en 2002 (22,2 milliards en 2001) représentent 45 % des impôts locaux. Les communes et les groupements à fiscalité propre représentent plus de 60 % de la taxe professionnelle. S’agissant de la collecte, la taxe professionnelle représente un quart des impôts collectés par les communes, proportion atteignant 90 % pour les groupements à fiscalité propre, 45 % pour les départements et 64 % pour les régions. Ces données éclairent l’enjeu de l’opportunité d’un débat sur les incidences économiques et sociales de la disparition envisagée de cette taxe ;

- le reste des ressources des collectivités provient des dotations de l’État dont celles censées compenser les réductions ou les exonérations d’impôts locaux et des transferts entre collectivités.

• Les inégalités sociales et territoriales

La moitié des recettes des collectivités résultent des prélèvements locaux auprès des entreprises et des ménages. Le budget des collectivités dépend donc pour une partie substantielle du nombre d’entreprises implantées sur leur territoire et du potentiel contributif de leurs habitants. Les variations constatées de ces deux facteurs d’un territoire à un autre constituent des sources d’inégalités sociales et territoriales. Ainsi, en 2003, les niveaux de ressources formant l’assiette de la taxe professionnelle et de la taxe d’habitation étaient respectivement de 581 et 680 e par habitant dans la Creuse, contre 3 830 et 2 135 e dans les Hauts de Seine (3).

Par ailleurs, selon le Commissariat général du Plan (4), les 10 % des communes les plus riches regroupant 10 % de la population bénéficient de près de 29 % des ressources de l’ensemble des communes. A contrario, les 10 % des communes les plus pauvres concentrant 3,25 % de la population ne disposent que de 1,29 % de ces ressources. Pour être plus exhaustif, il conviendrait d’examiner d’autres critères afin d’évaluer les besoins des habitants des territoires et les dépenses publiques à mobiliser pour y répondre, eu égard d’une part aux domaines de compétences obligatoires des collectivités, d’autre part aux réponses qu’elles sont in fine conduites à construire du fait de la demande sociale.

• Les spécificités de la taxe professionnelle et de la taxe professionnelle unique

Compte tenu de l’importance relative de cette taxe dans les ressources des collectivités et des perspectives de révision de la fiscalité des entreprises dont est partie intégrante la taxe professionnelle, il semble pertinent de nourrir la réflexion engagée par le gouvernement sur le devenir de cette taxe d’autant qu’elle concerne tout à la fois les entreprises, les salariés et les collectivités territoriales. A cet égard, dans la Charte précitée, rendue publique en février 2005, l’assemblée des communautés de France, après avoir relevé le fait intercommunal - qui concerne 88 % des communes et 52,3 millions d’habitants -, pointe « les incertitudes financières qui pèsent sur les élus depuis que le gouvernement a décidé de réformer la taxe professionnelle ».

La taxe professionnelle est actuellement le seul impôt établissant un lien direct entre l’entreprise et son lieu d’implantation ; c’est en effet le mécanisme principal qui, en l’état actuel, permet de responsabiliser l’entreprise devant la collectivité territoriale : communes et groupements, département, région. C’est à partir de ces recettes que les collectivités territoriales financent pour partie les investissements en infrastructures économiques et sociales dont bénéficient aussi les entreprises.

Les réformes successives ainsi que les dégrèvements et les exonérations nationales et locales qui ont affecté cette taxe ont donné un caractère complexe au système et généré des charges induites pour le budget de l’État.

Cette taxe souffre de deux défauts majeurs :

- elle est un facteur de mise en concurrence des communes. Ainsi, la richesse en implantations industrielles ou commerciales d’une commune ou d’un département conditionne son potentiel fiscal et facilite les possibilités de réduire les taux d’imposition et d’attirer les implantations ;

- dans sa configuration actuelle, elle pénalise l’activité industrielle.

L’intercommunalité et l’instauration de la taxe professionnelle unique constituent, dans une certaine mesure, un correctif au défaut de mise en concurrence et participent à une relative égalité de ressources sur le territoire délimité par le groupement de communes.

L’intercommunalité et la TPU peuvent ainsi constituer un levier pour le développement économique et social du territoire concerné par le regroupement de communes, gommer les disparités et éviter les logiques de concurrence fiscale.

Cependant, une nécessaire coordination et harmonisation entre communes et régions reste d’actualité dans le cadre d’une réforme globale de la fiscalité alors même que le gouvernement a engagé une nouvelle étape de la décentralisation dont l’un des objectifs affichés est d’établir une autonomie financière pour les collectivités.

• Atouts et limites des mécanismes de redistribution

Pour remédier aux inégalités et aux effets induits (quantité et qualité des services publics ou augmentation de la pression fiscale) des inégalités de ressources propres et de charges, des systèmes de péréquation ont été instaurés. Cependant, leurs montants restent limités au regard des besoins actuels et futurs et il est difficile d’en mesurer l’efficacité.

