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Chapitre I Réduire les délais de jugement des recours dirigés contre les autorisations d'urbanisme

le 03/08/2018  |  Loire-AtlantiqueParis

La question des délais de jugement est un enjeu majeur dans nombre de types de contentieux. Elle s'avère néanmoins particulièrement prégnante en ce qui concerne les autorisations d'urbanisme à la fois parce que le délai moyen de jugement de ces affaires est élevé, mais aussi parce qu'en pratique, l'exercice d'un recours contentieux a pour effet de suspendre totalement l'exécution du projet. Alors que le recours contentieux n'est en rien suspensif, il s'avère en effet que lorsque la réalisation d'un projet repose sur un financement bancaire4, l'octroi de celui-ci est souvent conditionné au caractère définitif du permis. C'est notamment le cas pour les projets de vente en l'état futur d'achèvement, qui constituent une part importante des projets immobiliers d'envergure. Dans une moindre mesure, les projets financés sur fonds propres, comme ceux des bailleurs sociaux, peuvent également être gelés dans l'attente de l'issue d'un contentieux pendant, notamment lorsque l'introduction du recours conduit à identifier une difficulté réelle et que le risque ne peut donc être pris d'entamer une construction susceptible d'être déclarée illégale.

Les réflexions du groupe de travail sur les moyens qui permettraient d'améliorer les délais de jugement contre les autorisations d'urbanisme n'ont pas été menées sur un terrain vierge. D'importantes réformes, récentes, ont en effet œuvré en ce sens, à la suite notamment des rapports des groupes de travail présidés par Philippe Pelletier ou le Président Labetoulle. C'est dans le sillage de celles-ci que le groupe de travail a avant tout cherché à s'inscrire, en essayant de clarifier les règles d'appréciation de l'intérêt pour agir ou en encadrant dans le temps le débat contradictoire. Il a par ailleurs cherché à explorer davantage la voie du référé comme outil de régulation du contentieux. Enfin, il a explicité le régime contentieux applicable aux permis de construire valant autorisation au titre d'une autre législation.

1.1 Améliorer les conditions d'appréciation de l'intérêt pour agir

Sur le sujet des règles gouvernant l'appréciation de l'intérêt pour agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol, il est tout d'abord apparu que des clarifications s'imposaient.

Date d'affichage en mairie

Les articles L. 600-1-1 et L. 600-1-3 du code de l'urbanisme imposent de se placer à la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire pour apprécier si une association est recevable à agir eu égard à la date de dépôt de ses statuts ou si un requérant dispose d'un intérêt pour agir. Il s'avère cependant que cette date n'est pas connue du bénéficiaire de l'autorisation sauf démarche particulière de sa part en ce sens et que dans nombre de cas les mairies ne procèdent pas à cet affichage ou alors avec un décalage important par rapport à la date d'affichage sur le terrain, notamment en cas de permis tacite.

Afin, à la fois, de faire connaître l'information relative à la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire, tout en ne faisant pas peser sur ce dernier des obligations qu'il lui est en pratique difficile de satisfaire, il semble souhaitable d'imposer que cette date figure sur les décisions de permis ou de non-opposition à déclaration préalable ou, en cas de décision tacite, sur les certificats délivrés en application de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. Ainsi, le bénéficiaire de l'autorisation, l'auteur du recours et le juge qui en sera saisi disposeront de l'information. Le groupe de travail estime également nécessaire de revenir sur la modification de l'article A. 424-16 du code de l'urbanisme résultant de l'arrêté du 30 mars 2017 relatif au certificat d'urbanisme, au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme et modifiant le code de l'urbanisme, qui impose de faire figurer sur le panneau apposé par le pétitionnaire sur le terrain du permis de construire, d'aménager ou de démolir la date d'affichage de l'autorisation en mairie, laquelle - à la différence de la date de la demande - n'emporte aucune conséquence de droit. Une telle obligation est en effet à la fois inutile et trompeuse.

Mesure 1 : Indiquer sur l'autorisation ou sur le certificat délivré au titre des autorisations tacites la date d'affichage en mairie de la demande ou de la déclaration du pétitionnaire.

Mesure 2 : Supprimer l'obligation de mentionner sur le panneau d'affichage du permis « la date d'affichage en mairie du permis ».

R. 424-5 code de l'urbanisme5 : « En cas d'autorisation ou de non-opposition à déclaration, la décision porte la mention de la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.

Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée.

Il en est de même lorsqu'une dérogation ou une adaptation mineure est accordée. »

R* 424-13 code de l'urbanisme (Pour les autorisations tacites) :

« En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit.

