Comment lutter contre la congestion automobile dans les grandes métropoles ?

La congestion automobile se manifeste au quotidien dans les grandes métropoles. Elle se traduit par des embouteillages, des temps de parcours qui s’allongent et une incertitude sur l’heure d’arrivée. La congestion est le résultat d’un déséquilibre, à un moment donné en un point donné, entre la demande automobile et l’offre viaire. Soit l’offre devient inférieure à la demande, comme dans le cas d’un accident qui réduit temporairement la voirie disponible. Soit la demande devient supérieure à l’offre. Ce sont, à titre d’exemple, les heures de pointe les jours de la semaine sur les voies rapides urbaines.

Comment la puissance publique lutte-t-elle contre la congestion, autrement dit comment cherche-t-elle à rétablir l’équilibre entre l’offre viaire et la demande automobile ? Quatre grandes catégories de régulation sont envisageables :

• Ne rien faire. Autrement dit, considérer la congestion comme un rationnement naturel de l’offre.

• Améliorer l’offre viaire. Les stratégies dites de "l’offre" sont les réponses classiques des ingénieurs du trafic à la congestion automobile. Elles s’organisent en deux classes principales :(1) accroître le réseau en construisant des routes et/ou en les redimensionnant ; (2) augmenter la capacité du réseau existant en améliorant son exploitation ;

• Réduire la demande automobile, ou du moins la contrôler, pour qu’elle s’accorde à l’offre. Ces stratégies de la demande se déclinent en deux classes principales : (1) contraindre l’usage automobile ; (2) proposer des alternatives à l’usage automobile (développement des transports en commun, promotion du vélo, de la marche, etc.).

• Articuler transport et urbanisme. Le but est de contrôler, sur le long terme, l’offre et la demande, grâce à la planification.

Que choisit la puissance publique parmi ces catégories de régulation ? Quelles sont les raisons qui guident son choix ? Nous proposons de regarder en détail la politique de lutte contre la congestion dans deux grandes métropoles de pays émergents : Mumbai (anciennement Bombay), en Inde, et São Paulo, au Brésil.

Mumbai : une politique de grands travaux

La région métropolitaine de Mumbai se situe sur la côte ouest de l’Inde, dans l’État du Maharashtra. Capitale économique du pays, elle accueille, sur un territoire équivalent au tiers de celui de l’Île-de-France, plus de 20 millions d’habitants (contre 12 millions de Franciliens). 65% des habitants de Mumbai se concentrent sur une étroite péninsule de 40 kilomètres de long sur 12 de large. Les densités de population y sont très fortes (44 000 habitants/km² à la pointe de la péninsule ; 23 000 habitants/km² sur le reste de la péninsule, soit la densité de Paris intra-muros).

© © G. Lesteven

Le taux de motorisation reste faible : on compte 33 voitures pour 1 000 habitants (contre 430 en Île-de-France), bien que le parc automobile augmente de 9% par an. La libéralisation économique de l’Inde en 1991 a accéléré l’expansion des élites urbaines et leur motorisation. Ces élites veulent circuler en voiture à Mumbai, comme dans les grandes villes américaines ou européennes. Or, le réseau viaire apparaît sous-dimensionné face à la demande croissante. Il est encombré de toutes sortes de véhicules qui empêchent une bonne circulation des automobiles (autobus, taxis, camionnettes, mais aussi vélos, motos, triporteurs, chars à bœufs, carrioles à bras, etc.). Dès le milieu des années 1990, les viaducs routiers ("flyovers") se multiplient. Cela ne suffit pas. Le patronat se regroupe dans l’association Bombay First et commande au cabinet de conseil McKinsey un rapport intitulé "Vision Mumbai". Publié en 2003, celui-ci contient une liste de recommandations pour réduire, entre autres, la congestion et faire de Mumbai « une ville de rang mondial ». La congestion automobile, due en particulier à une offre viaire inadaptée dans un contexte de forte croissance de la demande, doit être réduite dans le dessein de transformer Mumbai en ville de stature internationale au trafic fluide.

