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Chapitre I Réduire les délais de jugement des recours dirigés contre les autorisations d'urbanisme

le 03/08/2018  |  Loire-AtlantiqueParis

La question des délais de jugement est un enjeu majeur dans nombre de types de contentieux. Elle s'avère néanmoins particulièrement prégnante en ce qui concerne les autorisations d'urbanisme à la fois parce que le délai moyen de jugement de ces affaires est élevé, mais aussi parce qu'en pratique, l'exercice d'un recours contentieux a pour effet de suspendre totalement l'exécution du projet. Alors que le recours contentieux n'est en rien suspensif, il s'avère en effet que lorsque la réalisation d'un projet repose sur un financement bancaire4, l'octroi de celui-ci est souvent conditionné au caractère définitif du permis. C'est notamment le cas pour les projets de vente en l'état futur d'achèvement, qui constituent une part importante des projets immobiliers d'envergure. Dans une moindre mesure, les projets financés sur fonds propres, comme ceux des bailleurs sociaux, peuvent également être gelés dans l'attente de l'issue d'un contentieux pendant, notamment lorsque l'introduction du recours conduit à identifier une difficulté réelle et que le risque ne peut donc être pris d'entamer une construction susceptible d'être déclarée illégale.

Les réflexions du groupe de travail sur les moyens qui permettraient d'améliorer les délais de jugement contre les autorisations d'urbanisme n'ont pas été menées sur un terrain vierge. D'importantes réformes, récentes, ont en effet œuvré en ce sens, à la suite notamment des rapports des groupes de travail présidés par Philippe Pelletier ou le Président Labetoulle. C'est dans le sillage de celles-ci que le groupe de travail a avant tout cherché à s'inscrire, en essayant de clarifier les règles d'appréciation de l'intérêt pour agir ou en encadrant dans le temps le débat contradictoire. Il a par ailleurs cherché à explorer davantage la voie du référé comme outil de régulation du contentieux. Enfin, il a explicité le régime contentieux applicable aux permis de construire valant autorisation au titre d'une autre législation.

1.1 Améliorer les conditions d'appréciation de l'intérêt pour agir

Sur le sujet des règles gouvernant l'appréciation de l'intérêt pour agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol, il est tout d'abord apparu que des clarifications s'imposaient.

Date d'affichage en mairie

Les articles L. 600-1-1 et L. 600-1-3 du code de l'urbanisme imposent de se placer à la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire pour apprécier si une association est recevable à agir eu égard à la date de dépôt de ses statuts ou si un requérant dispose d'un intérêt pour agir. Il s'avère cependant que cette date n'est pas connue du bénéficiaire de l'autorisation sauf démarche particulière de sa part en ce sens et que dans nombre de cas les mairies ne procèdent pas à cet affichage ou alors avec un décalage important par rapport à la date d'affichage sur le terrain, notamment en cas de permis tacite.

Afin, à la fois, de faire connaître l'information relative à la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire, tout en ne faisant pas peser sur ce dernier des obligations qu'il lui est en pratique difficile de satisfaire, il semble souhaitable d'imposer que cette date figure sur les décisions de permis ou de non-opposition à déclaration préalable ou, en cas de décision tacite, sur les certificats délivrés en application de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. Ainsi, le bénéficiaire de l'autorisation, l'auteur du recours et le juge qui en sera saisi disposeront de l'information. Le groupe de travail estime également nécessaire de revenir sur la modification de l'article A. 424-16 du code de l'urbanisme résultant de l'arrêté du 30 mars 2017 relatif au certificat d'urbanisme, au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme et modifiant le code de l'urbanisme, qui impose de faire figurer sur le panneau apposé par le pétitionnaire sur le terrain du permis de construire, d'aménager ou de démolir la date d'affichage de l'autorisation en mairie, laquelle - à la différence de la date de la demande - n'emporte aucune conséquence de droit. Une telle obligation est en effet à la fois inutile et trompeuse.

Mesure 1 : Indiquer sur l'autorisation ou sur le certificat délivré au titre des autorisations tacites la date d'affichage en mairie de la demande ou de la déclaration du pétitionnaire.

Mesure 2 : Supprimer l'obligation de mentionner sur le panneau d'affichage du permis « la date d'affichage en mairie du permis ».

R. 424-5 code de l'urbanisme5 : « En cas d'autorisation ou de non-opposition à déclaration, la décision porte la mention de la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.

Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée.

Il en est de même lorsqu'une dérogation ou une adaptation mineure est accordée. »

R* 424-13 code de l'urbanisme (Pour les autorisations tacites) :

« En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit.

Ce certificat mentionne la date d'affichage en mairie de la demande ou de la déclaration préalable du pétitionnaire.

En cas de permis tacite, ce certificat indique la date à laquelle le dossier a été transmis au préfet ou à son délégué dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. »

A. 424-16 code de l'urbanisme :

Le panneau prévu à l'article A. 424-15 indique le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire, le nom de l'architecte auteur du projet architectural, la date de délivrance, le numéro et la date d'affichage en mairie du permis, la nature du projet et la superficie du terrain ainsi que l'adresse de la mairie où le dossier peut être consulté. Il indique également, en fonction de la nature du projet : a) Si le projet prévoit des constructions, la surface de plancher autorisée ainsi que la hauteur de la ou des constructions, exprimée en mètres par rapport au sol naturel ; b) Si le projet porte sur un lotissement, le nombre maximum de lots prévus ; c) Si le projet porte sur un terrain de camping ou un parc résidentiel de loisirs, le nombre total d'emplacements et, s'il y a lieu, le nombre d'emplacements réservés à des habitations légères de loisirs ; d) Si le projet prévoit des démolitions, la surface du ou des bâtiments à démolir.