Ce certificat mentionne la date d'affichage en mairie de la demande ou de la déclaration préalable du pétitionnaire.

En cas de permis tacite, ce certificat indique la date à laquelle le dossier a été transmis au préfet ou à son délégué dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. »

A. 424-16 code de l'urbanisme :

Le panneau prévu à l'article A. 424-15 indique le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire, le nom de l'architecte auteur du projet architectural, la date de délivrance, le numéro et la date d'affichage en mairie du permis, la nature du projet et la superficie du terrain ainsi que l'adresse de la mairie où le dossier peut être consulté. Il indique également, en fonction de la nature du projet : a) Si le projet prévoit des constructions, la surface de plancher autorisée ainsi que la hauteur de la ou des constructions, exprimée en mètres par rapport au sol naturel ; b) Si le projet porte sur un lotissement, le nombre maximum de lots prévus ; c) Si le projet porte sur un terrain de camping ou un parc résidentiel de loisirs, le nombre total d'emplacements et, s'il y a lieu, le nombre d'emplacements réservés à des habitations légères de loisirs ; d) Si le projet prévoit des démolitions, la surface du ou des bâtiments à démolir.

Appréciation de l'intérêt pour agir

Une clarification est également apparue nécessaire s'agissant des règles relatives à l'appréciation de l'intérêt pour agir des particuliers définies à l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme. Cette disposition exige du requérant qu'il établisse que « la construction, l'aménagement ou les travaux » soient « de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien » qu'il détient ou occupe, or, la notion de « travaux » ici utilisée prête à confusion. Elle pourrait en effet être comprise comme visant les travaux de chantier alors qu'en réalité le texte tend à appréhender les réalisations autorisées par le projet qui ne sont pas véritablement des constructions ni des aménagements. Les travaux de chantiers ne doivent quant à eux en aucun cas être pris en compte pour apprécier l'intérêt pour agir conte une autorisation d'urbanisme. Pour supprimer toute ambiguïté, il est proposé de faire référence, en lieu et place des travaux, au « projet autorisé » .

Il est également apparu opportun que le champ de cette disposition, comme d'autres, soit étendu à l'ensemble des « décisions relatives à l'occupation ou l'utilisation du sol » . Cette terminologie a été utilisée par le passé et demeure dans certaines dispositions du code. Pour d'autres, comme l'article L. 600-1-2, une énumération des décisions visées lui a été préférée. En pratique cependant, il s'avère que certains types de décisions ont été oubliés, comme par exemple les décisions refusant de constater la caducité d'une autorisation ou d'en prononcer le retrait, et il est difficile de faire l'effort d'une lecture extensive en présence d'une énumération6. Le groupe de travail a donc proposé de faire référence dès que cela lui semblait possible à la notion de « décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code » . Un tel ensemble comprend dans son esprit les décisions relatives au permis de construire, à la déclaration préalable, au permis de démolir ou d'aménager. En revanche cette notion n'inclut pas les décisions relatives aux certificats d'urbanisme de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme car les certificats, y compris ceux dits « opérationnels » de l'article L. 410-1 b), n'autorisent jamais la réalisation de travaux : ayant pour simple effet de geler le droit applicable, ils ne constituent pas une autorisation d'occupation du sol à proprement parler, même après les modifications apportées à leur régime par l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 20057 . Pour davantage de clarté, dès lors qu'il était évident que les dispositions en cause ne visaient que les décisions valant autorisation, il a en outre proposé d'exclure explicitement les décisions de refus8 .

Mesure 3 : Clarifier les règles relatives à l'appréciation de l'intérêt pour agir en visant les décisions relatives à l'occupation ou l'utilisation du sol et en excluant la prise en compte des conséquences des travaux de chantier.

L. 600-1-2 code de l'urbanisme

« Toute personne autre que l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code , que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation.

Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus ou d'opposition à déclaration préalable contestées par le pétitionnaire. »

Voisin immédiat

Le groupe de travail a renoncé à préciser davantage la portée de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, notamment s'agissant de l'intérêt pour agir d'un voisin immédiat d'une construction. La jurisprudence, qui est venue éclairer la portée de cette disposition, notamment s'agissant de la charge de la preuve9, s'est penchée sur la situation du voisin immédiat du projet dans la décision du 13 avril 2016, M. Bartolomei (au recueil, n° 389798). D'après les auditions menées par le groupe et l'expérience des membres qui le composent, cette décision semble avoir été comprise comme revenant sur ce qui semblait être l'esprit de l'article L. 600-1-2, issu de l'ordonnance du 18 juillet 2013, à savoir une approche plus restrictive de l'intérêt pour agir qu'auparavant. Pourtant, si la décision M. Bartolomei juge qu'eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir, elle contrebalance l'a priori favorable qui peut être celui du juge s'agissant de l'intérêt pour agir de ce requérant particulier, en précisant que celui-ci doit avoir fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction. Compte tenu de la rédaction ainsi retenue, et des deux temps de la décision, l'emploi de la formule « en principe » ne peut être regardé comme traduisant une présomption d'intérêt pour agir en faveur du voisin mais seulement la prise en compte de la situation particulière de ce requérant qui pourra sans doute plus aisément que d'autres établir, compte tenu de sa localisation, l'existence d'une atteinte aux conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien.