Une partie des ressources des collectivités qualifiées les plus riches est reversée aux collectivités dites démunies. Cette péréquation ou ces transferts entre collectivités ne représentent cependant au total que 700 millions d’euros soit à peine 0,5 % de leurs recettes totales.

Parallèlement, au titre des déséquilibres territoriaux, l’État concentre certaines de ces dotations sur les collectivités les moins riches fiscalement mais là aussi les montants restent faibles : 635 millions d’euros pour la dotation de solidarité urbaine (DSU) en 2004, 421 millions pour la dotation de solidarité rurale (DSR) et 569 millions pour la dotation nationale de péréquation.

Quelle efficacité ? Le rapport du Plan livre une étude portant sur l’année 2001. Ces mécanismes auraient ainsi permis de corriger 40 % des inégalités de pouvoir d’achat entre communes, 51 % entre départements et 54 % entre régions.

La dotation de solidarité communautaire ouverte aux communautés d’agglomération (les communautés de communes en sont exclues) mérite aussi d’être citée. Si ce dispositif permet de corriger des inégalités sociales en dotant des communes de moyens supplémentaires, il comporte aussi des effets pervers. En effet, cette dotation est prise en compte dans le calcul du coefficient d’intégration fiscale. Ainsi, plus le CIF diminue ou est faible par rapport à la moyenne constatée, moins la dotation globale de fonctionnement sera élevée.

Ces quelques éléments confirment l’intérêt d’une réflexion approfondie sur les mécanismes en œuvre. Elle devra intégrer une phase d’évaluation de l’efficacité des mesures prises. Eu égard aux enjeux, la transformation structurelle de la fiscalité nationale et locale suppose un dialogue approfondi intégrant l’ensemble des acteurs socio-économiques.

En tout état de cause, la volonté de réduire les inégalités entre les territoires dans une phase de décentralisation implique de renforcer les mécanismes de solidarité financière. Cet objectif prévaut dans la réforme constitutionnelle de mars 2003. L’article 72-2 de la Constitution stipule « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». Cependant, depuis le gouvernement n’a prévu aucune mesure concrète nouvelle pour atteindre cet objectif hormis l’augmentation du montant de la DSU. Si elle doit atteindre 1,2 milliard d’euros d’ici 2009, elle ne représentera cependant que 0,9 % des recettes des collectivités.

• Un risque d’augmentation de l’imposition locale

L’absence de réforme fiscale lors de la première phase de décentralisation dans la décennie 1980 a conduit à des augmentations importantes des impositions locales. Les mécanismes de compensations des charges transférées ont montré leurs limites.

A quelques exceptions, l’année 2005 est marquée par une augmentation des impositions locales, augmentations qui devraient se confirmer les années suivantes. Par ailleurs, des tensions entre les intercommunalités et les communes émergent, ou se confirment, du fait notamment de l’instauration de nouvelles taxes sur les ménages décidées ou envisagées par les groupements de communes, qui mettent en avant le coût des réponses publiques et les incertitudes sur le devenir de la taxe professionnelle.

L’évolution du mode de financement des collectivités locales et de leurs groupements s’inscrit in fine dans une évolution de la fiscalité nationale. Au-delà des questions de répartition entre intercommunalités et communes, entre entreprises et ménages, s’affirme le constat d’un poids grandissant des impôts indirects et des taxes au détriment de la fiscalité directe. Il en résulte un creusement des inégalités entre territoires et entre habitants ainsi qu’une iniquité croissante des critères de financement et des compensations.

Quel sens donné à une réforme de la fiscalité ? Quelle responsabilité des entreprises dans les territoires ? Quelle répartition de la richesse créée par le travail ? Quels devraient être les acteurs de la réforme de la fiscalité demandée tant par les élus, les entreprises et les salariés ? sont les véritables questions structurant le débat sur la fiscalité.

C - Démocratie participative et démocratie représentative

1. Démocratie représentative et démocratie participative : une complémentarité nécessaire

Quand les révolutionnaires de 1789 déclaraient l’universalité des Droits de l’Homme, il ne s’agissait pas pour eux de justifier la construction ou la défense d’un territoire au nom de l’intérêt d’une « race », d’une ethnie ou d’un clan.

Ils considéraient que tous ceux et celles désireux de partager le « projet » de bâtir une organisation sociale sur les principes de liberté, d’égalité et de fraternité, pouvaient faire valoir leur droit à être reconnu comme « citoyen ».

S’ils ont profondément marqué la construction et l’évolution des institutions françaises, ces beaux et grands principes ont plus ou moins bien vécu dans les faits, depuis la période révolutionnaire jusqu’à nos jours.

