Commission d’accès aux documents administratifs

Rapport annuel 2006

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Sommaire

Avant-propos7

Première partieL’activité de la CADA en chiffres9

Comment se répartit l’activité de la CADA ?9

Avis et conseils9

Quels sont les secteurs concernés par les demandes d’avis ou de conseil ?9

Quelle est l’origine des saisines ?11

Les demandes de conseil11

Les demandes d’avis12

Quels sont les avis rendus par la CADA ?14

Quel est le sens des avis ?14

Quel est le motif des avis ?14

Quelles sont les suites réservées aux avis de la CADA ?17

Quels sont les délais de traitement ?19

Deuxième partie Application de la loi du 17 juillet 1978 : aspects contentieux20

Les jugements des tribunaux administratifs20

Règles relatives à la demande et à la procédure20

La qualité du demandeur20

Le caractère préparatoire d’un document20

Les modalités de communication21

Les documents non communicables21

La communication après occultation21

Les archives21

Les arrêts du Conseil d’État21

Troisième partie Temps forts de l’année 200630

La nouvelle loi CADA et les règles en matière d’environnement : bilan d’un an d’application30

Questions nouvelles en matière d’accès30

L’accès à l’information en matière d’environnement : un régime peu connu30

La réutilisation d’informations publiques : un droit qui conditionne l’exercice d’activités économiques et dont peut dépendre le développement ou la survie d’entreprises31

Une mesure dont la mise en œuvre tarde également : la désignation des personnes responsables de l’accès aux documents administratifs et de la réutilisation des informations publiques32

Quelques thèmes particuliers en matière d’accès aux documents32

Étendue des dérogations au principe de libre communicabilité énumérées à l’article 6 de la loi du 17 juillet 197832

Existence de régimes particuliers dérogatoires à la loi du 17 juillet 197834

Application de la loi du 17 juillet 1978 à certaines collectivités d’outre-mer34

Quatrième partie Sélection des principaux avis et conseils35

Affaires sociales35

Avis du 16 mars 2006, n° 20053939-MNC35

Avis du 16 mars 2006, n° 20060756-MNC36

Avis du 16 mars 2006, n° 20060902-HC37

Conseil du 8 juin 2006,n° 20061284-MNC38

Conseil du 27 avril 2006, no 20061359-MNC39

Conseil du 3 mai 2007,n° 20071444-MNC39

Agriculture41

Avis du 19 janvier 2006, n 20055081-FP41

Avis du 15 juin 2006, n° 20062083-FP42

Contrats Marchés43

Avis du 19 janvier 2006,n° 20060078-JCG43

Avis du 19 janvier 2006, n 20060264-LC43

Avis du 19 janvier 2006, n 20060264-LC44

Conseil du 19 janvier 2006, no 2006031 5-JCG45

Avis du 16 février 2006, no 20060689-JCG46

Conseil du 21 décembre 2006, no 20065044-JCG46

Culture Archives48

Avis du 7 décembre 2006, no 20065046-AL48

Avis du 2 mars 2006, n° 20054857-LV49

Avis du 2 mars 2006, n 20060280-LV49

Avis du 30 mars 2006, n° 20061 176-LV50

Avis du 27 avril 2006, n 20061720-LV51

Avis du 8 juin 2006, n 20062326-LV51

Avis du 29 juin 2006, n° 20062715-LV51

Avis du 27 juillet 2006, n 20063185-LV52

Avis du 27 juillet 2006, n 20063194-LV53

Avis du 12 octobre 2006, n 20064467-LV53

Divers53

Conseil du 27 avril 2006, n° 20061452-SJL53

Conseil du 14 septembre 2006,n° 20063781-AD54

Économie Finances55

Avis du 5 janvier 2006, n 20054655-HC55

Conseil du 19 janvier 2006, no 20060241-LC55

Avis du 27 avril 2006, n 200601790-LC56

Conseil du 7 décembre 2006, no 20065021-AL56

Élections58

Conseil du 9 novembre 2006,n° 20064375-AL58

Avis du 9 novembre 2006, no 20064795-AL60

Enseignement Formation60

Avis du 13 avril 2006, n 20060847-MNC60

Avis du 29 juin 2006, n° 20062243-SJL61

Avis du 29 juin 2006, n° 20062682-S K62

Environnement63

Avis du 5 janvier 2006, n° 20060094-TB63

Avis du 16 mars 2006, n° 20060771-TB63

Avis du 27 avril 2006, n 20061795-LC64

Conseil du 27 avril 2006,n° 20061866-LC65

Avis du 28 septembre 2006,n° 20062060-JB65

Fiscalité66

Conseil du 28 septembre 2006, no 20063129-AL66

Fonction publique67

Avis du 5 janvier 2006, n° 20054747-SK67

Industrie68

Avis du 12 octobre 2006, no 20062241-AL68

Avis du 8 juin 2006, n° 20062386-CB69

Avis du 12 octobre 2006, no 20063588-PB71

Avis du 21 décembre 2006, no 20064958-PB73

Justice73

Avis du 7 décembre 2006, n° 20064779-JB73

Modalités74

Conseil du 27 avril 2006,n° 20061361-FP74

Conseil du 11 mai 2006, no 20061366-SJL76

Ordre public76

Avis du 2 février 2006, n° 20060558-OH76

Avis du 2 mars 2006, n° 20060895-VA77

Conseil du 30 mars 2006, no 20060101-LV77

Avis du 7 décembre 2006,n° 20065393-JM78

Transport78

Avis du 30 mars 2006, n 20061323-SJL78

Urbanisme79

Conseil du 16 février 2006, n° 20060864-LC79

Avis du 11 mai 2006, n° 20061534-JCG79

Conseil du 27 avril 2006, no 20061840-FP80

Annexes81

Composition de la CADA au 1er mai 200781

Membres de la Commission81

Commissaires du gouvernement81

Collaborateurs de la Commission81

Liste des personnes responsables nommées à la date du 1er mai 200781

État81

Établissements publics d’État82

Régions82

Départements82

Communes83

Établissements publics territoriaux83

Organismes privés chargés d’un service public84

Textes84

Loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal (Titre premier)84

Code du patrimoine (partie législative)88

Loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés89

Loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations90

Code général des collectivités territoriales (partie législative)90

Livre des procédures fiscales (partie législative)91

Code électoral (partie législative)92

Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association93

Code civil local d’Alsace-Moselle93

Code de l’urbanisme (partie législative)93

Code de la santé publique (nouvelle partie législative)93

Code de l’action sociale et des familles (partie législative)95

Code de la route (partie législative)95

Code de l’environnement (partie législative)95

Décret n 55-471 du 30 avril 1955 relatif à la rénovation et à la conservation du cadastre95

Code civil96

Loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques96

Décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, pris pour l’application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 197896

Décret du 16 août 1901102

Arrêté du 1er octobre 2001 relatif aux conditions de fixation et de détermination du montant des frais de copie d’un document administratif102

Avant-propos

Le présent rapport d’activité, dont l’ampleur a été limitée par la faiblesse des moyens en personnel pouvant être consacrés à son élaboration, comporte quatre parties.

La première est constituée par l’analyse statistique habituelle des affaires soumises à la CADA, qui fait apparaître deux points essentiels : d’une part une augmentation sensible du nombre des dossiers soumis à celle-ci, qui, après la baisse enregistrée en 2005, est revenu à son niveau de 2004, soit 5 593 dossiers. D’autre part, grâce à l’effort de tous, c’est-à-dire des rapporteurs généraux, des rapporteurs et des agents du secrétariat général, et à l’accroissement, même s’il demeure limité, des moyens affectés à la CADA, une diminution spectaculaire du délai moyen de traitement des affaires, qui est redescendu à un peu plus de quarante jours, soit son niveau d’il y a dix ans, contre plus de cinquante jours en 2005. Par ailleurs, les statistiques restent, pour les différents éléments qu’elles recouvrent, marquées par une grande stabilité en ce qui concerne aussi bien la part respective des différents secteurs de l’activité administrative que celle des échelons administratifs mis en cause, où même encore les suites qui sont réservées aux avis rendus par la CADA.

Une deuxième partie porte sur le contentieux en matière d’accès aux documents administratifs et de réutilisation des informations publiques. Faute d’avoir pu procéder à un examen détaillé des jugements rendus par les tribunaux administratifs, on trouvera ci-après l’analyse d’un certain nombre de jugements transmis à la CADA, qui ne constituent pas forcément un échantillon représentatif, mais précisent certains points de la jurisprudence. Cette deuxième partie comporte également une brève analyse et le texte des arrêts du Conseil d’État intervenus en ce domaine.

La troisième partie du rapport tente d’évaluer la mise en œuvre des nouvelles dispositions en matière d’accès aux informations et documents administratifs et de réutilisation. Ces affaires font notamment apparaître une lente mise en œuvre du droit à réutilisation et des procédures récemment instaurées pour favoriser tant l’accès que la réutilisation (tenue de répertoires, désignation de personnes responsables, mise en place de licences types). Elle est également consacrée à quelques réflexions plus générales sur certains des principaux domaines dans lesquels la CADA est intervenue en 2006 : questions touchant à la sécurité, au caractère communicable de statistiques, de documents relatifs aux aides publiques ou aux marchés publics ou encore mise en œuvre de textes spéciaux.

Enfin, une quatrième partie comporte le texte des principaux avis et conseils adoptés par la CADA en 2006.

Comme l’avait déjà marqué le rapport de 2005 à partir de l’analyse des textes nouveaux intervenus en la matière pour modifier d’une part la loi du 17 juillet 1978 et son décret d’application, d’autre part le Code de l’environnement, la CADA doit faire face à une évolution en profondeur de ses activités. En même temps qu’à un grand nombre d’affaires classiques déjà tranchées de nombreuses fois et que les administrations concernées auraient pu régler seules en consultant le site Internet de la Commission sur lequel figurent les solutions précédemment retenues, la CADA doit répondre à des questions nouvelles, portant en partie sur les problèmes de réutilisation, et soulevant des questions techniques et juridiques complexes. Elle n’a pas toujours les délais et les moyens nécessaires pour les aborder, de même qu’elle ne peut, toujours faute de moyens, étendre les actions de formation et d’animation des « personnes responsables » qui devraient constituer un réseau de correspondants de nature à permettre un accès plus facile aux documents administratifs.

Première partieL’activité de la CADA en chiffres

L’activité qui est analysée ici est celle qui résulte des procédures écrites que sont, d’une part, la demande d’avis visée par le deuxième alinéa de l’article 20 de la loi du 17 juillet 1978 dont la CADA est saisie par « une personne à qui est opposé un refus de communication de document administratif [...], un refus de consultation des documents d’archives publiques [...], ou une décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques » et, d’autre part, la demande de consultation (ou conseil) qui est présentée à la CADA par les autorités administratives qui s’interrogent sur la communication des documents en leur possession. Ces demandes d’avis et de consultation donnent lieu à l’ouverture d’un dossier et sont confiées à un des rapporteurs chargés d’en assurer l’instruction et de préparer des projets de réponse qui sont soumis à l’examen de la Commission.

En revanche, ne sont pas comptabilisées ici les saisines du public qui sont manifestement irrecevables ou dont l’objet est en dehors du champ de compétences de la Commission, ainsi que les consultations des autorités administratives qui portent sur des questions qui ont déjà été tranchées par la Commission et à qui il peut être répondu par la simple transmission de précédents. Dans ce cas, les demandes sont traitées directement par le secrétariat général de la Commission en son nom et sous l’autorité de son président, mais ne donnent pas lieu à l’ouverture d’un dossier soumis à un examen en assemblée collégiale.

Comment se répartit l’activité de la CADA ?Avis et conseils

2006 est marquée par une hausse significative du niveau de l’activité de la CADA qui efface la baisse de 2005 et va même au-delà du chiffre de 2004. Toutefois, l’augmentation porte ici presque uniquement sur les demandes d’avis.

Tableau 1

Nombre d’affaires et part respective des avis et des conseils

Quels sont les secteurs concernés par les demandes d’avis ou de conseil ?

Tableau 2

Répartition des saisines par secteur (en %)

La répartition des demandes parmi les différents secteurs de l’activité administrative conserve une remarquable stabilité. Urbanisme, économie et finances, fonction publique et affaires sociales se maintiennent à plus de 10 % des demandes, avec un classement légèrement différent : la fonction publique cède la première place à l’urbanisme, l’économie se hisse à la deuxième place, tandis que les affaires sociales se retrouvent à la quatrième place. Les quatre secteurs continuent de totaliser ensemble plus de la moitié du total des demandes traitées en 2006. Et pour cette année encore, si on leur ajoute les mêmes quatre secteurs suivants qu’en 2005 (environnement, contrats, divers et ordre public) qui sont ceux qui représentent chacun de 5 % à 10 % des demandes, on obtient déjà les trois quarts du total. Les treize autres secteurs ne représentent, dès lors, que le quart restant.

Le secteur de l’urbanisme non seulement ne baisse plus, mais prend même la première place. Les demandes portent autant sur des autorisations individuelles d’occupation du sol (permis de construire, notamment par des propriétaires riverains) que sur des documents plus généraux se rapportant soit à l’élaboration des plans locaux d’urbanisme (PLU), soit à des grands projets d’aménagement. Ces demandes nombreuses traduisent le souci de nos concitoyens de connaître l’évolution de leur cadre de vie, à titre individuel ou au sein d’associations, qui les conduit à recourir à la loi du 17 juillet 1978 alors même que le déroulement des procédures d’urbanisme met en œuvre des mesures de publicité (affichage des permis, enquêtes publiques…). On ne peut donc que constater que celles-ci ne garantissent pas une transparence suffisante par rapport aux attentes du public, et qu’elles ne sont pas non plus, pour les services administratifs, un facteur d’incitation à répondre spontanément et favorablement à la curiosité du public. Ces services gardent au contraire une position minimaliste quant à l’application des mesures de publicité et trouvent encore souvent tout à fait normal de ne pas être en mesure de satisfaire les demandes qui leur sont adressées, alors même que celles-ci sont devenues habituelles.

Pour le secteur de l’économie et des finances, le nombre des demandes s’est maintenu par rapport à 2005. On retrouve également la saisie multiple (mais pour plus de 400 demandes en 2006 au lieu de 280 en 2005) du même demandeur, la société Tereko, qui sollicite la communication des budgets de nombreuses collectivités, de préférence sous forme numérique, dans le dessein d’élaborer une présentation fonctionnelle et interactive des budgets et de commercialiser ensuite une « base de données dynamique et conviviale » qu’elle destine aussi bien aux collectivités elles-mêmes qu’aux citoyens. Lorsqu’elle se voit opposer un refus exprès ou n’obtient pas de réponse, elle n’hésite pas à saisir la CADA pour obtenir satisfaction. Outre les conditions de communication (consultation plutôt que reproduction, copie papier plutôt que document numérique, prix de la copie…), les réticences des collectivités s’expliquent le plus souvent par le fait que la société ne cache pas son intention d’utiliser les documents ainsi obtenus à des fins commerciales. Or, malgré le fait que l’ordonnance du 6 juin 2005 consacre ce droit à la réutilisation des données publiques, de nombreuses collectivités persistent à penser qu’elles n’ont pas d’obligation à cet égard. En dehors de cette saisine multiple, on constate que trois demandes sur quatre concernent toujours les finances locales et tendent le plus souvent à l’obtention, soit des budgets et comptes d’une collectivité locale ou d’un de ses établissements publics, soit de pièces justificatives d’une opération donnée (devis, factures…).

Le secteur de la fonction publique perd sa première place de l’année précédente. Les demandes couvrent aussi bien la communication des éléments du dossier individuel des agents (feuille de notation, justificatifs de refus de promotion…) que des décisions collectives (tableau d’avancement, arrêtés d’attribution de prime…). Elles sont formulées le plus souvent par les agents publics eux-mêmes, mais elles proviennent également des organisations syndicales qui, notamment dans les collectivités locales, cherchent à obtenir une information globale sur la gestion du personnel (équilibre agents titulaires/agents contractuels, répartition des enveloppes indemnitaires…) ou à contester certaines décisions individuelles (nomination à certaines fonctions, recrutement d’un contractuel au lieu d’un fonctionnaire…).

Le secteur des affaires sociales recule donc à la quatrième place. Les demandes couvrent un spectre très large allant des dossiers médicaux aux dossiers d’allocataires détenus par les caisses d’allocations familiales, en passant par les dossiers d’aide sociale à l’enfance. Pour les dossiers médicaux, après une diminution en 2005, le nombre des demandes étant passé de 385 à 222, la tendance est à nouveau à la hausse avec 305 demandes en 2006.

La part du secteur de l’environnement se maintient au même niveau avec un nombre de demandes qui passe de 378 en 2005 à 393 en 2006. Davantage de demandes se rattachent à des problèmes de pollution, au respect de la nature, ou à des risques naturels (inondations, incendies…), tandis qu’un quart des demandes portent sur des questions d’assainissement. Enfin, le solde est lié au fonctionnement des installations classées (sites industriels, stations d’épuration…).

Enfin, le thème des contrats et marchés est une nouvelle fois en augmentation sensible. Le nombre de demandes est ainsi passé de 294 à 370 entre 2005 et 2006. La part du nombre des demandes de conseil reste bien supérieure à celle des autres secteurs, puisqu’elle représente 45 % du total. En effet, les candidats non retenus demandent de plus en plus souvent à accéder au dossier d’appel d’offres, mais les services administratifs doivent veiller, de leur côté, à ce que le secret en matière industrielle et commerciale ainsi que les règles de la concurrence ne soient pas trahis par une communication intempestive des informations sur les différentes offres alors que les entreprises elles-mêmes rappellent vigoureusement qu’elles ne veulent pas voir divulguer les données concernant leur gestion et leur stratégie commerciale.

En revanche, la part du secteur « Divers » marque une pause et diminue même légèrement, le nombre des demandes passant de 388 à 362 entre 2005 et 2006. Pour plus de 9 affaires sur 10, on y retrouve les demandes adressées à des communes ou des regroupements de communes qui sont rangées dans une sous-catégorie « vie locale », soit parce que la demande ne permet pas de définir à quel secteur d’activité administrative se rattachent les documents sollicités (la délibération de telle date, un compte rendu de conseil municipal), soit parce que les documents sollicités sont nombreux et se rattachent à plusieurs secteurs.

Quelle est l’origine des saisines ?Les demandes de conseil

Tableau 3

Répartition des demandes de conseil1

La Commission constate qu’un certain nombre des demandes de conseil qui lui sont adressées par les services ne concernent pas des questions de fait ou de droit nouvelles, mais révèlent soit une mauvaise connaissance de ses avis et conseils, soit une difficulté à transposer ceux-ci aux documents qu’ils détiennent, soit une certaine frilosité à les appliquer sans obtenir un accord formel de la part de la CADA, alors même que les demandes portent manifestement sur une question qui a déjà été traitée par la Commission et pour laquelle la transposition de précédents ne pose aucune difficulté et n’appelle pas d’appréciation particulière. Ces demandes sont, d’ailleurs, dans toute la mesure du possible, dès lors que les services ne s’y opposent pas catégoriquement, traitées directement par le secrétariat général, par la délivrance de l’information recherchée, étayée d’avis ou conseils précédemment rendus.

Les demandes de conseil en provenance des collectivités locales et de leurs établissements publics

Non seulement le nombre global des demandes est stable par rapport à 2005, mais la répartition de ces demandes selon leur auteur est à peu près la même d’une année sur l’autre, à l’exception d’une légère diminution du nombre de celles provenant de l’État, et d’une augmentation tout aussi faible du nombre de celles provenant des départements. On observe que la proportion des demandes émanant des collectivités territoriales et de leurs établissements publics représente près de trois demandes sur quatre (74,7 %).

Pour les communes, leurs préoccupations en matière de communication se concentrent sur quatre secteurs, qui sont, dans un ordre décroissant, l’urbanisme, les contrats et marchés, la gestion du personnel, et enfin les modalités de communication (consultation ou reproduction des documents, tarification des copies…). Les demandes faites par les établissements publics territoriaux ont trait, pour une petite moitié, à la communication des pièces se rattachant à la passation de marchés publics. À peine un quart proviennent des établissements de santé et concernent l’accès au dossier médical. Les trois quarts des demandes de conseil des départements se partagent entre le secteur des affaires sociales et celui des contrats et marchés.

Les demandes de conseil émanant des services de l’État

Comme indiqué plus haut, le nombre de demandes de conseil émanant des services de l’État accuse une légère baisse.

Tableau 4

Répartition des demandes de conseil de l’État par département ministériel

Il est utile de préciser que, le plus souvent, les demandes de conseil sont faites par les services déconcentrés de l’État et non par les administrations centrales, et on peut regretter que la réponse donnée ne fasse pas ensuite l’objet d’une diffusion dans les autres départements. Toutefois, si l’exemplarité de la question est manifeste, la Commission n’hésite pas à transmettre sa réponse au service central pour préconiser sa diffusion.

Alors que le ministère de l’Intérieur représente à lui seul un peu moins de la moitié des demandes, il suffit d’y ajouter les quatre départements ministériels qui suivent en nombre de demandes (Emploi et Solidarité, Agriculture, Économie et Finances, Éducation nationale) pour obtenir 85 % des demandes de conseil émanant des services de l’État. Toutefois, leur part respective reste d’un niveau très différent. Seuls les trois premiers ont formulé dix demandes de conseil et plus au cours de l’année.

On retrouve donc toujours en tête la rubrique « Intérieur » avec plus de la moitié des demandes de conseil. Celles-ci proviennent en fait des préfets ou, dans une moindre mesure, des sous-préfets et peuvent être faites à plusieurs titres, soit pour le compte des services du préfet, soit pour un service déconcentré de l’État relevant d’un autre département ministériel (DDASS, DRIRE…), soit pour le compte des collectivités territoriales. On constate que leurs interrogations concernent principalement les domaines de l’environnement et de l’industrie (notamment à travers le contrôle des installations classées), de l’ordre public (circulation, étrangers…), ainsi que les contrats et marchés.

Les demandes d’avis

Qui sont les demandeurs ?

Tableau 5

Répartition des demandes d’avis par catégorie de demandeurs

GRAPHIQUE : Répartition des demandes d’avis par catégorie de requérants en 2006

Le nombre des demandes d’avis émanant des personnes physiques est en baisse sensible.

Les personnes morales

Dans le même temps, le nombre des demandes en provenance de personnes morales est en forte augmentation, puisqu’il a quasiment doublé.

En règle générale, les personnes morales qui ont recours à la CADA sont plutôt soit des associations (défense de l’environnement, associations locales de contribuables…), soit des syndicats professionnels. En effet, la loi du 17 juillet 1978 est régulièrement utilisée par des groupes de pression ou par des mouvements collectifs, et ceux-ci, qui sont plus à même de connaître l’existence de la CADA que les particuliers, n’hésitent pas à la saisir. En revanche, les demandes en provenance des entreprises restent relativement peu nombreuses et concernent pour l’essentiel les demandes des candidats non retenus à des appels d’offres qui souhaitent obtenir le dossier de passation du marché, afin de s’assurer que le choix de l’entreprise s’est fait dans le respect des règles en vigueur.

Les « abonnés »

Par ailleurs, la CADA est saisie, comme d’autres instances comparables, mais aussi comme les juridictions administratives, par un certain nombre d’habitués qui s’adressent à elle de nombreuses fois dans l’année, et parfois même depuis plusieurs années. Le comportement de ces personnes provoque souvent les reproches des services qu’elles sollicitent, qui se sentent persécutés et qui ont le sentiment que la CADA ne leur donne pas assez souvent raison en reconnaissant le caractère abusif de telles demandes.

Afin de mieux cerner le phénomène, la CADA a mis en parallèle les demandeurs avec le nombre des demandes que chacun a faites pendant l’année 2006. Elle en a obtenu les chiffres suivants :

Ce tableau permet avant tout d’établir que ce sont 2 627 personnes, physiques ou morales, qui sont à l’origine des 4 905 saisines reçues par la CADA en 2006.

Sur ces 2 627 personnes, 2 031 ne l’ont saisie qu’une seule fois dans l’année, 442 lui ont adressé deux ou trois demandes. Ce sont donc 2 473 personnes qui ont été à l’origine de 3 019 demandes. Ensuite, 116 personnes lui ont adressé entre 4 et 10 demandes au cours de l’année. On totalise ainsi 2 589 personnes à l’origine de 3 659 saisines. Par conséquent, ce sont, à l’opposé, 38 personnes qui sont à l’origine des 1 246 demandes restantes. Si on excepte le dernier demandeur de la liste dont le nombre des demandes est tout à fait exceptionnel (il s’agit de la société Tereko évoquée plus haut), on arrive à une moyenne de 23 demandes par personne.

Cependant, pour les personnes concernées par plus de 20 demandes dans l’année, il peut s’agir en fait d’une même demande adressée à l’administration, à l’échelon local, sur tout ou partie du territoire, ce que la Commission appelle une « saisine multiple », et qui, n’étant pas satisfaite, donne lieu à la saisine de la CADA d’autant de demandes d’avis que de refus, exprès ou implicites. Par ailleurs, il faut également préciser qu’il existe deux catégories de demandeurs qui saisissent la CADA à plusieurs reprises dans l’année, mais qu’il n’est pas possible de les différencier dans la présentation des chiffres ci-dessus : il y a, d’une part, les avocats ou autres mandataires qui saisissent régulièrement la CADA tout au long de l’année pour le compte de différentes personnes et, d’autre part, des personnes qui effectuent de nombreuses saisines par an pour leur propre compte.

Où sont situés les demandeurs ?

Tableau 6

Répartition des demandes d’avis par région (en %)

Là encore, les données statistiques sont plutôt stables d’une année sur l’autre en ce qui concerne la répartition des demandes sur l’ensemble du territoire. On constate une nouvelle fois une surreprésentation de la région Ile-de-France qui s’explique par un nombre de demandeurs important, alors que celle de la Corse trouve son explication essentiellement dans l’activisme de trois demandeurs.

Quelles sont les administrations mises en cause ?

Tableau 7

Catégories d’administrations mises en cause

Comme pour les années précédentes, les demandes d’avis adressées à la CADA font majoritairement suite (54 %) à des refus de communication provenant des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Cependant, alors que la part revenant aux communes est en augmentation, celle des établissements territoriaux est quant à elle en diminution.

On observe la même stabilité de la part des demandes mettant en cause les services de l’État et les établissements publics nationaux, aussi bien globalement que pour chacune de ces deux catégories.

Quels sont les types de documents demandés ?

Tableau 8

Catégories de documents demandés classés dans un ordre décroissant d’importance (en %)

En dépit de la variété des documents demandés, on peut distinguer deux grands ensembles : les documents d’ordre général, tels les rapports, les budgets ou les délibérations d’organes délibérants d’une part (20 % à 30 % des demandes), et les documents d’intérêt individuel d’autre part qui sont de loin les plus nombreux (plus de 50 %). Mais il est vrai que certains documents, sous un intitulé commun, peuvent, par leur contenu, se rattacher aux deux catégories.

Les documents demandés restent de nature très variée, et l’importance relative de chaque catégorie marque une grande stabilité, à l’exception notable cependant de la demande d’accès à des dossiers qui, elle, est nettement en hausse par rapport aux années précédentes. On retrouve dans cette catégorie, d’une part, toutes les demandes d’accès à « son » dossier telles que celles d’un agent public pour son dossier de gestion, d’un contribuable pour son dossier de contrôle et, d’autre part, les demandes d’accès à un dossier d’une procédure administrative particulière (dossier de permis de construire, dossier d’autorisation d’exploitation d’une grande surface, dossier de financement d’une opération municipale…).

De même, s’agissant des dossiers médicaux qui sont comptabilisés à part des précédents, on constate que la baisse du nombre des demandes s’est arrêtée, le nombre de demandes étant même en hausse par rapport à 2005.

Quels sont les avis rendus par la CADA ?Quel est le sens des avis ?

Tableau 9

Sens des avis émis (en %)

GRAPHIQUE : Sens des avis émis en 2006

L’année 2006 marque un coup d’arrêt dans la diminution du nombre des avis favorables constatée au cours des cinq dernières années et enregistre même une augmentation de celui-ci ( 2,5 %), cependant que le nombre des avis défavorables est également à la hausse. En revanche, les avis d’irrecevabilité sont à la baisse ainsi que, mais dans une moindre mesure, les avis sans objet, encore que ceux motivés par le fait que la communication des documents s’est opérée entre la saisine de la CADA et le moment où elle a rendu son avis (documents communiqués ou désistement) restent au même niveau qu’en 2005.

Quel est le motif des avis ?

Les avis positifs

Force est de constater que nombre de ceux-ci portent encore sur des documents pour lesquels la communication n’aurait pas dû poser de problèmes pour le service à qui ils sont demandés (documents d’urbanisme, délibérations, dossier médical ou copie d’examen demandés par l’intéressé). On relève d’ailleurs assez souvent pour ces documents qu’il n’y a pas à proprement parler de refus de communication, mais plutôt une absence de réponse qui s’explique par l’inertie du service sollicité, voire un attentisme précautionneux (le service attendant le feu vert de la CADA pour communiquer). Le différend peut également porter non sur le principe du caractère communicable des documents, mais sur les modalités de communication, le service acceptant de laisser consulter les documents sur place, mais étant beaucoup plus réticent à en assurer la reproduction, même à titre payant, notamment par manque de temps et de personnel. De même, le délai d’un mois qui lui est laissé pour répondre à la demande lui apparaît le plus souvent insuffisant, surtout s’il est dans une période où il doit se mobiliser pour faire face à d’autres tâches (élaboration du budget, gestion d’un grand projet…).

L’importance du nombre d’avis favorables s’explique aussi par le fait que la CADA a déterminé des règles d’accès qui permettent de favoriser autant que possible la transparence et de limiter au strict nécessaire la portée des exceptions à la communication. Avant que la loi le précise, elle a retenu le principe d’une communication partielle des documents après que les services ont procédé à l’occultation des mentions couvertes par un secret protégé par la loi : il s’agit le plus souvent de mentions intéressant le secret de la vie privée telles les adresses personnelles, la date de naissance qui, aux yeux de la CADA, ne justifient pas, sauf exception, le refus d’accès à l’intégralité du document. Pour elle, cette communication partielle doit être préférée au refus d’accès tant que les occultations ne dénaturent pas le document et que la communication du document tronqué garde un sens. Cette obligation de communication partielle a été inscrite dans la loi du 17 juillet 1978 (III de l’article 6) par l’ordonnance du 6 juin 2005.

Les avis négatifs

Les cas d’incompétence

Tableau 10

Motivation des avis d’incompétence (en %)

GRAPHIQUE : Motivation des avis d’incompétence en 2006

Avant de se prononcer sur le bien-fondé des demandes dont elle est saisie, la CADA s’assure que celles-ci entrent dans le champ de la loi du 17 juillet 1978 et, dans le cas contraire, décline sa compétence, soit du fait de l’objet de la demande (si celle-ci tend à l’obtention de renseignements et non de documents), soit en raison de la nature du document demandé (privé ou juridictionnel) ou encore de la personne qui le détient (notaire…).

D’ailleurs, lorsque la demande concerne à l’évidence un document non administratif, ou une demande de renseignement, le secrétariat général n’ouvre pas de dossier de demande d’avis, mais indique aussitôt par une lettre au demandeur que la CADA n’est pas compétente, lui épargnant ainsi une attente inutile. 224 lettres ont été faites dans ce sens en 2006, notamment lorsque la demande concernait une clinique privée ne participant pas au service public hospitalier, ou était adressée à un notaire ou à un huissier.

Les cas d’incompétence se décomposent en quatre catégories. La plus importante, encore en hausse par rapport à 2005, vise les demandes tendant à l’obtention de renseignements et non de documents. On retrouve dans ces demandes le souhait d’être éclairé sur la motivation d’une décision administrative, de s’en faire préciser le fondement juridique (c’est-à-dire sur quels textes les services se sont appuyés), voire de se faire expliquer la façon dont les textes ont été interprétés. Il apparaît clairement dans ce cas que ce qui est attendu n’est pas tant la communication de documents existants en possession du service sollicité que des explications ou les justifications permettant de mieux comprendre la décision prise, voire de s’assurer que l’administration était bien en droit de se prononcer dans un tel sens. Or, la loi du 17 juillet 1978 n’est pas faite pour obliger l’administration à constituer une documentation sur un sujet donné, ou à rechercher s’il existe des documents qui pourraient répondre à la demande qui lui est adressée. Le demandeur doit plutôt, dans un tel cas, s’appuyer sur la loi du 12 avril 2000 pour établir que le service n’a pas satisfait à l’obligation de motivation qui pèse sur lui, en application de cette loi, ou qu’il ne l’a fait que de façon incomplète.

La seconde catégorie recouvre la communication des documents de nature privée. Ces demandes portent sur des documents qui soit se rapportent à une activité privée des personnes publiques telles que la gestion du domaine privé de la commune ou les activités concurrentielles des entreprises publiques (près d’un cas sur deux), soit sont détenus par des organismes qui ne peuvent être regardés comme chargés d’une mission de service public tels que certains organismes sociaux ou sportifs, des associations (près d’un cas sur quatre), soit ne peuvent, par nature, revêtir le caractère de document administratif (acte notarié…).

La troisième catégorie regroupe les demandes relatives aux documents de nature juridictionnelle ou élaborés sous le contrôle de l’autorité judiciaire : il s’agit le plus souvent de pièces juridictionnelles demandées par un particulier parmi différentes pièces administratives.

Ce peut être également le cas d’un certain nombre de documents élaborés par les services administratifs pour ou à la demande du juge (mesures d’aide sociale à l’enfance, infractions pénales en matière d’urbanisme, procès-verbaux d’infractions pénales au Code de la route), mais aussi des documents de procédure qui sont demandés aux juridictions.

La quatrième catégorie recouvre les cas où la communication des documents demandés est régie par une loi spéciale qui s’applique à l’exclusion de la loi du 17 juillet 1978 (loi du 22 janvier 2002 sur l’accès aux origines personnelles…) et pour l’application de laquelle la CADA n’est pas habilitée à intervenir. Cette catégorie a logiquement diminué dans la mesure où la compétence de la CADA a de nouveau été étendue à un certain nombre de textes spéciaux par l’ordonnance du 6 juin 2005.

Les demandes déclarées irrecevables

Tableau 11

Motivation des avis d’irrecevabilité (en %)

GRAPHIQUE : Motivation des avis d’irrecevabilité en 2006

La CADA déclare irrecevables les demandes qui n’entrent pas, en raison des conditions dans lesquelles elles sont faites (demande d’avis prématurée, absence de refus…) ou de leur objet (document ayant fait l’objet d’une diffusion publique, établissement de documents autres que ceux qui peuvent être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant…), dans le cadre de la loi du 17 juillet 1978 ou qui sont tellement imprécises que les services se trouvent dans l’impossibilité de déterminer les documents sur lesquelles elles portent.

Sont ainsi déclarées irrecevables les demandes pour lesquelles le refus préalable du service sollicité n’existe pas, c’est-à-dire que la réponse de l’administration ne peut être considérée comme un refus, par exemple lorsque celle-ci soumet la reproduction des documents au paiement préalable des frais, conformément aux dispositions du décret du 30 décembre 2005.

Sont également irrecevables les demandes qui portent sur des documents ayant fait l’objet d’une diffusion publique au sens des dispositions de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, c’est-à-dire qui ont été publiés ou insérés dans un registre librement accessible. La Commission a également inclus dans cette catégorie les documents qui sont mis en ligne sur un site Internet, en tenant compte du fait que le demandeur était équipé de la technologie nécessaire (association nationale, entreprise…) ce qui explique probablement l’augmentation du nombre d’avis irrecevables rendus sur ce motif. À cet égard, même si la CADA ne peut pas en tenir compte pour rendre son avis, il serait de bonne administration que le service sollicité précise au demandeur qu’il n’a pas l’obligation de lui adresser le document parce qu’il a fait l’objet d’une diffusion publique, mais qu’il lui indique cependant précisément où ce document est accessible (date du Journal officiel, adresse, voire rubrique du site Internet concerné).