Fort de cette lecture de la décision Bartolomei, qui lui semble bien s'inscrire dans le sens de la réforme de 2013, le groupe de travail n'a pas estimé nécessaire de modifier la rédaction de l'article L. 600-1-2 pour préciser la situation du voisin immédiat.

Production de pièces justificatives

Afin de proposer des mécanismes permettant d'accroître l'efficacité du traitement des requêtes, notamment en ce qui concerne l'examen de l'intérêt pour agir, le groupe de travail a jugé utile d'exiger de manière systématique que le requérant produise les pièces qui éclaireront le juge sur cette question. En écho aux critères d'appréciation fixés à l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, il a proposé d'exiger la communication par le requérant des titres ou actes de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien ainsi que, pour les associations, les statuts de celles-ci, et le récépissé attestant de leur déclaration en préfecture (cette date étant prise en compte pour apprécier la recevabilité de leur requête). Pour inciter les requérants à produire rapidement ces informations, nécessaires à l'examen de leur requête, l'obligation serait posée à peine d'irrecevabilité. L'absence de diligence du requérant l'exposerait ainsi, après demande de régularisation, à voir son recours rejeté par ordonnance sur le fondement de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

En tant qu'elle encadre le droit pour les associations d'agir en justice, ces mesures peuvent être regardées comme revêtant un caractère législatif dès lors qu'en vertu des articles 5 et 6 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, toutes les associations légalement constituées ont qualité pour contester la légalité des actes administratifs faisant grief aux intérêts qu'elles ont pour mission de défendre (CE, Ass, 31 octobre 1969, Syndicat de défense des canaux de la Durance et sieur Blanc , p. 461).

Mesure 4 : Imposer la production par le requérant, à peine d'irrecevabilité, des documents permettant d'apprécier son intérêt pour agir.

L. 600-1-2-1 code de l'urbanisme : « Les requêtes dirigées contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant. Lorsqu'elles sont introduites par une association, ces mêmes requêtes doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées des statuts de celle-ci, ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.

Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus ou d'opposition à déclaration préalable contestées par le pétitionnaire. »

1.2 Encadrer/utiliser autrement le référé

La crainte suscitée par l'engagement d'une procédure contentieuse contre les autorisations d'urbanisme a dans bien des hypothèses pour effet de stopper la réalisation des projets de construction, ce qui conduit à ce que les procédures de référé, et notamment celle du référé suspension ne soient pas utilisées dès lors que, de fait, l'exécution de la décision est suspendue par l'existence d'un recours au fond. Si la crainte parvient toutefois à être surmontée, et le projet de construction finalement entamé, il n'est toutefois pas rare qu'une requête en référé finisse par être introduite et l'on assiste donc parfois à des suspensions tardives de projets.

Les bénéficiaires d'autorisations sont assez favorables à ce que le juge se prononce rapidement, même de façon provisoire, sur la légalité de leur permis de construire, d'aménager ou de démolir. Ils ont en effet tout intérêt à connaître avec précision les risques qui pèsent sur leur autorisation pour pouvoir, le cas échéant, régulariser leur situation en sollicitant par exemple un permis de construire modificatif. Les requérants ont aussi à gagner au dialogue que permet la procédure de référé, avec le juge, mais aussi avec les autres parties à la procédure que sont le pétitionnaire et l'autorité administrative qui a délivré l'autorisation.

Au cours de la réflexion conduite autour des procédures d'urgence, l'idée, déjà évoquée dans le cadre de précédents groupes de travail, de la mise en place d'une procédure de référé défensif, a été écartée. L'objet d'un tel recours, consistant pour le demandeur non pas à remettre en cause l'exécution d'une décision administrative mais à influencer le traitement d'une requête dont il n'est pas l'auteur, a en effet paru trop étranger à la logique du référé, telle que résultant en dernier lieu de la réforme issue loi du 30 juin 2000.