Appréciation de l'intérêt pour agir

Une clarification est également apparue nécessaire s'agissant des règles relatives à l'appréciation de l'intérêt pour agir des particuliers définies à l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme. Cette disposition exige du requérant qu'il établisse que « la construction, l'aménagement ou les travaux » soient « de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien » qu'il détient ou occupe, or, la notion de « travaux » ici utilisée prête à confusion. Elle pourrait en effet être comprise comme visant les travaux de chantier alors qu'en réalité le texte tend à appréhender les réalisations autorisées par le projet qui ne sont pas véritablement des constructions ni des aménagements. Les travaux de chantiers ne doivent quant à eux en aucun cas être pris en compte pour apprécier l'intérêt pour agir conte une autorisation d'urbanisme. Pour supprimer toute ambiguïté, il est proposé de faire référence, en lieu et place des travaux, au « projet autorisé » .

Il est également apparu opportun que le champ de cette disposition, comme d'autres, soit étendu à l'ensemble des « décisions relatives à l'occupation ou l'utilisation du sol » . Cette terminologie a été utilisée par le passé et demeure dans certaines dispositions du code. Pour d'autres, comme l'article L. 600-1-2, une énumération des décisions visées lui a été préférée. En pratique cependant, il s'avère que certains types de décisions ont été oubliés, comme par exemple les décisions refusant de constater la caducité d'une autorisation ou d'en prononcer le retrait, et il est difficile de faire l'effort d'une lecture extensive en présence d'une énumération6. Le groupe de travail a donc proposé de faire référence dès que cela lui semblait possible à la notion de « décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code » . Un tel ensemble comprend dans son esprit les décisions relatives au permis de construire, à la déclaration préalable, au permis de démolir ou d'aménager. En revanche cette notion n'inclut pas les décisions relatives aux certificats d'urbanisme de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme car les certificats, y compris ceux dits « opérationnels » de l'article L. 410-1 b), n'autorisent jamais la réalisation de travaux : ayant pour simple effet de geler le droit applicable, ils ne constituent pas une autorisation d'occupation du sol à proprement parler, même après les modifications apportées à leur régime par l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 20057 . Pour davantage de clarté, dès lors qu'il était évident que les dispositions en cause ne visaient que les décisions valant autorisation, il a en outre proposé d'exclure explicitement les décisions de refus8 .

Mesure 3 : Clarifier les règles relatives à l'appréciation de l'intérêt pour agir en visant les décisions relatives à l'occupation ou l'utilisation du sol et en excluant la prise en compte des conséquences des travaux de chantier.

L. 600-1-2 code de l'urbanisme

« Toute personne autre que l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code , que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation.

Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus ou d'opposition à déclaration préalable contestées par le pétitionnaire. »

Voisin immédiat

Le groupe de travail a renoncé à préciser davantage la portée de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, notamment s'agissant de l'intérêt pour agir d'un voisin immédiat d'une construction. La jurisprudence, qui est venue éclairer la portée de cette disposition, notamment s'agissant de la charge de la preuve9, s'est penchée sur la situation du voisin immédiat du projet dans la décision du 13 avril 2016, M. Bartolomei (au recueil, n° 389798). D'après les auditions menées par le groupe et l'expérience des membres qui le composent, cette décision semble avoir été comprise comme revenant sur ce qui semblait être l'esprit de l'article L. 600-1-2, issu de l'ordonnance du 18 juillet 2013, à savoir une approche plus restrictive de l'intérêt pour agir qu'auparavant. Pourtant, si la décision M. Bartolomei juge qu'eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir, elle contrebalance l'a priori favorable qui peut être celui du juge s'agissant de l'intérêt pour agir de ce requérant particulier, en précisant que celui-ci doit avoir fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction. Compte tenu de la rédaction ainsi retenue, et des deux temps de la décision, l'emploi de la formule « en principe » ne peut être regardé comme traduisant une présomption d'intérêt pour agir en faveur du voisin mais seulement la prise en compte de la situation particulière de ce requérant qui pourra sans doute plus aisément que d'autres établir, compte tenu de sa localisation, l'existence d'une atteinte aux conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien.

Fort de cette lecture de la décision Bartolomei, qui lui semble bien s'inscrire dans le sens de la réforme de 2013, le groupe de travail n'a pas estimé nécessaire de modifier la rédaction de l'article L. 600-1-2 pour préciser la situation du voisin immédiat.

Production de pièces justificatives

Afin de proposer des mécanismes permettant d'accroître l'efficacité du traitement des requêtes, notamment en ce qui concerne l'examen de l'intérêt pour agir, le groupe de travail a jugé utile d'exiger de manière systématique que le requérant produise les pièces qui éclaireront le juge sur cette question. En écho aux critères d'appréciation fixés à l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, il a proposé d'exiger la [...]

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