En sens inverse, la rubrique « Demandes mal dirigées » tend à disparaître. Cependant, bien qu’entrées en vigueur depuis plus de cinq ans, les dispositions de l’article 20 de la loi du 12 avril 2000, qui prévoient que toute autorité administrative doit transmettre sans délai les demandes qui lui sont adressées à tort à l’autorité compétente pour les traiter, semblent encore mal connues des administrations qui ont trop souvent tendance à rejeter une demande de document mal orientée au motif qu’elles ne détiennent pas le document, en invitant le demandeur à s’adresser à tel ou tel service alors qu’elles devraient transmettre elles-mêmes la demande audit service. Ce défaut d’application de la loi est d’autant plus préjudiciable aux administrés lorsque c’est au cours de l’instruction de l’affaire que cette « erreur d’aiguillage » apparaît : il est alors trop tard pour que la Commission saisisse l’autorité compétente et elle doit émettre un avis « à l’aveugle » sans disposer d’information sur le ou les documents en cause. Plus regrettable encore est le cas de certaines administrations qui continuent de refuser de communiquer des documents au motif qu’elles les détiennent sans en être l’auteur, alors que la loi précise bien que le service sollicité est tenu de communiquer les documents qu’il détient.

Les avis défavorables

Tableau 12

Motivation des avis défavorables (en %)

GRAPHIQUE : Motivation des avis défavorables en 2006

Les chiffres de 2006 suivent là encore la même tendance que ceux des années précédentes. On relève cependant une hausse sensible des avis défavorables tenant au fait que le document contient des informations personnelles couvertes par le secret de la vie privée protégé par le II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ou tenant à la protection du secret en matière industrielle et commerciale. Ce dernier chiffre s’explique par la multiplication des saisines de la Commission par les candidats non retenus dans des procédures de marchés publics. En effet, si les dossiers d’appel d’offres sont en principe communicables de plein droit dès lors que le marché est attribué, il est nécessaire cependant de soustraire de la communication les documents ou éléments couverts par le secret en matière industrielle et commerciale des entreprises non retenues (cf. la troisième partie de ce rapport). Les impératifs liés à la sécurité publique ou à celle des personnes ont également justifié un plus grand nombre d’avis défavorables.

Sont en baisse, en revanche, les avis défavorables qui se fondent non sur le contenu du document, mais sur son caractère préparatoire, ce qui veut dire que le document est soustrait de façon provisoire à la communication, celle-ci pouvant être différée jusqu’à ce que l’administration ait pris la décision à laquelle il se rattache.

Sont également en baisse les avis défavorables rendus par la CADA lorsqu’elle estime que la demande revêt un caractère abusif au sens du dernier alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Il importe de souligner à cet égard que beaucoup de demandes proviennent des mêmes personnes qui multiplient celles-ci tout au long de l’année.

En revanche, la CADA n’a que rarement à invoquer les secrets importants tels que le secret de la défense nationale ou celui de la politique extérieure, ce qui tendrait à démontrer que ceux-ci paraissent légitimes à nos concitoyens, qui demandent rarement à accéder à de tels documents et qui, quand ils le font, n’estiment pas nécessaire de contester qu’on leur en refuse la communication.

Quelles sont les suites réservées aux avis de la CADA ?

Tableau 13

Documents communiqués entre la saisine et l’avis de la CADA (en %)

Avant d’examiner les suites réservées à ses avis, on doit rappeler ici que, dans plus d’un cas sur quatre, le simple fait de saisir la CADA va permettre à l’administré d’obtenir le document sol licité, avant même que celle-ci ait à se prononcer. Cette communication en cours de procédure épargne à l’administration, lorsque le refus dont se plaint le demandeur ne résulte en fait que de l’absence de réponse pendant le délai d’un mois (que la loi interprète comme un refus implicite), d’avoir à justifier un refus qu’elle n’a jamais eu l’intention de lui opposer. En tout état de cause, la CADA ne retient cette solution que lorsque les services justifient avoir déjà communiqué les documents. Face à une simple déclaration d’intention, elle statue tout de même sur le bien-fondé de la demande, tout en prenant acte de l’accord de l’administration pour procéder à la communication.

Le fait que, dans de nombreux cas, les services fassent droit à la demande avant même que la CADA se prononce sur le caractère communicable ou non du document montre bien que les « refus » procèdent le plus souvent d’une inertie de l’administration plutôt que d’une volonté délibérée de ne pas communiquer. L’intervention de la CADA agit alors comme un rappel à l’ordre et l’administration s’empresse de régulariser.

Tableau 14

Taux d’avis favorables effectivement suivis (en %)

Lorsque la CADA s’est effectivement prononcée sur le fond et a rendu un avis favorable, elle demande formellement à l’administration de lui faire connaître, dans le délai d’un mois, la position qu’elle entend adopter compte tenu de cet avis (article 19 du décret du 30 décembre 2005).

En pratique, les administrations négligent encore trop souvent de s’acquitter de cette obligation, et le secrétariat général de la Commission doit procéder à des relances. Malgré cela, on ne peut que constater une nouvelle détérioration de ce taux de réponse en 2006 par rapport à 2005, qui se retrouve dans la baisse du nombre des cas pour lesquels l’administration déclare suivre l’avis rendu par la CADA.

La rubrique « Avis ne pouvant être suivis » correspond le plus souvent aux cas dans lesquels la CADA a été amenée à se prononcer sans avoir eu de réponse de l’administration au cours de l’instruction de la demande d’avis, ou parce que celle-ci est arrivée trop tardivement, c’est-à-dire après que l’avis a été rendu. En pareille hypothèse, la Commission rend le plus souvent un avis favorable de principe, tout en indiquant que l’administration n’a pas fait connaître sa position. Il apparaît parfois que cet avis favorable ne peut être suivi d’effets, soit parce que le document n’existe pas ou a été perdu, soit parce qu’il contient des informations destinées à rester secrètes. Pour ne pas fausser l’analyse des réponses obtenues, la CADA range désormais ces avis dans une rubrique particulière.

Enfin, on constate que si l’administration signifie assez rarement son intention de ne pas suivre l’avis rendu par la CADA, lorsqu’elle le fait, elle en explique le plus souvent les raisons, soit qu’elle n’a pas été convaincue par les arguments de la Commission sur le caractère communicable du document (divergence sur l’appréciation d’un secret, caractère « interne » du document) soit qu’elle estime que les circonstances de l’espèce justifient qu’elle ne satisfasse pas la demande (risques de contentieux, différend avec le demandeur).

Tableau 15

Suites données aux avis favorables par catégorie d’administration (en %)

On note, pour l’année 2006, que les taux des avis suivis sont stables pour la plupart des catégories d’administration, à l’exception notable des services de l’État. Ceux-ci, en effet, ont moins souvent fait part de la suite qu’ils donnaient à l’avis favorable de la CADA, infléchissant dans la même proportion les cas où ils déclarent communiquer les documents en litige.

Quels sont les délais de traitement ?

Tableau 16

Durée de traitement des affaires Avis-Conseils (en jours)

Tableau 17

Durée de traitement des affaires–Avis (en jours)

Le délai de réponse d’un mois n’est prévu expressément que pour les demandes d’avis, la Commission a donc décidé qu’elle calculerait, à partir de cette année, le délai de traitement pour les avis seulement, en excluant les demandes de conseil. Toutefois, s’agissant de l’année 2006 en tout cas, on constate que la différence est très faible. Il est vrai que, dans les faits, la Commission s’attache à traiter dans les meilleurs délais toutes les demandes qui lui sont adressées, quelle qu’en soit l’origine.

Tableau 18

Répartition des avis selon le délai de notification

Non seulement l’année 2006 voit la fin de la détérioration du délai moyen de traitement, mais elle marque également un redressement remarquable de cette durée moyenne qui se retrouve au même niveau que celle constatée en 1995.

En l’absence de moyens supplémentaires, cette amélioration est due, pour l’essentiel, à une nouvelle organisation et à une mobilisation accrue des rapporteurs généraux, autant à l’égard du délai de signature des avis examinés en séance que dans la coordination des travaux des rapporteurs.

Pourtant, le délai de traitement moyen reste supérieur au délai d’un mois imparti à la CADA par l’article 17 du décret du 30 décembre 2005, alors que la Commission tient deux séances par mois, tout au long de l’année, de façon que la quasi-totalité des affaires puisse être examinée quatre semaines au plus tard après l’enregistrement de la demande.

Les observations faites sur ce point dans les rapports précédents restent valables : les administrations ont du mal à répondre dans les temps lors de l’instruction des affaires. Il devient alors difficile pour la Commission et ses collaborateurs, quels que soient les efforts accomplis, de rattraper le retard ainsi pris.

Par ailleurs, la nouvelle application informatique de gestion, qui doit permettre de réduire les délais de traitement des dossiers, n’a pas pu être installée en 2006, et ne pourra l’être, en fait, qu’en 2008.

Deuxième partie Application de la loi du 17 juillet 1978 : aspects contentieux

Il n’a pas été possible pour 2006 de procéder à une analyse statistique détaillée des jugements des TA rendus en matière d’accès aux documents administratifs, dont le nombre et la répartition ne semblent pas avoir connu une évolution sensible par rapport à 2005. Il a paru plus intéressant d’analyser les principales décisions intervenues en ce domaine, soit qu’elles confirment, soit qu’elles censurent, le cas échéant au vu d’éléments produits après que celle-ci se fut prononcée, la position de la CADA.

Les jugements des tribunaux administratifsRègles relatives à la demande et à la procédure

– Le rejet d’une demande présentée en termes trop généraux : TA Melun, ordonnance du 5-12-06, Buy ; TA Montpellier, 20-12- 06, Mme Viala ; TA Montpellier, 21-12-06, Pallares.

– Une demande tendant à la communication des documents relatifs au coût pour la Sécurité sociale du séjour en France d’une personnalité étrangère doit être regardée comme une demande de renseignements et rejetée : TA Toulouse, 20-09-06, Boineau.

– Le défaut de transmission d’une demande par l’autorité saisie à tort à l’autorité réellement compétente n’empêche pas la naissance d’une décision implicite de rejet à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de la saisine initiale : TA Marseille, 3-10-06, Mme Triacca.

– Le défaut de saisine de la CADA entraîne l’irrecevabilité du recours dirigé contre une décision implicite d’accès à un document administratif : TA Montpellier, ordonnance du 27-12-06, Dabat ; TA Pau, 21-12-06, Mlle Martinière.

– La combinaison du délai de deux mois à compter de la saisine de la CADA faisant naître une décision implicite de rejet de la demande avec le délai d’un mois laissé à l’administration pour faire connaître à la CADA la suite réservée à son avis : TA Pau, 21-11-06, Delage.

– Le refus de communication de documents inexistants ne méconnaît pas la loi du 17 juillet 1978 : TA Montpellier, 16-11-06, Affre ; TA Montpellier, 21-12-06, Mme Perpignan ; TA Pau, 6-07-06, Guerrero.

La qualité du demandeur

– Un comité départemental du tourisme ne peut opposer à un conseiller général la circonstance qu’il ne figure pas au sein de son conseil d’administration en cette qualité dès lors qu’il fonde sa demande sur la loi du 17 juillet 1978 sans se prévaloir des dispositions particulières du Code général des collectivités territoriales : TA Toulouse, 23-11-06, Bonhomme.

– La circonstance qu’un conseiller général ait assisté à une séance de l’assemblée départementale et en ait reçu le compte rendu intégral par écrit ne fait pas obstacle à ce qu’il obtienne communication de l’enregistrement sonore des débats : TA Toulouse, 6-12-06, Bonhomme.

– Le tribunal administratif enjoint à l’administration de communiquer un document qu’il estime, comme la CADA avant lui, communicable et dont l’administration saisie ne soutient pas qu’il est inexistant. En revanche, il rejette des conclusions de cette dernière tendant à ce que la communication ne puisse avoir lieu que sur place : TA Bastia, 21-09-06, Lagraula.

– Le rejet de la requête quand le demandeur a obtenu l’ensemble des documents sollicités, comme l’avait indiqué la CADA en regardant la demande comme sans objet : TA Lyon, 26-10-06, Mme James.

– L’appréciation par le tribunal administratif du caractère urgent d’une demande qui justifierait une décision en référé en dehors de la procédure prévue par la loi du 17 juillet 1978. Le rejet en l’espèce de l’urgence invoquée au titre de la protection de la nature dans le cas d’une vente de parcelles qui ne remet pas en cause le caractère boisé de l’une d’entre elles : TA Melun, ordonnance du 20-11-06, Naudet.

Le caractère préparatoire d’un document

– Un rapport d’étude en vue du choix d’implantation d’un site de déchets perd son caractère préparatoire dès lors qu’un site a été retenu, même si la réalisation du projet présente encore un caractère aléatoire : TA Montpellier, 29-12-06, Estuche.

– En revanche, les avis des personnes publiques consultées dans le cadre de la préparation d’un plan d’urbanisme revêtent un caractère préparatoire à la délibération approuvant la révision de ce plan, comme l’avait estimé la CADA : TA Besançon, 7-11-06, Association Neuvel le renouveau.

Les modalités de communication

– La consultation du document ne dispense pas de la délivrance d’une copie si l’état du document n’y fait pas obstacle : TA Pau, 2 1-09-06, Association Uniate

Les documents non communicables

– Un document se rattachant à une procédure judiciaire n’est pas communicable ; cas d’un procès-verbal de gendarmerie établi en 1970 que la CADA avait regardé comme communicable « par dérogation » et dont il apparaît au vu d’éléments produits devant le TA qu’il a été établi à la suite d’une commission rogatoire dans le cadre d’une enquête judiciaire : TA Lyon, 24-05-06, Bonnin.

– En sens inverse, la communication de l’avis de l’architecte des Bâtiments de France en réponse à une demande d’étêtage d’arbres n’est pas de nature à porter atteinte au déroulement de la procédure en cours devant la Cour de cassation relative à un litige de voisinage à la suite duquel cet avis a été demandé : TA Versailles, 29-12-06, Georgandas.

– « Ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte [...] aux secrets protégés par la loi » (I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978) : caractère non communicable de l’ensemble des documents échangés entre un avocat et son client, notamment les consultations rédigées à l’intention de celui-ci, en application en l’espèce de l’article 66-5 de la loi du 31 décembre 1971 dans sa rédaction issue de la loi du 7 avril 1997 ; application au cas d’un document présenté devant la CADA comme un « audit du POS » et qui était en fait une consultation rédigée pour une commune par l’avocat de celle-ci : TA Montpellier, 21-12-06, Association de défense des citoyens (ADECCAA).

– Des documents médicaux détenus par un établissement hospitalier privé (en l’espèce l’hôpital Foch) admis à participer à l’exécution du service public hospitalier mais qui ne peut être regardé comme un organisme privé chargé de la gestion d’un service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 ne sont pas communicables sur le fondement de celle-ci : TA Paris, 9-06-06, Mme Bœuf.

– La circonstance que les commissaires-priseurs exercent une profession réglementée ne confère pas aux procès-verbaux des ventes de biens qu’ils réalisent la qualité de documents communicables au sens de la loi du 17 juillet 1978 : TA Paris, 27-04-06, Graverend.

La communication après occultation

– L’appréciation par le tribunal administratif, après communication non contradictoire des documents demandés, du point de savoir si l’importance des occultations nécessaires pour le respect du secret de la vie privée conduit à la non-communication du document dans son entier, ce que le tribunal admet en l’espèce : TA Montpellier, 16-11-06, Bana.

– En sens inverse, l’administration ne peut se prévaloir de ce qu’un des documents demandés contient des mentions occultables pour refuser la communication de l’ensemble de ceux-ci : TA Rouen, 21-12-06, Zaïtra.

– L’appréciation par le tribunal administratif, après un jugement avant dire droit ordonnant la communication du document en cause, en l’espèce un « rapport d’audit social et organisationnel » de l’administration départementale établi par un consultant, de la nature et de l’importance des passages devant être occultés : TA Pau, 5-10-06, Tallec.

Les archives

– Le refus, après deux avis favorables de la CADA, de communiquer « par dérogation » les dossiers de deux jugements du tribunal militaire permanent d’Alger du 14 mai 1941 en vue d’une étude historique par un chercheur dont le sérieux n’est pas contesté et dont rien n’établit qu’il ne pourrait souscrire un engagement de ne pas divulguer d’informations méconnaissant le secret de la vie privée constitue une erreur manifeste d’appréciation. Annulation du refus implicite et injonction de communiquer : TA Paris, 9-02-06, Gauthe.

Les arrêts du Conseil d’État

Les arrêts du Conseil d’État intervenus en matière d’accès aux documents administratifs sont naturellement beaucoup moins nombreux que les jugements des TA, dont il semble rarement être fait appel. Le Conseil d’État a cependant eu en 2006 l’occasion de préciser les points suivants :

– L’obligation de communication résultant de la loi du 17 juillet 1978 ne s’étend pas aux documents que l’administration est dans l’impossibilité matérielle de produire. Il en est ainsi d’un document dont, eu égard à sa nature (il s’agissait en l’espèce d’une lettre adressée au consul général de France à Stuttgart par une entreprise française au sujet d’un coopérant qui effectuait son service national dans une de ses filiales en Allemagne), au délai dans lequel il a été demandé et à l’ensemble des explications données par l’administration, la perte doit être regardée comme établie : CE, 11-12-06, n 279113, Ministre des Affaires étrangères c/Laurent.

– Un litige relatif à une décision de refus d’accès par dérogation à des fonds d’archives publiques (demande sur laquelle la CADA est appelée à émettre un avis en application de l’article 20 de la loi du 17 juillet 1978) est relatif non à l’accès à des documents administratifs, mais à l’octroi d’une dérogation aux règles de consultation des archives publiques. Il n’est donc pas au nombre des litiges en matière de communication de documents administratifs sur lesquels le président du TA ou un magistrat désigné par lui a qualité pour se prononcer seul et sur lesquels le TA statue en premier et dernier ressort. Le recours contre la décision du TA a donc le caractère d’un appel relevant de la CAA : CE, 24-7-06, n 269690, Ministre de la Défense c/Tocze.

– Ne relèvent pas du champ d’application de la loi du 17 juillet 1978 les « actes des assemblées parlementaires ». La Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France avait obtenu de la CAA de Paris la communication de documents relatifs aux recherches effectuées auprès d’elle par les renseignements généraux. Le Conseil d’État saisi en cassation estime que si les documents litigieux ont été collectés à l’occasion des travaux de la commission d’enquête parlementaire relative aux sectes en France, et transmis à l’Assemblée nationale en vue de l’élaboration de ce rapport, ils ne peuvent être regardés comme des documents parlementaires dès lors que la Direction centrale des renseignements généraux en est le détenteur et que ces documents, préparés aux fins de réactualisation des dossiers détenus par l’administration, n’ont pas été établis exclusivement pour les travaux de la commission d’enquête parlementaire. Il confirme donc le caractère communicable de ces documents : CE, 3-07-06, n 284296, Ministre de l’Intérieur c/Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France.

– Pour l’application de l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction antérieure à celle qui est issue de l’ordonnance du 6 juin 2005, le Conseil d’État a été amené à préciser :

– d’une part, les modalités d’accès aux documents et le fait que l’invitation à consulter sur place ceux-ci ne répond pas, en l’absence d’obstacle technique et de considération particulière tenant à la conservation des documents, à une demande tendant à l’obtention d’une copie : CE, 15-05-06, n 278544, Daubigney ;

– d’autre part, les conditions de facturation des frais de copie et les modalités de contestation du titre exécutoire émis par une commune en vue du recouvrement de la somme correspondante : CE, 4-08-06, n 263299, Keryel.

On trouve ci-après le texte de ces décisions du Conseil d’État.

Conseil d’État statuant au contentieux N° 279 113

Mentionné aux Tables du Recueil Lebon

10e et 9e sous-section réunies

M. Henri Savoie, rapporteur

Mme Mitjavile, commissaire du gouvernement

M. Stirn, président

Lecture du 11 décembre 2006

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Vu le recours, enregistré le 30 mars 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, du MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ; le MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES demande au Conseil d’État :

1°) d’annuler le jugement en date du 25 février 2005 par lequel le tribunal administratif de Paris a, d’une part, annulé la décision implicite refusant de communiquer à M. Patrick A. une télécopie du 12 juillet 2000 relative à la situation de coopérant du service national de ce dernier et, d’autre part, enjoint au ministre des Affaires étrangères de communiquer ladite télécopie dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter la demande de M. A. ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal ; Vu le Code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Henri Savoie, conseiller d’État,

– les conclusions de Mme Marie-Hélène Mitjavile, commissaire du gouvernement ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. Patrick A. a été recruté en 1999 en qualité de coopérant du service national en entreprise pour servir dans une filiale du groupe Alcatel implantée en Allemagne ; que, dans ce cadre, la société Alcatel a adressé le 12 juillet 2000, au consul général de France à Stuttgart, une télécopie se rapportant à la situation de M. A. ; qu’en 2003 ce dernier a demandé en vain à l’administration de lui communiquer ce document sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978 ; que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a, d’une part, annulé la décision implicite par laquelle il a été refusé à M. A. la communication de ladite télécopie et, d’autre part, enjoint au ministre des Affaires étrangères de communiquer ce document dans un délai d’un mois ;

Considérant que, devant les juges du fond, le ministre des Affaires étrangères soutenait, sans contester l’existence du document demandé, qu’il ne disposait plus de celui-ci, lequel avait dû être perdu et qu’ainsi malgré des recherches approfondies il était dans l’impossibilité matérielle de produire la télécopie en cause ; que les juges du fond se sont abstenus de prendre en compte ces circonstances de fait qui étaient de nature à établir que le ministre des Affaires étrangères n’avait pas été en mesure de retrouver le document sollicité et ont ordonné la communication de cette pièce en estimant qu’elle devait nécessairement se trouver dans le dossier de l’intéressé ; qu’ainsi le jugement attaqué est entaché d’erreur de droit au regard de la portée de l’obligation de communication résultant des dispositions de la loi du 17 juillet 1978, laquelle ne saurait imposer la transmission d’un document malgré une impossibilité matérielle ; que, dès lors, le ministre des Affaires étrangères est fondé à demander l’annulation des articles 2 et 3 dudit jugement ;

Considérant qu’en application des dispositions de l’article L. 821-2 du Code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’administration a communiqué à M. A. l’ensemble des documents demandés par l’intéressé à l’exception de la télécopie en cause ; qu’eu égard à la nature de ce document, au délai dans lequel il a été demandé et à l’ensemble des explications don nées par l’administration, la perte du document en cause doit être regardée comme établie ; que l’administration étant dans l’impossibilité matérielle de produire ce document, M. A. n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle le ministère des Affaires étrangères a refusé de lui communiquer la télécopie en date du 12 juillet 2000 ; que, par voie de conséquence, il ne saurait être fait droit aux conclusions afin d’injonction présentées par M. A. ;

DÉCIDE :

Article 1er : Les articles 2 et 3 du jugement du tribunal administratif de Paris en date du 25 février 2005 sont annulés.

Article 2 : Les conclusions de M. A. tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le ministère des Affaires étrangères a refusé de lui communiquer une télécopie en date du 12 juillet 2000, ensemble ses conclusions afin d’injonction, sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Patrick A. et au ministre des Affaires étrangères.

Conseil d’État statuant au contentieux No 269 690

Mentionné aux Tables du Recueil Lebon

10e et 9e sous-section réunies

M. Michel Lévy, rapporteur

Mme Mitjavile, commissaire du gouvernement

M. Stirn, président Lecture du 24 juillet 2006

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Vu, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d’État le 8 juillet 2004, le recours présenté par le MINISTRE DE LA DÉFENSE ; le MINISTRE DE LA DÉFENSE demande au Conseil d’État :

1°) d’annuler le jugement du 11 décembre 2003 du magistrat délégué par le président du tribunal administratif de Melun annulant la décision en date du 2 avril 2001 par laquelle il a refusé de communiquer à M. A les dossiers de neuf procédures juridictionnelles ;

2°) de rejeter la demande formulée par M. A devant le tribunal administratif de Melun ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le Code du patrimoine, notamment ses articles L. 213-1 à 3 ; Vu la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations avec le public ;

Vu les décrets n 791035 relatif aux archives de la défense et 791237 du 3 décembre 1979 relatif à la compétence des services d’archives publiques et à la coopération entre les administrations pour la collecte, la conservation et la communication des archives publiques ;

Vu le décret n 88-465 du 28 avril 1988 ;

Vu le Code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Michel Lévy, conseiller d’État,

– les conclusions de Mme Marie-Hélène Mitjavile, commissaire du gouvernement ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis au tribunal administratif que M. Claude A. a sollicité du MINISTRE DE LA DÉFENSE, dans le cadre de recherches universitaires sur l’antisémitisme au sein du mouvement régionaliste breton au cours de la période de 1930 à 1944, une dérogation lui permettant d’accéder, avant l’expiration du délai de cent ans fixé pour les documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions par l’article 7 de la loi du 3 janvier 1979 relative aux archives, ultérieurement codifié à l’article L. 213-2 du Code du patrimoine, aux dossiers de neuf procédures juridictionnelles engagées après la Libération devant les juridictions militaires ; que, par décision du 2 avril 2001, le MINISTRE DE LA DÉFENSE a refusé d’accorder cette dérogation ; que, malgré l’avis favorable donné le 27 juin 2001 par la Commission d’accès aux documents administratifs à l’octroi de la dérogation sollicitée, il a implicitement confirmé ce refus ; que par le jugement contre lequel le MINISTRE DE LA DÉFENSE se pourvoit en cassation, le tribunal administratif de Melun a annulé le refus ainsi opposé à M. A. ;

Considérant qu’aux termes de l’article R. 222-13 du Code de justice administrative le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne à cette fin statue « sur les litiges 3° en matière de communication de documents administratifs » ; que l’article R. 811-1 de ce Code prévoit que le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort sur ces litiges ;

Mais considérant que le litige soumis par M. A. au tribunal administratif de Melun était relatif non à l’accès aux documents administratifs mais à l’octroi d’une dérogation aux règles de consultation des archives publiques ; qu’ainsi il n’était pas au nombre des litiges sur lesquels le président du tribunal ou un magistrat désigné par lui a qualité pour se prononcer seul et sur lesquels le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort ; que le recours du ministre a, par suite, le caractère d’un appel qui relève de la compétence de la cour administrative d’appel de Paris ;

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du recours du MINISTRE DE LA DÉFENSE est attribué à la cour administrative d’appel de Paris.

Article 2 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE DE LA DÉFENSE et à M. Claude A.

Conseil d’État statuant au contentieux N° 284 296

Publié au Recueil Lebon

10e et 9e sous-section réunies

M. Édouard Geffray, rapporteur

Mme Mitjavile, commissaire du gouvernement

M. Stirn, président BLONDEL

Lecture du 3 juillet 2006

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Vu le recours, enregistré le 19 août 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, du MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ; le MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE demande au Conseil d’État :

1°) d’annuler l’arrêt du 16 juin 2005 par lequel la cour administrative d’appel de Paris, sur la requête de la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France, a annulé 1) le jugement du 6 décembre 2001 du tribunal administratif de Paris rejetant sa demande d’annulation de la décision implicite du ministre, 2) la décision du MINISTRE refusant la communication des documents concernant les demandes et investigations réalisées auprès des témoins de Jéhovah de France par la Direction centrale des renseignements généraux au titre de la demande d’assistance de la mission d’enquête parlementaire constituée le 15 décembre 1988 et 3) a enjoint au MINISTRE de réexaminer la demande de communication de documents en cause présentée par la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision ;

2°) statuant au fond, de rejeter la demande de la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu l’ordonnance n 58 1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ;

Vu la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée, portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses mesures d’ordre administratif, social et fiscal ; Vu le Code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Édouard Geffray, auditeur,

– les observations de Maître Blondel, avocat de la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France,

– les conclusions de Mme Marie-Hélène Mitjavile, commissaire du gouvernement ;

Considérant qu’aux termes de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 dans sa rédaction alors en vigueur : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens du présent titre, tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, prévisions et décisions, qui émanent de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d’un service public. [...] Ne sont pas considérés comme documents administratifs, au sens du présent titre, les actes des assemblées parlementaires [...] » ; qu’aux termes de l’article 2 de la même loi : « Sous réserve des dispositions de l’article 6, les autorités mentionnées à l’article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent titre » ; que l’article 6-IV de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dispose : « Sera punie des peines prévues à l’article 226-13 du Code pénal toute personne qui, dans un délai de trente ans, divulguera ou publiera une information relative aux travaux non publics d’une commission d’enquête, sauf si le rapport publié à la fin des travaux de la Commission a fait état de cette information » ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France a sollicité du MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, le 13 juillet 1999, la communication des documents concernant les demandes et investigations réalisées auprès des témoins de Jéhovah par la Direction centrale des renseignements généraux en vue de l’information de la commission d’enquête parlementaire constituée par l’Assemblée nationale par un vote du 15 décembre 1998 ; qu’à la suite du refus implicite opposé par le MINISTRE, la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, qui a déclaré la demande sans objet par un avis du 20 janvier 2000 ; que la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France a alors saisi le tribunal administratif de Paris, qui a rejeté, par un jugement en date du 6 décembre 2001, sa demande tendant, d’une part, à l’annulation de la décision implicite par laquelle le MINISTRE DE L’INTÉRIEUR a refusé de lui communiquer les documents sollicités et, d’autre part, à la communication de ces documents ; que, saisie d’un appel contre ce jugement, la cour administrative d’appel de Paris a, par un arrêt du 16 juin 2005, annulé le jugement du tribunal administratif ainsi que la décision de refus du MINISTRE et enjoint à celui-ci de réexaminer la demande de la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France ; que le MINISTRE demande l’annulation de cet arrêt ;

Considérant que le MINISTRE soutient que les documents litigieux, qui font état de la situation patrimoniale et financière des associations locales des témoins de Jéhovah, ont été collectés auprès de ces associations par la Direction centrale des renseignements généraux à la demande et pour le compte de la commission d’enquête parlementaire et constituent, par suite, des informations relatives aux travaux non publics de la commission d’enquête qui ne peuvent être regardées comme des documents administratifs au sens des dispositions précitées de la loi du 17 juillet 1978 ;

Mais considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les documents litigieux ont été collectés par les agents de la direction centrale des renseignements généraux à l’occasion des travaux de la commission d’enquête parlementaire relative aux sectes en France ; que si ces documents ont été transmis à l’Assemblée nationale en vue de l’élaboration de son rapport, ils ne sauraient, en l’espèce, être regardés comme des documents parlementaires au sens de l’ordonnance du 17 novembre 1958 précitée, dès lors, d’une part, que la Direction centrale des renseignements généraux en est le détenteur et, d’autre part, que les documents litigieux, préparés aux fins de réactualisation des dossiers détenus par l’administration, n’ont pas été recueillis exclusivement pour les travaux de la commission parlementaire ; que, dès lors, la cour n’a pas commis d’erreur de droit en estimant que les documents litigieux avaient le caractère de documents administratifs au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 ; que le MINISTRE n’est donc pas fondé à demander l’annulation de l’arrêt attaqué ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative :

Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l’État le versement à la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France de la somme de 2 000 e au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : Le recours du MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE est rejeté.

Article 2 : L’État versera à la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France une somme de 2 000 e en application des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE et à la Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France.

Conseil d’État statuant au contentieux N° 278 544

Inédit au Recueil Lebon

10e et 9e sous-section réunies

M. Jean-Claude Hassan, rapporteur

Mlle Verot, commissaire du gouvernement

Mme Hagelsteen, président SCP WAQUET, FARGE, HAZAN

Lecture du 15 mai 2006

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 14 mars et 7 juillet 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, présentés pour M. Joël A., demeurant… à Prémanon (39220) ; M. A. demande au Conseil d’État :

1°) d’annuler le jugement du 18 janvier 2005 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande tendant, d’une part, à l’annulation de la décision implicite par laquelle le directeur de l’école de Bois-d’Amont a refusé de lui communiquer les comptes rendus des conseils des maîtres des années scolaires 2002, 2003 et 2004 et, d’autre part, à ce que l’État soit condamné à lui verser, au titre du préjudice subi, la somme d’un euro symbolique ;

2°) d’annuler le refus implicite du directeur de l’école de Boisd’Amont ;

3°) d’enjoindre au directeur de l’école de Bois-d’Amont de lui adresser la copie des documents demandés dans un délai de quinze jours sous astreinte de 100 e par jour de retard ;

4°) de condamner l’État à lui verser la somme d’un euro symbolique au titre du préjudice subi ;

5°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 e qu’il demande au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal ; Vu le décret n 90-788 du 6 septembre 1990 relatif à l’organisation et au fonctionnement des écoles maternelles et élémentaires ; Vu le Code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Jean-Claude Hassan, conseiller d’État,

– les observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de M. A.,

– les conclusions de Mlle Célia Verot, commissaire du gouvernement ;

Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté la demande de M. Joël A., enseignant à l’école primaire de Bois-d’Amont, tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le directeur de cette école a refusé de lui communiquer les comptes rendus des conseils des maîtres des années scolaires 2002-2003 et 2003-2004 ;

Considérant qu’aux termes de l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, susvisée, alors en vigueur : « L’accès aux documents administratifs s’exerce : a) par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; b) sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par délivrance d’une copie facilement intelligible sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou sur papier, au choix du demandeur dans la limite des possibilités techniques de l’administration et aux frais de ce dernier, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret » ;

Sur les conclusions tendant à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Besançon :

Considérant qu’en application des dispositions précitées, lorsque le demandeur sollicite la délivrance d’une copie d’un document communicable et ne manifeste pas le refus de prendre en charge les frais qui y sont associés, l’administration, sous réserve de considérations liées à ses possibilités techniques, à la conservation des documents et au caractère abusif de la demande, est tenue de délivrer la copie demandée sans pouvoir se limiter à inviter l’intéressé, qui a le choix du mode d’accès au document en cause, à venir consulter ce document sur place ;

Considérant que, pour rejeter la demande de M. A., le tribunal administratif de Besançon a relevé que l’intéressé avait demandé la copie des comptes rendus des conseils des maîtres, que l’inspecteur de l’Éducation nationale l’avait invité à prendre connaissance sur place de ces documents et que l’intéressé n’avait pas donné suite à cette invitation à venir consulter ces documents ; que les juges du fond ont commis une erreur de droit en déduisant de l’ensemble de ces éléments de fait que l’administration avait rempli ses obligations au regard des dispositions précitées de la loi du 17 juillet 1978 dès lors qu’en l’absence de toute circonstance particulière invoquée par l’administration celle-ci était tenue de délivrer la copie demandée des documents en cause et ne pouvait pas légalement se limiter à inviter le demandeur à les consulter sur place ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. A. est fondé à demander l’annulation du jugement attaqué ;

Considérant qu’en application des dispositions de l’article L. 821-2 du Code de justice administrative il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond ;

Sur la légalité de la décision attaquée :

Considérant que si le décret du 6 septembre 1990 relatif à l’organisation et au fonctionnement des écoles maternelles et élémentaires prévoit à son article 14 qu’un relevé des conclusions du conseil des maîtres de l’école est établi par son président et consigné dans un registre spécial conservé à l’école, ces dispositions relatives aux conditions d’établissement et de conservation des relevés des conseils des maîtres n’ont pas, en tout état de cause, organisé un régime d’accès particulier, distinct de celui fixé par la loi du 17 juillet 1978, pour ces documents ;

Considérant, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, que l’invitation faite à M. A. de consulter sur place les documents dont il avait demandé une copie ne permettait pas à l’administration de tenir pour satisfaites les obligations mises à sa charge par les dispositions précitées de la loi du 17 juillet 1978, en l’absence d’obstacle technique et de considération particulière tenant à la conservation des documents ;

Considérant que si l’administration soutient que la demande de communication présentée par M. A. s’inscrivait dans un contexte de relations difficiles entre l’intéressé et son supérieur hiérarchique, ces circonstances, à les supposer établies, n’étaient pas de nature à permettre à ce dernier de se dispenser de remplir les obligations de communication qui lui incombaient en application de la loi du 17 juillet 1978 ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. A. est fondé à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle le directeur de l’école de Bois-d’Amont a refusé de lui communiquer une copie des comptes rendus des conseils des maîtres des années scolaires 2002-2003 et 2003-2004 ;

Sur les conclusions tendant à ce que soit prescrite, sous astreinte, la délivrance d’une copie des documents en cause :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 911-1 du Code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution » et qu’aux termes de l’article L. 911-3 du même Code : « Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l’injonction prescrite en application des articles L. 911- 1 et L. 911-2 d’une astreinte qu’elle prononce dans les conditions prévues au présent Livre et dont elle fixe la date d’effet » ; que, eu égard aux motifs de la présente décision, l’exécution de celle-ci implique normalement la communication à M. A. d’une copie des documents en cause ; que, par suite, il y a lieu pour le Conseil d’État de prescrire au ministre de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche la délivrance à M. A., dans un délai d’un mois à compter de la notification de la présente décision, d’une copie des comptes rendus des conseils des maîtres pour les années scolaires 2002-2003 et 2003-2004 ; que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte ;

Sur les conclusions indemnitaires de M. A. :

Considérant que si M. A. demande que l’État soit condamné à lui verser un euro symbolique en raison de la faute résultant de l’illégalité du refus de lui communiquer certains documents, il n’établit pas que cette faute lui ait causé un préjudice ; que M. A. n’est donc pas fondé à demander la condamnation de l’État à lui verser un euro symbolique ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative :

Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative et de condamner l’État à verser à M. A. une somme de 1 500 e au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Besançon en date du 18 janvier 2005 est annulé.