La piste un peu voisine consistant à permettre au défenseur de susciter un examen rapide du juge sur la recevabilité de la requête a été explorée plus en avant. Il s'agissait d'autoriser le défendeur à saisir le juge par un mémoire distinct en « irrecevabilité manifeste » , conduisant à ce qu'il soit statué rapidement sur la seule question de la recevabilité de la requête. À l'issue de ce premier examen, le juge aurait pu décider soit de rejeter la requête, par ordonnance s'il estimait que l'irrecevabilité était manifeste ou en formation collégiale avec audience si l'irrecevabilité n'était pas manifeste, soit, si la requête était recevable, de rendre un jugement avant-dire droit sur la recevabilité en renvoyant le reste du traitement de l'affaire à l'instruction. Deux obstacles dirimants se sont toutefois opposés à ce que la mise en place d'une telle procédure soit proposée. Non seulement il est apparu, notamment après une consultation de plusieurs chefs de juridiction sur cette question précise, que peu de requêtes qui ne sont pas rejetées par ordonnance s'avèrent in fine entachées d'irrecevabilité, mais en outre, il a semblé que le risque était élevé d'une duplication systématique des audiences (audience de recevabilité et audience d'examen du fond) avec, à terme, un allongement des délais de jugement.

Le groupe de travail a finalement souhaité s'inscrire dans le droit commun du référé. Il est néanmoins parti de l'idée que le référé en matière d'autorisation d'urbanisme, pour être à la fois efficace et utile, sans ralentir à l'excès la réalisation des projets autorisés par une décision par définition exécutoire, devait être à la fois aisé à exercer mais également enserré dans un délai. C'est ce qui l'a conduit à proposer trois aménagements à la procédure de référé suspension régie par l'article L. 521-1 du code de justice administrative : - la consécration législative d'une présomption d'urgence en matière d'autorisation d'urbanisme, dès l'octroi de l'autorisation10 ; - l'enserrement du référé dans un délai correspondant à celui - proposé par ailleurs - de la cristallisation des moyens devant le juge saisi en premier ressort ; - l'obligation pour le requérant dont la demande de référé a été rejetée pour défaut de moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de l'acte de confirmer le maintien de son recours pour excès de pouvoir, à peine de désistement d'office.

Ainsi encadré, le référé en matière d'autorisation d'urbanisme constituerait un outil à la fois efficace - en ce qu'il permettrait un examen de droit de la légalité de l'autorisation contestée - et qui ne ralentirait pas à l'excès les projets.

Le groupe de travail a conscience que sa proposition, et notamment la limitation dans le temps de la possibilité de former un référé, pourra inciter les requérants à former - à titre conservatoire - une demande sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. Une telle mesure ne sera donc pas sans impact sur l'organisation des juridictions de premier ressort qui devront mobiliser des juges des référés, notamment ceux qui évoluent au sein des chambres spécialisées dans le contentieux de l'urbanisme lorsqu'elles existent. En appel en revanche, le référé suspension - limité dans le temps au délai laissé pour la cristallisation des moyens devant le juge saisi en premier ressort - ne serait plus possible. Le groupe de travail souhaite faire le pari que cette réforme permettra, à terme, d'améliorer le délai global de traitement des recours contre les autorisations d'urbanisme dès lors qu'elle incitera les parties à débattre dès le stade amont de la procédure, ce qui pourra conduire à des accords entre elles. La procédure de référé ainsi encadrée conduira par ailleurs le juge à jeter un premier regard et à donner un premier avis sur la légalité de l'autorisation, ce qui, en cas de rejet du référé, pourra conduire à rassurer le pétitionnaire et l'engager à réaliser son projet, et, en cas de suspension, lui donner rapidement une idée des possibilités de régularisation qui s'offrent à lui. Enfin, dès lors que, sans remettre en cause l'exercice du droit au recours, la réforme proposée impose au requérant dont la demande de référé a été rejetée sur le fond, une nouvelle démarche - le maintien de sa requête au fond - pour persévérer, il n'est pas exclu que le nombre des désistements augmente.

Mesures 5 à 7 : Limiter le référé suspension dans le temps, en ne l'autorisant que pendant un délai suivant la requête au fond/ Pour l'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, inscrire dans la loi une présomption d'urgence, dès l'octroi de l'autorisation/ Imposer, à peine de désistement d'office, la confirmation du maintien du recours au fond en cas de rejet de la demande de suspension pour défaut de moyen de nature à créer un doute sérieux.

L. 600-3 code de l'urbanisme : « Un recours dirigé contre une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir ne peut être assorti d'une requête en référé suspension que jusqu'à l'expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort.

La condition d'urgence posée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée remplie.