Ainsi par exemple :

- dès les premiers temps de la République, et pendant une longue période, le suffrage resta censitaire ;

- il a fallu attendre l’ordonnance d’avril 1944 du gouvernement provisoire du Général-de-Gaulle, pour que soit enfin admise la participation des femmes au suffrage universel ;

- et la question de la participation à la vie de la communauté locale, des habitants étrangers venant de pays non européens, reste toujours un sujet bien délicat.

La question de la non-participation des habitants non français issus de l’immigration à la vie publique locale par l’expression citoyenne du vote, n’est citée ici qu’à titre d’exemple. Elle illustre bien la nécessaire complémentarité entre démocratie participative et démocratie représentative. L’une peut difficilement vivre sans l’autre.

Si la première (démocratie participative) - même utilisée avec la prudence nécessaire, qui invite à ne pas bâtir des décisions publiques conséquentes à partir de « la vérité de l’instant » selon l’expression de Jacques Dermagne, Président du Conseil économique et social - ne s’accompagne pas, pour le même habitant, de la capacité à jouer un rôle au titre de la seconde (démocratie représentative), l’ensemble est un peu bancal.

La démocratie participative renvoie à l’idée d’enrichir la démocratie représentative par la mise en pratique concomitante d’un principe qui ne restreint pas la citoyenneté au droit de vote. Elle considère aussi le citoyen comme un participant actif à la vie de la cité.

Si cette problématique prend une acuité particulière dans la période, elle n’est cependant pas nouvelle ; la question de la participation des habitants a trouvé ses premiers prolongements législatifs ouvrant des droits nouveaux d’intervention aux citoyens dans les années 1970. On peut citer l’introduction de la procédure d’enquête publique pour le plan d’occupation des sols (POS) dans

la loi d’orientation foncière de 1967. Si les concepts auxquels elle se réfère restent d’actualité, le contexte dans lequel s’inscrit cette question a, en revanche, évolué.

De nouvelles formes de gouvernance émergent ou sont pressenties à tous les niveaux où se dessinent, se décident ou se déclinent des politiques publiques intéressant la vie des citoyens. Une gouvernance territoriale plus démocratique doit se construire permettant au citoyen de prendre un rôle de plus en plus grand en matière d’aménagement et de développement des territoires.

On peut à ce sujet distinguer quatre degrés d’implication de la part des élus dans leurs rapports aux citoyens ou à la société civile organisée :

• L’information, partie intégrante d’une stratégie politique de communication. Dans ce cadre, la collectivité informe le public mais sans attendre de retour particulier. L’information peut évoluer dans le temps ; la qualité de son contenu est variable.

• La consultation : elle peut être organisée en aval d’un projet pour recueillir les avis sur la philosophie générale. Ses procédures sont diversifiées allant d’une procédure obligatoire (enquête publique) à des modalités volontaires (référendum, enquête, autres…). Elle peut conduire à définir des modalités de consultation ou de concertation voire de participation durant toute la phase d’élaboration.

• La concertation : la collectivité se concerte avec le public concerné sur un projet. Les avis recueillis et analysés sont intégrés dans un projet amendé, de nouveau soumis à l’avis du public lequel peut formuler des nouvelles propositions. Cette procédure induit une durée, une périodicité dans les phases successives de construction et de finalisation du projet.

• La participation : l’élaboration collective d’un projet est visée. Elle induit méthode et rigueur sur la durée, action préalable de sensibilisation, création d’un langage commun, susceptibles de mettre chacun des participants (élus, professionnels, citoyens…) en capacité réelle d’exprimer ses positions et de contribuer à la réflexion. Il s’agit d’un processus de co-élaboration du projet où chacun se sent concerné.

Les choix de procédures ne sont pas neutres quant aux objectifs politiques poursuivis par les exécutifs locaux. Ils peuvent aussi résulter des exigences exprimées par les publics concernés qui relèvent de pratiques locales intéressantes mais sans de véritables débats structurés à l’échelle où se posent les enjeux collectifs.

Or, la nature et les finalités des projets influent aussi sur le désir et la capacité des publics à en comprendre les enjeux, à exprimer leurs avis et à s’impliquer dans le processus.

Une attention particulière se doit d’être portée à l’explicitation des choix et des objectifs du projet ainsi qu’aux méthodes, à l’organisation, à la qualité de l’information et aux outils pour accompagner le processus démocratique.

Comme le note justement le rapport présenté par Claudette Brunet-Léchenault sur « La décentralisation et le citoyen » (5), c’est au terme de tensions et d’affrontements entre mouvement associatif et institutions locales, qu’a émergé la forme de démocratie semi-directe aux côtés de la démocratie représentative.