Ainsi, les stratégies d’investissement dans la voirie constituent une part importante de la politique métropolitaine de lutte contre la congestion. L’objectif est d’améliorer les liaisons nord-sud, mais aussi de renforcer les liaisons est-ouest. Le projet le plus emblématique est certainement celui du Bandra Worli Sealink, mis en service en 2009, après dix ans de travaux et un coût final 2,5 fois plus élevé que le budget initialement prévu. Il s’agit de la construction d’un pont payant qui relie la banlieue ouest (où se trouvent l’aéroport international, les nouveaux centres d’affaires et les quartiers des stars du Bollywood) à la vieille ville, à la pointe de la péninsule. Long de 5,6 kilomètres, ce pont de deux fois quatre voies permet de décongestionner le seul axe qui reliait jusqu’alors la banlieue ouest et le centre-ville. Il faut, aux heures de pointe, moins de 10 minutes pour relier les quartiers en extrémités du pont, contre 45 à 60 minutes avant son ouverture.

La puissance publique cherche à augmenter la capacité du réseau viaire, non seulement en construisant de nouvelles routes ou en redimensionnant les routes existantes, mais également en les dédoublant, grâce à la construction de nombreux viaducs routiers ("flyovers"). Réservés aux automobiles, les viaducs permettent d’éviter les intersections à feux, la confrontation avec des véhicules plus lents et la réduction des chaussées due au stationnement sauvage et au commerce ambulant ("encroachments"). Les stratégies d’investissements dans la route sont complétées par des investissements massifs dans les transports publics lourds. Si la région métropolitaine de Mumbai dispose d’un réseau performant de trains de banlieue, l’infrastructure ferroviaire, qui dépend du ministère indien des Chemins de fer, a peu évolué depuis les années 1970. Dans l’intervalle, la population a quadruplé. Un accord sous l’égide de la Banque mondiale a été trouvé entre le ministère des Chemins de fer et l’État du Maharashtra, avec pour objectif d’améliorer le réseau ferré et le matériel roulant. Parallèlement, un métro aérien et un monorail sont en construction. La première ligne de métro, dont l’exploitation sera assurée par Veolia en lien avec la RATP, devrait être livrée fin 2013. Plus chers que le train ou le bus, ces nouveaux modes s’adressent à une clientèle aisée, qui a les moyens de se motoriser. Ils se présentent comme une alternative à la voiture.

En conclusion, la lutte contre la congestion automobile dans la région métropolitaine de Mumbai passe avant tout par des stratégies d’investissement dans la voirie et dans les transports en commun. Ces stratégies sont destinées à satisfaire l’élite motorisée. Cependant, des critiques contre cette politique élitiste émergent au sein de la société civile et parmi les universitaires. Les critiques pointent surtout un problème de hiérarchisation des enjeux. La construction d’infrastructures coûteuses et sophistiquées, comme le Sealink ou le métro aérien, est destinée à une minorité, alors que plus de 50% de la population continue à vivre dans des bidonvilles.

São Paulo : une politique plus contrastée, entre investissements et contrôle de l’usage automobile

La politique de lutte contre la congestion apparaît plus contrastée à São Paulo, la capitale économique du Brésil. La région métropole de São Paulo compte 20 millions d’habitants et s’étend sur un territoire de 8 000 km², soit les deux tiers de l’Ile-de-France.

Le "centre étendu" concentre la majorité des emplois, et est principalement habité par des populations aisées, qui sont aussi les plus motorisées. Il est peu dense par rapport à certains quartiers pauvres en périphérie. Le taux de motorisation reste deux fois plus faible qu’en Île-de-France (184 voitures pour 1 000 habitants). Depuis 2000, le nombre de kilomètres de bouchons sur les avenues urbaines du centre de São Paulo a augmenté de 25 % aux heures de pointe du matin et les vitesses moyennes de circulation sont passées de 19,4 km/h à 14,2 km/h le soir (contre 15,7 km/h en moyenne dans le centre de Paris). Si cette augmentation des embouteillages se traduit en un allongement des temps de parcours quotidiens, elle est aussi génératrice d’une angoisse croissante chez les automobilistes paulistains d’être victimes d’attaques à main armée ("assaltos"). De fait, la lutte contre la congestion automobile, tant pour des enjeux d’écoulement du trafic que de sécurité, est un défi important, inscrit à l’agenda politique depuis la fin des années 1960. C’est d’abord une prérogative du gouvernement de l’État de São Paulo, qui mène une politique d’investissement dans la voirie et dans les transports publics lourds. À partir des années 1970, il cède la gestion du trafic à la municipalité de São Paulo. Celle-ci crée, en 1976, la Compagnie d’Ingénierie du Trafic (Companhia de Engenharia de Tráfego, CET). La CET développe alors des stratégies d’exploitation du réseau puis, dans les années 1990, des stratégies de contrainte de l’usage automobile.