L'État, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale, lorsqu'ils défèrent à un tribunal administratif une décision relative à un permis de construire ou d'aménager et assortissent leur recours d'une demande de suspension, peuvent demander qu'il soit fait application des dispositions prévues aux troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales.

Lorsqu'une personne autre que celles mentionnées à l'alinéa précédent défère une décision relative à un permis de construire ou d'aménager et assortit son recours d'une demande de suspension, le juge des référés statue sur cette demande dans un délai d'un mois. »

L. 600-4-2 code de l'urbanisme : « En cas de rejet de la demande de suspension d'une décision mentionnée au premier alinéa de l'article L. 600-3 au motif qu'il n'est pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartient au requérant de confirmer le maintien de sa requête à fin d'annulation dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce rejet. A défaut, le requérant est réputé s'être désisté. »

R. 600-4 code de l'urbanisme : « La notification des ordonnances rejetant les demandes tendant à la suspension d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative au motif qu'il n'est pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision mentionne l'obligation pour le requérant, posée à l'article L. 600-4-2, de confirmer le maintien de sa requête à défaut de quoi il est réputé s'être désisté. »

1.3 Agir sur les délais

Une fois le juge saisi d'une requête au fond, s'enclenche la lourde machine juridictionnelle dont la mise en mouvement est parfois difficile. Le groupe de travail s'est attaché à imaginer l'institution de règles qui pourraient fluidifier et, partant, accélérer, le traitement des requêtes, avec le double souci de préserver les droits des parties et de ne pas alourdir le travail des juridictions.

Cristallisation

La première des mesures proposées à ce titre résulte de la prise en compte d'une pratique, particulièrement prégnante dans les recours dirigés contre des autorisations d'urbanisme, consistant pour les requérants à égrener les moyens au fur et à mesure de la production des mémoires. Ces recours « perlés » ralentissent la mise en état du dossier et donc son traitement par le juge. Cette difficulté, déjà relevée dans le cadre des réflexions précédentes sur le contentieux de l'urbanisme, a conduit le gouvernement à instituer, à la suite de la remise du rapport du Président Labetoulle de 2013, un mécanisme de cristallisation de la requête permettant au juge, saisi d'une demande en ce sens, de fixer une date au-delà de laquelle les moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués. La règle, figurant à l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme, a ensuite été généralisée et aménagée avec l'insertion d'un article R. 611-7-1 au sein du code de justice administrative11, permettant au juge, d'office ou sur demande, de cristalliser le débat contentieux une fois l'affaire en état d'être jugée. Cette règle étant d'application générale, l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme a été abrogé.

L'article R. 611-7-1 du code de justice administrative s'avère toutefois d'un maniement délicat, notamment parce qu'il impose que le juge s'interroge sur le point de savoir si l'affaire est ou non en l'état, ce qui n'est pas toujours aisé. L'absence d'automaticité paraît également être un frein à son utilisation. Le groupe de travail a donc proposé, tout en s'inscrivant dans le sens des démarches précédentes, de prévoir un mécanisme de cristallisation automatique pour les recours dirigés contre les autorisations d'utilisation ou d'occupation du sol. Cette règle, aujourd'hui spécifique au droit de l'urbanisme, que rien n'exclurait, comme ce fut le cas pour l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme d'exporter ultérieurement dans le contentieux général, retiendrait comme point de départ de la cristallisation, un délai de deux mois après la production du premier mémoire en défense, afin de permettre au requérant, le cas échéant, d'affiner sa critique au regard des arguments présentés en défense. Elle inciterait par ailleurs le défendeur à produire rapidement, contribuant ainsi à réduire les délais de jugement. La référence au premier mémoire en défense s'explique par le caractère triangulaire des litiges en matière d'urbanisme dans lesquels la défense est assurée à la fois par le pétitionnaire et par l'autorité administrative qui a délivré l'autorisation. Or, cette dernière ne produit pas toujours de mémoire en défense ou alors le fait bien souvent après le pétitionnaire. Il est également proposé de laisser au juge la possibilité de revenir sur la cristallisation, lorsque l'instruction du dossier l'impose, ce qui vise notamment l'hypothèse dans laquelle le premier mémoire en défense ne comprend pas d'argument sur le fond mais seulement une fin de non-recevoir qui n'est pas fondée. La cristallisation jouera devant le juge de première instance puis devant le juge d'appel.

La réforme proposée, comme celles qui l'ont précédée, ne précise pas ce qu'il convient d'entendre par la notion de moyen, qu'il reviendra à la jurisprudence, le cas échéant, de préciser. Elle comporte également le risque, déjà relevé dans le rapport du Président Labetoulle de 2013, que les requérants soulèvent une litanie de moyens dépourvus de consistance pour éviter le couperet de la cristallisation. La jurisprudence pourra cependant avoir l'occasion de préciser dans quelle mesure de tels moyens pourront être regardés comme valablement « soulevés » avant l'expiration du délai de cristallisation.