Mais cette confrontation n’a pas vocation à se perpétuer dans un combat permanent, elle doit permettre de déboucher sur des constructions et des évolutions institutionnelles positives.

A cet égard, l’intercommunalité pose des enjeux tout à fait originaux et nouveaux :

- les thèmes qui, à l’expérience, structurent le plus les projets intercommunaux : l’emploi, le logement, l’aménagement urbain et les infrastructures, l’économie, l’eau… touchent directement la vie quotidienne des citoyens. Ce sont aussi des domaines sur lesquels les affrontements et les débats publics se déclenchent le plus rapidement. La montée des contraintes en matière de sécurité ou d’environnement comme les exigences nouvelles des populations en matière de services rendus rendent « politiques » des dossiers considérés jusqu’alors comme « techniques » ;

- chacun admet que le territoire le plus « lisible » dans la représentation collective de la majorité des habitants reste le territoire communal (cimetière, mairie, école), y compris dans les zones urbaines denses. La commune reste donc la base d’appui la plus évidente et la plus solide, pour assurer et développer la place et le rôle du citoyen vis-à-vis de la chose publique locale. Se pose donc de façon singulière la question, pour une structure intercommunale, de concilier l’effectivité de l’exercice des compétences qui lui ont été dévolues avec l’information et l’intervention des citoyens des différents territoires communaux associés en intercommunalité.

En matière de démocratie participative, il faut sans doute distinguer différents niveaux d’intervention possibles pour les citoyens en matière de gouvernance locale notamment dans les agglomérations :

- le niveau de la prospective et de la stratégie d’agglomération ;

- le niveau des politiques sectorielles : habitat, transport, services publics locaux… ;

- le niveau des services de proximité ;

- ponctuellement, les projets d’aménagement ou de développement.

Chacun de ces niveaux nécessite des cadres adaptés favorisant l’expression et la participation des citoyens et de la société civile organisée. Différentes lois ont imposé la mise en place d’instances participatives : le conseil de développement, la commission consultative des services publics locaux, les conseils de quartier pour les villes de plus de 80 000 habitants. Mais la création récente de ces instances et l’absence de lieu pertinent d’évaluation de leur travail rend difficile l’appréciation à porter sur leur utilité réelle et sur leur mode de fonctionnement.

Cette difficulté est illustrée par l’extrême hétérogénéité actuelle des conseils de développement.

Conçus comme un outil de consultation des instances communautaires et d’expression des citoyens par l’intermédiaire de la société civile organisée, la composition, le fonctionnement et les moyens affectés à ces conseils sont de la seule responsabilité des élus locaux.

Il en résulte de grandes disparités :

• En terme de moyens : la mise à disposition de fonctionnaires ou de chargés de mission à temps complet ou partiel conditionne un certain suivi dans le travail.

• En terme de composition : si des exécutifs locaux se sont exclus des conseils de développement, d’autres y sont présents avec voix consultative ; dans certains conseils de développement, les élus sont même majoritaires, ce qui est en contradiction avec l’esprit de la loi.

• En terme de publicité des travaux et de possibilité de rendre compte directement à la population.

• En terme d’efficacité : il apparaît très difficile de mesurer l’impact des propositions des conseils de développement sur la décision publique.

• En terme de statut et de champ de compétences : ainsi certains conseils disposent d’un droit d’auto-saisine, d’autres pas.

Cette dépendance totale vis-à-vis de l’exécutif local peut aboutir à des situations de tensions voire de rupture.

Ainsi, alors que dans un conseil de développement, une majorité de participants - la chambre de commerce et d’industrie (CCI), les représentants des employeurs, ceux du monde associatif, les représentants des services de l’État ainsi que les représentants des salariés - avait voté des statuts visant à reconnaître des droits et des moyens à toutes les catégories de la société civile, son président, maire de la « ville-centre », a refusé d’acter l’expression majoritaire. Sans moyens pour assumer leurs responsabilités, plusieurs représentants de la société civile dont ceux des salariés ont décidé de se retirer du conseil, estimant que la constitution du conseil de développement ne répondait qu’à une seule logique : celle de pouvoir contractualiser avec la région et percevoir ainsi des subventions liées à cette contractualisation.

Bertrand Zuindeau, ancien président du conseil de développement d’Hénin-Carvin (Pas de Calais), ne nie pas les difficultés de fonctionnement des conseils de développement, il estime (6) « nécessaire de créer une situation telle que les élus ne pourraient plus, en quelque sorte, retirer les moyens qu’ils ont dévolus aux conseils de développement. Je crois beaucoup au rôle que peuvent jouer les conseils régionaux, les CESR, et je crois aussi aux possibilités offertes par une articulation à rechercher entre les différents conseils de développement ».

L’exemple des conseils de quartier est également significatif.