Article 2 : La décision implicite par laquelle le directeur de l’école de Bois-d’Amont a refusé de communiquer à M. A. une copie des comptes rendus des conseils des maîtres pour les années scolaires 2002-2003 et 2003-2004 est annulée.

Article 3 : Il est enjoint au ministre de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche d’adresser à M. A. une copie des comptes rendus des conseils des maîtres pour les années scolaires 2002-2003 et 2003-2004 dans un délai d’un mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 4 : L’État versera à M. A. une somme de 1 500 e en application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A. est rejeté.

Article 6 : La présente décision sera notifiée à M. Joël A. et au ministre de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche.

Conseil d’État statuant au contentieux N° 263 299

Inédit au Recueil Lebon

9e et 10e sous-section réunies

Mme Agnès Karbouch-Polizzi, rapporteur M. Vallée, commissaire du gouvernement

M. Martin, président

SCP THOUIN-PALAT ; SCP VINCENT, OHL

Lecture du 4 août 2006

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 6 janvier et 6 mai 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, présentés pour M. Pierre A., demeurant… ; M. A. demande au Conseil d’État :

1°) d’annuler le jugement du 4 novembre 2003 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à ce que soit déclaré illégal le titre exécutoire émis à son encontre le 11 mai 1998 par le maire de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey en vue de recouvrer la somme de 1 156 F correspondant aux frais exposés pour reproduire un document administratif dont il avait demandé la communication ;

2°) de déclarer illégal le titre exécutoire émis le 11 mai 1998 par le maire de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey une somme de 3 500 e en application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal ; Vu le décret n 62-1587 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Vu le Code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Agnès Karbouch-Polizzi, chargée des fonctions de maître des requêtes,

– les observations de la SCP Thouin-Palat, avocat de M. A. et de la SCP Vincent, Ohl, avocat de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey,

– les conclusions de M. Laurent Vallée, commissaire du gouvernement ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que M. A. a demandé, le 14 février 1997, au maire de la commune de SaintMaurice-lès-Charencey que lui soit communiquée la photocopie d’un document de 289 pages relatif à la gestion du service de distribution d’eau potable ; que, par une délibération du 7 mars 1997, le conseil municipal de Saint-Maurice-lès-Charencey a fixé, pour les demandes tendant à la communication de documents administratifs, le prix de la photocopie à 4 F l’unité ; que, par une lettre du 30 avril 1998, le maire de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey a fait savoir à M. A. qu’il tenait à sa disposition les photocopies demandées, sous réserve que l’intéressé s’acquitte au préalable, auprès de la trésorerie de L’Aigle, d’une somme de 1 156 F correspondant aux frais engagés pour la reproduction du document dont il avait demandé la communication ; que, le 11 mai 1998, le maire de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey a émis à l’encontre de M. A. un titre exécutoire d’un montant de 1 156 F ; qu’après que le trésorier de L’Aigle eut demandé la saisie des rémunérations de M. A., l’intéressé a formé une opposition à poursuites devant le tribunal de grande instance de Mortagne-au-Perche ; que, par un jugement avant dire droit du 18 décembre 2002, ce tribunal a renvoyé M. A. devant la juridiction administrative aux fins d’apprécier la légalité du titre exécutoire émis le 11 mai 1998 ; que M. A. demande l’annulation du jugement du 4 novembre 2003 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté ses conclusions tendant à ce que soit déclaré illégal le titre exécutoire émis le 11 mai 1998 ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

Considérant, en premier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que l’avocat de M. A. a été informé, par une lettre recommandée avec accusé de réception distribuée le 1er octobre 2003, de la date de l’audience ; qu’il suit de là que le moyen tiré par M. A. de ce qu’il n’aurait pas été informé de la date de l’audience manque en fait ;

Considérant, en deuxième lieu, que la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey se bornait, dans le mémoire qu’elle a fait enregistrer au greffe du tribunal le 2 octobre 2003, à présenter des observations relatives au moyen d’ordre public qui avait été préalablement communiqué aux parties par le tribunal sur le fondement de l’article R. 611-7 du Code de justice administrative ; que ce mémoire ne contenait aucun moyen nouveau qui aurait été de nature à justifier qu’il soit communiqué à M. A. ;

Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que la requête de M. A. a été communiquée au trésorier-payeur général de l’Orne alors que celui-ci n’était pas l’auteur du titre exécutoire litigieux est sans incidence sur la régularité de la procédure à l’issue de laquelle le tribunal administratif de Caen a statué sur le recours en appréciation de légalité présenté par M. A. ;

Sur la légalité du titre exécutoire émis le 11 mai 1998 :

Considérant que le recours en appréciation de légalité d’un acte administratif sur renvoi de l’autorité judiciaire n’est soumis à aucune condition de délai ; que, par suite, c’est à tort que, par son jugement en date du 4 novembre 2003, le tribunal administratif de Caen a estimé que les moyens par lesquels M. A. contestait la régularité du titre exécutoire émis le 11 mai 1998 à son encontre par le maire de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey devaient, faute pour eux d’avoir été présentés dans le délai de recours contentieux de deux mois ayant couru au plus tard à compter de la date d’enregistrement de la demande de M. A. au greffe de ce même tribunal, être écartés comme irrecevables ;

Considérant qu’il appartient au Conseil d’État, saisi par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les moyens écartés à tort par le tribunal comme irrecevables, puis, le cas échéant, de se prononcer sur les autres moyens d’appel soulevés par M. A. ;

Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article 25 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique : Le recouvrement forcé des créances est poursuivi par les voies de droit en vertu d’un titre ayant force exécutoire./ Sauf exceptions tenant soit à la nature ou au caractère contentieux de la créance, soit à la nécessité de prendre sans délai des mesures conservatoires, le recouvrement forcé est précédé d’une tentative de recouvrement amiable ; que ces dispositions n’ont pas pour effet de rendre obligatoire, avant l’émission d’un titre exécutoire qui, en l’absence de poursuites, ne donne lieu à aucune mesure de recouvrement forcé, une tentative de recouvrement amiable ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article 81 du décret du 29 décembre 1962 : Tout ordre de recette doit indiquer les bases de la liquidation ; qu’ainsi tout titre de perception doit indiquer les bases de liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il a été émis, à moins que ces bases n’aient été préalablement portées à la connaissance du débiteur ; qu’il ressort des pièces du dossier que le titre exécutoire émis le 11 mai 1998 renvoyait à une lettre en date du 30 avril 1998 par laquelle le maire de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey a fait savoir à M. A. que, pour obtenir la photocopie du document qu’il avait demandé, il devrait, compte tenu de la délibération du conseil municipal du 7 mars 1997 qui fixe à 4 F la copie liée à ce genre de demande, s’acquitter au préalable d’une somme de (289 x 4) 1 156 F auprès de la perception de L’Aigle, suivant titre de recettes correspondant ; que les renseignements qui ont été ainsi fournis à M. A. étaient de nature à lui permettre de discuter utilement les bases de calcul de la somme de 1 156 F qui était mentionnée sur le titre exécutoire émis le 11 mai 1998 à son encontre ; que, dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation de ce titre exécutoire doit être écarté ;

Considérant, en troisième lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que les photocopies ont été réalisées au cours du premier semestre de l’année 1998 ; qu’il ressort des mentions de la délibération du 7 mars 1997 fixant le prix de la photocopie dans le cadre de l’exercice du droit d’accès aux documents administratifs que cette délibération a été déposée le 27 mars 1997 à la préfecture de l’Orne et affichée en mairie le 31 mars 1997 ; que ces mentions font foi jusqu’à preuve du contraire, qui n’est pas apportée en l’espèce par M. A. ; qu’il suit de là que M. A. n’est pas fondé à soutenir que cette délibération n’était pas entrée en vigueur à la date où ont été réalisées les photocopies qu’il avait demandées au maire de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey ;

Considérant, en quatrième lieu, que la légalité du titre exécutoire émis le 11 mai 1998 par le maire de la commune de SaintMaurice-lès-Charencey était, quelle qu’ait été la réglementation en vigueur à la date où M. A. a présenté sa demande tendant à la communication d’un document relatif à la gestion du service de distribution d’eau potable, subordonnée à la réalisation des conditions prescrites par les lois et les règlements en vigueur à la date où ont été réalisées par la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey les photocopies demandées par M. A. ; qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus, la délibération du 7 mars 1997 par laquelle le conseil municipal de Saint-Maurice-lès-Charencey a fixé le prix de la photocopie à 4 F l’unité était en vigueur lorsque, au cours du premier semestre de l’année 1998, la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey a réalisé les photocopies demandées par l’intéressé ; qu’ainsi M. A. n’est pas fondé à soutenir que la délibération susmentionnée du 7 mars 1997 aurait fait l’objet d’une application rétroactive illégale ;

Considérant, en cinquième lieu, qu’aux termes de l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction applicable en l’espèce : L’accès aux documents administratifs s’exerce :/ a) par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ou n’en permet pas la reproduction ; / b) sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par délivrance de copies en un seul exemplaire, aux frais de la personne qui les sollicite, et sans que ces frais puissent excéder le coût réel des charges de fonctionnement créées par l’application du présent titre ; que la délibération du 7 mars 1997 par laquelle le conseil municipal de Saint-Maurice-lès- Charencey a, concernant l’accès aux documents administratifs, fixé à 4 F le prix d’une photocopie compte tenu du surcroît de travail que cela pourrait entraîner, n’est pas contraire aux dispositions précitées de l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978 ; qu’eu égard à la population de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey, qui ne dépasse pas 500 habitants, ladite commune n’a pas, en fixant le prix de la photocopie à 4 F, retenu un tarif excessif ; que par suite, les moyens tirés, par M. A., par la voie de l’exception, de l’illégalité de la délibération en date du 7 mars 1997 doivent être écartés ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. A. n’est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à ce que le titre exécutoire émis le 11 mai 1998 par le maire de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey soit déclaré illégal ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M. A. au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A. la somme de 2 500 e demandée par la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. A. est rejetée.

Article 2 : M. A. versera à la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey la somme de 2 500 e en application de l’article L. 761- 1 du Code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Pierre A. et à la commune de Saint-Maurice-lès-Charencey.

Troisième partie Temps forts de l’année 2006La nouvelle loi CADA et les règles en matière d’environnement : bilan d’un an d’application

Les demandes d’avis et de conseil ainsi que les informations transmises à la Commission témoignent d’une lente mise en œuvre par les administrations des innovations apportées en 2005 et 2006, qu’il s’agisse du droit d’accès de façon générale, de l’accès à l’information en matière d’environnement ou de la réutilisation des informations publiques.

Questions nouvelles en matière d’accès

Trois modifications apportées à la loi du 17 juillet 1978 ont été source de questions à la Commission.

En premier lieu, la réécriture de la définition de la notion de document administratif que donne l’article 1er de la loi, par la généralité des termes qu’elle emploie, a conduit la Commission à ne pas exclure de son champ d’application les bases de données (dossier ŒIL, avis 20054655, fichier des sujets de concours de l’internat, avis 20060847).

La modification des règles d’accès au dossier de permis de conduire semble ne pas avoir été immédiatement mise en œuvre par le ministère de l’Intérieur. L’ordonnance du 6 juin 2005 a étendu la compétence de la CADA aux dispositions de l’article L. 225-3 du Code de la route qu’elle a amendées afin de permettre à toute personne d’obtenir une copie de son dossier et pas seulement de le consulter, y compris par l’intermédiaire d’un mandataire. Le fait que la Commission ait été saisie en début d’année 2006 de refus d’accès selon cette nouvelle modalité traduit un retard dans son application, du moins dans certaines préfectures (avis 20060558 ou 20060895). Elle espère que l’absence de toute nouvelle saisine sur cette question depuis le milieu de l’année 2006 reflète sa pleine exécution et non l’ignorance de leurs droits par les administrés.

Enfin, la Commission a continué à être saisie de nombreuses demandes tant d’avis que de conseil relatives à l’accès aux données cadastrales à l’égard desquelles l’ordonnance du 6 juin 2005 a étendu sa compétence (avis 20060107 par exemple). Ces questions témoignent de la délicate mise en œuvre d’un droit qui repose aujourd’hui non sur un texte clair, mais sur un principe dégagé par la jurisprudence du Conseil d’État dont les contours sont incertains. Ces données intéressent nombre de nos concitoyens, tant à titre personnel que dans le cadre de l’exercice d’activités professionnel les (notaires, agents immobiliers, experts…). Or, la CADA et la CNIL ont une interprétation opposée de ce principe sur un point : il s’agit de la possibilité d’accéder ou non à des données personnelles telles que l’adresse du propriétaire. C’est pourquoi la CADA estime nécessaire que ce droit d’accès fasse l’objet d’une clarification par le législateur. Elle a pris note de l’amendement en ce sens envisagé dans le cadre du nouveau projet de loi de simplification qui vise à introduire dans le Livre des procédures fiscales un article L. 135C qui définirait ce régime d’accès (article 20 du projet de loi) et espère son adoption prochaine.

L’accès à l’information en matière d’environnement : un régime peu connu

La Commission est régulièrement saisie de demandes d’avis ou de conseil relatives à l’accès à des documents contenant des informations en matière d’environnement (documents se rapportant à des installations classées, études ou mesures de l’impact de constructions ou d’activités sur l’environnement).

Peu d’entre elles se réfèrent aux dispositions des articles L. 124-1 et suivants du Code de l’environnement. Cette situation peut recevoir trois explications : la mauvaise connaissance que le public a du régime d’accès à ces informations instauré par le Code de l’environnement ; le fait que ce régime s’inspire assez largement de la loi du 17 juillet 1978 et ne s’en écarte que sur quelques points ; enfin, la rédaction des articles L. 124-1 et suivants et R. 124-1 et suivants du Code de l’environnement (issus pour ces derniers du décret n 2006-578 du 22 mai 2006) qui ne facilite pas la compréhension de l’articulation de ces deux régimes. C’est pourquoi la Commission a pris l’initiative, lorsqu’elle considère être en présence d’une demande qui porte sur des informations en matière d’environnement, de se référer à ces dispositions même si elles ne sont pas invoquées afin de s’assurer qu’elles n’ouvrent pas un accès plus favorable aux informations sollicitées.

Plusieurs demandes d’avis ont donné à la Commission l’occasion de souligner deux particularités du régime d’accès aux informations en matière d’environnement : le droit d’accès à tout document ou information achevés, alors même qu’ils revêtiraient un caractère préparatoire ; le droit d’accès aux informations ayant trait aux émissions dans l’atmosphère.

L’accès aux documents et informations achevés en matière d’environnement : inopposabilité de la notion de « document préparatoire »

L’articulation entre la loi du 17 juillet 1978 et les dispositions du chapitre Ier du Titre IV du Livre Ier du Code de l’environnement et, par voie de conséquence, la portée de ces dernières dispositions n’est pas toujours aisée à apprécier en raison du jeu de miroir existant entre ces deux textes : le Code de l’environnement renvoyant à l’application de la loi sous réserve des dispositions particulières qu’il édicte.

La Commission a dégagé de ces dispositions le principe selon lequel il suffit qu’un document contenant des informations en matière d’environnement soit achevé pour qu’il soit communicable. Dès lors, le fait qu’il serait préparatoire à une décision qui n’est pas encore intervenue ne permet pas de refuser de le communiquer dans l’attente que cette décision intervienne. Cette position repose sur l’analyse suivante : si, en vertu de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sont en principe exclus provisoirement du droit à communication les documents préparatoires à une décision administrative jusqu’au jour où cette décision intervient, le II de l’article L. 124-4 du Code de l’environnement permet seulement de rejeter une demande portant sur des documents en cours d’élaboration. Aucune disposition de ce chapitre ne prévoit en revanche la possibilité de refuser l’accès aux documents qui s’inscrivent dans un processus préparatoire à l’adoption d’un acte qui n’est pas encore intervenu, dès lors que ces documents sont eux-mêmes achevés. La Commission en déduit que des informations relatives à l’environnement qui auraient un caractère préparatoire n’échappent pas de ce seul fait au droit d’accès (avis 20060094 ou 20061866).

L’accès aux informations ayant trait aux émissions de substances dans l’environnement

Les dispositions de l’article L. 124-5 ouvrent droit à toute information relative aux émissions de substances dans l’environnement et ne permettent pas d’opposer le secret en matière industrielle et commerciale pour refuser l’accès à ce type d’information. Or ces rejets sont souvent le fait d’entreprises exerçant leur activité dans des secteurs soumis à la concurrence. Répondant à plusieurs demandes émanant de l’association trinationale de protection de la population autour de Fessenheim (avis 20062386 et 20062388), la Commission a eu l’occasion pour la première fois de faire application de ces dispositions. Depuis lors, la promulgation de la loi n 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sûreté en matière nucléaire (loi TSN) 1 soumet désormais les informations touchant aux activités nucléaires à un régime qui opère notamment une importante extension du champ d’application du régime de communication des informations relatives à l’environnement. Ainsi, l’obligation de communication d’informations, dans les conditions définies aux articles L. 124-1 et suivants du Code de l’environnement, pèse désormais sur les exploitants d’une installation nucléaire de base (INB) et les responsables d’un transport de substances radioactives ou les détenteurs de telles substances, sans qu’il y ait lieu de s’interroger sur la nature administrative ou non des informations ou du document souhaités. C’est une innovation majeure par rapport aux régimes définis par la loi du 17 juillet 1978 et par le Code de l’environnement qui n’ouvrent l’accès qu’à des documents administratifs et pour autant qu’ils sont détenus et sollicités auprès d’autorités publiques. Ainsi, dans son avis, la Commission a relevé que, au 1er juin 2006, date antérieure à l’entrée en vigueur de la loi TSN, aucun texte n’imposait à EDF de communiquer des informations relatives à la production d’énergie qui n’est pas une activité de service public (avis 20062388). Elle a aussi estimé qu’une fois l’enquête publique achevée le commissaire chargé de l’enquête n’est pas au nombre des personnes auxquelles une demande de communication de documents ou d’informations en matière d’environnement peut être adressée (avis 20061795). L’architecture juridique des règles en matière d’accès aux documents administratifs s’en trouve rendue un peu plus complexe.

1. Voir l’article d’Olivier Henrard, AJDA, n° 2006, 13 novembre 2006, p. 2112.

La réutilisation d’informations publiques : un droit qui conditionne l’exercice d’activités économiques et dont peut dépendre le développement ou la survie d’entreprises

Quelques affaires soumises à la Commission confirment que certaines informations publiques constituent une véritable « matière première » pour l’activité d’entreprises : informations nominatives telles que les résultats du baccalauréat ou les listes électorales, informations cadastrales, documents graphiques et cartes. Elles ont été l’occasion, selon le cas, de rappeler ou de clarifier les principes posés par la loi.

Ainsi, la Commission a souligné que constitue une information publique toute information qui figure sur un document administratif communicable en application du chapitre Ier de la loi ou d’un autre texte, ou sur un document ayant fait l’objet d’une diffusion publique, quel que soit le support matériel sur lequel elle figure (liste des noms des voies parisiennes : avis 20060864).

Elle a précisé que la réutilisation consiste en l’utilisation d’informations à des fins autres que celle en vue de laquelle elles ont été établies : la diffusion par voie de presse des bans pour les mariages n’est pas une réutilisation (avis 20063781).

La Commission a veillé dans ses avis à préciser de façon très concrète le droit à réutilisation afin qu’il puisse s’exercer utilement. Au nombre des considérations à prendre en compte figurent notamment la date de mise à disposition des informations (avis 20062243) et ses modalités, en particulier le support du transfert de l’information pour en faciliter la réutilisation (avis 20060771).

En outre, la Commission ne manque pas, chaque fois qu’une demande d’accès à des documents administratifs paraît susceptible d’être suivie d’une réutilisation des informations qu’ils contiennent, de rappeler au demandeur les obligations que la loi lui impose, en particulier lorsque le document comporte des données personnelles (avis 20061840 sur la possible réutilisation du « registre des autorisations du sol »).

La Commission considère qu’il est dès lors essentiel que les administrations mettent pleinement en œuvre le droit de réutilisation garanti par le chapitre II de la loi du 17 juillet 1978. Or si les affaires portées devant elle sont restées assez peu nombreuses, la Commission est consciente que cette situation ne peut être interprétée comme traduisant le fait que ce droit serait pleinement appliqué. Les entreprises préfèrent négocier avec les administrations pour obtenir le respect de ce droit, même si ces négociations se poursuivent sur plusieurs mois ou années, plutôt que de recourir à la médiation de la CADA. De leur côté, si certaines collectivités publiques ont interrogé la CADA sur l’interprétation des nouvelles dispositions de la loi en matière de réutilisation (demandes des maires de Chatou 20061361 et Guidel 20061452 par exemple), peu d’administrations et de collectivités territoriales semblent avoir élaboré le répertoire des informations publiques prévu à l’article 17 de la loi ou proposé en ligne des licences types, conformément à l’article 16, afin de percevoir une redevance en contrepartie de la mise à disposition d’informations en vue de leur réutilisation. Pourtant, ces licences permettraient aux administrations de faire financer par les intéressés, à savoir les réutilisateurs, le coût de la mise à leur disposition d’informations publiques au travers de redevances qui garantiraient une réelle qualité de l’information ainsi mise à disposition sans pour autant en faire supporter le prix au contribuable.

Une mesure dont la mise en œuvre tarde également : la désignation des personnes responsables de l’accès aux documents administratifs et de la réutilisation des informations publiques

Dans son rapport 2005, la CADA indiquait qu’elle fondait sur la désignation de ces personnes, prévue par l’article 24 de la loi du 17 juillet 1978 et les articles 42 à 44 du décret du 30 décembre 2005 ainsi que les articles L. 124-3 et R. 124-2 du Code de l’environnement, des espoirs d’amélioration dans l’application de la loi. Or, à ce jour, le bilan de leur nomination est très décevant. La liste des autorités ayant, au 1er mai 2007, procédé à la nomination des personnes responsables est reproduite en annexe n 3 et fait apparaître que des ministères, des collectivités territoriales ou des établissements publics de taille importante n’ont pas encore procédé à cette nomination.

La Commission salue néanmoins les mesures prises par les collectivités citées dans cette liste et va, au cours de l’année 2007, prendre diverses initiatives d’animation de ce réseau afin de faciliter autant qu’elle le peut la tâche de ces personnes.

Elle relève également que quatre autorités ont pris la peine d’élaborer un bilan de l’accès aux documents administratifs.

Quelques thèmes particuliers en matière d’accès aux documents

Parmi les questions les plus délicates soumises à la Commission, plusieurs se sont rapportées à des demandes relatives à des documents dont la communication était susceptible de méconnaître les dispositions de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 ainsi qu’à des demandes nécessitant de faire application de dispositions particulières.

Étendue des dérogations au principe de libre communicabilité énumérées à l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978

Cet article énumère de façon limitative des dérogations au principe de libre communicabilité des documents administratifs. En 2006, la Commission a notamment été amenée à préciser celle relative à la « sûreté de l’État, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes » figurant au I de cet article et à indiquer dans quelle mesure les dispositions du II qui protègent le secret de la vie privée et le secret en matière industrielle et commerciale étaient susceptibles de faire obstacle à la communication de documents relatifs à des aides publiques et aux marchés publics.

Sûreté de l’État, sécurité publique et sécurité des personnes

Deux avis ont connu un certain retentissement médiatique. Dans un cas comme dans l’autre, la demande émanait du journal Le Point représenté, selon le cas, par un journaliste ou par son président-directeur général.

La première de ses demandes (avis 20061323) tendait à obtenir une copie de la base de données « CEZAR » (Connaître l’évolution des zones à risques), constituée par la SNCF pour les années 2004 et 2005. Revenant sur une position prise en 2001 (avis 20011673), la Commission a estimé que la communication des informations figurant dans cette base de données serait susceptible de porter atteinte à la sécurité publique et à la sécurité des personnes.

La seconde (avis 20062682) portait sur la communication des données brutes de l’enquête SIGNA, à savoir le recensement des actes graves de violence survenus à l’école et à ses abords, pour chacun des collèges et lycées publics et chacune des circonscriptions du premier degré, et ce pour l’année 2004-2005. Cette demande faisait suite à une demande présentée un an plus tôt et portant non sur les données brutes, mais sur les résultats de l’enquête c’est-à-dire sur les statistiques obtenues à partir de ces recensements (avis 20050982). Le ministre avait alors expliqué à la Commission que l’obtention de ces résultats nécessitait un traitement informatique complexe, ce qui avait conduit la Commission à émettre un avis défavorable. En revanche, la Commission a estimé dans l’avis 20062682 qu’aucune disposition de la loi du 17 juillet 1978 n’était susceptible de faire obstacle à la communication des données brutes. Consciente des risques d’erreur et de mauvaise interprétation auxquels la transmission de ces données brutes pourrait prêter, elle a, dans son avis, invité le ministre de l’Éducation nationale à communiquer le résultat de l’analyse statistique à laquelle ses services procèdent à partir des données brutes et à indiquer au demandeur les précautions à prendre pour leur interprétation. Le ministre a finalement accepté de faire droit à la demande, mais a préféré transmettre la totalité des données brutes, sans les accompagner de commentaires.

Régulièrement saisie de demandes d’accès à des documents destinés à la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) ou émanant d’elle, la Commission a estimé que la divulgation des documents se rapportant à l’exercice des missions de la MIVILUDES, détenus ou élaborés par la MIVILUDES elle-même ou par ses correspondants, porterait atteinte à la sûreté de l’État, à la sécurité publique et à la sécurité des personnes et que les dispositions du I de l’article 6 de la loi y faisaient dès lors obstacle (avis 20065393).

Aides publiques

Les décisions relatives aux aides versées par des collectivités publiques aux entreprises et aux particuliers constituent des documents administratifs au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 et sont donc soumises au droit d’accès garanti par cette loi. Il est susceptible d’en aller de même des documents produits par les bénéficiaires de ces aides pour en obtenir le bénéfice ou rendre compte de leur utilisation. Leur communication suscite d’autant plus d’intérêt que ces documents rendent compte de l’emploi de fonds publics. Toutefois, dans la mesure où ils peuvent contenir des informations détaillées sur la situation financière de personnes physiques ou d’entreprises, elle peut se heurter aux dispositions du II de l’article 6 de la loi en vertu desquelles ne sont communicables qu’aux intéressés les informations dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée ou au secret en matière industrielle et commerciale.

La Commission a tenté de concilier ces exigences contradictoires de la façon suivante : elle considère que le secret de la vie privée fait obstacle à la communication de la liste des bénéficiaires d’aides versées en considération de la situation d’une personne physique ou dont le calcul est fonction de celle-ci et du montant des aides perçues par chaque bénéficiaire. En revanche, lorsqu’il s’agit d’aides versées pour l’exercice d’une activité économique ou culturelle ou encore pour améliorer l’état de l’environnement, indépendamment de la situation personnelle d’une personne physique, la Commission estime que le nom des bénéficiaires de ces aides, que ce soient des personnes physiques ou des personnes morales, n’est pas couvert par le secret de la vie privée ni par le secret des affaires. Il en va de même du montant de l’aide perçue sous réserve que la révélation de ce montant ne permette pas d’en déduire une information couverte par le secret en matière industrielle et commerciale telle que le montant du chiffre d’affaires ou celui d’un investissement (avis 20055081, 20060241 ou 20060324).

La Commission a également été amenée à préciser les dispositions de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000. Cet article ouvre à toute personne qui en fait la demande droit à la communication des budgets et comptes d’organismes ayant bénéficié de subventions publiques, de la convention prévue par cet article et du compte rendu financier de la subvention par l’autorité qui a versé la subvention ou qui détient ces documents. La Commission a estimé que ces dispositions s’appliquent pour autant que l’on est en présence d’une subvention, ce que ne constituent en principe pas un apport en capital ou une avance versée à un « organisme » (avis 20061790 relatif à des comptes de sociétés d’autoroutes).

Marchés publics

La Commission, souvent sollicitée pour obtenir l’accès aux pièces d’un marché ou d’un contrat public ainsi qu’aux documents préalables à leur passation, y compris les offres des entreprises, a défini une position de principe qu’elle a récemment amendée pour tenir compte, au titre du secret industriel et commercial, du risque d’atteinte à la concurrence que ferait courir la communication d’informations trop détaillées relatives aux prix de l’entreprise retenue pour certains marchés. « Au titre de la spécificité de certains marchés, la Commission considère qu’il y a lieu de tenir compte du mode de passation du marché ou contrat, de sa nature et de son mode d’exécution. Ainsi doivent par exemple faire l’objet d’un examen particulier les demandes d’accès aux documents relatifs à des marchés qui s’inscrivent dans une suite répétitive de marchés portant sur une même catégorie de biens ou services et pour lesquels une communication du détail de l’offre de prix de l’entreprise attributaire à une entreprise concurrente serait susceptible de porter atteinte à la concurrence lors du renouvellement de ce marché. » (voir par exemple avis 20060264, ou 20060279, ou 20060315, ou 20060689.)

Existence de régimes particuliers dérogatoires à la loi du 17 juillet 1978

Plusieurs demandes d’avis ont conduit la Commission à se prononcer sur la portée de dispositions organisant de façon générale une obligation de diffusion publique de certaines informations : la Commission en a déduit que ces dispositions organisaient un régime spécial de diffusion de documents administratifs faisant obstacle à l’application de la loi du 17 juillet 1978 (avis 20062241 relatif notamment à l’article L. 38 du Code des postes et communications électroniques ou avis 20061366 en tant qu’il se rapporte aux articles 26 et 27 de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés).

La Commission est consciente que la nature de certains documents justifie qu’ils soient soumis à un régime d’accès particulier : il lui est d’ailleurs arrivé de préconiser d’exclure certains documents du régime de droit commun. Toutefois, la mise en place de tels régimes doit se faire en connaissance de cause et en rendant aussi claire que possible leur articulation avec la loi du 17 juillet 1978 tant quant aux règles de fond qui y sont définies que pour les procédures applicables et l’éventuelle compétence de la CADA pour interpréter ces dispositions. Or, tel ne semble pas toujours être le cas. La Commission a ainsi eu à connaître, à l’occasion de l’examen de la demande de conseil formée par la Direction générale des douanes et des droits indirects, des dispositions de l’article L. 632-7 du Code rural issues de la loi du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux qui encadrent la communication d’informations statistiques douanières à des organisations interprofessionnelles agricoles et renvoient le soin de préciser le régime applicable à des conventions « après avis de la CADA et de la CNIL ». Des demandes plus récentes ont conduit la Commission à constater que, alors que l’ordonnance du 6 juin 2005 s’était efforcée de simplifier le droit applicable en limitant les régimes dérogatoires ou en essayant de rapprocher les règles de droit applicables et en étendant la compétence de la CADA à l’interprétation de plusieurs régimes spéciaux, le législateur a récemment instauré de nouveaux régimes d’accès ou de diffusion publique, sans que l’on puisse apprécier dans quelle mesure il a entendu déroger aux règles de droit commun résultant de la loi du 17 juillet 1978 (avis 20071444 relatif à l’article L. 161-37 du Code de la Sécurité sociale) ou sans étendre la compétence de la CADA à leur interprétation (même avis et avis 20070544 relatif à l’article L. 135B du Livre des procédures fiscales).

Application de la loi du 17 juillet 1978 à certaines collectivités d’outre-mer

La Commission a été amenée à préciser dans quelle mesure la loi du 17 juillet 1978 s’applique en Nouvelle-Calédonie (avis 20054106 ou 20060078) et en Polynésie française (avis 20060656). Elle a relevé que, d’une part, l’application de la loi du 17 juillet 1978 a été étendue à ces territoires, par la loi n 90- 612 du 12 juillet 1990 modifiant la loi n 84-820 portant statut du territoire de la Polynésie française pour la Polynésie française et par la loi n 90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire pour la Nouvelle-Calédonie. De plus, cette matière constitue une liberté publique et continue, au titre de la garantie de ces libertés, à relever de la compétence de l’État. Toutefois, constatant que les lois récentes qui ont amendé la loi du 17 juillet 1978 n’ont pas été rendues applicables aux documents détenus par la Polynésie française, ses établissements, ses communes et leurs établissements pas plus qu’à ceux détenus en Nouvelle-Calédonie par les collectivités autres que l’État et ses établissements publics, la Commission en a déduit que cette loi continue à s’appliquer aux collectivités de ces deux territoires dans sa rédaction antérieure à la loi du 12 avril 2000. En revanche, elles s’appliquent dans leur rédaction la plus récente aux documents détenus par les administrations de l’État ou de ses établissements publics qui y sont implantés.

Quatrième partie Sélection des principaux avis et conseilsAffaires socialesAvis du 16 mars 2006, n° 20053939-MNC

Demandeur :

G. Jean-François

Administration compétente :

ministre de la Santé et des Solidarités (Direction de la Sécurité sociale)

M. Jean-François G. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre arrivée à son secrétariat le 26 août 2005, à la suite du refus opposé par le ministre de la Santé et des Solidarités (Direction de la Sécurité sociale) à sa demande de copie des statuts complets et de la liste des administrateurs des organismes suivants :

1°) Institution de retraites et de prévoyance des voyageurs, représentants et placiers (IRPVRP) ;

2°) Institution de retraites des représentants (IRREP) ;

3°) Institution nationale de prévoyance des représentants (INPR).

En vertu du deuxième alinéa de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, sont notamment considérés comme documents administratifs, quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu, les documents élaborés ou détenus par les personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public, dans le cadre de leur mission de service public.