Les stratégies d’accroissement du réseau viaire menées par l’État fédéré sont illustrées par deux chantiers d’envergure : la construction du Rodoanel, la rocade métropolitaine, et le redimensionnement de la Marginal Tietê, le tronçon nord du périphérique.

Le Rodoanel Mario Covas constitue la future rocade extérieure de la région métropolitaine. Son tracé se situe, comme la Francilienne, entre 20 et 40 kilomètres du centre historique. L’objectif de cette rocade est d’améliorer la circulation dans la région métropolitaine, en attirant le trafic de transit à destination du port de Santos, le plus grand port de porte-conteneurs d’Amérique latine. L’ouverture du tronçon ouest en 2002 puis du tronçon sud en 2010 a déjà permis de reporter une partie du trafic de transit. Les tronçons nord et est sont en construction.

Longue de 23 kilomètres, la Marginal Tietê représente 25% des embouteillages de la municipalité de São Paulo. L’ouverture en 2010 de trois nouvelles voies dans chaque sens élargit la voie rapide à deux fois huit voies et améliore considérablement la circulation sur le périphérique qui entoure le centre étendu. Les comptages réalisés par la CET,
en avril 2010, montrent une baisse de 28% des embouteillages dans la ville de São Paulo.

Ces stratégies d’investissement dans la voirie sont complétées par des stratégies d’exploitation mises en œuvre par la CET, créée précisément dans les années 1970 pour réguler le trafic et lutter contre la congestion. L’information trafic est en cours de déploiement. Des panneaux à messages variables sont ainsi disponibles sur la petite rocade et sur certaines radiales. Une régulation des flux est aussi à l’œuvre, qui consiste principalement en des stratégies de coordination des feux et en une amélioration du système d’intervention de ses agents, afin de lutter contre les attaques à main armée. De fait, plus d’une attaque par jour était recensée sur le périphérique en 2011.

Ces stratégies d’exploitation se rapprochent de ce que l’on connaît en Île-de-France. Ce qui est plus original, c’est l’existence de stratégies de contrainte de l’usage automobile mises en œuvre par la CET, en particulier l’expérimentation pérennisée de circulation alternée, appelée "rodízio". Le "rodízio" (rotation) est, à l’origine, une mesure de lutte contre la pollution de l’air qui a été récupérée en régulation de la congestion. Cet exemple souligne aussi la rivalité qui existe entre le gouvernement de l’État fédéré et la municipalité de São Paulo dans la gestion de la région métropolitaine. L’initiative est lancée en 1995 par le secrétariat d’État à l’environnement dans l’objectif de réduire la pollution de l’air. Il s’agit d’empêcher 20% des automobiles de rouler un jour par semaine, de 7 h à 20 h, dans une zone couvrant la ville de São Paulo et neuf autres municipalités de la région métropolitaine. Cette rotation des automobiles, ou circulation alternée, est déterminée par le dernier chiffre de la plaque d’immatriculation du véhicule. L’expérimentation a lieu durant les mois de juin à août, quand les pics de pollution sont les plus élevés. Elle est d’abord basée sur un choix volontaire puis l’État fédéré la rend obligatoire en 1996 pour une durée de deux ans. La population réserve un accueil plutôt favorable au projet. Pourtant le secrétaire d’État à l’environnement n’est pas réélu et le projet s’arrête en 1996.