A Paris, la loi sur la démocratie de proximité du 26 février 2002 a suscité la mise en place progressive de 121 conseils de quartier. Chacun des vingt arrondissements a donc été invité à créer en son sein des conseils de quartier, structure consultative dont l’objectif est d’être un lieu d’écoute, d’informations et de propositions sur toutes les questions intéressant le quartier.

Cette latitude laissée aux conseils d’arrondissement a été la source d’une assez grande diversité dans les modes de fonctionnement, comme l’ont été également la taille de l’arrondissement considéré et donc l’échelle des problèmes abordés. Dans leur composition, les conseils de quartier diffèrent aussi sur les modes de sélection des membres du collège « habitants » puisqu’il s’agit soit d’élection sur la base du volontariat, soit de cooptation, soit encore de désignation par tirage au sort.

Après trois années de fonctionnement, quelques enseignements peuvent être tirés.

Tout d’abord, les conseils de quartier apportent aux habitants une information qui leur faisait défaut. Ils ont aussi permis une participation effective des habitants à la vie de leur quartier par l’instauration d’une concertation sur des projets et de la réalisation de mini-équipements locaux. De plus, grâce à la participation effective des services de la Ville, certains problèmes ponctuels locaux de voirie, de propreté ou de stationnement par exemple ont pu être réglés rapidement.

Il reste néanmoins différents points à améliorer. L’information sur le fonctionnement des conseils de quartier reste fragmentaire et mal diffusée faute de moyens matériels et financiers. Beaucoup d’habitants ne sont pas encore informés de leur existence et de leur mode de fonctionnement.

Le principal problème réside dans les rapports des conseils de quartier avec la mairie centrale. Autant avec les conseils d’arrondissement les modalités d’écoute et de prise en compte des questions soulevées sont satisfaisantes, autant dès qu’on passe au niveau de la Ville et non plus de l’arrondissement ou du quartier, les difficultés commencent. Un exemple peut en être donné par la préparation de la révision du plan local d’urbanisme à laquelle chacun des conseils de quartier a travaillé pour produire des propositions dont peu, en fin de compte, ont été retenues, suscitant des frustrations.

Ce problème est à relier à l’ambiguïté du statut du conseil de quartier et à la constatation que seul l’échelon strictement local est son niveau légitime d’activité.

Par ailleurs, la question du statut des membres de ces diverses instances se trouve posée, elle conditionne une certaine diversité de présence, particulièrement pour la population active salariée.

Une pleine efficacité de ces instances suppose aussi des efforts de formation spécifiques pour certains secteurs, faute de quoi la technostructure détient l’ensemble des éléments d’information et d’évaluation ; la démocratie participative risque alors de se réduire à une approbation de décisions déjà largement préparées.

Il faut également noter que la mise en place d’instances particulières n’épuise pas le sujet de l’intervention des habitants sur les politiques municipales ou communautaires ; un foisonnement d’expériences de consultation, de concertation, de débats publics sont initiés par les élus locaux et suscitent bien souvent un intérêt de la part des habitants dès lors qu’ils ont le sentiment d’être partie prenante sur les décisions qui vont être prises tant en terme de projets que de services rendus.

Concernant les procédures, la loi a rendu possible le référendum local sur les sujets d’intérêt communal. Cette possibilité nouvelle qu’ont les élus de consulter directement leur population reste un instrument délicat et difficile à manier tant la réponse au référendum peut être une réponse à la question posée autant qu’à une réponse à celui qui la pose.

2. Suffrage universel et/ou représentation des communes, les modes de désignation des élus

Dans notre conception de la démocratie, la participation des citoyens ne remplace en aucune manière le rôle et le pouvoir de décision dévolu aux assemblées élues.

Comme l’a déjà indiqué le Conseil économique et social dans son avis sur « La décentralisation et le citoyen », la démocratisation des fonctions électives suppose un véritable statut de l’élu local.

Dans cet avis, le Conseil économique et social estimait « essentiel de mettre en place, malgré les difficultés évoquées, un statut permettant que tous les citoyens aient la possibilité d’exercer une fonction élective locale quels que soient leur sexe et leur origine socioprofessionnelle.

L’accès égalitaire à la fonction d’élu local implique au minimum de garantir effectivement à celui qui se présente aux élections locales :

- la disponibilité nécessaire à l’accomplissement de sa fonction ;

- le droit à une couverture sociale ;

- une formation indispensable pour exercer les compétences accrues données aux collectivités ;

- et le principe du retour à l’emploi lorsque le mandat électif qui nécessite un temps plein est interrompu.

L’adoption d’un statut de l’élu devrait être prolongée par des réflexions touchant à son application pratique pour tenir compte des diversités de situation.