Il ressort de la jurisprudence du Conseil d’État que la question de savoir si une personne privée doit être regardée comme « chargée de la gestion d’un service public » au sens de cet article, et se trouve dès lors soumise au droit d’accès aux documents administratifs garanti par la loi, est appréciée au regard du faisceau de critères suivants : être investie d’une mission d’intérêt général, disposer de prérogatives de puissance publique et être soumise à un contrôle de l’administration. Entrent ainsi dans le champ d’application de la loi, par exemple, les associations interprofessionnelles pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (ASSEDIC), organismes de droit privé chargés d’une mission d’intérêt général consistant à servir les allocations d’assurance prévues par l’article L. 351-1 du Code du travail et autorisés à recouvrer les contributions des employeurs et des salariés finançant ces allocations (CE, 28 novembre 1997, Oumaout, tables p. 822). C’est également le cas d’une association paramunicipale chargée d’une mission d’intérêt général et placée sous l’entière dépendance de l’administration (CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun et association « Melun culture loisirs », p. 220 ; CE, 10 juin 1994, Lacan et association des thermes de la haute vallée de l’Aude, p. 298 ; CE, 22 juillet 1994, Office municipal d’aménagement et de gestion d’Allauch, tables p. 951). Le Conseil d’État a précisé qu’il est nécessaire, pour que la loi trouve à s’appliquer, que la personne privée assure elle-même la mission de service public et qu’une collaboration à cette mission n’est pas suffisante (CE, 20 octobre 1995, Mugnier, p. 358).

1. Documents relatifs aux institutions de retraite complémentaire obligatoire

S’agissant des points 1°) et 2°) de la demande, la Commission relève que l’IRPVRP (Institution de retraites et de prévoyance des voyageurs, représentants et placiers) et l’IRREP (Institution de retraites des représentants pour la retraite complémentaire des salariés), respectivement adhérentes des fédérations AGIRC et ARRCO, sont des institutions de retraite complémentaire au sens des articles L. 921-1 et suivants du Code de la Sécurité sociale. Notamment, les salariés sont affiliés obligatoirement à l’une de ces institutions (L. 921-1), qui sont autorisées à fonctionner par arrêté du ministre chargé de la Sécurité sociale (L. 922-1) et dont les statuts et les règlements de retraite sont approuvés, ainsi que leurs modifications, par le même ministre (L. 922-6). L’article L. 922-1 précise en outre que ces personnes morales de droit privé à but non lucratif « remplissent une mission d’intérêt général » et l’article L. 922-14, qu’elles sont soumises au contrôle de l’inspection générale des affaires sociales.

La Commission en déduit que l’IRPVRP et l’IRREP, en tant qu’institutions de retraite complémentaire, sont des personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978.

Le Conseil d’État a toutefois jugé que les documents élaborés ou détenus par une personne privée chargée de la gestion d’un service public ne sont administratifs que s’ils sont en rapport direct avec son activité de service public (CE, 23 novembre 1990, Caisse MSA de Maine-et-Loire c/Mme Jonchère, tables p. 780, D. 1991, J, p. 182, conclusions B. Stirn, au sujet des relevés des parcelles des terres agricoles exploitées par une personne affiliée à une caisse de mutualité sociale agricole, qui servent à cet organisme à calculer les cotisations acquittées par l’exploitant ; CE, 20 novembre 1995, Borel, tables p. 796, au sujet des pièces qui se rattachent à la rétrocession, par les SAFER, des terres qu’elles ont précédemment acquises ou préemptées). Or, la Commission constate qu’une partie des documents demandés relatifs aux deux organismes – la liste de leurs administrateurs – se rattache au fonctionnement de leurs instances statutaires et non à l’exécution de leur activité de service public. La Commission rappelle que si ces listes étaient détenues, au titre du contrôle exercé sur le fonctionnement des institutions de retraite complémentaire en application des dispositions citées du Code de la Sécurité sociale, par le ministère chargé de la Sécurité sociale, elles revêtiraient à ce titre le caractère de documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978 (cf. TA Lille, 3 avril 1997, Coquet, tables p. 823 ou CE, 3 juin 1987, Ministre de l’Urbanisme, du Logement et des Transports c/Durand, p. 190, Dr. adm. 1987, comm. n 391, AJDA 1987, p. 682, obs. X. Prétot). Il ressort toutefois des éléments de réponse communiqués par le ministre que les listes des administrateurs de l’IRPVRP et de l’IRREP ne font pas l’objet d’une transmission à ses services.

La Commission considère donc, en premier lieu, que les listes des administrateurs visées aux deux premiers points de la demande ne peuvent être regardées, dans le cas de l’espèce, comme des documents administratifs. Elle se déclare, par conséquent, incompétente pour statuer sur cette partie de la demande.

La Commission considère, en second lieu, que les statuts visés aux deux premiers points de la demande sont des documents administratifs, communicables de plein droit à toute personne qui en fait la demande. Si le ministère chargé de la Sécurité sociale ne détenait pas ces documents, en dépit des dispositions citées de l’article L. 922-6 du Code de la Sécurité sociale, en vertu desquelles les statuts et leurs modifications font l’objet d’une approbation ministérielle, il lui incomberait alors, en application de l’article 20 de la loi du 12 avril 2000, de transmettre la demande de M. G., accompagnée du présent avis, à l’IRPVRP et à l’IRREP, compétentes pour lui donner suite.

La Commission ajoute enfin que si l’article R. 922-60 du Code de la Sécurité sociale prévoit que : « Tout membre adhérent ou participant a le droit d’obtenir communication des statuts, des règlements et des comptes des trois derniers exercices de l’institution de retraite complémentaire et de la fédération dont elle relève. Les frais de photocopie et d’envoi peuvent être mis à la charge du demandeur dans des conditions fixées selon le cas par le règlement de l’institution ou de la fédération. Le règlement détermine les autres documents communicables aux membres adhérents et participants », ces dispositions n’ont pas pour objet, et ne sauraient légalement avoir pour effet, d’écarter l’application de la loi du 17 juillet 1978 aux documents pour lesquels elles ménagent, au profit des adhérents ou participants des institutions de retraite complémentaire et de leurs fédérations, une procédure particulière d’accès.

2. Documents relatifs aux institutions de prévoyance

S’agissant du point 3°) de la demande, la Commission relève que l’INPR (Institution nationale de prévoyance des représentants) est une institution de prévoyance au sens des articles L. 931-1 et suivants du Code de la Sécurité sociale. Si, en application de l’article L. 931-4, ces institutions ne peuvent commencer leurs opérations qu’après avoir obtenu un agrément délivré par le ministre chargé de la Sécurité sociale et si l’article R. 931-1-5 prévoit qu’un arrêté du même ministre « détermine les mentions et les rubriques que doivent comporter les statuts d’une institution de prévoyance ou d’une union d’institutions de prévoyance », elles n’en exercent pas moins leur activité d’assurance dans un secteur concurrentiel et ne sont investies ni par la loi, ni par le règlement, d’une mission d’intérêt général.

La Commission en déduit que l’INPR, en tant qu’institution de prévoyance, n’est pas une personne privée chargée de la gestion d’un service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978. Elle ne peut donc que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le point de la demande la concernant.

Elle rappelle cependant au demandeur que les articles R. 931- 1-10 à R. 931-1-12 du Code de la Sécurité sociale lui permettent d’obtenir les documents souhaités, d’une part, pour ce qui regarde les statuts, auprès du greffe du tribunal de grande instance du siège social de l’INPR, d’autre part, pour ce qui regarde la liste des administrateurs, auprès du journal d’annonces légales dans lequel elle a été publiée.

Avis du 16 mars 2006, n° 20060756-MNC

Demandeur : T. Denis

Administration compétente :

directeur général de l’ICIRS-Prévoyance

M. Denis T. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 18 janvier 2006, à la suite du refus opposé par le directeur général de l’Institution centrale interprofessionnelle de retraite des salariés (ICIRS-Prévoyance) à sa demande de copie des documents suivants :

1°) un relevé complet des indemnités de prévoyance versées pour son compte par l’ICIRS-Prévoyance à son employeur ; 2°) la déclaration initiale de son employeur au vu de laquelle l’ICIRS-Prévoyance a déterminé le montant de ces indemnités.

En vertu du deuxième alinéa de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, sont notamment considérés comme documents administratifs, quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu, les documents élaborés ou détenus par les personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public, dans le cadre de leur mission de service public.

Il ressort de la jurisprudence du Conseil d’État que la question de savoir si une personne privée doit être regardée comme « chargée de la gestion d’un service public » au sens de cet article, et se trouve dès lors soumise au droit d’accès aux documents administratifs garanti par la loi, est appréciée au regard du faisceau de critères suivants : être investie d’une mission d’intérêt général, disposer de prérogatives de puissance publique et être soumise à un contrôle de l’administration. Entrent ainsi dans le champ d’application de la loi, par exemple, les associations interprofessionnelles pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (ASSEDIC), organismes de droit privé chargés d’une mission d’intérêt général consistant à servir les allocations d’assurance prévues par l’article L. 351-1 du Code du travail et autorisés à recouvrer les contributions des employeurs et des salariés finançant ces allocations (CE, 28 novembre 1997, Oumaout, tables p. 822). C’est également le cas d’une association paramunicipale chargée d’une mission d’intérêt général et placée sous l’entière dépendance de l’administration (CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun et association « Melun culture loisirs », p. 220 ; CE, 10 juin 1994, Lacan et association des thermes de la haute vallée de l’Aude, p. 298 ; CE, 22 juillet 1994, Office municipal d’aménagement et de gestion d’Allauch, tables p. 951). Le Conseil d’État a précisé qu’il est nécessaire, pour que la loi trouve à s’appliquer, que la personne privée assure elle-même la mission de service public et qu’une collaboration à cette mission n’est pas suffisante (CE, 20 octobre 1995, Mugnier, p. 358).

En l’espèce, la Commission relève que l’ICIRS-Prévoyance est une institution de prévoyance au sens des articles L. 931-1 et suivants du Code de la Sécurité sociale. Si, en application de l’article L. 931-4, ces institutions ne peuvent commencer leurs opérations qu’après avoir obtenu un agrément délivré par le ministre chargé de la Sécurité sociale et si l’article R. 931-1-5 prévoit qu’un arrêté du même ministre « détermine les mentions et les rubriques que doivent comporter les statuts d’une institution de prévoyance ou d’une union d’institutions de prévoyance », elles n’en exercent pas moins leur activité d’assurance dans un secteur concurrentiel et ne sont investies ni par la loi, ni par le règlement, d’une mission d’intérêt général.

La Commission en déduit que l’ICIRS-Prévoyance n’est pas une personne privée chargée de la gestion d’un service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978. Elle ne peut donc que se déclarer incompétente pour se prononcer sur la demande.

Avis du 16 mars 2006, n° 20060902-HC

Demandeur : B. Yves

Administration compétente :

directeur de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC)

M. Yves B. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 25 janvier 2006, à la suite du refus opposé par le directeur de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) à sa demande de copie certifiée des documents suivants :

1) le relevé des cotisations versées à l’IRCANTEC par son employeur du 1er juillet 1970 au 31 décembre 1978 et des salaires ayant servi de base de calcul, avec les cumuls annuels de ces sommes ;

2) la table d’actualisation monétaire employée par l’IRCANTEC avec ses références (titre, objet, date, origine, moyen de consultation) ainsi que le texte autorisant, recommandant ou imposant son emploi.

En vertu du deuxième alinéa de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, sont notamment considérés comme documents administratifs, quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu, les documents élaborés ou détenus par les personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public, dans le cadre de leur mission de service public. Il ressort de la jurisprudence du Conseil d’État que la question de savoir si une personne privée doit être regardée comme « chargée de la gestion d’un service public » au sens de cet article, et se trouve dès lors soumise au droit d’accès aux documents administratifs garanti par la loi, est appréciée au regard du faisceau de critères suivants : être investie d’une mission d’intérêt général, disposer de prérogatives de puissance publique et être soumise à un contrôle de l’administration. Entrent ainsi dans le champ d’application de la loi, par exemple, les associations interprofessionnelles pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (ASSEDIC), organismes de droit privé chargés d’une mission d’intérêt général consistant à servir les allocations d’assurance prévues par l’article L. 351-1 du Code du travail et autorisés à recouvrer les contributions des employeurs et des salariés finançant ces allocations (CE, 28 novembre 1997, Oumaout, tables p. 822). C’est également le cas d’une association paramunicipale chargée d’une mission d’intérêt général et placée sous l’entière dépendance de l’administration (CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun et association « Melun culture loisirs », p. 220 ; CE, 10 juin 1994, Lacan et association des thermes de la haute vallée de l’Aude, p. 298 ; CE, 22 juillet 1994, Office municipal d’aménagement et de gestion d’Allauch, tables p. 951). Le Conseil d’État a précisé qu’il est nécessaire, pour que la loi trouve à s’appliquer, que la personne privée assure elle-même la mission de service public et qu’une collaboration à cette mission n’est pas suffisante (CE, 20 octobre 1995, Mugnier, p. 358).

En l’espèce, la Commission relève d’abord que l’IRCANTEC a été instituée par le décret n 70-1277 du 23 décembre 1970 modifié portant création d’un régime de retraite complémentaire des assurances sociales des agents non titulaires de l’État et des collectivités locales. Les modalités d’application de ce décret sont fixées par arrêté conjoint des ministres chargés de l’Économie et des Finances, de la Santé publique, de la Sécurité sociale et de l’Intérieur. L’IRCANTEC est un régime complémentaire de retraite par répartition, « à points », dont le a) de l’article 3 du décret précise qu’il s’applique obligatoirement aux agents non titulaires de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. La Commission relève ainsi que l’activité de ce régime est soustraite à la concurrence. L’IRCANTEC délègue ses opérations de gestion à la Caisse des dépôts et consignations dans le cadre d’une convention, dont le principe est prévu au II de l’article 2 du décret et qui fait l’objet d’une approbation préalable par les ministres chargés du Budget et de la Sécurité sociale. La Commission souligne également que les statuts de l’IRCANTEC sont approuvés par les ministres chargés de l’Économie et des Finances, de la Santé publique et de la Sécurité sociale (article 2 du décret) et que la composition de son conseil d’administration est fixée par arrêté des mêmes ministres et du ministre de l’Intérieur. Si l’article 2 du décret dispose que l’IRCANTEC est une « institution de prévoyance » et que ni le décret du 23 décembre 1970 modifié, ni le Code de la Sécurité sociale, ne prévoient explicitement que cet organisme est chargé d’une mission d’intérêt général, la Commission considère, au vu des éléments qui précèdent, qu’il doit être regardé comme une personne de droit privé chargée de la gestion d’un service public au sens et pour l’application de la loi du 17 juillet 1978.

La Commission estime ensuite que les documents demandés sont en rapport direct avec la mission confiée à l’IRCANTEC par le décret du 23 décembre 1970 et qu’ils présentent dès lors un caractère administratif (CE, 23 novembre 1990, Caisse MSA de Maine-et-Loire c/Mme Jonchère, tables p. 780, D. 1991, J, p. 182, conclusions B. Stirn ; CE, 20 novembre 1995, Borel, tables p. 796).

Elle émet donc un avis favorable, sous réserve toutefois que la table d’actualisation monétaire et le « texte » visés au point 2) de la demande n’aient pas fait l’objet d’une diffusion publique, par exemple sous forme de publication au Journal officiel, auquel cas le droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978 ne s’appliquerait plus à ces documents conformément au deuxième alinéa de l’article 2 de cette loi.

Conseil du 8 juin 2006,n° 20061284-MNC

Demandeur :

directeur de la Haute Autorité de santé (HAS)

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 8 juin 2006 votre demande de conseil relative au caractère communicable des documents suivants, générés à partir d’une base de données informatisée qui collecte les déclarations des événements considérés comme porteurs de risques médicaux (celles-ci étant recueillies sur la base du volontariat auprès des médecins ou des équipes médicales qui demandent à être accrédités), et permet de procéder à leur analyse :

1) les déclarations (anonymisées) des événements porteurs de risques médicaux ;

2) les fiches (anonymisées) de « situations à risques » ;

3) les recommandations et fiches d’études de risques.

Il ressort des précisions que vous avez apportées que les informations qui figureront dans cette base ne se rattachent pas à l’accréditation des établissements de santé actuellement prévue à l’article L. 6113-6 du Code de la santé publique, mais proviendront des déclarations effectuées de façon volontaire par les médecins ou équipes médicales qui demandent à être accrédités sur le fondement de l’article L. 1414-3-3 du même Code, selon une procédure instaurée par l’article 16 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004. Dans ces conditions, la Commission estime qu’elles ne peuvent être regardées comme constituant des « documents préalables à l’élaboration du rapport d’accréditation des établissements de santé prévu à l’article L. 6113-6 » au sens du troisième alinéa de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 que le législateur a expressément exclus du champ d’application de celle-ci. Ces informations, qui permettront, par un traitement automatisé d’usage courant, d’établir des documents se rattachant à l’une des missions de service public confiées à la Haute Autorité constituent dès lors des documents administratifs entrant dans le champ d’application de cette loi.

Vous avez également précisé que les informations qui figureront dans cette base seront complètement anonymisées, c’est-à-dire qu’elles ne permettront en aucun cas d’identifier, de façon nominative ou indirecte par recoupement, le patient, le médecin ou l’équipe médicale, mais simplement de con naître, pour une spécialité médicale donnée et en fonction du ou des thèmes retenus, des événements porteurs de risques médicaux qu’a connus cette spécialité. Recueillies sur une base volontaire et non exhaustive, elles serviront à élaborer des fiches d’études de risques et des recommandations afin d’éviter de telles situations à risques et de prévenir les accidents ou incidents dont elles sont porteuses. Leur utilité ne s’inscrit dès lors pas dans le cadre d’études épidémiologiques, mais dans celui d’un suivi de ces événements, pour en connaître les causes, indépendamment de leur auteur et du nombre de cas dans lequel ils sont survenus.

La Commission a été sensible aux arguments que vous avez exposés relatifs aux inconvénients que pourrait présenter la communication de ces documents et en particulier au fait qu’elle risque de dissuader les médecins et équipes médicales, qui craindront que leur divulgation ne jette un discrédit sur leur spécialité, de participer à cette procédure d’accréditation contraignante et reposant sur une base volontaire qui, pourtant, en les incitant à déceler les événements porteurs de risques qu’ils ont rencontrés, est de nature à améliorer sensiblement la santé publique en réduisant les risques d’incidents ou d’accidents.

La Commission considère que ces informations pourront être regardées comme revêtant un caractère préparatoire tant qu’elles n’auront pas abouti à l’élaboration de fiches et de recommandations, ce qui fera temporairement obstacle à leur communicabilité en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Elle estime en revanche qu’une fois ces fiches et recommandations établies ces informations n’entreront dans aucune des exceptions figurant à l’article 6 de la même loi et seront dès lors librement communicables à toute personne qui en fera la demande. Leur exclusion du champ d’application de cette loi ne peut donc résulter que d’une disposition législative expresse, à l’instar de celle excluant les documents préparatoires à l’accréditation des établissements de santé.

Conseil du 27 avril 2006, no 20061359-MNC

Demandeur :

directeur du centre hospitalier Robert-Ballanger

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 27 avril 2006 votre demande de conseil relative au caractère communicable des fiches de déclaration d’événements indésirables (incidents et risques d’incidents) élaborées par votre établissement dans le cadre de sa mission de prévention et de gestion des risques et aux règles à observer concernant l’archivage de ces documents.

La Commission constate que l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 comporte une définition très générale du document administratif qui ne permet pas d’en exclure le document de travail interne établi et détenu par un établissement public hospitalier dans le cadre de son activité de service public. Elle relève toutefois que le troisième alinéa de cet article exclut notamment de la qualification de document administratif « les documents préalables à l’élaboration du rapport d’accréditation des établissements de santé visé à l’article L. 6113-6 du Code de la santé publique ». Dès lors, si les fiches dont il s’agit ont notamment pour objet de préparer l’élaboration du rapport d’accréditation du centre hospitalier Robert-Ballanger, à l’exclusion de toute autre accréditation telle que celle prévue à l’article L. 1414-3-3 du même Code, elles ne peuvent être qualifiées de documents administratifs et n’entrent pas alors dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978.

Si en revanche ces fiches ne peuvent en aucun cas être regardées comme préparatoires à un tel rapport, ce que le dossier transmis ne permet pas d’établir, elles sont soumises aux dispositions de cette loi. Son article 2 ouvre au profit de tout administré droit à la communication d’un document administratif sous réserve des dispositions de l’article 6 de la même loi. Le II de cet article 6 fait notamment obstacle à la communication à des tiers des informations médicales couvertes par le secret médical de la personne à laquelle elles se rapportent ainsi que des mentions faisant apparaître le comportement d’une personne physique lorsque la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Après examen des exemplaires vierges des projets de fiches que vous lui avez adressés, la Commission constate qu’elles comporteront le nom du déclarant de l’incident, le cas échéant du patient, ainsi que des mentions permettant d’identifier le service et la ou les personnes dont le comportement a provoqué ou risque de provoquer un incident. Dans la mesure où l’occultation de ces mentions ferait perdre tout intérêt à la communication de ces fiches, la Commission estime que les dispositions du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 font obstacle à leur divulgation à des tiers.

La Commission relève enfin que si cette loi lui donne compétence pour se prononcer sur les conditions d’accès à des documents archivés, cette compétence ne s’étend pas aux conditions dans lesquelles des documents administratifs doivent être conservés et archivés, question qui relève de la compétence de la Direction des Archives de France.

Conseil du 3 mai 2007,n° 20071444-MNC

Demandeur :

Directeur de la Haute Autorité de santé (HAS)

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 3 mai 2007 votre demande de conseil relative à l’interprétation des dispositions du neuvième alinéa de l’article L. 161-37 du Code de la Sécurité sociale selon lesquelles « la Haute Autorité de santé rend publics l’ordre du jour et les comptes rendus assortis des détails et explications des votes, y compris les opinions minoritaires, à l’exclusion des informations relatives au secret des stratégies commerciales, des réunions de la commission de la transparence siégeant auprès d’elle et consultée sur l’inscription des médicaments [...], ainsi que son règlement intérieur ».

Ces dispositions ont été introduites dans le Code de la Sécurité sociale par l’article 28 de la loi n 2007-248 du 26 février 2007 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament. Elles sont issues d’un amendement parlementaire qui vise à assurer une plus grande transparence dans l’exercice de ses missions par la HAS ainsi que par la commission de la transparence qui l’assiste dans sa mission consistant à « procéder à l’évaluation périodique du service attendu des produits, actes ou prestations de santé et du service qu’ils rendent, et contribuer par ses avis à l’élaboration des décisions relatives à l’inscription, au remboursement et à la prise en charge par l’assurance maladie des produits, actes ou prestations de santé ainsi qu’aux conditions particulières de prise en charge des soins dispensés aux personnes atteintes d’affections de longue durée ». Le législateur a entendu, semble-t-il, faire peser sur la HAS et la commission de la transparence des obligations comparables à celles instaurées à l’égard de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé et de la commission d’autorisation de mise sur le marché par l’article 27 de la même loi en vue de transposer la directive n 2004/27/CE du Parlement européen et du Conseil en date du 2004.

La Commission rappelle qu’en application de l’article 20 de la loi du 17 juillet 1978 : « La Commission d’accès aux documents administratifs est une autorité administrative indépendante [...] chargée de veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs et aux archives publiques ainsi qu’à l’application du chapitre II relatif à la réutilisation des informations publiques dans les conditions prévues par le présent titre et par le Titre Ier du Livre II du Code du patrimoine ». L’article 27 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques prévoit que la Commission peut répondre aux demandes de conseil formées par les autorités mentionnées à l’article 1er de cette loi et portant sur « toutes questions relatives à l’application des chapitres Ier, II et IV du Titre Ier de cette loi et du Titre Ier du Livre II du Code du patrimoine ».

Or la Commission relève que l’article L. 161-37 du Code de la Sécurité sociale – pas plus qu’aucun autre texte et notamment pas l’article 21 de la loi du 17 juillet 1978 – ne prévoit la compétence de la CADA pour interpréter les dispositions de son neuvième alinéa. Pourtant, ces dispositions, en tant qu’elles imposent de rendre publics des ordres du jour et comptes rendus de réunion et précisent le contenu des documents qui doivent être ainsi diffusés, instaurent un régime de diffusion publique de documents administratifs dérogatoire aux dispositions de l’article 7 de la loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n 2005-650 du juin 2005 dont les deux premiers alinéas disposent que « font l’objet d’une publication les directives, les instructions, les circulaires, ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives./ Les administrations mentionnées à l’article 1er peuvent en outre rendre publics les autres documents administratifs qu’elles élaborent ou détiennent ». Toutefois, l’article L. 161-37 ne précise pas comment le régime qu’il instaure s’articule avec cette loi qui définit les conditions de droit commun de l’accès aux documents administratifs alors que les documents détenus par la HAS et la commission de la transparence, y compris ceux mentionnés à l’article L. 161-37, sont des documents administratifs au sens de cette loi. Les travaux parlementaires – qui ne comportent aucune référence à la loi de 1978 – n’évoquent pas ce point.

Dans ces conditions, la Commission estime qu’elle est incompétente pour interpréter les dispositions du neuvième alinéa de l’article L. 161-37 du Code de la Sécurité sociale. C’est à la HAS qu’il appartient, sous le contrôle du juge, d’interpréter l’article L. 161-37 du Code de la Sécurité sociale afin d’apprécier dans quelle mesure il a entendu ou non instaurer un régime dérogatoire à la loi du 17 juillet 1978 sur chacun de ces points.

Néanmoins, dans la mesure où la HAS est, tout comme la commission de la transparence, une autorité administrative et que les documents qu’elle détient dans l’exercice de ses missions sont en principe soumis aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978 qui définit les règles minimales à respecter par toute autorité administrative en matière d’accès et de diffusion de documents administratifs, la Commission a estimé utile de répondre à vos questions au regard des dispositions de cette loi.

1re question : Lors de la procédure d’évaluation du médicament, le laboratoire peut décider de retirer sa demande de remboursement. La commission peut-elle néanmoins publier le compte rendu relatif au médicament, dont la demande de remboursement a été retirée, mais dont le dossier a néanmoins été étudié par la commission ?

Aux termes du deuxième alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, « le droit à communication [...] ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration ».

La Commission considère que, lorsqu’une autorité a instruit un dossier, le fait que la demande à l’origine de cet examen ou bien la décision prise ait été retirée, annulée ou abrogée ne fait pas disparaître les documents relatifs à cette instruction. Toutefois, avant de se prononcer sur leur caractère communicable, elle prend en compte le fait que le retrait pourra être suivi de l’instruction d’une nouvelle demande et que la divulgation à des tiers d’informations contenues dans le dossier initial pourra être de nature à nuire à cette instruction ultérieure. Cette approche la conduit à adopter une position qui varie au cas par cas, selon les documents objets de la demande. Ainsi le fait qu’une demande de permis de construire fasse ensuite l’objet d’un retrait ne fait en principe pas obstacle à la communication des documents figurant dans le dossier d’instruction. En revanche, la Commission estime que, à moins qu’une administration ait définitivement renoncé à passer un marché, le fait qu’il soit mis fin à une procédure de passation en cours ne permet pas d’accéder aux dossiers, avis ou rapports déjà émis (à l’exception de documents tels que la publication de l’appel d’offres ou la délibération relative au lancement de la procédure) aussi longtemps que la décision d’attribution du marché n’a pas été prise. Cette position est commandée à la fois par le caractère éventuellement préparatoire à la décision finale que ces documents peuvent néanmoins revêtir et, surtout, le souci de préserver le libre jeu de la concurrence et le secret en matière industrielle et commerciale des entreprises qui ont soumissionné. La Commission est d’avis, au regard de la loi du 17 juillet 1978, que le procès-verbal d’une réunion de la commission de la transparence relative à une demande d’inscription sur la liste des médicaments remboursables qui aurait été retirée après son examen par la Commission, mais avant qu’une décision soit prise, se rattache à cette seconde catégorie et que tant la possibilité qu’une nouvelle demande soit ultérieurement présentée que le souci de ne pas porter atteinte au libre jeu de la concurrence et au secret en matière industrielle et commerciale feraient obstacle à sa communication et à sa diffusion aux tiers.

2e question : Une même demande peut faire l’objet de plusieurs examens devant la commission, avant adoption définitive de l’avis. Peut-on publier dans le compte rendu des éléments concernant un médicament, alors que l’avis définitif de la commission de la transparence n’a pas été adopté ?

La Commission interprète la question comme portant uniquement sur le point de savoir si le compte rendu d’une séance de la commission de la transparence concernant un médicament peut être rendu public alors que la décision finale n’a pas été prise. Les dispositions précitées du deuxième alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 font obstacle à la communication à des tiers des documents préparatoires à une décision qui n’est pas encore intervenue. La Commission en déduirait, sous réserve qu’il n’existe pas de dispositions législatives expresses en sens contraire – ce qui renvoie à l’interprétation des dispositions de l’article L. 161-37 du Code de la Sécurité sociale qui échappe à sa compétence –, que les avis préliminaires de la commission de la transparence ne sont pas communicables aux tiers et ne peuvent donc pas être rendus publics tant que la décision définitive n’a pas été prise.

3e question : Lors du dépôt de demande de remboursement d’un médicament, l’industriel inclut dans son dossier de demande la revendication d’un niveau de service médical rendu (SMR) et d’amélioration du service médical rendu (ASMR). L’ASMR demandée par l’industriel, qui peut être différente de celle qui sera attribuée par la commission de la transparence, est-elle couverte par le secret des stratégies commerciales, au sens de l’article 28 de la loi n 2007-248 ?

Cette question porte sur la notion de « secret des stratégies commerciales » qui est l’une des composantes du secret en matière industrielle et commerciale protégé par le II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Cette notion, que la Commission éprouve parfois quelque difficulté à interpréter, fait référence à des notions de droit privé, comporte une part de subjectivité, peut varier d’un secteur à un autre et nécessite une appréciation délicate au cas par cas. À cet égard, la Commission a préconisé dans l’un de ses rapports publics récents que, dans le cadre du Code des marchés publics, les entreprises qui soumissionnent précisent quels sont les passages de leurs offres qu’elles estiment être couverts par ce secret. Elle relève aussi qu’un indice du caractère communicable ou non de certaines données au regard de ce secret peut aussi être révélé par l’attitude du juge en cas de contentieux : soumet-il au débat contradictoire devant lui des documents comportant ces informations ?

L’ASMR consiste à apprécier le SMR d’une spécialité par comparaison avec celui des médicaments déjà mis sur le marché et visant à traiter la même indication ainsi qu’avec toute forme de traitement alternatif. Elle suppose donc de situer le médicament par rapport à ses concurrents et révèle ainsi des éléments d’une stratégie qui peut être qualifiée de commerciale, même si cette appréciation dépend d’éléments tels que l’efficacité du produit et sa sécurité et si toute entreprise a en principe intérêt à revendiquer un niveau d’ASMR le plus élevé possible. Ces circonstances conduiraient la Commission, même si le domaine des médicaments ne lui est pas familier et si elle n’est pas, dès lors, la mieux placée pour porter une telle appréciation, à considérer que le niveau d’ASMR revendiqué est couvert par le secret des stratégies commerciales.

AgricultureAvis du 19 janvier 2006, n 20055081-FP

Demandeur :

G. François (magazine Capital)

Administration compétente : ministre de l’Agriculture

M. François G., représentant le magazine Capital, a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 22 novembre 2005, à la suite du refus opposé par le ministre de l’Agriculture à sa demande de copie de la liste des cent plus importants bénéficiaires d’aides européennes, mentionnant à la fois leur nom et le montant qu’ils ont perçu pour le dernier exercice comptable connu.

En réponse à la demande de l’intéressé, le ministre de l’Agriculture lui a communiqué, après l’avoir rendue anonyme, la liste des montants des trente-cinq plus importantes aides versées par l’Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) et des dix plus importantes aides versées par l’Office national interprofessionnel des viandes, de l’élevage et de l’aviculture (OFIVAL), ne laissant apparaître que le montant de l’aide perçue et le nombre d’hectares de l’exploitation. M. G. demande la communication de l’identité des bénéficiaires des aides dont le montant lui a été communiqué.

De façon générale, la Commission estime que la liste des bénéficiaires d’aides versées par une personne publique et comportant le montant de ces aides, dès lors qu’elle existe ou peut être établie par un traitement automatisé d’usage courant, constitue un document administratif entrant dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, elle est communicable sous réserve que cette communication ne se heurte pas au secret de la vie privée ou au secret en matière industrielle et commerciale protégés par le II de l’article 6 de cette loi.

Il ressort des informations transmises par le ministre que les autorités françaises ne détiennent pas la liste des cent plus importants bénéficiaires d’aides européennes et que son établissement, qui dépasserait en tout état de cause un simple traitement automatisé d’usage courant, est matériellement impossible à ce jour dans la mesure où les organismes prestataires utilisent des identifiants différents pour chaque bénéficiaire, ne permettant pas de recoupement. La Commission déclare en conséquence la demande sans objet en tant qu’elle tend à l’obtention de cette liste auprès des autorités françaises.

La Commission relève également qu’en application de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 les autorités qui versent des subventions à des « organismes de droit privé » sont tenues de communiquer à toute personne qui en fait la demande les budgets et comptes de ces organismes, la convention accompagnant le versement de l’aide lorsqu’elle existe et le compte rendu financier de la subvention. La Commission estime que constituent des organismes au sens de ces dispositions les associations et les groupements. Dans ces conditions, la liste des bénéficiaires entrant dans cette catégorie et des montants cumulés des aides qu’ils ont perçues sur une année est un document communicable.

S’agissant d’aides versées à des personnes physiques ou à des sociétés à caractère civil ou commercial, la Commission considère qu’il convient d’opérer une distinction selon la nature des aides versées et leur mode de calcul.

Pour les aides versées en considération de la situation d’une personne physique ou dont le calcul est fonction de celle-ci, la Commission estime que le secret de la vie privée fait obstacle à la communication de la liste des bénéficiaires de telles aides et du montant des aides perçues par chacun.

En revanche, lorsqu’il s’agit d’aides versées pour l’exercice d’une activité économique ou culturelle ou encore pour améliorer l’état de l’environnement, indépendamment de la situation personnelle d’une personne physique, la Commission estime que le nom des bénéficiaires de ces aides, que ce soient des personnes physiques ou des personnes morales, n’est pas couvert par le secret de la vie privée ni par le secret des affaires. Il en va de même du montant de l’aide perçue sous réserve que la révélation de ce montant ne permette pas d’en déduire une information couverte par le secret en matière industrielle et commerciale telle que le montant du chiffre d’affaires ou celui d’un investissement.

La Commission relève que les aides distribuées par l’ONIC et l’OFIVAL sont des aides à l’exploitation dont le montant n’est pas déterminé par la situation personnelle du bénéficiaire. Elle estime que la divulgation du nom des personnes ayant bénéficié, au cours d’une année, des montants cumulés d’aides les plus importants versés par l’ONIC et l’OFIVAL n’est pas contraire aux dispositions du II de l’article 6 de la loi. La liste des bénéficiaires de ces aides assortie de l’indication des montants globaux perçus par chaque bénéficiaire est, à ce titre, communicable de plein droit à toute personne qui en fait la demande en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978.

La Commission émet, dès lors, un avis favorable à la communication, en face des montants cumulés d’aides les plus importants versés par l’ONIC et l’OFIVAL, du nom de leurs bénéficiaires.

Avis du 15 juin 2006, n° 20062083-FP

Demandeur : B. Pierre

Administration compétente :

directeur de l’Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (ONIFLHOR)

M. Pierre B. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 14 avril 2006, à la suite du refus opposé par le directeur de l’Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (ONIFLHOR) à sa demande de communication de :

1) la liste exhaustive des montants d’aides versées par l’ONIFLHOR, mentionnant les noms et coordonnées des bénéficiaires, pour l’année disponible la plus récente ;

2) la liste exhaustive et nominative des montants de restitutions à l’exportation versées par l’Office, pour l’année disponible la plus récente.