Pour être complet, précisons que le groupe de travail n'a pas retenu l'idée d'instituer une clôture d'instruction automatique, à délai fixe, dès lors qu'elle ne permettrait pas de prendre en compte la réalité de l'état d'avancement du dossier. Il n'a pas non plus souhaité aller plus loin dans l'automaticité du traitement des moyens de la requête, notamment en prévoyant leur caducité en cours d'instance, à défaut d'être confirmés dans un mémoire récapitulatif, en s'inspirant de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative12.

Mesure 8 : Instituer une cristallisation automatique des moyens.

R. 600-5 code de l'urbanisme : « Par dérogation à l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, et sans préjudice de l'application de l'article R. 613-1 du même code lorsque la juridiction est saisie d'une requête relative à une décision d'occupation ou d'utilisation du sol régie par le présent code, ou d'une demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense.

Lorsqu'un permis de construire modificatif ou de régularisation est contesté dans les conditions prévues à l'article L. 600-5-2, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux contre ce permis passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense le concernant.

Le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu'il désigne à cet effet, peut décider de reporter la cristallisation des moyens prévue aux alinéas précédents lorsque l'instruction de l'affaire l'impose.

Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus ou d'opposition à déclaration préalable contestées par le pétitionnaire. »

Caducité

Le groupe de travail a également proposé d'abroger l'article L. 600-13 du code de l'urbanisme, issu de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, relatif à la caducité des requêtes qui a été assez unanimement critiqué pour son caractère peu lisible (qu'est-ce que la caducité d'une requête ?) et peu praticable.

Mesure 9 : Abroger l'article L. 600-13 du code de l'urbanisme sur la caducité des requêtes.

Délai de jugement imposé

Dès lors qu'il n'est pas question que le droit de l'urbanisme, spécifique par bien des aspects, devienne un droit totalement dérogatoire, l'évolution des règles de procédure doit nécessairement être cantonnée. Aussi, le groupe de travail s'est-il attaché à ne pas multiplier les nouvelles règles contentieuses.

Il lui est, plus généralement, apparu qu'aucune réforme, si efficace soit-elle, n'apporterait la garantie d'une réduction massive des délais de jugement de dossiers par nature complexe, notamment en raison de la législation de fond sur laquelle ils reposent. La seule marge de progression encore possible réside donc dans la fixation d'un délai de jugement réduit, imposant que toutes les énergies soient tournées vers le traitement de certains dossiers, déclarés prioritaires. Le groupe de travail s'est résolu, après un large débat, à formuler une proposition en ce sens.

L'encadrement des délais de jugement par voie réglementaire doit être utilisé avec parcimonie car le nombre limité des contentieux à délais contraints est la garantie du respect de ces délais, or, ces contentieux ont tendance à se multiplier13. Un tel encadrement doit par ailleurs être particulièrement justifié car il conduit à privilégier, au sein de la masse des contentieux, le traitement de certains litiges par rapport à d'autres et est en cela vecteur d'inégalités. La priorité du Gouvernement ayant été donnée à la construction de logements dans les zones où ils étaient manquants, ce qui constitue à l'évidence un objectif d'intérêt général, c'est sur le traitement des dossiers qui portent sur ces projets qu'il convient de faire porter l'effort.

Les données statistiques fournies par le ministère de la cohésion et des territoires attestent de ce que le nombre de permis de construire des logements en zone tendue, au sens de l'article 232 du code général des impôts, demeure conséquent (le chiffre atteint presque 30 000 si l'on ne prend en compte que les bâtiments à usage principal d'habitation). Aussi, pour ne pas submerger les juridictions de dossiers prioritaires, il a semblé préférable de circonscrire la mesure à la construction de logements collectifs, au sens de l'article R. 111-18 du code de la construction et de l'habitation (soit des projets portant sur plus de deux logements). Ainsi délimitée, la mesure concernerait au moins 3 700 autorisations14 . Contrairement à ce qui a été décidé pour l'article R. 811-1-1 du code de justice administrative relatif à la suppression de l'appel en matière d'autorisations d'urbanisme, il ne paraît pas pertinent de limiter le champ de la mesure aux projets portant « à titre principal » sur des logements collectifs. Nombreux sont en effet les projets mixtes, notamment dans les grandes agglomérations, pour lesquels la part de logements peut être inférieure à celle des surfaces commerciales mais dont le volume de logements créés est tout à fait conséquent. Ces projets doivent eux aussi, en zone tendue, être jugés rapidement.