La CET est initialement opposée à ce projet. Les raisons tiennent au fait qu’elle dépend de la municipalité de São Paulo, qui n’a pas été associée au projet, et qu’elle conçoit sa mission comme une amélioration de l’usage automobile et non pas comme une restriction. Pourtant, elle comprend que cette expérimentation visant à réduire la pollution peut être efficace pour réduire la congestion. Elle met alors en place, en 1997, un "rodízio" municipal effectif pendant les heures de pointe de semaine. Il a lieu durant toute l’année et il se limite au centre étendu. Son objectif est d’abord de réduire la congestion pendant les heures de pointe, puis de réduire la pollution de l’air. Le "rodízio" municipal est bien accepté par la population (85% des automobilistes le respectent), car il est moins contraignant en termes d’horaires et de périmètre que l’expérimentation précédente et il favorise une baisse de la congestion. Néanmoins, il encourage la multimotorisation des ménages aisés qui résident dans le centre étendu. Depuis 2009, le "rodízio" concerne également les poids lourds. Les mesures de restriction visent aussi les transports collectifs privés. Le centre étendu de São Paulo, zone la plus congestionnée de la région métropolitaine, connaît ainsi des mesures ciblées de lutte contre la congestion, basées sur une restriction d’usage de différentes catégories de véhicules motorisés. Parallèlement, l’État fédéré finance l’amélioration du réseau des trains de banlieue et l’extension du métro et la municipalité de São Paulo l’amélioration du réseau de bus.

Pour résumer, la lutte contre la congestion apparaît comme un enjeu d’importance dans la région métropolitaine de São Paulo. Les explications tiennent au fait que la congestion automobile se concentre dans le centre étendu de la ville de São Paulo, au cœur de la région métropolitaine, là où vit et travaille la grande partie des élites motorisées. Or, ces élites pèsent plus lourd dans le jeu politique que les captifs du bus vivant en périphéries.

Bilan : l’investissement dans la voirie est toujours important, mais…

Finalement, l’étude des politiques de lutte contre la congestion automobile dans les régions métropolitaines de Mumbai et de São Paulo mène au constat suivant : la puissance publique semble accorder davantage d’importance au problème de la congestion quand les niveaux de congestion sont élevés, quand celle-ci est bien circonscrite dans l’espace métropolitain et quand elle touche d’abord les groupes sociaux supérieurs. Elle privilégie alors les régulations coûteuses et lourdes à mettre en place, en particulier les stratégies d’investissement dans la voirie. Il s’agit de développer l’offre viaire pour répondre à la demande automobile en forte croissance. Cette politique de grands travaux permet également de se positionner parmi les villes de rang mondial.

Lorsque l’offre viaire est plus développée et que la demande automobile tend à se tasser, d’autres contraintes prennent de l’importance (comme la pollution de l’air). Les stratégies se diversifient alors. Les stratégies d’exploitation s’appuyant sur l’utilisation de l’information trafic en temps réel (régulation d’accès ; régulation dynamique des vitesses ; gestion dynamique des voies, etc.) se développent à des coûts moins importants. Elles sont complétées par des stratégies de contrainte de la demande automobile, comme le "rodízio" à São Paulo ou le péage urbain à Londres ou à Stockholm. D'autres stratégies qui agissent dans la même direction sont aussi intéressantes à évoquer. Encore peu courantes pour le moment, les stratégies de démolition d’infrastructures viaires semblent favoriser une amélioration de la circulation automobile au cœur de très grandes villes en misant sur une évaporation d’une partie du trafic automobile. C’est ce qu’a choisi de faire Séoul.

Vers une évaporation du trafic automobile ? Le cas de Séoul

Plusieurs études, comme celle menée par les Britanniques S. Cairns, S. Atkins et P. Goodwin en 2002, montrent lorsque l’espace viaire dédié à l’automobile est réalloué, les problèmes de circulation sont moins sérieux que prévus. Le niveau de circulation baisse de manière significative. Cette baisse s’expliquerait par une flexibilité des usagers au changement plus grande que celle prévue dans les modèles de trafic. L’exemple le plus significatif concerne le projet de destruction de la voie rapide qui surplombe, en viaduc, le centre-ville de Séoul sur près de 6 kilomètres. La rivière Cheonggyecheon, qui traverse Séoul sur 8 kilomètres, a été recouverte dans les années 1960. Puis une voie rapide a été construite dans les années 1970, au-dessus de la rivière, transformée alors en égout.