Le Conseil d’État a posé le principe selon lequel le droit à communication posé par l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 ne s’applique qu’à des documents existants. Par conséquent, l’administration n’est tenue, lorsqu’elle est saisie d’une demande tendant à la communication d’un dossier qui n’existe pas en tant que tel, ni « de faire des recherches en vue de collecter l’ensemble des documents éventuellement détenus » (CE, 27 septembre 1985, Ordre des avocats de Lyon ciBertin, recueil p. 267), ni d’établir un document en vue de procurer les renseignements ou l’information souhaités (CADA, 8 janvier 1987, Thomas, 5e rapport p. 109 ; CE, 30 janvier 1995, Ministre d’État, ministre de l’Éducation nationale c/Mme Guigue et CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d’ignominie ou de désaffection) – sauf si le document, qui certes n’existe pas en l’état, peut être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant.

En application de ces principes, la Commission estime que, de façon générale, les listes des bénéficiaires d’aides versées par une personne publique ou de restitutions à l’exportation, comportant le montant de celles-ci, constituent un document administratif entrant dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978 dès lors qu’elles existent ou peuvent être établies par un traitement automatisé d’usage courant. En conséquence, de telles listes sont communicables, sous réserve toutefois que cette communication ne se heurte pas au secret de la vie privée ou au secret en matière industrielle et commerciale, protégés par le II de l’article 6 de cette loi.

Dans le cas de l’espèce, toutefois, il ressort des informations transmises en réponse par l’administration que les listes demandées n’existent pas et que leur établissement dépasserait, en tout état de cause, un simple traitement automatisé d’usage courant.

La Commission déclare en conséquence la demande irrecevable, en tant qu’elle tend à l’établissement de documents par l’administration et non à la communication d’un document administratif.

Contrats MarchésAvis du 19 janvier 2006,n° 20060078-JCG

Demandeur :

F. Olivier (M. Charles M.)

Administration compétente :

directeur de l’équipement de la Province Sud

Maître Olivier F., pour le compte de M. Charles M., a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 2 décembre 2005, à la suite du refus opposé par le directeur de l’équipement de la Province Sud à sa demande de communication des documents suivants :

1 – rapport d’analyse des offres ;

2 – procès-verbaux des différentes commissions d’appel d’offres relatifs au renforcement de la VE1 du PR 3.29 au PR 4.59 entre l’échangeur de l’Impérial et le carrefour de l’Étrier.

La Commission indique d’abord que dans son avis n 20054106 elle a considéré que la loi du 17 juillet 1978 est applicable en Nouvelle-Calédonie, dans sa version antérieure à la loi du 12 avril 2000 à toutes les collectivités autres que l’État et ses établissements publics et à ces derniers dans sa version issue en dernier lieu de l’ordonnance du 6 juin 2005.

La Commission rappelle ensuite sa jurisprudence constante selon laquelle, une fois signés, les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d’accès institué par la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d’appel d’offres à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en ferait la demande, doit toutefois s’exercer dans le respect du secret en matière commerciale et industrielle, protégé par les dispositions de l’article 6 de cette loi dans sa rédaction en vigueur en Polynésie française.

Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu’aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d’affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics. S’agissant de l’analyse des offres des entreprises non retenues, seule l’offre de prix globale est communicable, le détail technique et financier de ces offres est, en revanche, intégralement couvert par le secret industriel et commercial. Pour l’entreprise retenue, l’offre de prix détaillée est communicable dès lors qu’elle reflète le coût du service public.

Sans avoir pu prendre connaissance des documents sollicités que le directeur de l’équipement de la Province Sud n’a pas pris la peine de lui transmettre, la Commission estime habituellement que le procès-verbal et le rapport d’analyse des offres sont communicables sous réserve d’occulter les passages couverts par le secret en matière industrielle et commerciale tels que ceux comportant des informations sur le détail technique et financier des offres des entreprises non retenues autres que l’auteur de la demande lorsqu’il s’agit d’un candidat évincé.

La Commission émet un avis favorable à leur communication sous cette réserve.

Avis du 19 janvier 2006, n 20060264-LC

Demandeur :

président de l’Union pour la gestion des établissements des caisses d’assurance maladie d’Alsace (UGECAM)

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 19 janvier 2006 votre demande de conseil relative à la communication à la société ELIS, dont l’offre n’a pas été retenue, des annexes aux actes d’engagement notamment celles comportant les détails unitaires de prix et de descriptifs se rapportant à l’attribution d’un marché public à procédure d’appel d’offres restreint ayant pour objet la location et l’entretien de linge et vêtements de travail.

La Commission rappelle qu’une fois signés les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d’accès institué par la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d’appel d’offres à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents.

Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s’exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l’article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu’aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d’affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics.

L’examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la Commission à considérer que, sous réserve des spécificités propres à chaque marché :

– l’offre de prix détaillée de l’entreprise retenue est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat ;

– l’offre de prix globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable.

– le détail technique et financier des offres de ces entreprises n’est pas communicable. En conséquence, il ne peut en aucun cas être fait droit à une demande de communication des offres de ces entreprises. De plus doivent être occultées dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d’analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres.

Au titre de la spécificité de certains marchés, la Commission considère qu’il y a lieu de tenir compte du mode de passation du marché ou du contrat, de sa nature et de son mode d’exécution. Ainsi doivent par exemple faire l’objet d’un examen particulier les demandes d’accès aux documents relatifs à des marchés qui s’inscrivent dans une suite répétitive de marchés portant sur une même catégorie de biens ou services et pour lesquels une communication du détail de l’offre de prix de l’entreprise attributaire à une entreprise concurrente serait susceptible de porter atteinte à la concurrence lors du renouvellement de ce marché.

La Commission constate que le marché en cause est un de ceux qui sont susceptibles de présenter un caractère répétitif. Dans ces conditions, elle émet un avis défavorable à la communication des détails unitaires de prix et de descriptifs.

Avis du 19 janvier 2006, n 20060264-LC

Demandeur :

directeur de la société Renault Trucks Midi-Pyrénées

Administration compétente : directeur du SIVOM Ouest

Le directeur de la société Renault Trucks Midi-Pyrénées a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 15 décembre 2005, à la suite du refus opposé par le directeur du SIVOM Ouest à sa demande de communication par copie des documents suivants relatifs à :

A – la première procédure d’appel d’offres déclarée sans suite en juillet 2005 :

1 – le rapport d’analyse des offres sur lequel s’est appuyée la commission d’appel d’offres ;

B – le second appel d’offres :

2 – les procès-verbaux de la commission d’appel d’offres ;

3 – le rapport éventuel d’analyses des offres.

La Commission rappelle qu’une fois signés les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d’accès institué par la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d’appel d’offres à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents.

Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s’exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l’article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu’aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d’affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics.

L’examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la Commission à considérer que, sous réserve des spécificités propres à chaque marché :

– l’offre de prix détaillée de l’entreprise retenue est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat ;

– l’offre de prix globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable ;

– le détail technique et financier des offres de ces entreprises n’est pas communicable. En conséquence, il ne peut en aucun cas être fait droit à une demande de communication des offres de ces entreprises. De plus doivent être occultées dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d’analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres.

Au titre de la spécificité de certains marchés, la Commission considère qu’il y a lieu de tenir compte du mode de passation du marché ou du contrat, de sa nature et de son mode d’exécution. Ainsi doivent par exemple faire l’objet d’un examen particulier les demandes d’accès aux documents relatifs à des marchés qui s’inscrivent dans une suite répétitive de marchés portant sur une même catégorie de biens ou services et pour lesquels une communication du détail de l’offre de prix de l’entreprise attributaire à une entreprise concurrente serait susceptible de porter atteinte à la concurrence lors du renouvellement de ce marché.

Le directeur du SIVOM Ouest a informé la Commission que la première procédure d’appel d’offres a été déclarée sans suite en juillet 2005 sans que la commission d’appel d’offres ait émis un avis sur le choix des candidats et qu’ainsi le document sollicité au point A1 n’existe pas ; qu’en outre le procès-verbal de décision a été communiqué à la société Renault Trucks Midi-Pyrénées. Dans ces conditions, la CADA ne peut que déclarer sans objet la demande sur ces points.

Après avoir pris connaissance des autres documents sollicités au point B, la Commission considère que le procès-verbal d’examen des offres est communicable à la société Renault Trucks Midi-Pyrénées sous réserve de l’occultation préalable du montant des options et variantes proposées par les entreprises non retenues autres que l’auteur de la demande ainsi que celles proposées par l’entreprise attributaire mais qui n’ont pas été retenues. Le rapport d’analyse des offres est également communicable à cette entreprise sous réserve d’occulter les passages suivants :

– en bas de page 2, nom de l’entreprise citée à la dernière ligne ;

– en page 4, description des caractéristiques techniques du véhicule IVECO ;

– en page 5, les éléments se rapportant au détail financier de l’autre entreprise non retenue ;

– en page 6, le détail de son offre ;

– l’ensemble des informations figurant en annexe 1 et relatives à des entreprises autres que l’auteur de la demande ;

– en annexe 3, la colonne relative à l’offre de la société Garonne Bois vert à l’exception de la ligne « solution de base » ;

– la colonne relative à la même société figurant en annexe 4 (contrat de maintenance) ;

– la colonne décrivant l’offre de l’entreprise non-attributaire du lot n 2 aux annexes 6 et 7.

Conseil du 19 janvier 2006, no 2006031 5-JCG

Demandeur :

ministre de la Défense (direction régionale du matériel de la région terre Sud-Ouest)

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 19 janvier 2006 votre demande de conseil relative au caractère communicable, à la société SURCA dont l’offre n’a pas été retenue, des documents suivants se rapportant à l’attribution des lots 5 et 6 d’un marché public à procédure d’appel d’offres ouvert ayant pour objet la fourniture des matériaux de stockage de déchets, enlèvement et traitement des déchets industriels, ménagers et assimilés constitué de six lots :

1) pour le lot n 5 :

a – le procès-verbal de la commission d’appel d’offres (CAO) choix du 26/09/2005 ainsi que le tableau A5 constituant le rapport d’analyse des offres par le technicien de l’établissement bénéficiaire de la prestation ;

b – le rapport de présentation ;

2) pour le lot n 6 :

a – le procès-verbal de la CAO choix du 26/09/2005 qui a décidé de reporter la séance au 3/10/2005 en l’absence d’une étude comparative fiable ;

b – le procès-verbal de la CAO choix du 3/10/2005 ainsi que le tableau A5 constituant le rapport d’analyse des offres par le technicien de l’établissement bénéficiaire de la prestation ;

c – l’acte d’engagement n 05.40 052 et son annexe notifiant le marché à la société SEVIA SRRHU ONYX ;

d – le rapport de présentation.

La Commission rappelle qu’une fois signés les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d’accès institué par la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d’appel d’offres à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents.

Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s’exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l’article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu’aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d’affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics.

L’examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la Commission à considérer que, sous réserve des spécificités propres à chaque marché :

– l’offre de prix détaillée de l’entreprise retenue est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat ;

– l’offre de prix globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable ;

– le détail technique et financier des offres de ces entreprises n’est pas communicable. En conséquence, il ne peut en aucun cas être fait droit à une demande de communication des offres de ces entreprises. De plus doivent être occultées dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d’analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres.

Au titre de la spécificité de certains marchés, la Commission considère qu’il y a lieu de tenir compte du mode de passation du marché ou du contrat, de sa nature et de son mode d’exécution. Ainsi doivent par exemple faire l’objet d’un examen particulier les demandes d’accès aux documents relatifs à des marchés qui s’inscrivent dans une suite répétitive de marchés portant sur une même catégorie de biens ou services et pour lesquels une communication du détail de l’offre de prix de l’entreprise attributaire à une entreprise concurrente serait susceptible de porter atteinte à la concurrence lors du renouvellement de ce marché.

Après avoir pris connaissance des documents que le ministre de la Défense lui a transmis, la Commission considère que :

– le rapport de présentation est communicable en ce qu’il se rapporte aux deux lots sous réserve d’occulter en page 3/7 les informations relatives aux attributaires de ces lots couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale (chiffres d’affaires, localisation des agences…) ;

– l’analyse des offres et le PV d’attribution de chaque lot sont également communicables sous réserve d’occulter dans les tableaux annexés les mentions relatives aux délais d’exécution des offres des entreprises non retenues autres que l’auteur de la demande ;

– les actes d’engagement et leurs annexes paraissent aussi communicables.

Avis du 16 février 2006, no 20060689-JCG

Demandeur : Philippe L.

Administration compétente : président du conseil général du Tarn

M. Philippe L. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 16 janvier 2006, à la suite du refus opposé par le président du conseil général du Tarn à sa demande de communication de la copie du dossier de réponse de la société attributaire, dans le cadre d’un appel d’offres concernant le marché d’installation des points d’information touristique multimédia sur l’ensemble du département du Tarn.

La Commission rappelle qu’une fois signés les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d’accès institué par la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d’appel d’offres à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents.

Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s’exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l’article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu’aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d’affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics.

L’examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la Commission à considérer que, sous réserve des spécificités propres à chaque marché :

– l’offre de prix détaillée de l’entreprise retenue est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat ;

– l’offre de prix globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable.

– le détail technique et financier des offres de ces entreprises n’est pas communicable. En conséquence, il ne peut en aucun cas être fait droit à une demande de communication des offres de ces entreprises. De plus doivent être occultées dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d’analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres.

Au titre de la spécificité de certains marchés, la Commission considère qu’il y a lieu de tenir compte du mode de passation du marché ou du contrat, de sa nature et de son mode d’exécution. Ainsi doivent par exemple faire l’objet d’un examen particulier les demandes d’accès aux documents relatifs à des marchés qui s’inscrivent dans une suite répétitive de marchés portant sur une même catégorie de biens ou services et pour lesquels une communication du détail de l’offre de prix de l’entreprise attributaire à une entreprise concurrente serait susceptible de porter atteinte à la concurrence lors du renouvellement de ce marché.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du conseil général du Tarn a indiqué à la Commission qu’il avait transmis au demandeur l’acte d’engagement, le bordereau des prix et le détail estimatif. La Commission ne peut que déclarer sans objet la demande sur ces documents qui font partie intégrante du « dossier de l’entreprise attributaire sollicité ».

Après avoir pris connaissance des autres documents composant le dossier de candidature, la Commission considère, tout d’abord, que les documents intitulés « certificats et qualifications professionnelles », qui comprennent notamment différents brevets d’invention et un certificat de qualification pour les FCPI, ne sont communicables que si ces documents revêtent un caractère public, sinon ils sont couverts par le secret en matière industrielle et commerciale et à ce titre ne pourraient pas être communiqués. Elle estime que le mémoire technique présentant de manière détaillée notamment le produit de la société, les travaux envisagés et les matériaux retenus est également couvert par le secret en matière industrielle et commerciale et ne peut être communiqué. Elle émet un avis défavorable à sa communication.

Conseil du 21 décembre 2006, no 20065044-JCG

Demandeur :

président de l’université de Bourgogne

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 21 décembre 2006 votre demande de conseil relative :

1°) au caractère communicable, à des tiers, en l’occurrence au Géfil (syndicat national de l’ingénierie loisirs culture tourisme), des documents justifiant que l’université de Bourgogne, dont la candidature a été retenue dans le cadre d’un marché lancé par la communauté de communes Auxonne Val de Saône, satisfait aux exigences d’égal accès aux marchés publics et de libre concurrence ;

2°) à la personne – adjudicateur (communauté de communes) ou adjudicataire (université de Bourgogne) – habilitée à procéder à la communication.

La Commission rappelle que, dans son avis contentieux du 8 novembre 2000 (société Jean-Louis Bernard Consultants, recueil p. 492), le Conseil d’État a considéré qu’aucun texte ni aucun principe n’interdit, en raison de sa nature, à une personne publique, de se porter candidate à l’attribution d’un marché public ou d’un contrat de délégation de service public. Le Conseil d’État a relevé notamment que, lorsqu’un établissement public – comme l’université de Bourgogne – exerce une activité susceptible d’entrer en concurrence avec celle d’entreprises privées, ses obligations fiscales sont comparables à celles d’une telle entreprise et que le statut social de ses salariés n’a ni pour objet ni pour effet de le placer dans une situation nécessairement plus avantageuse que celle dans laquelle se trouve une entreprise.

Le Conseil d’État a cependant précisé que, pour que soient respectées les exigences de l’égal accès aux marchés publics et de libre concurrence, d’une part, le prix proposé par la personne publique doit être déterminé en prenant en compte l’ensemble des coûts directs et indirects concourant à la formation du prix de la prestation objet du contrat, d’autre part, la personne publique ne doit pas bénéficier d’un avantage découlant des ressources ou des moyens qui lui sont attribués au titre de sa mission de service public, enfin, elle doit pouvoir, si nécessaire, en justifier par ses documents comptables ou tout autre moyen d’information.

La Commission estime toutefois qu’il ne ressort ni des termes mêmes de l’avis cité, ni des conclusions du commissaire du gouvernement, publiées au recueil, que le Conseil d’État ait entendu faire peser, à la charge de l’administration adjudicatrice ou de la personne publique attributaire du marché, au titre de la communication des documents administratifs, des obligations plus larges que celles qui résultent de la loi du 17 juillet 1978 ou de textes spéciaux que la Commission est compétente pour interpréter, comme l’article L. 2121-26 du Code général des collectivités territoriales.

Pour le reste, la Commission n’est pas compétente pour se prononcer sur les obligations qui découleraient, à d’autres titres que la communication des documents administratifs, de l’avis cité du Conseil d’État – par exemple en matière de justifications à apporter quant au respect des exigences d’égal accès aux marchés publics et de libre concurrence.

La Commission renvoie donc à sa jurisprudence constante en matière de marchés publics ou de délégations de service public. Elle considère ainsi que les documents relatifs à un marché ou à une délégation sont, dès leur signature, communicables de plein droit à toute personne qui en ferait la demande, sous réserve de l’occultation préalable, en application du II et du III de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, des mentions couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale (cf. à ce sujet l’avis n 20052295 du 9 juin 2005). La Commission précise notamment que sont communicables le montant de l’offre globale et le bordereau des prix unitaires de l’attributaire du marché ou de la délégation, dès lors que ces éléments reflètent le coût du service public. Sont également communicables après occultation des éventuelles mentions couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale les procès-verbaux et rapports de la commission d’appel d’offres – qu’ils se rapportent à l’ouverture des plis, à l’analyse et au classement des offres, ou au choix de l’attributaire.

La Commission estime que ces principes, relatifs à la communication des marchés et délégations de service public, s’appliquent indépendamment de la nature – privée ou publique – de la personne attributaire.

Elle précise toutefois que, dans le cas où l’adjudicateur et l’attributaire sont tous les deux des personnes publiques ou des personnes privées chargées d’une mission de service public, l’obligation de communication pèse sur chacune d’elles pour ce qui regarde les documents qu’elle détient. La communication d’un document par l’adjudicateur ou l’attributaire amène la Commission à considérer que le droit d’accès garanti par la loi du 17 juillet 1978 est respecté et que la demande portant sur ce même document adressée à l’autre autorité saisie est devenue sans objet.

Il résulte de tout ce qui précède qu’au cas d’espèce le Géfil est fondé à demander communication des documents relatifs au marché en cause, sous réserve de l’occultation préalable des mentions couvertes par le secret industriel et commercial. Après avoir pris connaissance des documents que vous lui avez transmis, la Commission considère que le cahier des charges et la convention signée par la communauté de communes avec le laboratoire de l’université de Bourgogne sont entièrement communicables aux tiers. En revanche, la réponse à l’appel à candidatures est entièrement couverte par le secret en matière industrielle et commerciale. L’université de Bourgogne et la communauté de communes sont tenues, chacune, de procéder à la communication des pièces qu’elle détiennent.

À toutes fins utiles, la Commission précise que, dans le cas où la personne publique attributaire du marché est une collectivité territoriale ou un établissement public d’une collectivité territoriale, les tiers sont fondés à demander communication de l’intégralité de ses documents budgétaires et comptables, y compris ceux qui se rattachent à sa candidature, sur la base des dispositions pertinentes du Code général des collectivités territoriales et notamment de l’article L. 2121-26 de celui-ci. Le secret en matière industrielle et commerciale n’est alors plus invocable et la communication se fait sans occultation préalable.

Culture ArchivesAvis du 7 décembre 2006, no 20065046-AL

Demandeur :

L. Corinne (Cap 21)

Administration compétente :

président du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA)

Mme Corinne L. (Cap 21) a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 30 octobre 2006, à la suite du refus opposé par le président du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) à sa demande de communication des documents relatifs aux temps d’antenne des différents « candidats potentiels » à l’élection présidentielle depuis le 1er avril 2006.

La Commission rappelle qu’aux termes du premier alinéa de l’article 13 de la loi n 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication « le Conseil supérieur de l’audiovisuel assure le respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans les programmes des services de radio et de télévision, en particulier pour les émissions d’information politique et générale ». Les documents détenus par le CSA dans le cadre de cette mission de service public, qui revêtent un caractère administratif au sens des dispositions de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, relèvent de règles distinctes selon la période qu’ils concernent.

Pendant les périodes de campagne électorale, l’article 16 de la loi du 30 septembre 1986 dispose que le CSA « fixe les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les sociétés mentionnées à l’article 44 sont tenues de produire et de programmer. Les prestations fournies à ce titre font l’objet de dispositions insérées dans les cahiers des charges./ Pour la durée des campagnes électorales, le Conseil adresse des recommandations aux éditeurs des services de radio et de télévision autorisés ou ayant conclu une convention en vertu de la présente loi ». Dans ce cadre, le CSA établit des relevés des temps d’antenne et de parole de chaque candidat officiel sur les chaînes nationales. Ceux-ci font l’objet d’une mise en ligne sur le site Internet du CSA, qui constitue une diffusion publique faisant obstacle à l’exercice du droit à communication prévu par le chapitre Ier de la loi du 17 juillet 1978.

En dehors des périodes de campagne électorale, le CSA assure le contrôle du respect, par les formations politiques représentées par un groupe dans l’une ou l’autre des assemblées du Parlement et par les organisations syndicales et représentatives à l’échelle nationale, du temps d’émission qui leur est accordé selon les modalités qu’il définit, en application de l’article 55 de la loi du 30 septembre 1986. Sur ce fondement, l’assemblée plénière du CSA a élaboré le 8 février 2000 un « principe de référence » aux termes duquel le temps d’intervention des personnalités de l’opposition parlementaire ne peut être inférieur à la moitié du temps d’intervention cumulé des membres du gouvernement et des personnalités de la majorité parlementaire, et qu’un temps d’intervention équitable doit être accordé aux personnalités appartenant aux partis politiques non représentés au Parlement et aux autres formations parlementaires.

Pour l’application de cette règle, les personnalités politiques sont classées en cinq catégories : majorité, opposition, gouvernement, partis politiques non représentés au Parlement et autres formations parlementaires. Le CSA élabore une liste des personnalités politiques et établit, pour chacune d’elles, un relevé mensuel de leur temps de parole dans les médias audiovisuels. Ces données détaillées font l’objet de deux classements :

– un classement par formation politique, qui est transmis aux autorités mentionnées au deuxième alinéa de l’article 13 de la loi du 30 septembre 1986, aux termes duquel : « Le Conseil supérieur de l’audiovisuel communique chaque mois au président de chaque assemblée et aux responsables des différents partis politiques représentés au Parlement le relevé des temps d’intervention des personnalités politiques dans les journaux et les bulletins d’information, les magazines et les autres émissions des programmes » ;

– un classement par catégorie du « principe de référence », rendu public sur le site Internet du CSA.

La Commission considère que la liste des personnalités, par formation politique, précisant leur temps d’antenne effectif indépendamment des périodes électorales, constitue un document administratif communicable de plein droit à toute personne qui en fait la demande en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sans qu’y fasse obstacle la circonstance que ces informations sont transmises au président de chaque assemblée et aux responsables des différents partis politiques représentés au Parlement. Elle estime qu’il en va de même d’un extrait de cette liste dès lors que le CSA dispose des données brutes relatives à chaque personnalité politique permettant, par un traitement automatisé d’usage courant, de ne communiquer qu’une partie de ces informations.

À cet égard, la Commission prend note de ce que le président du CSA a déjà transmis à Mme Corinne L., par lettre du 1er décembre 2006, la liste des temps d’antenne cumulés aux journaux télévisés, pour la période du 1er avril au 31 août 2006, de toutes les personnalités politiques pour lesquelles il procède à ces mesures. La Commission relève cependant que ce document ne répond que partiellement à la demande, qu’elle ne rend dès lors pas sans objet. Le document transmis comporte des temps d’antenne cumulés et non mois par mois et ne se rapporte qu’aux journaux télévisés alors que l’article 13 de la loi du 30 septembre 1986 s’applique également aux bulletins d’information, magazines et autres émissions des programmes.

La Commission souligne toutefois que la notion de « candidats potentiels », à laquelle se réfère la demande, est dépourvue de signification juridique et susceptible d’interprétations diverses pouvant ne pas se limiter aux personnes figurant parmi les personnalités politiques dont le temps d’antenne est mesuré. Or la Commission rappelle que la loi du 17 juillet 1978 ne peut être utilement invoquée pour demander l’établissement d’un document qui n’existe pas en tant que tel et ne peut être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant.

Dans ces conditions, la Commission émet un avis favorable à ce que soit communiquée à Mme Corinne L. la liste intégrale des personnalités politiques dont le temps d’antenne est mesuré par le CSA avec la mention, pour chaque mois pendant la période comprise entre le 1er avril et le 31 août 2006, du temps d’antenne pour la totalité des émissions pour lesquelles ce temps doit être mesuré en application de l’article 13 de la loi du 30 septembre 1986, à charge pour l’intéressée d’isoler parmi ces personnalités les candidats « potentiels » ou déjà déclarés à l’élection présidentielle de 2007.

Avis du 2 mars 2006, n° 20054857-LV

Demandeur : P. Guy

Administration compétente :

ministre de la Culture (Direction des Archives de France)/ SGG

M. Guy P. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 8 novembre 2005, à la suite du refus opposé par le ministre de la Culture et de la Communication (Direction des Archives de France) et le secrétaire général du gouvernement à sa demande de consultation, à titre dérogatoire, des documents relatifs aux « entretiens de Médéa » issus du fonds Michel Debré, cotés 2 DE 82, conservés par la Fondation nationale des sciences politiques et qui ne deviendront librement communicables, en vertu de l’article L. 2 13-2 du Code du patrimoine, qu’en 2020.

En premier lieu, la Commission relève que la consultation de ces documents présente pour le demandeur, qui rédige un ouvrage consacré à la guerre d’Algérie, un intérêt incontestable, s’agissant en particulier des raisons qui ont amené certains chefs de wilaya de l’ALN à envisager de cesser le combat au cours du premier semestre de 1960.

En second lieu, la Commission constate que plusieurs autres chercheurs ont déjà eu accès, à titre dérogatoire, à ces mêmes dossiers et qu’en outre, les risques d’atteinte au secret de la vie privée des personnes mises en cause dans ces documents, pour la plupart décédées, sont extrêmement limités, compte tenu des multiples travaux historiques et publications déjà consacrés aux « entretiens de Médéa ».

La Commission émet donc un avis favorable à la communication, à titre dérogatoire, de ces documents.

Avis du 2 mars 2006, n 20060280-LV

Demandeur : C. Sophie

Administration compétente :

ministre de la Culture (Direction des Archives de France)/ ministre de la Santé et des Solidarités

Mme Sophie C. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 14 décembre 2005, à la suite du refus opposé par le ministre de la Culture et de la Communication (Direction des Archives de France) et le ministre de la Santé et des Solidarités (Direction générale de la santé) à sa demande de consultation des documents conservés par le centre des archives contemporaines de Fontainebleau sous les cotes 19960402, articles 3, 13, 15, 21 et 32.

En premier lieu, la Commission rappelle qu’en vertu de l’article L. 213-1 du Code du patrimoine les documents dont la communication était libre avant leur dépôt aux archives publiques continuent d’être communiqués sans restriction d’aucune sorte à toute personne qui en fait la demande. Les documents communicables sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978 le demeurent donc dans les conditions fixées par cette loi. Ce n’est que lorsqu’un document n’était pas accessible dans ce cadre qu’il le devient, soit à l’issue d’un délai de trente ans ou de délais spéciaux fixés par l’article L. 213-2 du même Code, compris entre trente et cent cinquante ans selon la nature des informations qu’il contient, soit dans le cadre d’une dérogation à ces délais, prévue par l’article L. 213-3 du même Code et accordée par l’administration des archives.

En l’espèce, la Commission estime que les documents en cause, qui concernent dans leur intégralité le service public de la transfusion sanguine, présentent un caractère administratif. C’est donc au regard des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 que doit être apprécié le mérite de la demande de communication présentée par Mme C. La circonstance que l’intéressée a cru devoir la formuler sur le fondement des articles L. 213-2 et L. 213-3 du Code du patrimoine est sans incidence à cet égard.

En second lieu, la Commission rappelle qu’en application du I de l’article 6 de la loi citée ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l’autorité compétente.

En l’espèce, la Commission relève que les documents sollicités concernent la période relative à l’affaire dite « du sang contaminé ». Or, une instruction judiciaire est actuellement pendante, à la suite des plaintes formées contre l’État par des ressortissants étrangers contaminés par des produits sanguins exportés dans le cadre d’une autorisation d’exportation délivrée par la Direction de la pharmacie et du médicament (DPHM). La Commission considère par conséquent que la communication demandée est, dans l’immédiat, de nature à préjudicier au bon déroulement de l’instruction. Elle émet donc un avis défavorable.

Avis du 30 mars 2006, n° 20061 176-LV

Demandeur : J. Ivan

Administration compétente :

ministre de la Culture (Direction des Archives de France)/ SGG

M. Ivan J. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 14 février 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de la Culture (Direction des Archives de France) à sa demande de consultation, à titre dérogatoire, de documents provenant du fonds Michel Debré conservés par la Fondation nationale des sciences politiques sous les cotes 9 DE 15 (extrait), 9 DE 16 (extrait), 9 DE 40 (extrait), 9 DE 41 (extrait), 9 DE 78 à 82.

Après examen desdites archives, la Commission constate que la demande porte sur une grande variété de documents de provenances et de périodes différentes, certains provenant du Comité national d’accueil des Réunionnais en métropole, d’autres consistant en des lettres conservées par Michel Debré à son domicile. Ils portent sur une période allant de 1966 au début des années 1990 au cours de laquelle Michel Debré a été successivement ministre (1966-1973), député (1973-1988) puis n’a plus exercé aucune fonction élective ou ministérielle (1988-1993). La Commission s’estime compétente pour examiner les seuls documents se rapportant à son activité ministérielle entre 1966 et 1973.

Documents se rapportant à la période 1966-1973

Après examen des archives conservées sous les cotes 9 DE 15 (extrait), 9 DE 16 (extrait) et 9 DE 78 et 79, la Commission constate que ces documents concernent des sujets de portée générale comme des comptes rendus de réunions de travail sur les allocations familiales, les fonds de chômage, la présidence du conseil général ; des fiches thématiques sur la presse locale, la migration, la fonction publique et de la correspondance entre Michel Debré et les préfets entre janvier 1966 et mars 1973 concernant par exemple le dessalement, la culture de plantes médicinales, l’implantation d’une école hôtelière, la création d’une école militaire préparatoire, la formation professionnelle, la vente du sucre, la production agricole, le niveau des prix, la vente de la vanille, les projets d’équipements sportifs, les effectifs des fonctionnaires, etc. Pour ces documents, la Commission estime qu’il s’agit de documents administratifs qui étaient communicables de plein droit avant leur versement dans un service d’archives en vertu de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 et qui le restent ensuite, conformément aux dispositions du même article et de l’article L. 213-1 du Code du patrimoine. Elle en déduit que, parmi les documents figurant sous ces cotes, ceux relevant de ce régime de communication sont librement communicables sans que les dispositions de l’article L. 213-3 du même Code trouvent à s’appliquer.

La Commission constate cependant que quelques documents des cartons 9 DE 78 et 79, tels que par exemple les lettres de recommandation ou les lettres relatives à l’affaire de la clinique de Saint-Benoît, contiennent des informations sensibles relatives à des tierces personnes, susceptibles d’être encore en vie, et n’ont, en l’état du dossier, aucun lien avec le projet scientifique du demandeur qui effectue une recherche sur les politiques publiques à destination des enfants d’origine populaire ou sans famille dans la France du xxe siècle. Elle en déduit qu’en l’espèce les risques d’atteinte aux secrets protégés par la loi et en particulier au secret de la vie privée sont trop importants au regard de l’utilité de la dérogation pour que cette demande puisse être satisfaite. Elle émet donc un avis défavorable à l’octroi de l’autorisation sollicitée pour ces seuls documents.

Autres documents

La Commission note que le Comité national d’accueil des Réunionnais en métropole (CNARM), fondé en 1965 par Michel Debré, est une association régie par la loi de 1901 qui a pour mission de favoriser l’insertion professionnelle des jeunes Réunionnais par la mobilité en métropole et à l’étranger. Elle estime en conséquence que les archives de la Maison de la Réunion, établissement qui dépendait du CNARM, qui sont conservées sous les cotes 9 DE 40 et 41, ne peuvent être considérées ni comme des documents administratifs entrant dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978, ni comme des archives publiques soumises au régime de communication instauré par le Code du patrimoine. La Commission se déclare, en conséquence, incompétente pour se prononcer sur cette partie de la demande.

Elle relève ensuite que les archives de Michel Debré alors qu’il était député de la Réunion de 1973 à 1988 (une partie des documents conservés sous les cotes 9 DE 78 et 79 ainsi que les articles 9 DE 80 à 82) ne peuvent être considérées comme des archives publiques. L’article L. 211-4 alinéa a) du Code du patrimoine précise en effet que « les archives publiques sont les documents qui procèdent de l’activité de l’État, des collectivités territoriales, des établissements et entreprises publics ». Les archives personnelles d’un député y compris la correspondance reçue d’un préfet ne peuvent être considérées comme telles.

Les archives de la période de 1988 à 1993 durant laquelle Michel Debré n’exerçait aucune fonction gouvernementale ni aucun mandat législatif (une partie des archives conservées sous les cotes 9 DE 78 et 79) ne peuvent, a fortiori et pour les mêmes raisons, être considérées comme des documents publics.

La Commission se déclare également incompétente pour se prononcer sur cette partie de la demande.

Avis du 27 avril 2006, n 20061720-LV

Demandeur : Q. Conor

Administration compétente :

ministre de la Culture (Direction des Archives de France)/ président de la République

M. Conor Q. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 22 mars 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de la Culture (Direction des Archives de France) à sa demande de consultation, à titre dérogatoire, des documents issus du fonds Georges Pompidou et conservés par le Centre historique des Archives nationales sous les cotes 5 AG 2/1040 et 1041.

M. C. Q. est étudiant à l’Institut d’études politiques de Paris en master « Recherches sur l’histoire des relations internationales » et oriente son mémoire sur les relations franco-britanniques des années 1973 et 1974, en particulier en matière d’énergie et de défense. C’est à ce titre qu’il a présenté la demande d’accès par dérogation aux archives en cause. Par lettre du 20 janvier 2006, la directrice des Archives de France l’a autorisé à consulter une partie des documents sur lesquels portait sa demande, mais a opposé un refus à l’égard de ceux mentionnés ci-dessus.

La Commission relève que les archives présidentielles de Georges Pompidou, aujourd’hui conservées au Centre historique des Archives nationales, y sont entrées selon deux modes. Le versement d’un volume important de documents a été réalisé en 1974, après la mort du président, conformément à la législation en vigueur à l’époque. Une autre partie des archives présidentielles est entrée grâce à l’action de proches collaborateurs du président. La communicabilité de ces derniers documents a fait l’objet d’un échange épistolaire en date de juin et juillet 1991 entre le président de l’association Georges Pompidou et le directeur des Archives de France. Celui-ci prévoit que seule l’association peut accorder l’autorisation de consultation.