Le délai contraint de jugement qu'il est proposé d'instituer est fixé à dix mois, ce qui tient compte à la fois du délai proposé par ailleurs pour la cristallisation des moyens et pour l'introduction d'un référé suspension (deux mois après la production du premier mémoire en défense) ainsi que de la complexité des dossiers pour le traitement desquels les mesures d'instruction ne sont pas rares. Il est, symboliquement, inférieur à un an. Celui-ci serait applicable en première instance et en appel, même si, en l'état actuel de la rédaction de l'article R 811-1-1 du code de justice administrative - et pour la durée restant à courir de cette disposition -, peu des projets concernés relèvent d'un appel.

La sanction du non-respect du délai contraint de jugement consistant à dessaisir la juridiction au profit de la juridiction d'appel/de cassation, qui existe en matière électorale ou de contentieux des plans de sauvegarde de l'emploi, ne paraît pas souhaitable s'agissant des recours contre les autorisations d'urbanisme, au regard de la masse que celles-ci représentent. La nature du contentieux en cause ne justifierait pas davantage d'aller en ce sens. Pour autant, l'expérience montre que la juridiction administrative s'attache à respecter les délais qui lui sont fixés pour rendre ses décisions, même à titre indicatif. À titre d'exemple, le délai - indicatif - de 12 mois laissé à la cour administrative d'appel de Nantes pour se prononcer sur le contentieux relatif aux installations de production d'énergie renouvelable en mer (article R. 311-4 du code de justice administrative15) n'a jamais été dépassé. C'est donc un véritable effort qui est demandé aux juridictions, notamment celles qui comprennent dans leur ressort des villes situées en zones tendues dans lesquelles la production de logements collectifs est importante16. Il va de soi que l'effort demandé ne pourra en tout état de cause porter sur le stock mais seulement sur le flux contentieux.

Le groupe de travail s'est interrogé sur le point de savoir s'il ne convenait pas de lier le champ d'application de la mesure qu'il propose avec celui de l'article R. 811-1-1 relative à la suppression de l'appel, issu du décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme. Toutefois, dès lors que cette disposition est de nature provisoire - puisqu'elle vise les recours introduits du 1er décembre 2013 au 1er décembre 2018 - il paraît inopportun d'en modifier les contours en cours d'application, qui plus est à quelques mois seulement de l'échéance fixée pour sa mise en œuvre.

Mesure 10 : Imposer un délai de jugement pour certains projets.

R. 600-6 code de l'urbanisme : « Le juge statue dans un délai de dix mois sur les requêtes dirigées contre les permis de construire, d'aménager ou de démolir portant sur un bâtiment d'habitation collectif au sens de l'article R.111-18 du code de la construction et de l'habitation17, implanté en tout ou partie sur le territoire d'une des communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et de son décret d'application.

La cour administrative d'appel statue dans un délai analogue sur les jugements rendus sur les requêtes visées au premier alinéa. »

Limitation de l'appel

Le groupe a seulement souhaité préciser que l'article R. 811-1-1 du code de justice administrative fera l'objet d'une évaluation en septembre 2018, ce qui devrait permettre d'examiner la portée de la mesure, notamment en terme d'impact sur les délais globaux de jugement, ce qui supposera de s'interroger sur le taux d'admission des pourvois en cassation mais aussi, et surtout, sur le taux d'annulation des jugements et de renvois devant les tribunaux administratifs ainsi que sur la durée d'examen des dossiers renvoyés. Si, au regard des résultats de l'évaluation, une prolongation de la mesure était envisagée, il paraîtrait souhaitable qu'elle épouse des contours identiques à la disposition relative au délai incitatif de jugement de dix mois afin que les projets concernés par ce délai bénéficient d'un traitement rapide à la fois en première instance ainsi que, le cas échéant, en cas de contestation du jugement de première instance.

Mesure 11 : Demander un rapport pour évaluer l'effet de la suppression de l'appel pour le jugement de certaines autorisations.

R. 811-1-1 code de justice administrative :

« I. Les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir, à usage principal d'habitation] ou contre les permis d'aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d'une des communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et son décret d'application.

II. Les dispositions du I du présent article s'appliquent aux recours introduits entre le 1er décembre 2013 et le 1er décembre 2018.

Avant le 1er septembre 2018, un rapport procède à l'évaluation du présent article.