Elle est composée de quatre voies en viaduc et des huit voies du boulevard urbain qui s’étend sur les deux rives. Au début des années 2000, 170 000 véhicules empruntent quotidiennement la voie rapide, dont 60% de trafic de transit. Le débit est comparable au tronçon sud du boulevard périphérique à Paris. La congestion y est fréquente. L’autoroute, abimée par un tel débit journalier, menace de s’écrouler. Pour y remédier, des travaux très coûteux entraînant la fermeture de l’autoroute pendant trois ans sont nécessaires. En 2003, la municipalité décide finalement de démolir l’autoroute, de réduire le boulevard urbain à deux fois deux voies, de découvrir la rivière et de créer des promenades piétonnes sur les rives.

Le projet achevé en 2005 n’a pas engendré une situation de chaos ni même accentué les degrés de congestion dans le reste du centre-ville. Au contraire, le volume de trafic a chuté tandis que la fréquentation du métro a légèrement augmenté, le quartier a été revitalisé et les valeurs immobilières ont explosé. Depuis, la municipalité de Séoul a continué d’appliquer cette stratégie en démolissant, à la demande des riverains, une dizaine de viaducs routiers au cœur de la métropole. Cela a entraîné une hausse des valeurs foncières, une amélioration de la sécurité routière, ainsi qu’une hausse très modérée des temps de parcours.

Pour conclure

Pour lutter contre la congestion automobile, la puissance publique a donc le choix entre ne rien faire, augmenter l’offre viaire, diminuer la demande automobile, ou articuler les politiques de transport et d’urbanisme.

Augmenter l’offre viaire est particulièrement tentant lorsque le réseau viaire est encore peu important et que la demande automobile est en pleine croissance, comme dans la région de Mumbai. Néanmoins, le trafic induit par la nouvelle infrastructure limite son effet à terme et encourage à construire toujours plus. Dans la même logique, diminuer la demande automobile en encourageant un report modal des automobilistes vers les transports en commun ne permet pas de fluidifier le trafic, car tout automobiliste qui quittera sa voiture pour les transports en commun sera remplacé à terme par un autre automobiliste. Il reste les stratégies de contrainte de la demande automobile, comme le rodízio, le péage urbain, les politiques de stationnement ou encore la suppression de voies. Ces stratégies font preuve de résultats plutôt encourageants, améliorant le trafic automobile ou, du moins, ne favorisant pas son aggravation. Si certaines d’entre elles, comme le péage urbain, soulèvent un enjeu d’acceptabilité sociale, toutes révèlent des capacités d’adaptation des automobilistes, que les modèles de trafic n’appréhendent pas toujours.

Pour plus d’informations sur la thèse : gaele.lesteven@yahoo.fr

Sources

• Sur Mumbai et São Paulo :
Lesteven G., 2012, Les stratégies d’adaptations à la congestion automobile dans les grandes métropoles. Analyse à partir des cas de Paris, São Paulo et Mumbai, thèse de géographie-aménagement sous la dir. De G. Dupuy, Paris, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. À partir des statistiques nationales, des enquêtes ménages déplacements de ces régions métropolitaines (Metrô, 2007 et MMRDA, 2008), et de données de trafic produites par les administrations de ces métropoles (DIRIF, Ville de Paris, CET, DER, ANTT et MMRDA).
• Sur Séoul :
Cairns S., Atkins S. & Goodwin P., 2002, “Disappearing traffic? The story so far”, Proceedings of the Institution of Civil Engineers, vol. 151, n° 1, p. 13-22. Hwang K-Y, 2007, “Cheonggyecheon Restoration and Downtown Revitalization”, in When Creative Industries Crossover with Cities, Honk Kong, The Hong Kong Institute of Planners, Urban Planning Society of China. IAU îdF, 2013, Séoul : Cheonggyecheon Expressway – La ville après l’autoroute : études de cas, Paris, Institut d’Aménagement et d’Urbanisme Île-de-France.

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