La Commission estime que, eu égard à leur contenu, les documents sollicités ont le caractère d’archives publiques au sens de l’article L. 211-4 du Code du patrimoine, sans que l’échange de lettres mentionné ci-dessus puisse affecter leur nature ni modifier les règles de communication qui leur sont applicables. Elle s’est, en conséquence, déclarée compétente pour se prononcer sur la demande.

Elle considère que ces documents, dont beaucoup sont classifiés, contiennent des informations particulièrement sensibles qui mettent en cause le secret des délibérations du gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, la défense nationale et la sûreté de l’État et, de ce fait, ne deviendront librement communicables, en vertu du e) de l’article L. 213-2 du Code du patrimoine, qu’entre 2029 et 2034. Elle en déduit que les risques d’atteinte aux secrets protégés par la loi sont trop importants pour que la demande de consultation par dérogation de M. Q. puisse être satisfaite, alors même que l’association Georges Pompidou aurait déjà autorisé quelques chercheurs à prendre connaissance de certains de ces documents.

La Commission a donc émis un avis défavorable à l’octroi de l’autorisation sollicitée.

Avis du 8 juin 2006, n 20062326-LV

Demandeur : A. Élodie

Administration compétente :

ministre de la Culture (Direction des Archives de France)/ président de la République

Mme Élodie A. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 4 mai 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de la Culture (Direction des Archives de France)/ président de la République à sa demande de consultation, à titre dérogatoire, des dossiers concernant le Niger, conservés par le Centre historique des Archives nationales dans les archives de M. Jacques Foccart (dossiers 257, 258, 259, 260, 261, 262 et 263).

La Commission, qui a pu en prendre connaissance, constate que certains de ces dossiers (en particulier 257 et 258), qui constituent des archives publiques au sens de l’article L. 211-4 du Code du patrimoine, comportent uniquement des documents se rapportant à la conduite de la politique extérieure de l’État ou, s’agissant des fonds miniers, couverts par le secret en matière industrielle et commerciale, mais ne contiennent pas d’autres secrets relatifs à la sûreté de l’État ou à la vie privée (il s’agit, par exemple, des documents relatifs à la situation politique au Niger, à la dissolution de l’assemblée territoriale du Niger, à la proclamation de l’indépendance). Elle estime qu’ils sont devenus librement communicables à l’expiration d’un délai de trente ans, conformément au I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 et à l’article L. 213-1 du Code du patrimoine, sans qu’il soit besoin d’accorder une dérogation pour permettre cet accès. Elle émet un avis favorable à leur communication.

La Commission relève en revanche que plusieurs autres dossiers comportent des documents mettant en cause la vie privée des personnes citées (par exemple les documents relatifs à l’affaire Issaka-Koké) ou des dossiers personnels (appréciations du général de Gaulle sur un ambassadeur) qui peuvent concerner des personnes encore en vie. Pour cette raison et malgré le caractère manifestement scientifique et sérieux du projet de recherche de Mme A., qui prépare une thèse de doctorat à l’université de Paris-I (Panthéon Sorbonne), intitulée La Politique africaine de la France au Niger de 1944 à nos jours, la Commission émet un avis défavorable à leur communication.

Avis du 29 juin 2006, n° 20062715-LV

Demandeur : N. Hervé

Administration compétente :

ministre de la Défense (direction de la mémoire, du patrimoine et des archives)

M. Hervé N. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 19 mai 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de la Défense (Direction de la mémoire, du patrimoine et des archives) à sa demande de consultation, à titre dérogatoire, des archives du réseau de résistance « Action CDLL », conservées par le Service historique de la défense/bureau Résistance et Seconde Guerre mondiale.

La Commission – qui a pu prendre connaissance de ces archives – a constaté que ce dossier comporte, d’une part, des documents administratifs librement communicables au regard des critères de la loi du 17 juillet 1978 avant leur dépôt dans un service d’archives et, d’autre part, un historique non daté mais postérieur à 1946 en raison de la date de constitution du dossier, comportant des mentions couvertes par le secret de la vie privée, lequel est dès lors soumis au délai de soixante ans en vertu de l’article L. 213-2 du Code du patrimoine et n’est, en conséquence, pas encore librement communicable.

Elle estime que les documents administratifs librement communicables avant leur dépôt le restent, conformément aux dispositions de l’article L. 213-1 du Code du patrimoine, sans qu’il y ait lieu d’accorder une dérogation au demandeur.

La Commission relève ensuite que l’historique non daté contenu dans ce dossier en quatre exemplaires comporte des informations sensibles relatives à des tierces personnes, susceptibles d’être encore en vie. Elle en déduit que le risque d’atteinte au secret de la vie privée de ces personnes est trop grand pour que cette demande, quelle que soit la légitimité de la démarche qui la fonde, puisse être satisfaite. Elle relève au surplus que le nom du grand-père du demandeur – qui n’a donné aucune information sur les motifs de sa démarche – n’y figure pas, pas plus que dans le reste du dossier.

La Commission, qui a constaté que cet historique est physiquement détachable du reste du dossier sans risque pour celui-ci, émet un avis favorable à la consultation par M. N. des archives de ce réseau, à l’exception de ce document qui devra en être disjoint et à la consultation duquel elle émet donc un avis défavorable.

Avis du 27 juillet 2006, n 20063185-LV

Demandeur : B. Jérémy

Administration compétente :

ministre de la Culture (Direction des Archives de France)/ président de l’Assemblée nationale

M. Jérémy B. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 4 juillet 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de la Culture (Direction des Archives de France) et le président de l’Assemblée nationale à sa demande de consultation, à titre dérogatoire, des procès-verbaux des délibérations des commissions des affaires étrangères et de la défense nationale et des forces armées des années 1962 à 1966, conservés par le centre des archives contemporaines de Fontainebleau sous les cotes 20060133, articles 3 à 6.

M. B. est étudiant à l’université de Paris-IV Sorbonne en master 2 « Recherche en histoire contemporaine » et rédige son mémoire sur l’opinion publique et le monde politique français dans la guerre froide entre 1962 et 1966, sous la direction du professeur Georges-Henri S. C’est à ce titre qu’il a présenté la demande d’accès par dérogation aux archives en cause. Par lettre du 21 juin 2006, la directrice des Archives de France a opposé un refus de communication à l’égard des documents mentionnés ci-dessus. Ce n’est en effet que lorsqu’un document n’est pas accessible dans le cadre de la loi du 17 juillet 1978 qu’il le devient, soit à l’issue d’un délai de trente ans ou de délais spéciaux fixés par l’article L. 213-2 du Code du patrimoine, compris entre trente et cent cinquante ans selon la nature des informations qu’il contient, soit dans le cadre d’une dérogation à ces délais, prévue par l’article L. 213-3 du même Code et accordée par l’administration des archives.

La Commission estime que les dossiers sollicités, qui ne sont pas constitués par des documents administratifs au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, n’en sont pas moins des archives publiques au sens de l’article L. 211-4 du Code du patrimoine. Elle s’est, en conséquence, déclarée compétente pour se prononcer sur la demande.

Depuis l’extension de sa compétence aux archives publiques, la Commission s’est efforcée d’élaborer une grille d’analyse cohérente. Elle s’assure d’abord que les documents demandés ne sont effectivement pas librement accessibles. Ensuite, elle s’efforce, au cas par cas, de mettre en balance les avantages et les inconvénients d’une communication anticipée, en tenant compte, d’une part, de l’objet de la demande et, d’autre part, de l’ampleur de l’atteinte aux intérêts protégés par la loi. L’examen des refus de dérogation conduit ainsi la Commission à analyser le contenu du document (son ancienneté, la date à laquelle il deviendra librement communicable, la sensibilité des informations qu’il contient au regard des secrets justifiant les délais de communication) et à apprécier les motivations, la qualité du demandeur (intérêt scientifique s’attachant à ses travaux, mais aussi intérêt administratif ou familial) et sa capacité à respecter la confidentialité des informations auxquelles il souhaite avoir accès.

En l’espèce, la Commission – qui a pu prendre connaissance de ces archives – constate que les procès-verbaux de la commission des affaires étrangères dont la communication est sollicitée se rapportent à la conduite de la politique extérieure de l’État, mais n’intéressent pas la sûreté de l’État ou la défense nationale. Ils sont donc devenus librement communicables, sans qu’il soit besoin d’accorder une dérogation, à l’expiration d’un délai de trente ans, conformément à l’article L. 213-1 du Code du patrimoine, soit entre 1992 et 1996. La Commission ne peut qu’émettre un avis favorable à leur consultation par M. B.

La Commission relève que les procès-verbaux de la commission de la défense nationale et des forces armées intéressent la défense nationale ou la sûreté de l’État. Ils deviendront librement communicables, en application de l’article L. 213-2 alinéa e) du Code du patrimoine, à l’expiration d’un délai de soixante ans à compter de la date de l’acte soit entre 2022 et 2026. Tenant compte du sérieux du projet de recherche de M. B. et de l’intérêt incontestable que présente l’accès à ces documents dans le cadre de cette recherche, elle émet un avis favorable à leur communication, par dérogation, à l’intéressé.

Avis du 27 juillet 2006, n 20063194-LV

Demandeur : T. Frédéric

Administration compétente :

ministre de la Culture (Direction des Archives de France)/ président de la République

M. Frédéric T. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 3 juillet 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de la Culture (Direction des Archives de France) et le président de la République à sa demande de consultation, à titre dérogatoire, de documents d’archives provenant du fonds Jacques Foccart, secrétaire général pour les affaires africaines et malgaches, conservés par le Centre historique des Archives nationales sous les cotes 281 à 284, 359 et 401.

La Commission considère que ces documents, dont beaucoup sont classifiés, contiennent des informations particulièrement sensibles qui mettent en cause la défense nationale et la sûreté de l’État. Ils ne deviendront librement communicables, en vertu de l’article L. 213-2 du Code du patrimoine, qu’en 2023 et 2025 et n’ont, d’après les informations transmises à la Commission, encore jamais été consultés par aucun chercheur. Elle en déduit que les risques d’atteinte aux secrets protégés par la loi sont trop importants pour que la demande de consultation par dérogation de M. T., qui prépare une thèse d’habilitation à diriger les recherches sur « la politique de coopération franco-africaine (1960-1974) », puisse être satisfaite. C’est pourquoi, nonobstant la qualité du demandeur, la Commission émet un avis défavorable à l’octroi de l’autorisation sollicitée.

Avis du 12 octobre 2006, n 20064467-LV

Demandeur : O. Anne-Laure

Administration compétente :

ministre de la Culture (Direction des Archives de France)/ président de la République

Mme Anne-Laure O. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 20 septembre 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de la Culture (Direction des Archives de France) à sa demande de consultation, à titre dérogatoire, des documents issus du fonds Georges Pompidou et conservés par le Centre historique des Archives nationales sous les cotes 5 AG 2/1005/correspondance de Gaston Defferre.

Mme O. est étudiante à l’École normale supérieure de Cachan et prépare une thèse d’histoire contemporaine intitulée Gaston Defferre (1940-1971), sous la direction d’Olivier Wieviorka. C’est à ce titre qu’elle a présenté la demande d’accès par dérogation aux archives en cause. Par lettre du 20 juillet 2006, la directrice des Archives de France, suivant la position exprimée sur cette demande par l’association Georges Pompidou, a opposé un refus de communication.

La Commission relève que les archives du fonds Georges Pompidou, aujourd’hui conservées au Centre historique des Archives nationales, y sont entrées selon deux modes. Le versement d’un volume important de documents a été réalisé en 1974, après la mort du président de la République, conformément à la législation en vigueur à l’époque. Une autre partie de ces archives est entrée grâce à l’action de proches collaborateurs de celui-ci. La communicabilité de ces derniers documents a fait l’objet en juin et juillet 1991 d’un échange épistolaire entre le président de l’association Georges Pompidou et le directeur des Archives de France. Celui-ci prévoit que seule l’association peut accorder l’autorisation de consultation.

Les documents dont la consultation est sollicitée consistent en six lettres échangées entre Georges Pompidou et Gaston Defferre, quatre à une date où Georges Pompidou était directeur de cabinet du général de Gaulle alors président du Conseil et deux lorsqu’il était Premier ministre, et c’est en ces qualités qu’elles ont été, selon le cas, écrites ou reçues. La Commission estime que, dans ces conditions et eu égard à leur contenu, les documents sollicités ont le caractère d’archives publiques au sens de l’article L. 211-4 du Code du patrimoine, sans que l’échange de lettres mentionné ci-dessus puisse affecter leur nature ni modifier les règles de communication qui leur sont applicables. Elle s’est, en conséquence, déclarée compétente pour se prononcer sur la demande.

La Commission relève que ces documents ne contiennent pas d’informations réellement sensibles relatives à des personnes encore en vie. Elle en déduit que le risque d’atteinte au secret de la vie privée de leurs auteurs ou d’une tierce personne citée n’est pas suffisant, au regard de l’intérêt que ces lettres peuvent présenter pour les travaux de recherche entrepris, pour que cette demande doive être écartée. Elle émet, en conséquence, un avis favorable à la communication de ces documents.

DiversConseil du 27 avril 2006, n° 20061452-SJL

Demandeur : maire de Guidel

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 27 avril 2006 votre demande de conseil relative à la définition des documents contenant des « informations publiques » et devant figurer, à ce titre, dans le répertoire prévu à l’article 17 de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 et à l’article 36 du décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005.

Afin de faciliter la réutilisation des informations publiques, l’article 17 de la loi du 17 juillet 1978 impose – conformément à ce que prévoit la directive n 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 – aux administrations qui produisent ou détiennent des informations publiques de tenir à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent. Les autorités qui disposent d’un site Internet doivent mettre ce répertoire en ligne. À ce jour, il n’existe pas de circulaire d’application ni de guide établissant une typologie des documents devant être répertoriés. Au surplus, une telle liste est susceptible de varier d’une catégorie de collectivités à une autre.

L’établissement de ce répertoire est obligatoire pour toute autorité entrant dans le champ d’application de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, sans considération de taille, la directive ne permettant pas, par exemple, l’exclusion des collectivités territoriales de petite taille. La circonstance que celles-ci n’entendent pas soumettre l’utilisation de telles informations à des conditions particulières de réutilisation dans le cadre d’une licence ne les dispense pas davantage d’établir ce répertoire.

En revanche, ces dispositions ne confèrent pas un caractère exhaustif à ce répertoire et laissent ainsi à chaque collectivité une marge d’appréciation. Le but n’est donc pas de dresser une liste complète des documents existants. À cet égard, on peut relever que les communes sont déjà dotées de nombreux registres d’actes qui en facilitent l’identification et que certaines catégories de documents qu’elles adoptent (budgets, comptes, plan local d’urbanisme…) sont, par nature, connues d’utilisateurs potentiels et ne nécessitent pas d’identification particulière.

Le but est donc plutôt, en fonction des informations publiques qui sont susceptibles de présenter un intérêt pour des réutilisateurs et en tenant compte des répertoires existants, de faciliter, par nature d’informations publiques, l’identification des documents qui les contiennent lorsqu’elle peut poser un problème. L’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 donne une définition de la notion d’« information publique ». De façon concrète, on peut considérer que constituent une information publique les mentions qui figurent dans un document législatif, réglementaire ou tout autre document administratif accessible au public et dont la divulgation ne serait pas contraire à l’article 6 de cette loi lorsque celle-ci s’applique. À cet égard, il ressort des informations dont dispose la Commission que les informations et documents les plus sollicités sont les documents cartographiques, les données cadastrales, celles relatives aux règles d’utilisation du sol ou encore à l’existence de risques naturels ainsi que les listes nominatives assorties de données personnelles (adresses, dates de naissance) qui sont communicables en vertu de textes particuliers, telles que les listes électorales. La Commission s’efforcera dans ses prochains rapports d’activité de mettre en évidence les informations publiques pouvant intéresser des réutilisateurs.

La nature des informations qui doivent figurer dans ce répertoire est définie par l’article 36 du décret du 30 décembre 2005. Il s’agit, par nature d’informations publiques, d’énumérer les principaux documents dans lesquels elles se trouvent en permettant leur identification (intitulé exact de chaque document cité, objet, date de son adoption, dates et objets éventuels de ses mises à jour) et, le cas échéant, des conditions particulières posées à leur réutilisation autres que celles que prévoit la loi, en particulier la délivrance d’une licence. Il pourrait également être pertinent de préciser le ou les supports sur lesquels chaque document est disponible et peut être communiqué.

Conseil du 14 septembre 2006,n° 20063781-AD

Demandeur : maire de Foug

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 14 septembre 2006 votre demande de conseil relative à l’utilisation par le correspondant de la presse locale de la liste des publications des bans annonçant les mariages sans le consentement des intéressés.

La Commission rappelle qu’en application de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 les informations figurant dans des documents élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l’article 1er, quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été élaborés ou sont détenus, les limites et conditions de cette réutilisation étant définies par le chapitre II de la loi.

Ainsi, en application de l’article 12 de la loi, sauf accord de l’administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mention nées. Son article 13 dispose que la réutilisation d’informations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire l’objet d’une réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l’autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut d’anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet.

Cependant, la Commission constate que l’objet même des bans et de leur publication « à la porte de la maison commune », en application de l’article 63 du Code civil, est précisément de rendre publics les mariages à venir. Compte tenu de cet objet, elle estime que leur publication dans la presse locale ne constitue pas une utilisation de ces informations « à des fins autres que celles de la mission de service public pour laquelle » ils ont été élaborés, mais en est le prolongement. Il ne s’agit dès lors pas d’une « réutilisation » au sens du chapitre II de la loi du 17 juillet 1978, et les dispositions de l’article 13 de cette loi ne sont dès lors pas opposables.

Économie FinancesAvis du 5 janvier 2006, n 20054655-HC

Demandeur : G. Alain

Administration compétente :

directeur général des impôts

(direction des services fiscaux du Cher)

M. Alain G. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 21 octobre 2005, à la suite du refus opposé par le directeur général des impôts (direction des services fiscaux du Cher) à sa demande d’accès aux informations du logiciel « OEIL » (observatoire des évaluations immobilières locales).

La Commission rappelle à titre liminaire que la loi du 17 juillet 1978 crée un droit d’accès à des documents existants ou pouvant être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant mais pas à des informations ou renseignements.

Elle note que le logiciel « OEIL » mis en place par la Direction générale des impôts permet à ses agents de disposer, pour l’évaluation des valeurs vénale ou locative des biens, de certaines informations sur les biens ayant fait l’objet d’une mutation : consistance du bien, date de l’acte de vente, prix de cession, régime fiscal, chiffre d’affaires pour les fonds de commerce, principalement. Ces données sont rassemblées à partir de la documentation du cadastre et des conservations des hypothèques, des déclarations de cession de fonds de commerce ou de visites sur place. Elles sont classées selon la nature du bien (habitat individuel, habitat en copropriété, bien professionnel, etc.) et celle de la transaction (mutation à titre onéreux, à titre gratuit, adjudication, notamment). Y figurent également des informations relatives à chaque contribuable : identifiant, nom, prénom, adresse, date de naissance. L’application « OEIL » comporte, en outre, la possibilité de réaliser des études sur un marché immobilier homogène et des recherches de termes de comparaison. Elle permet ainsi aux agents, à partir de recherches multicritères, de sélectionner des biens comme termes de comparaison en se référant à des données statistiques telles que la tendance, la moyenne ou la médiane des valeurs immobilières.

La Commission relève le caractère très général de la demande de l’intéressé qui peut être interprétée comme tendant à la communication de l’ensemble des informations figurant dans ce logiciel. Elle considère que, dans la mesure où il comporte des informations relatives aux contribuables et aux biens immobiliers dont ils sont propriétaires ou locataires, la communication de l’ensemble des informations y figurant ainsi que de celles permettant d’identifier, même indirectement, le propriétaire ou le locataire d’un bien se heurte au secret professionnel auquel l’article L. 103 du Livre des procédures fiscales soumet les agents de la Direction générale des impôts. Elle constate que l’article L. 135 du même Livre ne permet d’y déroger qu’à l’égard des autorités qu’il énumère. S’agissant d’un « secret protégé par la loi », au sens du dernier alinéa du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 qui prévoit que ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication y porterait atteinte, elle émet un avis défavorable à la demande si tel est son objet.

Il ressort toutefois des précisions apportées par le directeur général des impôts que, pour permettre de transmettre à toute personne intéressée des informations gérées dans le traitement « OEIL » qui correspondent à des données faisant habituellement l’objet de la publicité foncière ou cadastrale, une application a été développée qui, conformément à la délibération 96-018 de la CNIL en date du 19 mars 1996, garantit que ces informations sont préalablement anonymisées. La Commission estime que les documents administratifs obtenus grâce à ce traitement, qui ne comportent pas de données nominatives ou permettant d’identifier des personnes, propriétaires ou locataires, ne sont dès lors plus couverts par le secret professionnel mentionné à l’article L. 103 du Livre des procédures fiscales et sont en conséquence communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Elle émet en conséquence un avis favorable à la communication de ces documents à M. G., à charge pour lui de préciser sa demande.

Enfin, la Commission appelle l’attention de M. G. sur le fait qu’une « réutilisation », au sens de l’article 10 de la même loi – à savoir une utilisation dans un but autre que celui pour lequel elles ont été produites – des informations publiques contenues dans ces documents doit se faire dans le respect des dispositions du chapitre II de cette loi, et des textes pris pour l’application de celle-ci.

Conseil du 19 janvier 2006, no 20060241-LC

Demandeur :

directeur de l’agence de l’eau Adour-Garonne

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 19 janvier 2006 votre demande de conseil relative au caractère communicable des redevances perçues par l’agence sur les prélèvements d’eau et les rejets de pollution et des aides qu’elle octroie sous forme de subvention ou d’avance remboursable à des personnes physiques ou morales, publiques ou privées, pour financer des opérations, des travaux et des études d’intérêt commun destinés à protéger ou restaurer la qualité des eaux et des milieux aquatiques.

De façon générale, la Commission estime que la liste des bénéficiaires d’aides versées par une personne publique et comportant le montant de ces aides, dès lors qu’elle existe ou peut être établie par un traitement automatisé d’usage courant, constitue un document administratif entrant dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, elle est communicable sous réserve que cette communication ne se heurte pas au secret de la vie privée ou au secret en matière industrielle et commerciale protégés par le II de l’article 6 de cette loi.

La Commission relève également qu’en application de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 les autorités qui versent des subventions à des « organismes de droit privé » sont tenues de communiquer à toute personne qui en fait la demande les budgets et comptes de ces organismes, la convention accompagnant le versement de l’aide lorsqu’elle existe et le compte rendu financier de la subvention. La Commission estime que constituent des organismes au sens de ces dispositions les associations et les groupements. Dans ces conditions, la liste des bénéficiaires entrant dans cette catégorie assortie du montant des aides que l’agence leur a versées est un document communicable.

S’agissant d’aides versées à des personnes physiques ou à des sociétés à caractère civil ou commercial, la Commission considère qu’il convient d’opérer une distinction selon la nature des aides versées et leur mode de calcul.

Pour les aides versées en considération de la situation d’une personne physique ou dont le calcul est fonction de celle-ci, la Commission estime que le secret de la vie privée fait obstacle à la communication de la liste des bénéficiaires de telles aides et du montant des aides perçues par chacun.

En revanche, lorsqu’il s’agit d’aides versées pour l’exercice d’une activité économique ou culturelle ou encore pour améliorer l’état de l’environnement, indépendamment de la situation personnelle d’une personne physique, la Commission estime que le nom des bénéficiaires de ces aides, que ce soient des personnes physiques ou des personnes morales, n’est pas couvert par le secret de la vie privée ni par le secret des affaires. Il en va de même du montant de l’aide perçue sous réserve que la révélation de ce montant ne permette pas d’en déduire une information couverte par le secret en matière industrielle et commerciale telle que le montant du chiffre d’affaires ou celui d’un investissement.

La Commission estime que la divulgation du montant des redevances perçues par les agences de l’eau n’est pas contraire aux dispositions de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 et que celles-ci peuvent communiquer à des tiers des documents dans lesquels ces informations figurent.

S’agissant de l’éventuelle publication ou diffusion de ces documents, la Commission relève que le troisième alinéa de l’article 7 de cette loi impose d’occulter non seulement les mentions dont la divulgation serait contraire à l’article 6 de la même loi mais aussi celles « permettant la consultation de données à caractère personnel », au sens de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.

Avis du 27 avril 2006, n 200601790-LC

Demandeur : Jean-Pierre Z.

Administration compétente :

ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie (Agence des participations de l’État)

M. Jean-Pierre Z. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 24 mars 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie (Agence des participations de l’État) à sa demande de consultation des comptes des sociétés Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR) et Autoroutes du sud de la France (ASF) pour les exercices 1982 à 1995, et en particulier des éléments suivants :

1) les modifications survenues dans la répartition de leur capital ;

2) le montant des avances d’actionnaire reçues de l’État et de l’établissement public Autoroutes de France.

La Commission rappelle que la loi du 17 juillet 1978 ne s’applique qu’à des documents administratifs à savoir des documents détenus par une personne publique ou une personne de droit privé chargée de l’exercice d’une mission de service public dans le cadre de l’exercice de cette mission. De plus, les comptes de sociétés de droit privé sont couverts par le secret en matière industrielle et commerciale protégé par le II de l’article 6 de cette loi qui fait obstacle à leur divulgation à des tiers. Toutefois, la Commission relève que l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 rend communicables à toute personne qui en fait la demande les budgets et comptes d’organismes ayant bénéficié de subventions publiques par l’autorité qui a versé la subvention ou qui détient ces documents. Un apport en capital ou une avance ne constitue en principe pas une telle subvention.

Dans ces conditions, la Commission estime que les documents sollicités sont communicables à M. Z. dans la mesure où ces sociétés ont reçu des subventions de l’État et pour les seuls exercices concernés. Elle émet alors un avis favorable à leur communication. Dans le cas contraire, elle émet un avis défavorable.

Conseil du 7 décembre 2006, no 20065021-AL

Demandeur :

directeur général des douanes et droits indirects

La Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) a transmis, pour avis, à la Commission d’accès aux documents administratifs, sur le fondement de l’article L. 632-7 du Code rural, deux projets de convention encadrant la communication d’informations statistiques douanières à des organisations interprofessionnelles agricoles.

Dans le chapitre II « Organisations interprofessionnelles » du Titre III du Livre VI, le Code rural confie aux interprofessions reconnues la charge de conduire un certain nombre de missions d’intérêt général dont celles de favoriser la qualité des produits et de contribuer à la gestion des marchés. À cette fin, l’article L. 632-3 du Code rural permet à l’État d’étendre à l’ensemble des opérateurs concernés le caractère obligatoire des disciplines prévues par les accords interprofessionnels, et l’article L. 632-6 du même Code habilite les organisations interprofessionnelles reconnues à prélever sur tous leurs membres des cotisations résultant des accords étendus. Ces dispositions leur confèrent en outre le pouvoir, lorsque l’assiette de la cotisation résulte d’une déclaration de l’assujetti et que celui-ci omet de l’effectuer, de procéder à une évaluation d’office après lui avoir adressé une mise en demeure.

À cette fin, les interprofessions ont besoin de certaines informations pour cerner, avec un minimum de précision, les conditions d’exercice de leur activité par leurs ressortissants ainsi que les éléments nécessaires au calcul de l’assiette des cotisations. Cette situation a conduit, à l’occasion de l’adoption de la loi sur le développement des territoires ruraux du 23 février 2005, à ajouter à l’article L. 632-7 du Code rural un alinéa aux termes duquel : « Les services placés sous l’autorité des ministres chargés de l’Économie, du Budget, de l’Agriculture et de la Pêche, ainsi que les organismes placés sous leur tutelle, peuvent communiquer aux organisations interprofessionnel les reconnues en application de l’article L. 632-1 les informations directement disponibles relatives à la production, à la commercialisation et à la transformation des produits, qui sont nécessaires à l’accomplissement des missions définies aux articles L. 632-1 à L. 632-3 et à l’article L. 632-6, dans les conditions précisées par voie de convention, après avis de la Commission d’accès aux documents administratifs et de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. » La loi d’orientation agricole du 5 janvier 2006 a étendu le champ de cet article aux informations relatives aux « échanges extérieurs », l’article L. 632-6 prévoyant que les cotisations peuvent en outre être prélevées sur les produits importés dans des conditions définies par décret. C’est sur la base de cet article ainsi modifié que la DGDDI sollicite l’avis de la CADA.

La Commission interprète les dispositions précitées de l’article L. 632-7 du Code rural comme autorisant les services placés sous l’autorité des ministres chargés de l’Économie, du Budget, de l’Agriculture et de la Pêche ainsi que les organismes placés sous leur tutelle à transmettre aux organisations interprofessionnelles des informations qui ne seraient pas communicables à des tiers sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978 dans la mesure où elles sont couvertes, selon le cas, par le secret de la vie privée ou par le secret des affaires. Toutefois, ces dispositions subordonnent cette possibilité à la condition de fond que celles-ci soient nécessaires à l’accomplissement des missions de ces organisations définies aux articles L. 632-1 à L. 632-3 et L. 632-6 du même Code et à la condition de forme de la signature d’une convention entre les services qui communiqueront les informations et chaque organisation interprofessionnelle.

Permettant la communication aux organisations interprofessionnelles d’informations qui, sans ces dispositions, ne leur seraient pas communicables, l’article L. 632-7 du Code rural doit être regardé comme organisant un régime particulier d’accès à ces informations en faveur de ces seules organisations. Comme tout régime particulier, il doit s’interpréter strictement tout en veillant à lui donner sa pleine portée afin que les organisations en cause puissent effectivement disposer des informations nécessaires à l’accomplissement de leur mission.

À cet égard, la Commission relève que, dans deux avis 20051519 et 20052011 du 26 mai 2005 (p. 116 et 117 de son rapport d’activité 2005), elle a, en réponse à des demandes de conseil de maires relatives au caractère communicable au centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL) de la liste exhaustive, avec leurs adresses postales, des producteurs opérant sur les marchés de détail de leur commune, indiqué que ces informations lui paraissaient couvertes par le secret de la vie privée ou le secret des affaires et ne pouvaient dès lors être communiquées à des tiers, à moins que la loi n’en dispose autrement. Or, la demande du CTIFL, adressée à chacune des communes de France où se déroule un marché de détail, se référait à l’application des dispositions de la loi de finances rectificative n 2003-1312 du 30 décembre 2003 (article 73) portant création d’une taxe fiscale assise notamment sur les ventes réalisées par les producteurs, y compris ceux qui vendent directement leurs fruits et légumes au consommateur final sur les marchés de détail, dont le recouvrement lui est confié, loi qui n’a pas prévu de possibilité d’accès du comité à ces informations.

C’est à la lumière de ces principes que la Commission a examiné les projets de convention que la DGDDI se propose de conclure avec deux organisations interprofessionnelles distinctes, et qui sont rédigés en termes identiques.

La Commission n’est pas à même d’apprécier si la liste des données limitativement énumérées à l’article 1er de chaque projet (identification des importateurs et des produits importés, codes des pays d’origine, montant en euros des importations et quantités importées en kilogrammes) est à la fois nécessaire à l’accomplissement de la mission de chacun de ces deux organismes et suffisante pour ce faire. Elle émet un avis favorable sous réserve que tel soit bien le cas. Toutefois, elle s’interroge sur la légalité de la réserve apportée par le dernier alinéa de cet article qui exclut la communication des données se rapportant aux entreprises individuelles. Elle relève que l’article L. 632-7 du Code rural a entendu permettre la communication de toutes les données utiles à l’accomplissement des missions des organisations interprofessionnelles. Or celles-ci comptent parmi leurs membres des entreprises individuelles que les dispositions législatives du Code rural n’ont pas exclues de leur champ d’application. Dans ces conditions, le fait pour la convention d’exclure la communication des données les concernant constitue une méconnaissance du principe d’égalité, facilitant par exemple la non-déclaration des éléments nécessaires à l’établissement de l’assiette de leurs cotisations par les entreprises individuelles alors qu’elles sont, à l’égard de l’objet de ces cotisations, placées dans la même situation que les producteurs constitués sous une autre forme juridique, sans que la loi du 6 janvier 1978 puisse être utilement invoquée dès lors que l’article L. 632-7 institue un régime particulier.

L’article 2 relatif à la fréquence mensuelle avec laquelle ces informations seront transmises n’appelle pas de remarques particulières.

La Commission approuve totalement les dispositions de l’article 3 qui soulignent que les informations ainsi transmises ne peuvent être utilisées à des fins autres que celles pour lesquelles elles ont été transmises. En effet, il ressort clairement des dispositions de l’article L. 632-7 du Code rural que le législateur n’a entendu permettre l’accès des organisations interprofessionnelles à ces informations que pour autant qu’elles sont nécessaires à leur mission et à seule fin d’assurer le bon accomplissement de celle-ci. De plus, l’article L. 632.7 du Code rural limitant l’accès à ces informations aux seules organisations interprofessionnelles, il ne peut s’agir d’« informations publiques » au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978. Il en résulte que les dispositions du chapitre II de cette loi relatif à la réutilisation des informations publiques ne leur sont pas applicables. Il est dès lors particulièrement utile que les conventions insistent sur le fait que ces données ne sont pas réutilisables afin que les organisations signataires soient conscientes qu’elles ne pourront pas se prévaloir des dispositions de ce chapitre II pour faire de ces informations un usage autre que celui en vue duquel elles leur auront été transmises.

La Commission considère que les dispositions de l’article 4 relatives au coût auquel la communication de ces données pourra être facturée – qui se bornent à renvoyer à l’établissement d’un devis, sans préciser selon quels principes celui-ci sera établi, la détermination de ce coût – sont trop imprécises et n’apportent pas aux organisations signataires des garanties suffisantes sur ce mode de calcul. À supposer que l’article L. 632-7 du Code rural ait entendu, ce qui ne ressort pas de sa lettre, permettre aux services de l’État de facturer un coût supérieur à celui calculé selon les modalités définies par l’article 35 du décret du 30 décembre 2005, pris pour l’application de l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, la Commission est d’avis que ce coût ne devrait, en tout état de cause, pas être supérieur à celui résultant de l’application des principes définis par l’article 15 de la même loi.

Enfin, les articles 5 (durée de la convention) et 6 (date d’entrée en vigueur) n’appellent pas de remarques particulières.

Sous réserve de la prise en compte des remarques relatives aux articles 1er et 4, la Commission émet un avis favorable aux projets de convention.

ÉlectionsConseil du 9 novembre 2006,n° 20064375-AL

Demandeur :

président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 12 octobre 2006 votre demande de conseil relative au caractère communicable, à des tiers, de documents relatifs aux comptes de partis politiques, notamment en fonction de la date et de la catégorie des documents déposés, de leur valeur juridique et de leur présentation.

La Commission considère, comme elle l’avait indiqué en réponse à vos demandes de conseil n 19920669 du 19 mars 1992 et n 20041044 du 4 mars 2004, que les documents adressés à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour l’exercice de ses missions et ceux qu’elle élabore à ce titre, qu’il s’agisse du contrôle des comptes de campagne ou du respect par les partis de leurs obligations financières, s’analysent – à l’exception de ceux par lesquels elle saisit le juge – comme des documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978 et sont, par conséquent, soumis aux prescriptions de cette loi en matière de communication. L’ensemble des documents qui font l’objet de la présente demande de conseil constituent ainsi des documents administratifs au sens de ces dispositions.