1.4. Clarifier la situation des règles contentieuses applicables aux permis de construire valant autorisation au titre d'une autre législation

L'attention du groupe de travail a été à plusieurs reprises attirée sur les difficultés que pourrait susciter la mise en œuvre de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme relatif à la contestation des permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale18. Celui-ci prévoit que les conclusions susceptibles d'être recevables devant le juge administratif varient selon la qualité de l'auteur du recours, lequel peut contester soit la partie autorisation d'urbanisme, soit la partie autorisation d'exploitation commerciale de tels actes. Dès lors cependant que le permis délivré demeure une autorisation d'urbanisme, il a semblé que l'ensemble des règles spécifiques au contentieux portant sur de telles autorisations trouvaient à s'appliquer19.

Partant de ce constat, le groupe propose, de manière transversale, de préciser que les dispositions relatives au contentieux de l'urbanisme sont applicables à l'ensemble des permis de construire valant également autorisation au titre d'une autre législation. Il est cependant entendu que si les dispositions relatives au contentieux de l'urbanisme sont incompatibles avec celle de la législation spécifique, c'est cette législation qui trouvera à s'appliquer.

Mesure 12 : Rendre les règles spécifiques du contentieux de l'urbanisme applicables aux permis valant autorisation au titre d'une autre législation.

Art. L. 600-13 code de l'urbanisme20 : « Les dispositions du présent livre sont applicables aux recours pour excès de pouvoir formés contre les permis de construire qui tiennent lieu d'autorisation au titre d'une autre législation, sauf disposition contraire de cette dernière. »

4) C'est moins le cas lorsque le projet est financé sur fonds propres, comme pour les constructions réalisées par les grands bailleurs sociaux.

5) Les modifications à apporter aux dispositions existantes qui sont proposées figurent en police « gras » ou « barré ».

6) Cf. à propos de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme CE, 17 mars 2017, Malsoulte, n° 396362, aux tables.

7) Cf. CE, Avis, 13 octobre 2000, Procarione, n° 223297, p. 421.

8) Cf. en ce sens, CE, Sect., avis, 6 mai 1996, S.A.R.L. Nicolas Hill Immobilier, n° 178426, p. 152.

9) Cf. CE, 10 juin 2015, M. Brodelle et Mme Gino, au recueil, n° 386121.

10) Laquelle était déjà reconnue par la jurisprudence, « sans attendre le début des travaux de construction », CE, 27 juillet 2001, Commune de Meudon, n° 231991, T. p. 1115.

11) Décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative (partie réglementaire).

12) Lequel est au demeurant applicable au contentieux de l'urbanisme.

13) Au-delà des procédures d'urgence, on trouve désormais, parmi les contentieux à délais contraints, deux contentieux dits « de masse », que sont les contentieux des obligations de quitter le territoire français sans délai (délai de jugement de trois mois) et le contentieux du droit au logement dit injonction (délai de jugement de deux mois), mais également le contentieux électoral, le contentieux des plans de sauvegarde de l'emploi (délai de jugement de trois mois) et le contentieux des interdictions de sortie du territoire (délai de quatre mois).

14) Les statistiques fournies au groupe de travail ne concernent que les logements collectifs à « usage principal d'habitation ».

13) Au-delà des procédures d'urgence, on trouve désormais, parmi les contentieux à délais contraints, deux contentieux dits « de masse », que sont les contentieux des obligations de quitter le territoire français sans délai (délai de jugement de trois mois) et le contentieux du droit au logement dit injonction (délai de jugement de deux mois), mais également le contentieux électoral, le contentieux des plans de sauvegarde de l'emploi (délai de jugement de trois mois) et le contentieux des interdictions de sortie du territoire (délai de quatre mois).

14) Les statistiques fournies au groupe de travail ne concernent que les logements collectifs à « usage principal d'habitation ».

15) Issu du décret n° 2016-9 du 8 janvier 2016 concernant les ouvrages de production et de transport d'énergie renouvelable en mer.

16) L'on songe ici tout particulièrement au tribunal administratif de Paris.

17) R. 111-18 CCH : « Les bâtiments d'habitation collectifs et leurs abords doivent être construits et aménagés de façon à être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap. Au sens de la présente sous-section, est considéré comme un bâtiment d'habitation collectif tout bâtiment dans lequel sont superposés, même partiellement, plus de deux logements distincts. L'obligation d'accessibilité porte notamment sur les circulations communes intérieures et extérieures, une partie des places de stationnement automobile, les logements, les ascenseurs, les locaux collectifs et leurs équipements. »

18) Créé par la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises.

19) Sur ce point, voir l'avis contentieux du CE, 23 décembre 2016, Société MDVP Distribution, n° 398077, au recueil.

20) Le groupe de travail propose par ailleurs d'abroger l'article L. 600-13 actuel du code de l'urbanisme, cf. mesure 9.

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