Cela est particulièrement vrai pour les acteurs du secteur privé qui rencontrent la difficulté de concilier les exigences liées à la fonction d’élu local et celles liées à l’exercice de la profession. Le monde économique doit être présent dans la vie publique. Des pistes doivent être proposées pour qu’il y tienne sa place. La vie politique y gagnerait, l’entreprise aussi. »

Ces propositions formulées en 2000 gardent toute leur pertinence ; la montée en charge de l’intercommunalité et des responsabilités qui incombent désormais aux élus communautaires rend plus nécessaire sans doute la mise en place de ce statut de l’élu.

En effet, le mode de représentation des élus au conseil de communauté par le suffrage indirect renforce les tendances lourdes constatées en 2000 sur les conseils municipaux : les conseils communautaires comportent moins de représentants du secteur privé et moins de femmes (la loi sur la parité ne s’applique pas).

Alors que la base de désignation, à savoir les conseils municipaux, sont paritaires, les femmes se retrouvent sous-représentées au niveau du conseil communautaire. Elles ne sont par exemple que 37 sur 157 à la communauté urbaine de Marseille, 37 sur 155 au Grand Lyon, 14 sur 80 à Dijon, 21 sur 101 à Rouen.

Le système actuel de représentation indirecte des élus municipaux aux conseils communautaires présente l’avantage de ne pas « déposséder » les communes de leurs prérogatives ; compte tenu de l’histoire politique et administrative de notre pays vis-à-vis de l’échelon communal, cela a indéniablement constitué un facteur positif permettant la dynamique intercommunale. Encore faut-il que les élus communautaires rendent compte régulièrement de leur action devant les conseils municipaux dont ils sont membres, ce qui n’est pas toujours le cas.

Mais ce système de représentation cumule trois handicaps :

- il est une entorse au principe républicain selon lequel celui qui lève l’impôt est directement responsable devant les électeurs ; les possibilités nouvelles de taxation directe sur les ménages par l’échelon intercommunal dans les agglomérations renforcent cet état de fait ;

- il minore la représentation des communes les plus peuplées et singulièrement celle des communes-centres au bénéfice d’une représentation des territoires ;

- il induit que les politiques communautaires ne sont pas « politiques » au sens plein du terme, les questions stratégiques du devenir de la communauté étant absentes des débats électoraux lors des élections municipales.

Est-il alors nécessaire d’aller plus loin ? Dans son avis précité sur « la décentralisation et le citoyen », le Conseil économique et social indiquait : « Les impôts levés par les EPCI… augmenteront sensiblement afin de faire face à des investissements. Dès lors, serait-il normal que, ayant des pouvoirs importants sur le développement local, levant l’impôt, leurs élus soient exonérés de responsabilités ?

Il semble inéluctable que les élections des membres des EPCI à fiscalité propre seront à plus ou moins brève échéance réalisées au suffrage universel direct. Cette élection pourrait avoir lieu selon le système de vote préférentiel à l’occasion des élections municipales. Ce jour-là, les électeurs des communes choisiraient nommément le ou les conseillers municipaux qui les représenteraient au sein du conseil de communauté ».

Cet avis avait suscité il y a cinq ans un large débat et fait l’objet d’un consensus au sein de notre assemblée. Reste à savoir si la solution proposée demeure pertinente et toujours d’actualité.

Conclusion

L’existence de 36 000 communes, héritières pour l’essentiel des paroisses de l’Ancien Régime, constitue une particularité française souvent décriée. Or, si la viabilité d’un certain nombre d’entre elles se trouve de fait posée en milieu rural, compte tenu de leur population, de leur superficie ou de leurs moyens budgétaires, il apparaît difficile d’apprécier d’un point de vue national tel ou tel seuil théorique en dessous duquel une commune serait a priori condamnée dans sa configuration actuelle. Les évolutions à envisager de ce point de vue devront tenir compte de la grande diversité de situations et de l’attachement de nos concitoyens à leur commune.

Par ailleurs, si le nombre élevé de communes entraîne des inconvénients souvent mis en avant tels le morcellement, la faiblesse des ressources ou le manque de capacité d’expertise, il a l’avantage de permettre à un nombre important de citoyens de participer à la gestion de la chose publique. Les 550 000 conseillers municipaux disséminés sur le territoire constituent une ressource précieuse pour notre pays, à condition qu’ils aient véritablement les moyens d’assumer toute leur responsabilité et que soit gagnée une amélioration sensible du fonctionnement des assemblées.

Pour compenser cette fragmentation extrême, se sont constituées au cours de notre histoire différentes formes de coopération et d’association entre les communes. Ce mouvement intercommunal a connu une accélération importante depuis 1992 avec la création des communautés de communes, puis des communautés d’agglomération, s’ajoutant aux communautés urbaines constituées à partir de 1966. Avec 2 525 EPCI à fiscalité propre rassemblant 88 % des communes et 82 % de la population française au 1er janvier 2005, l’intercommunalité constitue désormais un phénomène majeur et structurant du territoire.