L’article 11-7 de la loi n 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique dispose que : « Les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 ont l’obligation de tenir une comptabilité. Cette comptabilité doit retracer tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l’organe d’administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion. Les comptes de ces partis ou groupements sont arrêtés chaque année. Ils sont certifiés par deux commissaires aux comptes et déposés dans le premier semestre de l’année suivant celle de l’exercice à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques instituée à l’article L. 52-14 du Code électoral, qui assure leur publication sommaire au Journal officiel de la République française. Si la Commission constate un manquement aux obligations prévues au présent article, le parti ou groupement politique perd le droit, pour l’année suivante, au bénéfice des dispositions des articles 8 à 10 de la présente loi. »

En application de ces dispositions, les partis politiques et groupements politiques qui bénéficient des financements publics prévus aux articles 8 et suivants de la même loi déposent, au cours du premier semestre de l’année suivant l’exercice auquel ils se rapportent, auprès de la CNCCFP, leurs comptes, à savoir les comptes d’ensemble du parti politique et, le cas échéant, les comptes individuels de chaque structure composant les comptes d’ensemble ainsi que le rapport général des commissaires aux comptes chargés de certifier ces comptes et, le cas échéant, leur rapport spécial ; enfin, le formulaire établi par la CNCCFP et renseigné par le parti, qui comporte, outre la dénomination du parti, les noms et adresses de ses principaux responsables et du commissaire aux comptes, divers renseignements au nombre desquels figurent les versements entre partis politiques et les autres aides financières aux partis politiques ou à d’autres organismes.

La Commission considère que, dès leur transmission à la CNCCFP, l’ensemble de ces documents administratifs est communicable en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 à toute personne qui en fait la demande, qu’elle soit membre ou non du parti concerné, avant même qu’il soit procédé à leur « publication sommaire ». Aucune disposition de la loi ou d’un autre texte ne permet d’écarter de ce droit d’accès les membres du parti ou du groupement en cause. Toutefois, si la CNCCFP procède à la publication des comptes d’ensemble du parti, ceux-ci doivent, à compter de cette publication, être regardés comme faisant l’objet d’une diffusion publique, qui rend inapplicable à l’égard de ces documents publiés in extenso leur communication selon les modalités prévues par cette loi. Les documents transmis mais non publiés restent en revanche communicables sur son fondement.

La communication de ces documents doit cependant se faire dans le respect des dispositions de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 et être assortie, en application des II et III de cet article, de l’occultation des mentions dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, ainsi que des mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. À ce titre, la Commission estime que l’identité du dirigeant, du trésorier, du ou des mandataires et commissaires aux comptes du parti n’a pas à être occultée, dès lors que l’exercice de telles fonctions au sein ou pour le compte d’un parti s’accompagne d’une obligation de transparence faisant obstacle à ce que leur nom soit tenu secret. En revanche, elle considère que les données personnelles relatives à ces personnes (adresse, code postal, ville, téléphone, télécopie et courriel) ainsi qu’à toute autre personne physique nommée dans ces documents doivent être occultées. S’agissant des mentions relatives aux transferts et aides accordés par le parti à d’autres partis ou à des organismes ou personnes physiques, la Commission est d’avis que seuls doivent être occultés les noms et coordonnées des personnes physiques bénéficiaires d’aides du parti, en application du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, mais pas le montant de l’aide qu’elles ont perçue ni, lorsqu’il s’agit d’un parti ou d’un autre organisme, les indications relatives aux transferts ou aides et à leurs bénéficiaires.

L’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 prévoit également que, si la Commission constate un manquement aux obligations prévues par ces dispositions, le parti ou le groupement politique concerné perd le droit, pour l’année suivante, de bénéficier de financements publics. À cet égard, la CNCCFP a précisé à la Commission que, lorsqu’elle décèle une anomalie ou une imprécision dans les documents qui lui sont transmis, susceptible d’entraîner un constat de manquement, elle en informe au préalable le parti ou groupement politique par une lettre qui précise le ou les manquements en cause et l’invite à lui faire parvenir ses observations et qu’elle ne prend de décision qu’après l’expiration du délai imparti pour ce faire. Dans ces conditions, la Commission estime que les documents se rattachant à la procédure contradictoire ainsi menée par la Commission avec les partis constituent des documents administratifs, mais revêtent le caractère de document préparatoire tant qu’aucune décision de la Commission n’est intervenue. Ils perdent ce caractère et deviennent communicables lorsque la Commission a pris position sur le respect par le parti des obligations découlant de la loi du 11 mars 1988, c’est-à-dire soit, en cas de manquement, lorsque la Commission en établit le constat, soit, en l’absence de manquement, à la date à laquelle elle renonce à dresser ce constat et en principe au plus tard le 31 décembre de l’année suivant celle au titre de laquelle le compte a été déposé. Leur communication doit également s’effectuer dans le respect de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 et être assortie, en application des II et III de cet article, de l’occultation des mentions dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, ainsi que des mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

En outre, et en application du I du même article, la communication de ces différents documents pourra être refusée par la CNCCFP si elle est de nature à compromettre le bon déroulement d’une procédure juridictionnelle en cours ou d’opérations préliminaires à une telle procédure, par exemple en faussant l’égalité des armes entre les parties ou en nuisant à la sérénité des débats devant le juge.

La Commission rappelle enfin que l’ensemble des informations contenues dans les documents faisant l’objet de la présente demande constituent des informations publiques au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978. Par suite, les dispositions du chapitre II de cette loi relatif à la réutilisation des informations publiques leur sont applicables. Il appartient, le cas échéant, à la Commission, d’en avertir les personnes auxquelles ces informations sont communiquées.

Avis du 9 novembre 2006, no 20064795-AL

Demandeur : E. Simon

Administration compétente :

président du consistoire israélite du Bas-Rhin

M. Simon E. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 11 octobre 2006, à la suite du refus opposé par le président du consistoire israélite du Bas-Rhin à sa demande de communication du fichier des électeurs sur CD-Rom comportant le nom, le prénom, l’adresse, et l’email de ces derniers.

La Commission rappelle que les textes instituant un consistoire israélite départemental sous forme d’établissement public à caractère administratif sont demeurés en vigueur dans les départements d’Alsace-Moselle où la loi du 9 décembre 1905 n’a pas été rendue applicable. Chaque consistoire est notamment chargé, en application de l’ordonnance royale du 25 mai 1844, de délivrer les diplômes de premier degré pour l’exercice des fonctions rabbiniques, de nommer les commissions chargées de procéder à l’élection des rabbins communaux et des ministres officiants, de faire les règlements concernant les cérémonies religieuses relatives aux inhumations et à l’exercice des cultes « dans tous les temples de son ressort ». Le Conseil d’État a jugé qu’eu égard au statut d’établissement public à caractère administratif du consistoire une décision prise par son président constitue une décision administrative sur laquelle le tribunal administratif est compétent pour statuer (CE, 13 mai 1964, Sieur Eberstarck, paru au recueil Lebon p. 18). La Commission considère en conséquence que les documents se rapportant aux élections en vue de désigner les membres laïcs du consistoire israélite du Bas-Rhin, notamment régies par les dispositions de l’ordonnance royale du 25 mai 1844 et du décret impérial du 29 août 1862, constituent également des documents administratifs au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978. L’accès à ces documents est par suite soumis aux dispositions du chapitre Ier du Titre Ier de cette loi.

La Commission relève toutefois que le II de l’article 6 de la même loi fait obstacle à la communication à des tiers d’informations protégées par le secret de la vie privée au nombre desquelles figurent non seulement l’adresse de personnes physiques nommément désignées, mais aussi les informations relatives à leur appartenance à une communauté religieuse. Dès lors que l’ensemble des informations figurant dans le fichier des électeurs (nom, prénom, adresses postale et électronique) est couvert par le secret de la vie privée, elle estime que ces dispositions font obstacle à leur communication à des tiers, fussent-ils inscrits sur la même liste ou candidats à ces élections. Seule une disposition législative expresse permettrait à un électeur figurant sur la liste ou à un candidat à ces élections d’accéder à ce fichier.

Or, la Commission considère que le régime de communication des listes électorales prévu à l’article L. 28 du Code électoral, aux termes duquel « tout électeur, tout candidat et tout parti ou groupement politique peut prendre communication et copie de la liste électorale » se rapportant à des élections politiques, ne trouve pas à s’appliquer aux élections aux consistoires départementaux israélites d’Alsace-Moselle, dès lors qu’aucun texte n’a étendu son applicabilité à ces élections et elle constate qu’aucun autre texte applicable aux élections aux consistoires départementaux en Alsace-Moselle ne comporte de dispositions analogues.

Par suite, la Commission ne peut qu’émettre un avis défavorable à la présente demande.

Enseignement FormationAvis du 13 avril 2006, n 20060847-MNC

Demandeur : Jérémy A.-J.

Administration compétente : ministre de l’Éducation nationale

M. Jérémy A.-J. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 18 janvier 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de l’Éducation nationale à sa demande de copie des documents suivants détenus par le Centre national des concours d’internat (CNCI) : 1° – ensemble des questions qui composaient la banque de données du CNCI pour la session 2004-2005 ;

2° – ensemble des questions qui composent actuellement cette banque de données ;

3° – ensemble des sujets tombés aux concours entre 1999 et 2005 incluses et leurs corrigés.

La Commission estime que les documents administratifs cités au troisième point de la demande ont fait l’objet d’une diffusion publique et ne sont dès lors plus soumis au droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978. Elle considère donc la demande irrecevable sur ce point. Elle estime par ailleurs que si les deux autres types de documents sollicités présentent également un caractère administratif, ils ne sont pas communicables du fait de leur caractère préparatoire à la définition des sujets des futures sessions du concours de l’internat. Elle émet donc un avis défavorable sur ces deux points.

Avis du 29 juin 2006, n° 20062243-SJL

Demandeur :

L. Hervé (société France Examen)

Administration compétente :

recteur de l’académie de la Martinique

Maître Hervé L., conseil de la société France Examen, a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 27 avril 2006, à la suite du refus opposé par le recteur de l’académie de la Martinique à sa demande de communication, dès leur proclamation, sous format électronique pour réutilisation sur des services en ligne, des résultats nominatifs des candidats aux examens du diplôme national du baccalauréat général (1er et 2e groupe d’épreuves), du baccalauréat technologique (1er et 2e groupe d’épreuves), du brevet de technicien supérieur (BTS), du brevet (DNB), du certificat d’aptitude professionnelle (CAP) et du brevet d’études professionnelles (BEP) pour la session 2006.

La Commission a délibéré de cette demande après avoir entendu le conseil et des représentants de la société ainsi que des représentants du ministère de l’Éducation nationale, des questions semblables se posant pour une académie et un rectorat.

La société France Examen bénéficiait, jusqu’en 2003, de l’accès à ces informations dans le cadre, depuis 2001, de conventions signées avec l’État. La dernière en date de ces conventions, passée le 4 juillet 2003, était valable un an. Suite à la demande qui lui a été adressée par la société France Examen le 25 janvier 2006 pour les résultats aux examens de 2006, le recteur de l’académie de la Martinique a informé la société qu’il ne souhaitait pas établir de convention de partenariat avec France Examen, au motif que le rectorat disposait déjà de deux autres canaux de diffusion via le site Internet du rectorat et la presse quotidienne régionale.

La Commission rappelle d’abord que le premier alinéa de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005, prévoit notamment : « Les informations figurant dans des documents élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l’article 1er, quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été élaborés ou sont détenus. » L’alinéa 2 du même article exclut toutefois du champ d’application du droit à la réutilisation ainsi défini les informations contenues dans des documents : « a) Dont la communication ne constitue pas un droit en application du chapitre Ier ou d’autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l’objet d’une diffusion publique ; b) Ou élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l’article 1er dans l’exercice d’une mission de service public à caractère industriel ou commercial ; c) Ou sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. »

La Commission estime qu’il résulte de ces dispositions que la circonstance que des informations fassent l’objet d’une diffusion publique au sens de l’article 2 de cette loi, via le site Internet du rectorat, n’est en aucun cas de nature à faire obstacle à l’exercice, par toute personne qui le souhaite, du droit à réutilisation. Elle considère au contraire, au regard de ces dispositions, que les résultats aux examens cités, dès lors qu’ils font l’objet d’une diffusion publique, constituent des informations publiques au sens de l’article 10 de la loi. Ils figurent en effet dans des documents administratifs élaborés par le ministère de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche qui, par ailleurs, n’entrent dans aucune des catégories énumérées par le deuxième alinéa du même article. La Commission estime également que la mise à disposition du public des résultats d’examens par la société France Examen constitue une réutilisation de ces informations, régie par le chapitre II du Titre 1er de la loi.

La Commission émet donc un avis favorable à la communication des informations publiques visées par la demande d’avis qui lui est soumise, dans le dessein de leur réutilisation par la société. Elle constate en outre qu’une telle réutilisation implique nécessairement deux contraintes pour l’administration. D’une part, la communication doit consister, conformément aux termes de la demande, en l’envoi à la société d’une copie du support électronique utilisé par l’administration, et cette dernière ne saurait se contenter d’inviter la société à copier cette liste à partir du site Internet sur lequel elle sera rendue publique. D’autre part, cette communication doit être réalisée au moment même où les résultats sont rendus publics. En effet, si ces données font l’objet d’une diffusion publique et sont donc librement accessibles à toute personne intéressée, leur réutilisation commerciale par la société France Examen suppose qu’elle puisse y accéder dès ce moment. Au surplus, si le rectorat communique ces résultats à la presse avant l’heure à laquelle ils sont rendus publics, il doit les communiquer au même moment à la société France Examen afin qu’elle soit placée dans la même situation, en lui rappelant cependant l’obligation de ne pas les diffuser avant que l’administration l’ait elle-même fait. La Commission relève que cette position est conforme à celle prise par le tribunal administratif de Marseille dans son jugement n 06-03324 du 27 juin 2006 rendu dans le cadre du recours pour excès de pouvoir introduit par la société contre un refus analogue opposé par le recteur de l’académie d’Aix-Marseille.

La Commission rappelle ensuite que selon l’article 15 de la loi, la réutilisation d’informations publiques peut donner lieu au versement de redevances. Il laisse toutefois à chaque autorité compétente le soin de décider si la réutilisation des informations qu’elle détient donnera lieu ou non à la perception d’une telle redevance. La loi encadre la fixation de son montant, tout en laissant une marge d’appréciation importante. Il est notamment prévu que l’administration saisie d’une demande en vue de la réutilisation d’informations publiques ne peut intégrer dans la fixation de la redevance un paramètre permettant de tenir compte des recettes que dégagera la réutilisation des informations ; qu’elle ne peut traiter différemment des réutilisateurs placés dans une même situation ; qu’elle est tenue d’établir une comptabilité analytique pour permettre de justifier que les redevances ont été déterminées dans le respect des lignes directrices posées par la loi de 1978 et le décret de 2005. L’article 16 de la loi prévoit que, lorsqu’elle est soumise au paiement d’une redevance, la réutilisation d’informations publiques donne lieu à la délivrance d’une licence, qui fixe les conditions de la réutilisation des informations publiques. Il dispose également que les administrations qui élaborent ou détiennent des documents contenant des informations publiques pouvant être réutilisées « sont tenues de mettre préalablement des licences types, le cas échéant par voie électronique, à la disposition des personnes intéressées par la réutilisation de ces informations ». En outre, l’article 38 du décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005 prévoit que les conditions de réutilisation des informations publiques ainsi que le montant des redevances liées aux licences types sont fixés à l’avance par l’administration.

La Commission relève qu’en l’espèce l’administration n’a pas préalablement élaboré la licence type prévue par le législateur.

Elle estime toutefois que cette circonstance ne peut, en tout état de cause, pas être invoquée par l’administration pour faire obstacle à l’exercice du droit à réutilisation dans les conditions précisées plus haut.

La Commission tient enfin à rappeler que ce droit s’exerce dans les conditions prévues aux articles 12 et suivants de la loi et au Titre III du décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005. Notamment, sauf accord de l’administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées (article 12 de la loi). En outre, la réutilisation d’informations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 susvisée, relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (article 13).

La Commission insiste également sur le fait que, selon l’article 14 de la loi, la réutilisation d’informations publiques ne peut faire l’objet d’un droit d’exclusivité accordé à un tiers, sauf si un tel droit est nécessaire à l’exercice d’une mission de service public – ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

Avis du 29 juin 2006, n° 20062682-S K

Demandeur :

G. Franz-Olivier (Le Point)

Administration compétente : ministre de l’Éducation nationale

M. Franz-Olivier G., agissant en qualité de président-directeur général de l’hebdomadaire Le Point, a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 24 mai 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de l’Éducation nationale à sa demande de communication des données brutes de l’enquête SIGNA, à savoir le recensement des actes graves de violences survenus à l’école et à ses abords, pour chacun des collèges et lycées publics et chacune des circonscriptions du premier degré, et ce pour l’année 2004-2005.

En réponse, le ministre de l’Éducation nationale a fait valoir que ces données brutes, transmises à l’administration centrale par chacun des établissements, doivent être intégrées à une base de données en vue d’être exploitées pour élaborer des statistiques pour l’ensemble du pays, éventuellement ventilées par académie, et qu’en l’état l’ensemble des éléments concernant les années 2004 et 2005 n’ont pas fait l’objet d’une telle exploitation. Il considère qu’elles revêtent, de ce fait, un caractère inachevé.

La Commission, qui a pu prendre connaissance d’une page de ces données brutes – ce qui n’avait pas été le cas lorsqu’elle a émis l’avis n 20050982 –, estime que, par leur nature, elles revêtent le caractère de documents administratifs qui entrent dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978 et que, dès qu’elles sont entrées dans la base, elles sont achevées. Elle considère que la divulgation de ces données statistiques n’est pas de nature à porter atteinte à la sécurité publique. Elle a constaté que ces données brutes comportent plusieurs codes et que leur utilisation nécessite d’obtenir le dictionnaire de ces codes. Dans ces conditions, elle émet un avis favorable à la communication de ces données assorties du dictionnaire des codes permettant leur exploitation. Elle a pris note que ces données représentent un volume considérable, mais relève que, dès lors qu’elles figurent dans une base de données, leur transmission par voie électronique – mode de transmission que le demandeur n’a pas exclu – ne soulève pas de difficultés techniques.

Enfin, si le ministre craint que des erreurs soient commises, soit dans l’exploitation technique de ces données brutes pour en obtenir des statistiques, soit dans l’interprétation qu’il convient d’en donner, il lui appartient, dans le premier cas, de procéder lui-même au traitement de ces données par établissement comme le demandait en 2005 le journal Le Point, l’examen d’une donnée brute – dont les représentants du ministère ont précisé qu’elle n’avait pas non plus été produite devant le tribunal administratif de Paris lorsqu’il a statué sur le recours introduit par ce journal – révélant que ce traitement ne présente pas de difficultés techniques particulières et, dans le second cas, d’indiquer au demandeur les précautions à prendre pour leur interprétation.

EnvironnementAvis du 5 janvier 2006, n° 20060094-TB

Demandeur :

Thomas G.

Administration compétente :

président de la communauté d’agglomération de Montpellier

Maître Thomas G., agissant pour le compte de l’association « Les gardiens de la Gardiole », a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 5 décembre 2005, à la suite du refus opposé par le président de la communauté d’agglomération de Montpellier à sa demande de communication des études scientifiques menées par la société Antea pour le compte de la communauté d’agglomération, visant à déterminer les sites favorables à l’accueil d’un centre de stockage de déchets ultimes, sur le territoire de la zone Est du département de l’Hérault.

La Commission rappelle en premier lieu que la loi du 26 octobre 2005 qui transpose la directive du Parlement européen et du Conseil n° 2003/4/CEE du 28 janvier 2003 et modifie les articles L. 124-1 et suivants du Code de l’environnement, a pour objet de garantir à toute personne un droit d’accès très large aux informations environnementales.

La Commission estime que les études scientifiques menées par la société Antea constituent des documents administratifs qui, bien que pouvant être considérés comme préparatoires à une décision administrative dans la mesure où la décision n’est pas intervenue, entrent dans le champ des articles L. 124-1 et suivants du Code de l’environnement et sont achevés. Après avoir pris connaissance de ces différents rapports, la Commission observe qu’ils concernent « les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités » visées à l’article L. 124-2 et qu’ils se rattachent directement aux « décisions, activités et facteurs, notamment les substances, l’énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments [de l’environnement] ».

Elle émet en conséquence un avis favorable. Elle prend note de l’accord du président de la communauté d’agglomération de Montpellier pour cette communication.

Avis du 16 mars 2006, n° 20060771-TB

Demandeur :

Philippe de F. (Parcelles & Polygones SARL) Administration compétente :

directrice régionale de l’environnement des Pays de la Loire

M. Philippe de F. (Parcelles & Polygones SARL) a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 20 janvier 2006, à la suite du refus opposé par le ministre de l’Écologie et du Développement durable à sa demande de réutilisation de certaines informations publiques disponibles sur le site Internet de la DIREN des Pays de la Loire.

Le site Internet de la DIREN des Pays de la Loire met à la disposition du public, dans sa rubrique « Données environnementales », notamment, des cartes de synthèse présentant, pour chaque département de la région, les périmètres des inventaires et des protections réglementaires en matière d’environnement et de sites : ZNIEFF (zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique), ZICO (zones importantes pour la conservation), ZPS (zones de protection spéciale), SIC (sites d’intérêt communautaire), sites inscrits, sites classés, etc. Ces zonages sont disponibles sous deux formats électroniques : le format PDF et le format dit « natif », sous lequel ils ont été créés par les agents de la DIREN à partir de fonds de carte IGN. Dans le premier cas, le téléchargement des cartes par le public est libre tandis que dans le second, il est subordonné à l’acceptation préalable et au respect d’une licence qui définit et encadre les conditions de réutilisation des données qu’elles contiennent. Après signature de cette licence, la DIREN transmet au demandeur, par message électronique, un identifiant et un mot de passe lui permettant d’accéder et de récupérer les données au format « natif ».

La société Parcelles & Polygones SARL exerce une activité de conseil pour la gestion de propriétés foncières. Dans ce cadre, elle a besoin de créer, pour ses clients, des documents graphiques exposant les contraintes réglementaires en matière de protection de l’environnement et de protection des sites qu’il convient d’intégrer lors de l’élaboration des plans de gestion. La société souhaite donc recourir aux zonages disponibles sur les sites Internet des différentes DIREN, dont celle des Pays de la Loire, mais dans leurs formats « natifs » puisque ceux-ci permettent une réutilisation directe des données – à la différence du format PDF. Par lettres des 11 et 31 janvier 2006, la DIREN a exigé la signature préalable de la licence évoquée plus haut. Parcelles & Polygones SARL en conteste toutefois la légalité au regard de la loi du 17 juillet 1978 et du décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005, dans la mesure où certaines de ses stipulations seraient de nature à faire obstacle à la réutilisation des données fournies par l’administration.

Le désaccord porte plus particulièrement sur les clauses qui, d’une part, interdisent d’utiliser ces données pour le compte de tiers ou de diffuser sous forme numérique les produits résultant de leur réutilisation sans autorisation du fournisseur (préambule, articles 5 et 6), d’autre part, précisent que les fichiers dont l’utilisation est ainsi autorisée sont protégés par le droit d’auteur et le droit du producteur de bases de données (articles 3 et 5).

1. La Commission rappelle que le premier alinéa de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n 2005-650 du 6 juin 2005, prévoit notamment : « Les informations figurant dans des documents élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l’article 1er, quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été élaborés ou sont détenus. » L’alinéa 2 du même article exclut toutefois du champ d’application du droit à la réutilisation ainsi défini les informations contenues dans des documents : « a) Dont la communication ne constitue pas un droit en application du chapitre Ier ou d’autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l’objet d’une diffusion publique ; b) Ou élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l’article 1er dans l’exercice d’une mission de service public à caractère industriel ou commercial ; c) Ou sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. »

La Commission estime, au regard de ces dispositions, que les synthèses cartographiques élaborées par la DIREN des Pays de la Loire et présentant, pour chaque département, les périmètres des inventaires et des protections réglementaires en matière d’environnement et de sites constituent des informations publiques au sens de l’article 10 de la loi, sur lesquelles s’exerce le droit à réutilisation posé par le premier alinéa de cet article. Elle estime également que l’élaboration, par Parcelles & Polygones SARL, à partir de ces zonages, de nouveaux documents graphiques destinés à ses clients, constitue une réutilisation d’informations publiques au sens de la loi et du décret du 30 décembre 2005. La Commission considère enfin que l’obligation préalable, imposée à Parcelles & Polygones SARL, de signer la licence contestée doit être regardée, compte tenu des limitations au droit de réutilisation qu’elle comporte, comme une décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques. La demande d’avis de la société est donc recevable au regard des dispositions de l’article 20 de la loi.

2. La Commission rappelle que la réutilisation d’informations publiques peut être subordonnée à la délivrance préalable d’une licence, dont le principe est prévu à l’article 16 de la loi. Toutefois, en vertu du deuxième alinéa du même article, les conditions fixées par la licence « ne peuvent apporter de restrictions à la réutilisation que pour des motifs d’intérêt général et de façon proportion née ».

La Commission relève, d’une part, que plusieurs stipulations de la licence élaborée par la DIREN des Pays de la Loire sont de nature soit à restreindre, soit à faire obstacle à la réutilisation des informations publiques demandées par Parcelles & Polygones SARL : il s’agit, notamment, du dernier alinéa du préambule, qui stipule que l’utilisateur des données en cause « a pour principale interdiction (leur) rediffusion », de l’article 5 (alinéas 4, 5 et 10) et de l’article 6 (premier alinéa). La Commission prend note, d’autre part, des explications données par les représentants du ministère de l’Écologie et du Développement durable lors de sa séance du 16 mars 2006, selon lesquelles la licence litigieuse, qui ne prévoit le versement d’aucune redevance, a été élaborée dans le seul dessein de prévenir une altération ou une dénaturation du sens des informations figurant sur les cartes qui serait de nature à engager la responsabilité de l’État.

La Commission considère, toutefois, que le respect des préoccupations d’intérêt général sur lesquelles se fondent les restrictions apportées par la licence de la DIREN à la réutilisation des données en cause est garanti par les termes de l’article 12 de la loi, qui prévoit que : « Sauf accord de l’administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées. » S’agissant des documents en cause, la Commission estime qu’un rappel de ces dispositions, éventuellement assorti de leur commentaire ou de leur explication, ainsi que – notamment dans le cas de documents particulièrement complexes – de la définition des modalités pratiques qui permettront à l’administration de s’assurer que le sens des données publiques réutilisées ne sera pas altéré et que leurs sources et la date de leur mise à jour seront mentionnées, suffirait à remplir l’objectif poursuivi, alors que les restrictions apportées par la licence contestée à la possibilité de réutilisation des documents cartographiques élaborés par la DIREN des Pays de la Loire pour le compte de tiers et de diffusion des produits ainsi obtenus sont disproportionnées au regard du motif d’intérêt général invoqué et ne trouvent aucun fondement juridique.

Ainsi, dans les circonstances de l’espèce et eu égard aux informations publiques en cause, l’obligation faite à M. Philippe de F. (Parcelles & Polygones SARL) de signer préalablement la licence contestée avant d’avoir accès, en vue de leur réutilisation, à ces informations, n’est pas justifiée. La Commission émet donc – sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’existence, au bénéfice de la DIREN des Pays de la Loire, de droits de propriété intellectuelle portant sur les documents en cause, mentionnés notamment à l’article 3 de la licence – un avis défavorable à la mise en œuvre de celle-ci.

La Commission souligne par ailleurs qu’il serait souhaitable, dans une perspective d’harmonisation des pratiques en matière de réutilisation des informations publiques, que le présent avis soit diffusé par le ministre de l’Écologie et du Développement durable aux différentes DIREN.

Avis du 27 avril 2006, n 20061795-LC

Demandeur : Gérard L.

Administration compétente :

président de la commission d’enquête relative au PEDMA de la Réunion

M. Gérard L. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 24 mars 2006, à la suite du refus opposé par le président de la commission d’enquête relative au PEDMA de la Réunion à sa demande de copie des documents suivants, relatifs au plan départemental d’élimination des déchets ménagers (PEDMA) de la Réunion, soumis à enquête publique au printemps 2002 :

1) les documents du dossier d’enquête contenant des informations concernant la toxicité et les effets des dioxines et autres toxiques sur la santé ;

2) les lettres rendant compte des démarches effectuées par la commission d’enquête afin que des informations officielles concernant la toxicité des dioxines soient mises à la disposition du public ;

3) les lettres adressées par les services officiels à la commission d’enquête concernant l’efficacité des incinérateurs de dernière génération et les quantités de dioxines produites par l’incinération ;

4) les lettres que la commission d’enquête leur a adressées afin de vérifier les informations qui lui ont été communiquées ;

5) les documents « justifiant » que la commission d’enquête a informé le président du conseil général et les élus des dangers des résidus toxiques issus de l’incinération ;

6) les documents du dossier d’enquête contenant les informations relatives à la destination prévue pour les boues des stations d’épuration dans le schéma d’aménagement régional (SAR) ;

7) les lettres adressées par la commission d’enquête au conseil général pour lui signaler que la réglementation en matière d’incinération des boues des stations d’épuration était stricte et que le PEDMA était en contradiction avec le SAR ;

8) les documents du dossier d’enquête « justifiant » que la méthanisation ne pouvait pas être une solution alternative à l’incinération.

La Commission relève que le président d’une commission d’enquête comme le commissaire enquêteur est une personne indépendante dont la mission s’achève après la remise de son rapport et de ses conclusions laquelle s’accompagne de la remise à l’autorité compétente de tous les documents soumis à enquête. Dans ces conditions, elle estime qu’une fois cette remise effectuée le président de la commission d’enquête ne peut plus être regardé comme une personne à l’égard de laquelle les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 ou des articles L. 124-1 et suivants du Code de l’environnement pourraient être invoquées pour obtenir communication de documents ou d’informations.

La Commission déclare en conséquence la demande d’avis irrecevable. Il appartient à M. L. de solliciter ces documents, dans la mesure où ils existent, à l’autorité qui les détient, l’article 20 de la loi du 12 avril 2000 ne trouvant pas davantage à s’appliquer.

Conseil du 27 avril 2006,n° 20061866-LC

Demandeur :

président du syndicat mixte d’élimination et de valorisation des ordures ménagères (SMEVOM) du Charolais-Brionnais et Autunois

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 27 avril 2006 votre demande de conseil relative, d’une part, au caractère communicable des rapports d’analyse des effluents d’un centre de stockage des déchets ultimes et, d’autre part, à la possibilité, le cas échéant, pour le syndicat de différer cette communication jusqu’à l’approbation du rapport d’activité, au plus tard le 30 juin de l’année suivante.

La Commission estime que les rapports d’analyse des effluents d’un centre de stockage des déchets ultimes constituent des informations relatives à l’environnement. Elle relève qu’en application de l’article L. 124-1 du Code de l’environnement l’accès à ces informations détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte s’exerce dans les conditions définies par la loi du 17 juillet 1978 sous réserve des dispositions du chapitre IV du Titre II du Livre Ier de ce Code. À ce titre, la Commission constate que, si l’article 2 de la loi prévoit que ne sont pas communicables les documents préparatoires à une décision qui n’est pas encore intervenue, le II de l’article L. 124- 4 du Code permet seulement de rejeter une demande portant sur des documents en cours d’élaboration. La Commission en déduit que, lorsqu’un document achevé mais préparatoire à une décision à venir contient des informations relatives à l’environnement, celles-ci sont communicables sans attendre la prise de la décision.

La Commission estime en conséquence que le SMEVOM ne peut différer la communication des documents sollicités jusqu’à l’approbation de son rapport d’activité annuel sans méconnaître les dispositions du Code de l’environnement.

Avis du 28 septembre 2006,n° 20062060-JB

Demandeur : maire de Lyon

Administration compétente :

administrateur du Registre national des quotas d’émissions de gaz à effet de serre

Le maire de Lyon a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 13 avril 2006, à la suite du refus opposé par l’administrateur du registre national des quotas d’émissions de gaz à effet de serre à sa demande de communication de la copie des volumes, des dates de transaction et de l’identité des acquéreurs concernant les quotas vendus, au cours de l’année 2005, par les exploitants des 209 sites de chauffage urbain dont la liste figure à l’annexe I de l’arrêté du ministre de l’Écologie et du Développement durable en date du 25 février 2005.

La Commission rappelle, à titre préliminaire, que l’article L. 124- 2 du Code de l’environnement qualifie d’information relative à l’environnement toute information disponible, quel qu’en soit le support, qui a notamment pour objet : « 1° L’état des éléments de l’environnement, notamment l’air, l’atmosphère [...] ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l’énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments visés au 1º ; [...] 4º Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2º ; 5º Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l’application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement ». Selon l’article L. 124-1 du même Code, le droit de toute personne d’accéder à ces informations lorsqu’elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte s’exerce dans les conditions définies par les dispositions du Titre Ier de la loi nº 78-753 du 17 juillet 1978, sous réserve des dispositions des articles L. 124-1 et suivants dudit Code. À cet égard, le II de l’article L. 124-5 précise que : « L’autorité publique ne peut rejeter la demande d’une information relative à des émissions de substances dans l’environnement que dans le cas où sa consultation ou sa communication porte atteinte : 1º À la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale ; 2º Au déroulement des procédures juridictionnelles ou à la recherche d’infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ; 3º À des droits de propriété intellectuelle. »

En premier lieu, la Commission estime que les informations demandées doivent être regardées comme relatives à des émissions de substances dans l’environnement, au sens de l’article L. 124-5 précité. Elles sont donc, en principe, intégralement communicables à toute personne qui en fait la demande, sans que puisse y faire obstacle, notamment, la protection du secret industriel et commercial prévu au II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978.

En deuxième lieu, la Commission relève que la directive nº 2003/87/CE du 13 octobre 2003, qui vise à établir un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, a été transposée en droit interne par l’ordonnance n 2004-330 du 15 avril 2004, codifiée au Code de l’environnement, instituant un registre national des quotas d’émissions de gaz à effet de serre. L’article L. 229-16 du Code de l’environnement, issu de cette ordonnance, dispose que ce registre national est accessible au public dans des conditions fixées par décret. Le décret d’application du 23 décembre 2004 a ainsi confié à la Caisse des dépôts et consignations la tenue et la gestion du registre comptabilisant les quotas délivrés, détenus, transférés et annulés. La Commission estime toutefois que ce décret n’a pas pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet de déroger aux dispositions, rappelées plus haut, de la loi du 17 juillet 1978 et des articles L. 124-1 et suivants du Code de l’environnement.

En troisième lieu, la Commission considère que les dispositions du point 12 de l’annexe XVI au règlement CE n 2216/2004 du 21 décembre 2004, relatives au journal des transactions communautaires, selon lesquelles les informations relatives aux transactions achevées ne sont accessibles qu’à l’année x 5, ne se rapportent qu’aux seules modalités de mise en ligne de ces informations sur le site Internet et ne sauraient dès lors, en tout état de cause, être regardées comme instituant une période de carence de cinq années séparant la réalisation d’une transaction de la possibilité de présenter une demande de communication des informations relatives à celle-ci. Il en va de même pour les informations détenues par l’administrateur du registre national, le point 14 de la même annexe, consacré à ce registre, renvoyant directement aux modalités d’accès définies au point 12.

En quatrième lieu, la Commission estime que les restrictions au droit d’accès posées par l’article 10 du règlement du 21 décembre 2004, en vertu desquelles toutes les informations, y compris les avoirs de tous les comptes et toutes les transactions réalisées, détenues dans les registres sont considérées comme confidentielles à toutes fins autres que la mise en œuvre du règlement, de la directive nº 2003/87/CE ou de la législation nationale, ne sauraient trouver à s’appliquer à la demande présentée par le maire de Lyon. En effet, cette demande ne se rattache pas à un objet distinct ou à une fin étrangère aux exigences de protection de l’environnement posées par les normes communautaires précitées et le droit interne, dès lors qu’elle est présentée en vue de la renégociation d’une délégation de service public dont les modalités prendront en compte les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre définis par le droit communautaire et la législation française.

En dernier lieu, la Commission considère que l’article 226-13 du Code pénal, relatif à l’atteinte au secret professionnel, n’est pas de nature à faire obstacle à la communication des documents sollicités, dès lors que l’article 226-14 du même Code précise que l’article 226-13 n’est pas applicable lorsque la loi impose ou autorise la révélation du secret, ce qui est le cas en l’espèce.

La Commission, compte tenu des observations qui précèdent, émet un avis favorable.

FiscalitéConseil du 28 septembre 2006, no 20063129-AL

Demandeur :

ministre de la Justice

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 28 septembre 2006 votre demande de conseil relative à l’applicabilité des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 aux documents de publicité foncière d’AlsaceMoselle sur support électronique détenus par le groupement d’intérêt public pour l’informatisation du Livre foncier d’AlsaceMoselle (GILFAM).

En premier lieu, la Commission rappelle que la publicité foncière en Alsace-Moselle, régie par des dispositions du droit local issues de la loi du 1er juin 1924 et des décrets du 18 novembre 1924 et du 14 janvier 1927, s’effectue au moyen de plusieurs registres : en premier lieu, le Livre foncier, qui regroupe l’ensemble des registres de publicité des droits réels immobiliers pour chaque circonscription foncière auxquels la loi attache des effets juridiques ; en deuxième lieu, le registre des dépôts qui regroupe, par ordre de présentation, les requêtes à fins d’inscription dans le Livre foncier ; en troisième et dernier lieu, les registres auxiliaires que sont le registre des propriétaires, le registre parcellaire, le registre des annexes, le registre de la liquidation et des frais et le registre des commandes de copie et des consultations.

Le Livre foncier est lui-même décomposé en feuillets, ouverts pour chaque propriétaire, qui comportent un titre récapitulant ses noms, prénoms, date de naissance, profession et domicile ; une première section « Propriété » retraçant notamment la désignation des propriétés immobilières et l’inscription des droits réels immobiliers autres que le droit de propriété lorsqu’ils sont grevés d’un droit réel ; une deuxième section « Charges et restrictions au droit de disposer » ; et une troisième section « Privilèges, hypothèques et séparation des patrimoines ». Depuis la loi n 94-342 du 29 avril 1994, le GILFAM procède à la numérisation de ces documents, afin de constituer une base de données informatisée et gérée par le biais du système AMALFI (Alsace-Moselle application pour un Livre foncier informatisé).

Les documents ainsi transférés sur support électronique sont destinés à être communiqués à distance ou consultés dans les bureaux fonciers et sur l’Internet, sur le fondement de l’article 37 de la loi du 1er juin 1924 dans sa rédaction issue de l’article 1er de la loi n 2002-306 du 4 mars 2002, à compter du 1er janvier 2008, date de l’entrée en vigueur de ces dernières dispositions.

Jusqu’à cette date, l’accès à la publicité foncière en Alsace-Moselle demeure régi par l’article 37 de la loi du 1er juin 1924 dans sa version antérieure et par les articles 50 et 51 du décret du 18 novembre 1924 pris pour son application, modifié en dernier lieu par le décret n 2005-563 du 20 mai 2005. Il ressort de ces dispositions que la consultation des documents de publicité foncière détenus par les bureaux fonciers sur support papier s’effectue gratuitement, soit directement au bureau foncier, soit par correspondance sur demande écrite adressée au bureau foncier. À l’exception des demandes formulées par les administrations publiques, les fonctionnaires d’État dans l’intérêt du service, les notaires, les avocats et les avoués, la communication des documents de publicité foncière est subordonnée à la justification, par le demandeur, d’un intérêt légitime.

En deuxième lieu, la Commission estime que l’article 37 de la loi du 1er juin 1924 institue un régime spécial d’accès aux documents de publicité foncière en Alsace-Moselle, qui déroge, tant en raison de la spécificité de son objet que de son champ d’application géographique, aux dispositions générales du chapitre Ier du Titre Ier de la loi du 17 juillet 1978. Ces dernières sont donc inapplicables à la communication des documents composant le Livre foncier, tant dans sa version électronique que dans sa version papier. Il en sera de même à compter de l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, des dispositions de la loi du 4 mars 2002. En particulier, la mise en place de l’établissement public prévu à l’article 2 de la loi du 4 mars 2002 modifiée et se substituant au GILFAM, sera dépourvue d’incidence à cet égard.

En troisième et dernier lieu, la Commission rappelle que le chapitre II du Titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 institue et encadre l’exercice du droit à la réutilisation d’informations publiques à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été élaborés ou sont détenus. Elle considère toutefois, eu égard aux spécificités de la publicité foncière en Alsace-Moselle, dont le régime, notamment, réserve le droit à communication à des personnes justifiant d’un intérêt légitime, et dont les supports comportent, à la différence de la publicité foncière sur le reste du territoire, de nombreuses mentions étrangères à cet objet, que les dispositions du droit local font là encore obstacle à l’application de la loi de 1978. La Commission précise que l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, des modifications introduites par la loi du 4 mars 2002, ne saurait avoir pour effet de rendre applicables les dispositions du chapitre II du Titre Ier de la loi du 17 juillet 1978.

La Commission a déduit de tout ce qui précède que, dans le cadre juridique actuel, la loi du 17 juillet 1978 ne s’applique pas aux documents de publicité foncière en Alsace-Moselle pour ce qui regarde tant le droit d’accès à ces documents et les modalités de leur communication que le droit à la réutilisation des informations qui y figurent. La Commission s’est par conséquent estimée incompétente pour se prononcer sur la communication de ces documents aussi bien que sur la réutilisation des informations dont ils sont le support. La Commission a également estimé qu’il en irait de même après le 1er janvier 2008, sauf intervention du législateur destinée à harmoniser, sur l’ensemble du territoire, l’exercice du droit d’accès aux documents administratifs et du droit de réutilisation des informations publiques.

Fonction publiqueAvis du 5 janvier 2006, n° 20054747-SK

Demandeur :

B. Bernard (syndicat départemental SUD)

Administration compétente :

président du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Nord

M. Bernard B., représentant le syndicat départemental SUD, a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 28 octobre 2005, à la suite du refus opposé par le président du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Nord à sa demande de communication de la liste des adresses électroniques du centre de gestion du Nord, se terminant par cdg59.

La Commission considère que, dès lors qu’elle est détenue par un établissement public ou peut être obtenue par un traitement automatisé d’usage courant, la liste des adresses électroniques professionnelles d’agents publics constitue un document administratif au sens de l’alinéa 2 de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978.

La Commission relève que, en application de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, toute personne a le droit, dans ses relations avec l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er de cette loi, de connaître « le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ». Le décret du 6 juin 2001 relatif à l’accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives prévoit la faculté pour l’administration de communiquer « le cas échéant » l’adresse électronique « du service chargé du dossier ».

La Commission en déduit que le législateur, tout en généralisant la levée de l’anonymat des agents des autorités administratives, a entendu limiter les éléments d’identification de ces derniers susceptibles d’être portés à la connaissance du public. Ainsi en écartant le caractère obligatoire et systématique de la communication de l’adresse électronique professionnelle d’un agent la loi a-t-elle réservé une protection particulière à cette donnée eût égard notamment à l’usage qui peut en être fait.

En conséquence, la Commission estime que, conformément aux dispositions du dernier alinéa du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, l’administration n’est pas tenue de communiquer l’adresse électronique professionnelle d’un agent public.

Elle émet donc un avis défavorable.

IndustrieAvis du 12 octobre 2006, no 20062241-AL

Demandeur :

président du syndicat intercommunal d’électricité de l’Ain

Administration compétente :

directeur général de France Télécom (direction régionale de Lyon)

Le président du syndicat intercommunal d’électricité de l’Ain a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 27 avril 2006, à la suite du refus opposé par le directeur général de France Télécom (direction régionale de Lyon) à sa demande de communication sur CD-Rom de documents relatifs au réseau de service public existant sur le département de l’Ain et exploité par France Télécom :

1) liste des répartiteurs principaux desservant des sites, avec leurs adresses et les autres éléments associés figurant dans la base de données (nombre de lignes…) ;

2) liste des sous-répartiteurs principaux desservant des sites, avec leurs adresses et les autres éléments associés figurant dans la base de données (nombre de lignes…) ;

3) liste de description des lignes desservant des sites, aussi nommée « fichier technique des abonnés », avec les adresses des extrémités et les autres éléments associés dans les bases de don nées ;

4) liste de description des occupations, aériennes ou souterraines, des différents domaines publics ou privés sur le département, avec le détail des éléments d’infrastructure et leur statut de propriété et les autres éléments associés intégrés dans les bases de don nées ;

5) plan des réseaux du service public, en cuivre et fibre optique, avec le détail des fourreaux souterrains et des câbles, dans le format vectoriel source utilisée par le système de gestion.

La Commission rappelle que les obligations relevant du « service universel des communications électroniques » tel les qu’elles sont définies à l’article L. 35-1 du Code des postes et des communications électroniques (CPCE) consistent à fournir à tous : « 1° Un service téléphonique de qualité à un prix abordable. Ce service assure l’acheminement des communications téléphoniques, des communications par télécopie et des communications de données à des débits suffisants pour permettre l’accès à l’Internet, en provenance ou à destination des points d’abonnement, ainsi que l’acheminement gratuit des appels d’urgence./ Les conditions tarifaires incluent le maintien, pendant une année, en cas de défaut de paiement, d’un service restreint comportant la possibilité de recevoir des appels ainsi que d’acheminer des appels téléphoniques aux services gratuits ou aux services d’urgence au bénéfice du débiteur saisi en application de la loi nº 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution et du débiteur qui fait l’objet de mesures prévues aux articles L. 331-1 et suivants du Code de la consommation./ Toute personne obtient, sur sa demande, l’abonnement au service d’un opérateur chargé du service universel dans les conditions prévues par le présent Code. Le propriétaire d’un immeuble ou son mandataire ne peut s’opposer à l’installation de la ligne d’abonné demandée par son locataire ou occupant de bonne foi ; / 2º Un service de renseignements et un annuaire d’abonnés, sous formes imprimée et électronique, conformément aux dispositions de l’article L. 35-4 ; / 3º L’accès à des cabines téléphoniques publiques installées sur le domaine public ; / 4º Des mesures particulières en faveur des utilisateurs finaux handicapés afin d’assurer, d’une part, un accès aux services mentionnés aux 1º, 2º et 3º qui soit équivalent à l’accès dont bénéficient les autres utilisateurs finaux et, d’autre part, le caractère abordable de ces services./ Le service universel est fourni dans des conditions tarifaires et techniques prenant en compte les difficultés particulières rencontrées dans l’accès au service téléphonique par certaines catégories de personnes, en raison notamment de leur niveau de revenus et en proscrivant toute discrimination fondée sur la localisation géographique de l’utilisateur. »

La Commission relève que les informations sollicitées aux points 1 et 2 concernent la « boucle locale », qui désigne la partie d’un réseau de télécommunications située entre la prise téléphonique ou le modem de l’abonné et le « central local » et qui se compose, physiquement, d’une paire de cuivre torsadée par abonné. Le central est lui-même constitué d’un ensemble de répartiteurs et de sous-répartiteurs, qui sont des armoires renfermant l’ensemble des lignes d’usager.

L’article L. 38 du CPCE prévoit l’obligation pour France Télécom, en sa qualité d’opérateur réputé exercer une influence significative sur un marché du secteur des communications électroniques (dit aussi « opérateur puissant ») de « rendre publiques des informations concernant l’interconnexion ou l’accès, notamment publier une offre technique et tarifaire détaillée d’interconnexion ou d’accès » dans les conditions fixées par l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). L’article D. 307 du CPCE précise que « I. – Les informations à publier en application du 1º de l’article L. 38 peuvent concerner :/ les informations comptables et notamment la description du système de comptabilisation des coûts d’interconnexion et d’accès ; / les spécifications techniques des prestations d’interconnexion ou d’accès de ces opérateurs ; / les caractéristiques du réseau de ces opérateurs ; / les conditions techniques et tarifaires de fourniture des prestations d’interconnexion et d’accès de ces opérateurs. » Il prévoit en outre que l’ARCEP peut préciser la nature des informations à publier. Sur le fondement de ces dispositions, la décision ARCEP du 19 mai 2005 précise ainsi : « À ce titre, la fourniture, à tout opérateur ayant signé la convention d’accès à la boucle locale de France Télécom, a minima des informations suivantes, par accès unitaire, apparaît nécessaire : Les codes du répartiteur et du sous-répartiteur ; / Les caractéristiques techniques de la ligne (longueur et calibre des tronçons, du répartiteur jusqu’au point de concentration) ; /

L’éligibilité au dégroupage en cas de demande d’activation d’un accès préexistant par tronçons. »

Par conséquent, la Commission considère que la communication des documents demandés sous les points 1 et 2 relève d’une législation spéciale, qui fait obstacle à l’application de la loi du 17 juillet 1978. Elle ne peut donc que se déclarer incompétente pour connaître de la demande en tant qu’elle porte sur ces documents. Elle relève en outre que, dans le respect des obligations qui lui sont faites à ce titre, France Télécom a mis en ligne sur son serveur les documents sollicités au point 1).

La Commission estime que le « fichier technique des abonnés » et les données qui lui sont associées (point 3) ainsi que le ou les plans « des réseaux de service public, en cuivre et fibre optique, avec le détail des fourreaux souterrains et des câbles, dans le format vectoriel source utilisée par le système de gestion » sollicités au point 5 ont un lien très étroit avec l’activité concurrentielle de France Télécom et sont détachables des obligations qui sont les siennes au titre du service universel. Ils n’entrent dès lors pas dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978, et la Commission ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le droit d’en obtenir communication. Elle relève en outre que les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 s’opposeraient en tout état de cause à leur communication, dès lors qu’ils touchent des infrastructures essentielles dont il convient de sauvegarder l’intégrité au titre de la préservation de la sécurité publique (s’agissant en particulier des plans détaillés des réseaux souterrains), ou sont couverts par le secret industriel et commercial en tant qu’ils fournissent des informations sur le système de gestion et les choix d’investissement de France Télécom. Cette circonstance ne fait cependant pas obstacle à ce qu’un opérateur concurrent ou potentiel puisse en obtenir communication au titre de dispositions particulières autres que celles de cette loi, telles que celles de l’article L. 47 du CPCE ou de l’article L. 1425-1 du Code général des collectivités territoriales.

La Commission constate enfin que le point 4 de la demande tend à la communication d’informations et relève non d’une demande de communication de documents, mais d’une demande de renseignements qui n’entre pas dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978. Elle se déclare en conséquence incompétente pour en connaître.

Avis du 8 juin 2006, n° 20062386-CB

Demandeur :

L. Corinne (Association trinationale de protection de la population autour de Fessenheim – ATPN)

Administration compétente : préfet du Haut-Rhin

Maître Corinne L., agissant pour le compte de l’Association trinationale de protection de la population autour de Fessenheim (ATPN), a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 5 mai 2006, à la suite du refus opposé par le préfet du Haut-Rhin à sa demande de communication de documents relatifs à la centrale nucléaire de Fessenheim concernant :

1) Les mesures des rejets radioactifs liquides ou gazeux (arrêtés de rejets radioactifs ou gazeux qui seraient intervenus depuis les arrêtés du 17 novembre 1977 ; différents relevés concernant les rejets radioactifs, liquides et gazeux au cours des trois dernières années, notamment les relevés de température et rejets de radioéléments visés à l’article 9 de l’arrêté du 26 novembre 1999 et la concentration instantanée moyenne sur 2 heures et moyenne sur 24 heures ainsi que les flux annuels journaliers et sur 2 heures des différentes substances réglementées pour chaque point de rejet ainsi que le PH, limites haute et basse, du rejet ; enregistrement de l’activité bêta total et les émissions d’un certain nombre de produits relatifs aux rejets d’effluents radioactifs) ;

2) Les mesures des quantités d’eau prélevées dans le Rhin (quantités annuelles et quotidiennes prélevées exprimées en m3/heure et en m3/jour s’agissant des prélèvements d’eau dans le Rhin ainsi que le débit maximal instantané exprimé en m3/seconde) ;

3) Les réponses de l’exploitant aux lettres adressées par l’Autorité de sûreté à la suite des notes des 11 juillet 2002 et 9 octobre 2003 ;

4) Les études probabilistes de sûreté en matière de fusion du cœur et des risques de rejets radioactifs réclamées à EDF par l’Autorité de sûreté nucléaire dans sa lettre du 9 octobre 2003 ;

5) Les études de réévaluation sismique et celles liées aux aléas climatiques ;

6) L’étude BERSSIN.

La Commission constate que la demande de Maître L. porte sur des informations relatives à l’environnement au sens de l’article L. 124-2 du Code de l’environnement, dans sa rédaction issue de la loi n 2005-1319 du 26 octobre 2005, qui énumère notamment parmi les informations relatives à l’état de l’environnement, l’air, l’atmosphère, l’eau, le sol, les terres, les paysages, la diversité biologique et les interactions entre ces éléments. Elle rappelle que, selon les articles L. 124-1 et L. 124-3 du même Code, le droit de toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues, reçues ou établies par l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics ou par les personnes chargées d’une mission de service public en rapport avec l’environnement dans la mesure où ces informations concernent l’exercice de leur mission, s’exerce dans les conditions définies par le Titre Ier de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve des dispositions du chapitre IV du Titre II du Livre Ier dudit Code.

Elle note que maître L. a sollicité la communication de ces documents tant auprès du préfet du Haut-Rhin, du ministre de l’Industrie, de l’Autorité de sûreté nucléaire que de l’exploitant, Électricité de France.

La Commission relève en outre que, si le Parlement a définitivement adopté le 1er juin 2006 le projet de loi relatif à la transparence et à la sûreté en matière nucléaire qui comporte des dispositions relatives à l’accès aux informations se rapportant aux rejets émanant de centrales nucléaires, ce texte n’est pas encore promulgué ni publié à la date où elle se prononce sur la demande de Maître L.

A – Demandes relatives aux rejets radioactifs et aux prélèvements d’eau dans le Rhin

Demandes portant sur les rejets radioactifs liquides ou gazeux

Il ressort des informations obtenues par la Commission qu’aucune autorisation de rejet d’effluents radioactifs liquides ou gazeux n’est intervenue en faveur de la centrale nucléaire de Fessenheim depuis les arrêtés du 17 novembre 1977 et que cette centrale, n’étant pas soumise aux dispositions du décret du 26 novembre 1999, n’est pas tenue d’élaborer l’ensemble des documents prévus par ce texte, en particulier des relevés permettant de mesurer les rejets de radioéléments et les concentrations des différentes substances. La demande d’avis est donc sans objet en tant qu’elle tend à obtenir des arrêtés postérieurs à ceux du 17 novembre 1977 et des relevés conformes aux prescriptions du décret du 26 novembre 1999.

Cependant, dans le cadre de la réglementation qui lui est applicable, la centrale nucléaire de Fessenheim établit des relevés permettant de mesurer les rejets radioactifs liquides ou gazeux. La Commission estime que, dès lors que l’administration les détient, ces relevés sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application des articles L. 124-1 et suivants du Code de l’environnement. Elle émet donc un avis favorable sur ce point.

Demande de communication des relevés relatifs aux quantités d’eau prélevées dans le Rhin, exprimées en m3/heure et m3/jour, pour les trois dernières années

Il ressort des informations transmises par l’Autorité de sûreté nucléaire que si l’exploitant est tenu de procéder en permanence à ces relevés en vue de les présenter à tout contrôle de l’administration, celle-ci ne détient qu’un petit nombre de ces relevés et une synthèse. La Commission considère que ces documents, dans la mesure où l’administration les détient, sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application des articles L. 124-1 et suivants du Code de l’environnement. Elle émet donc un avis favorable à leur communication.

B – Autres documents sollicités

Étude élaborée par le bureau d’évaluation des risques sismiques pour la sûreté des installations nucléaires

Dans le cadre de l’application de la règle fondamentale de sûreté 2001-01, le bureau d’évaluation des risques sismiques pour la sûreté des installations nucléaires a effectué une étude relative aux risques sismiques sur les zones d’implantation de certaines centrales nucléaires françaises.

La Commission rappelle que si, en vertu de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sont en principe exclus provisoirement du droit à communication les documents préparatoires à une décision administrative jusqu’au jour où cette décision intervient, le II de l’article L. 124-4 du Code de l’environnement permet seulement de rejeter une demande portant sur des documents en cours d’élaboration. Aucune disposition de ce chapitre ne prévoit en revanche la possibilité de refuser l’accès aux documents qui s’inscrivent dans un processus préparatoire à l’adoption d’un acte qui n’est pas encore survenu, dès lors que ces documents sont eux-mêmes achevés. Elle en déduit que des informations relatives à l’environnement qui auraient un caractère préparatoire n’échappent pas de ce seul fait au droit d’accès.

Il ressort des informations adressées à la Commission que l’étude précitée réalisée par le bureau d’évaluation des risques sismiques pour la sûreté des installations nucléaires est achevée. La Commission estime dès lors qu’elle est communicable de plein droit à toute personne qui en fait la demande en application des articles L. 124-1 et suivants du Code de l’environnement. La Commission émet donc un avis favorable à sa communication.

Réponses aux lettres de l’Autorité de sûreté nucléaire, études de sûreté relatives à la fusion du cœur, aux risques de rejets radioactifs et études portant sur les risques pouvant résulter de séismes et d’aléas climatiques

En application de l’article 5 du décret du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires, les installations nucléaires de base sont soumises à des examens de sûreté qui donnent lieu à des visites décennales tendant notamment à identifier les faiblesses de l’installation nucléaire et à étudier les solutions permettant d’y remédier. Dans le cadre des deuxième et troisième visites de sûreté décennales de la centrale nucléaire de Fessenheim, l’Autorité de sûreté nucléaire a adressé à Électricité de France deux lettres en date du 11 juillet 2002 et du 9 octobre 2003 dans lesquelles elle a notamment demandé à l’exploitant de procéder à des études de sûreté relatives à la fusion du cœur, aux risques de rejets radioactifs ainsi qu’à des études portant sur les risques pouvant résulter de séismes et d’aléas climatiques. Il ressort ainsi tant de ces lettres que des précisions apportées par l’Autorité de sûreté nucléaire que ces lettres font partie d’un échange permanent de données entre cette dernière, agissant dans le cadre de sa mission de contrôle de la sûreté et chaque exploitant et que ces documents mêlent des informations relatives à l’environnement, des indications couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale de l’exploitant et des mentions dont la divulgation serait de nature à porter atteinte à la sécurité de la centrale.

La Commission rappelle que les dispositions du I et du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, auxquelles renvoie l’article L. 124-4 du Code de l’environnement dès lors que la demande ne porte pas sur des émissions dans l’environnement, ne permettent pas la communication des documents lorsque celle-ci porterait atteinte à la sûreté de l’État, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes ou encore au secret en matière commerciale et industrielle et ce quelle que soit la qualité du demandeur. De plus, les dispositions du III du même article 6 de la loi prévoient que lorsque la demande porte sur un document qui comporte à la fois des mentions communicables et d’autres qui ne le sont pas, mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions sauf lorsque cette occultation ferait perdre tout sens au document. Enfin, l’article L. 124-4 du Code invite l’autorité publique à apprécier l’intérêt d’une communication de ce type d’informations avant d’opposer un refus pour l’un de ces motifs.

En l’espèce, la Commission – qui n’a pas pu prendre connaissance de tous les documents en cause – estime que les enjeux relatifs à la protection du secret en matière industrielle et commerciale de l’exploitant d’une centrale nucléaire et à la sûreté de cette centrale sont suffisamment importants pour justifier, sur le fondement de l’article L. 124-4, un refus d’accès aux informations couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale ou dont la divulgation porterait atteinte à la sûreté de la centrale. Dans ces conditions, elle considère que, lorsque les études sollicitées comportent à la fois des informations ainsi protégées et des informations librement communicables, ces études doivent être partiellement communiquées après occultation des passages comportant une des informations protégées et que seuls doivent être intégralement exclus de la communication les documents ne comportant que des mentions ainsi protégées ou qui deviendraient incompréhensibles après leur occultation.

Avis du 12 octobre 2006, no 20063588-PB

Demandeur :

F. Emmanuel (BOUYGUES TÉLÉCOM)

Administration compétente :

président de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)

M. Emmanuel F., directeur général adjoint de BOUYGUES TÉLÉCOM, a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 27 juillet 2006, à la suite du refus opposé par le président de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) à sa demande de communication des documents suivants relatifs à la compensation du coût du service universel pour chaque année depuis 2002 :

1) l’ensemble des documents fournis par France Télécom tendant à démontrer que le coût net des obligations de service universel représenterait une charge injustifiée pour cette entreprise (audit indépendant réalisé à la demande de l’ARCEP, notice de déclaration du chiffre d’affaires de l’opérateur concerné et ensemble des éléments de comptabilité fournis par celui-ci) ;

2) le document par lequel l’ARCEP démontre que le coût net du service universel constitue une charge excessive pour France Télécom qu’elle oppose chaque année aux contributeurs du fonds.

La Commission rappelle que les autorités françaises ont mis en place un système de compensation des coûts du service universel entre les opérateurs du secteur, en application du III de l’article L. 35-3 du Code des postes et communications électroniques aux termes duquel : « Un fonds de service universel des communications électroniques assure le financement des coûts nets des obligations du service universel définis au I. Toutefois, quand les coûts nets d’un opérateur soumis à des obligations de service universel ne représentent pas une charge excessive pour cet opérateur, aucun versement ne lui est dû./ Le montant des contributions nettes dont les opérateurs sont redevables au fonds en application du II et le montant des sommes dues par le fonds aux opérateurs désignés pour assurer les obligations du service universel sont déterminés par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. [...] » Le I du même article précise que : « Les coûts nets imputables aux obligations de service universel sont évalués sur la base d’une comptabilité appropriée tenue par les opérateurs désignés pour assurer ces obligations et auditée, à leurs frais, par un organisme indépendant désigné par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. L’évaluation de ces coûts nets prend en compte l’avantage sur le marché que les opérateurs soumis à des obligations de service universel retirent, le cas échéant, de ces obligations. Les coûts nets pris en compte en application du III ne peuvent être supérieurs aux engagements pris, le cas échéant, dans le cadre des appels à candidatures prévus à l’article L. 35-2, par les opérateurs désignés pour assurer les obligations du service universel. » Sur le fondement de ces dispositions, des décrets en Conseil d’État codifiés aux articles R. 20-31 et suivants du même Code ont défini les coûts imputables pouvant faire l’objet de cette compensation ainsi que les obligations comptables à la charge d’un opérateur chargé d’une obligation de service universel. L’article R. 20-32 précise que celui-ci tient une comptabilité des services et des activités qui doit permettre notamment d’évaluer le coût net de l’obligation de service universel et impose la transmission à l’ARCEP des éléments pertinents du système d’information et des données comptables qui doivent être audités périodiquement par un organisme indépendant désigné par l’ARCEP et dont celle-ci doit rendre publiques les conclusions. L’ARCEP doit également publier les règles employées pour l’application des méthodes de calcul des différentes composantes du service universel ainsi que la décision annuelle par laquelle elle fixe les évaluations définitives du coût du service universel et les contributions des opérateurs pour l’année en cause.

Concernant les documents sollicités au point 1, la Commission considère que, dans la mesure où ils se rapportent à des obligations de service universel et sont recueillis en vue de déterminer le montant d’une compensation imposée par la loi, ils constituent des documents administratifs entrant dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978. Elle constate qu’aucune disposition législative du Code des postes et communications électroniques ne prévoit des conditions particulières d’accès à ces documents ni n’introduit de dérogation aux dispositions du chapitre Ier de cette loi.

La Commission souligne qu’en application du deuxième alinéa de l’article 2 de la même loi les documents préparatoires à une décision ne sont pas communicables tant que celle-ci n’a pas été prise mais le deviennent dès que celle-ci est survenue, sans qu’il y ait lieu d’attendre sa publication. L’ARCEP a indiqué à la Commission que la décision relative à l’exercice 2005 n’a pas encore été adoptée. Dès lors, ces dispositions font, en tout état de cause, obstacle à la communication de documents relatifs à cet exercice.

En ce qui concerne les exercices 2002, 2003, et 2004, la Commission considère que les éléments comptables transmis par France Télécom en application des dispositions du Code des postes et communications électroniques sont couverts par le secret en matière industrielle et commerciale dès lors qu’ils ne se rapportent pas exclusivement à des coûts ou recettes imputables au service universel et qu’ils couvrent, même pour partie, des éléments des activités autres de France Télécom. Les dispositions du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 font alors obstacle à leur communication à des tiers. Ce n’est que dans l’hypothèse où ils isoleraient de tels coûts et ne seraient alors pas couverts par ce secret qu’ils seraient communicables au demandeur en application de l’article 2 de la même loi. Dans ces conditions, la Commission émet un avis favorable à la communication, s’ils existent, des seuls documents comptables exclusivement relatifs au service universel, à l’exclusion de tout autre.

S’agissant des rapports d’audit réalisés chaque année, en application de l’article R. 20-32 du Code des postes et communications électroniques, par un cabinet indépendant, la Commission estime qu’ils constituent également des documents administratifs. Dans la mesure où seules les conclusions de chaque rapport sont publiées, ils ne peuvent être regardés comme ayant fait l’objet d’une diffusion publique. Après avoir pris connaissance de l’un d’eux, la Commission constate qu’ils ne comportent pas uniquement des mentions couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale et que l’occultation de ces mentions ne ferait pas perdre tout intérêt à leur communication. Dans ces conditions, elle émet un avis favorable à la communication des rapports d’audit se rapportant aux exercices 2002, 2003 et 2004 après occultation des passages couverts par ce secret.

Il ressort enfin des éléments de réponse transmis par l’ARCEP qu’elle n’élabore aucun document relatif au caractère excessif pour France Télécom du coût net du service universel. La Commission estime en conséquence que le second point de la demande est sans objet.

Avis du 21 décembre 2006, no 20064958-PB

Demandeur :

B. Jean-Claude (BRICORAMA FRANCE SAS)

Administration compétente :

directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DDCCRF du Nord)

M. Jean-Claude B., représentant de BRICORAMA FRANCE SAS, a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 23 octobre 2006, à la suite du refus opposé par le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DDCCRF du Nord) à sa demande de communication de l’inventaire informatisé des établissements commerciaux du Nord.

La Commission relève que l’inventaire des établissements commerciaux fait l’objet d’un traitement automatisé d’informations nominatives dénommé « BALI », dont la finalité est de permettre l’instruction des demandes d’ouverture de surface commerciale, le contrôle des surfaces autorisées et la participation aux travaux des observatoires départementaux d’équipement commercial, qui a été autorisé par arrêté du 18 septembre 2002 du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie.

Elle rappelle toutefois qu’en vertu de l’article 37 de la loi n 78- 17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés les dispositions de cette loi ne font pas obstacle, en principe, à l’application au bénéfice de tiers, des dispositions relatives à la liberté d’accès aux documents administratifs de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.

Aussi, dans la mesure où la demande de BRICORAMA FRANCE SAS porte sur les informations contenues dans l’inventaire informatisé qui concernent des entreprises tierces, la Commission se considère compétente pour statuer sur la présente demande d’avis.

La Commission estime que le document demandé présente un caractère administratif et qu’il est dès lors communicable à toute personne qui en fait la demande sous réserve toutefois, en application du II et du III de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, des informations couvertes par le secret industriel et commercial. À cet égard, la Commission rappelle que la notion de secret industriel et commercial recouvre trois catégories de don nées : d’abord, le secret des procédés, c’est-à-dire les informations qui permettent de connaître les techniques de fabrication ou le contenu des activités de recherche-développement de l’entreprise ; ensuite, les informations qui ont trait à la situation économique de l’entreprise, à sa santé financière ou à l’état de son crédit (chiffre d’affaires, volume de production, documents comptables de toute nature, etc.) ; enfin, le secret des stratégies commerciales, c’est-à-dire les informations sur la politique de prix ou les pratiques commerciales, telles que la liste des fournisseurs ou le montant de la remise consentie à certains clients.

À toutes fins utiles, la Commission rappelle que, si le document demandé contient des informations publiques au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, pouvant faire l’objet du droit à réutilisation posé par le premier alinéa de cet article, celui-ci s’exerce dans les conditions prévues au chapitre II du Titre Ier de cette loi et au Titre III du décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005. Notamment, sauf accord de l’administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées (article 12 de la loi du 17 juillet 1978). En outre, la réutilisation d’informations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 déjà mentionnée. Il appartient donc à BRICORAMA FRANCE SAS, en cas de réutilisation des informations qui lui auront été communiquées, de veiller au respect de ces différentes obligations légales et réglementaires.

JusticeAvis du 7 décembre 2006, n° 20064779-JB

Demandeur :

P. Lionel (Observatoire international des prisons)

Administration compétente :

président de l’association socioculturelle et sportive de l’établissement pénitentiaire d’Aiton

M. Lionel P. (Observatoire international des prisons) a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par lettre enregistrée à son secrétariat le 9 octobre 2006, à la suite du refus opposé par le président de l’association socioculturelle et sportive de l’établissement pénitentiaire d’Aiton à sa demande de copie, sur support informatique, des statuts et des bilans financier et d’activité, pour 2005, de cette association.

La Commission rappelle qu’en vertu du deuxième alinéa de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, sont notamment considérés comme des documents administratifs, quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu, les documents élaborés ou détenus, dans le cadre de leur mission de service public, par les personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public.

Il ressort de la jurisprudence du Conseil d’État que la question de savoir si une personne privée doit être regardée comme chargée de la gestion d’un service public au sens de cette loi et se trouve par là soumise au droit d’accès aux documents administratifs qu’elle garantit, est appréciée à l’aide du faisceau de critères suivants : être investie d’une mission d’intérêt général, disposer de prérogatives de puissance publique et être soumise à un contrôle de l’administration. Entrent ainsi, par exemple, dans le champ d’application de la loi, les ASSEDIC (CE, 28 novembre 1997, Oumaout, tables p. 822) ou encore une association paramunicipale chargée d’une mission d’intérêt général, alors même qu’elle ne dispose d’aucune prérogative de puissance publique, mais est placée sous l’entière dépendance de l’administration (CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun et association « Melun culture loisirs », p. 220 ; CE, 10 juin 1994, Lacan et association des thermes de la haute vallée de l’Aude, p. 298). Le Conseil d’État a précisé qu’il est nécessaire, pour que la loi du 17 juillet 1978 trouve à s’appliquer, que la personne privée assure elle-même la mission de service public et qu’une simple collaboration à ce service n’est pas suffisante (CE, 20 octobre 1995, Mugnier, p. 358).

Au cas d’espèce, la Commission relève que les dispositions de l’article D. 442 du Code de procédure pénale imposent de constituer auprès de chaque établissement pénitentiaire une association, fonctionnant sous le régime de la loi du 1er juillet 1901, agréée par le garde des Sceaux, ministre de la Justice et dont les statuts doivent être conformes aux conditions fixées par une instruction de service, actuellement la circulaire du 7 janvier 1985. Cette association a pour objet de soutenir et développer l’action socioculturelle et sportive au profit des détenus et vise, par là, à préparer et favoriser la future réinsertion des personnes confiées au service public pénitentiaire. Tout ou partie des personnalités suivantes : chef d’établissement, procureur de la République, juge de l’application des peines, chef du service d’insertion et de probation et chef de détention en sont généralement membres de droit. Dans ces conditions, la Commission considère au regard de la mission d’intérêt général qu’elle assure et du contrôle qu’exerce sur elle l’administration, que l’association socioculturelle et sportive d’un établissement pénitentiaire doit être regardée comme chargée de la gestion d’un service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 et que les documents qui se rapportent à son activité constituent dès lors des documents administratifs au sens de cette loi.

La Commission estime que les documents sollicités – statuts et bilans financier et d’activité – sont communicables de plein droit à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de cette loi. Elle émet donc un avis favorable à leur