Favorisé par des évolutions législatives continues et par des incitations financières significatives, ce mouvement de création d’intercommunalités a reposé sur l’implication des maires et des conseillers municipaux qui ont été ainsi amenés à définir à la fois les périmètres et les compétences exercées, dans le cadre délimité par le législateur.

Ceci a conduit à une grande diversité dans la structuration intercommunale, certains regroupements ayant des compétences et des moyens limités alors que d’autres ont des capacités d’intervention très étendues ; certains ne jouent qu’un rôle d’expertise et de ressource, d’autres ont la gestion directe de services importants. De plus, les clauses de compétences optionnelles et/ou facultatives, auxquelles s’ajoute désormais la possibilité d’exercer des compétences départementales et régionales après accord des assemblées concernées, aboutissent à une grande hétérogénéité de situations.

Cette grande souplesse fondée sur le volontariat des élus locaux est sans nul doute une des causes principales du succès quantitatif du mouvement intercommunal. Cela a permis sans trop de heurts de concevoir des espaces de projet dépassant le maillage institutionnel existant et se rapprochant des « territoires vécus » que sont les bassins de vie et d’emploi.

Incontestablement, le développement de l’intercommunalité a permis de donner du souffle à la notion de « territoire de projet », c’est-à-dire un territoire sur lequel se mettent en relation et en action plusieurs acteurs pour définir, préserver ou améliorer des services et des biens communs. C’est par la constitution et le suivi dans la durée du ou des projets communautaires que les communautés gagnent leur légitimité. C’est par le partenariat avec les acteurs socio-économiques tout au long de la mise en œuvre qu’elles gagneront en efficacité.

Les évolutions marquantes au niveau des territoires que sont par exemple la métropolisation et la dilatation de l’espace urbain, la transformation de l’espace rural ou l’émergence de réseaux de ville peuvent ainsi trouver une certaine expression institutionnelle par le biais de l’intercommunalité.

Toute évolution législative ou réglementaire à envisager pour l’avenir devra donc concilier une double nécessité qui peut apparaître contradictoire :

- celle de conforter le niveau intercommunal, en favorisant l’achèvement de la carte intercommunale française, en incitant au regroupement des plus petites communautés, en donnant une légitimité et une lisibilité politique plus affirmée à ce niveau de gouvernance locale ;

- celle de ne pas figer les périmètres de ces niveaux intercommunaux afin de leur permettre d’évoluer et de pouvoir s’adapter aux évolutions économiques, sociales et de modes de vie qui marquent les territoires.

Le passage de l’intercommunalité de type syndical - qui avait pour objet de mutualiser des moyens et des compétences aux fins de gestion de services et d’infrastructures - à une intercommunalité de projet - disposant d’une fiscalité propre et d’un degré élevé d’intégration juridique et financière - ne constitue pas un simple changement d’échelle, mais bien un changement de nature de l’intercommunalité, matérialisé entre autres par l’impossibilité faite à une commune d’appartenir simultanément à plusieurs intercommunalités.

Les évolutions à venir tant d’un point de vue institutionnel que du point de vue des comportements locaux devront conforter et renforcer cet aspect novateur du couple commune/intercommunalité, en garantissant à la fois un cadre commun, une souplesse dans l’adaptation et des possibilités d’expérimentation.

Pour ce faire, il importe de donner plus de visibilité pour les citoyens sur le rôle, les missions et la composition des conseils communautaires.

Plusieurs pistes peuvent être envisagées en ce sens :

- la pertinence du statut d’établissement public pour les intercommunalités se discute. S’il ne peut s’agir de créer une nouvelle strate de collectivité territoriale pour les intercommunalités à fiscalité propre s’ajoutant à celles existantes, il semble opportun de s’interroger sur leur appartenance à un même statut juridique que les syndicats intercommunaux, statut juridique au demeurant difficilement identifiable pour les citoyens ;

- l’introduction du suffrage universel direct pour désigner les élus communautaires est souvent présentée comme la solution permettant d’asseoir leur légitimité sur le choix des électeurs et de rendre plus transparentes les décisions prises vis-à-vis de la population. En tout état de cause et afin de ne pas casser la dynamique communes/intercommunalité, d’éventuelles élections communautaires devraient être couplées avec les élections communales et garantir une représentation de chaque commune. A cet égard, une réflexion sur un mode de scrutin inspiré de celui prévu dans la loi PLM mériterait d’être conduite. La question du mode d’élection des conseillers au niveau départemental et celle du canton comme circonscription électorale se poseront également ;

- les différents modes de démocratie participative aux niveaux communal et communautaire devront être évalués et encouragés ; il s’agit de favoriser l’intervention et la participation des citoyens et de la société civile sur les projets et réalisations les concernant. En ce sens, le rôle, le statut et les compétences des structures de dialogue social, notamment des conseils de développement, mériteraient d’être mieux encadrés ; en même temps, il conviendrait que leur soit reconnue une certaine autonomie de fonctionnement.

Par ailleurs, la pérennité et le développement de l’intercommunalité dans notre pays supposent que soient levés plusieurs obstacles qui freinent les évolutions à venir :

- la situation tout à fait spécifique de l’Ile-de-France nécessite une attention particulière. De même que les villes nouvelles ont été imaginées dans les années 1970 essentiellement pour mieux équilibrer le développement de l’agglomération parisienne, on peut par exemple imaginer que la structuration intercommunale soit utilisée pour susciter de nouveaux pôles de centralité, en complémentarité avec la ville de Paris, notamment dans la petite couronne ;

- les principes de spécialité et d’exclusivité qui régissent les rapports entre les collectivités territoriales de notre pays semblent peu adaptés à la réalité en ce qui concerne l’exercice de leurs compétences par les communes et les intercommunalités. En effet, la plupart des compétences exercées par les communautés requièrent une coordination étroite avec les communes pour garantir une meilleure efficacité du service rendu. A l’opposé de la logique de « bloc de compétence », une logique plus partenariale semble ici nécessaire ;

- l’organisation des communautés et la mise en œuvre actuelle de leurs projets s’inscrit dans un contexte de forte incertitude fiscale et financière. Plusieurs réformes sont engagées ou annoncées (DGF, taxe professionnelle, taxe d’enlèvement des ordures ménagères…) au moment où l’État réduit, voire supprime, des engagements pourtant contractualisés, comme en matière de transports publics urbains. Tout cela obère la visibilité qu’ont les élus des marges de manœuvre disponibles pour l’avenir et fragilise l’ébauche de projets stratégiques pour le moyen et le long terme. Sans attendre une hypothétique réforme de la fiscalité locale, il convient pour l’État de clarifier assez rapidement ses intentions en matière de ressources des collectivités ; concernant la réforme de la taxe professionnelle, il devra veiller à ce que soit maintenu un lien entre l’entreprise et son territoire d’implantation.

Depuis douze ans, le développement de l’intercommunalité dans notre pays a été une réussite d’un point de vue quantitatif. L’intercommunalité peut constituer une réponse qualitativement nouvelle aux questions qui se posent en terme de structuration du territoire et de gouvernance locale pour peu qu’un certain nombre d’obstacles soient levés. Il appartient pour une part à l’État de le permettre, de même qu’il lui revient de jouer tout son rôle en matière de péréquation et de solidarité entre les territoires.

Table des sigles

ADCF : Assemblée des communautés de France

ATR : Administration territoriale de la République

3CL : Communauté des communes du Centre du Littoral

CCEG : Communauté des communes de l’Est de la Guyane

CCI : Chambre de commerce et d’industrie

CCOG : C. des communes de l’Ouest de la Guyane

CGCT : Code général des collectivités territoriales

CIF : Coefficient d’intégration fiscale

CMM : Communauté métropolitaine de Montréal

CTO : Communauté territoriale d’Outre-mer

DGF : Dotation globale de fonctionnement

DOM : Départements d’Outre-mer

DSR : Dotation de solidarité rurale

DSU : Dotation de solidarité urbaine

EPCI : Etablissements publics de coopération intercommunale

FSRIF : Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France

MRC : Municipalités régionales de comté

OPAH : Opérations programmées d’amélioration de l’habitat

PLH : Programmes locaux de l’habitat

POS : Plan d’occupation des sols

SAN : Syndicat d’agglomération nouvelle

SIVOM : Syndicat à vocation multiple

SIVU : Syndicat à vocation unique

SRU : Solidarité et renouvellement urbain

STIF : Syndicat des transports en Ile-de-France

TPU : Taxe professionnelle unique

TPZ : Taxe professionnelle de zone

ZAC : Zone d’aménagement concerté

Notes :

1) Comité directeur sur la démocratie locale et régionale - « Relation entre taille des collectivités locales et efficacité de leur action » - décembre 2001 2) Cahiers français n° 318 - « Décentralisation, État et territoire » - janvier 2004 ; La gazette des communes - « Portrait des communautés de communes » - octobre 2003. 3) Sénat « La péréquation interdépartementale », rapport n° 40 - octobre 2003. 4) Commissariat général du Plan - « Évaluation des effets péréquateurs des concours de l’État aux collectivités locales » - juillet 2004. 5) Conseil économique et social - « La décentralisation et le citoyen », rapport et avis - 21 juin 2000. 6) Audition devant la section des économies régionales et de l’aménagement du territoire - 1er décembre 2004.

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