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Bilan de la loi "Libertés et responsabilités locales" 2005-2008

le 22/01/2010  |  EnergieConjonctureImmobilierLogementCollectivités locales

Les départements et le logement -

Agence nationale pour l'information sur le logement - septembre 2009

Sommaire

Préambule 5

Cadre législatif et réglementaire, conjoncture immobilière et bilan des politiques publiques 6

Contexte législatif et réglementaire 6

Conjoncture, marchés immobiliers et bilan des politiques publiques en faveur du développement du parc locatif et de l’accession sociale à la propriété 9

Développement du parc locatif et accession à la propriété : bilan territorial des politiques publiques 11

Les évolutions de la politique du logement des départements depuis 2005 13

Typologie territoriale et délégation des aides à la pierre 14

Les moyens budgétaires alloués au logement 18

Évolution des domaines d’intervention 21

Aides locales et aides nationales : mise en perspective et interrogation sur l’efficacité sociale des aides locales26

Conclusions et perspectives 33

Annexes 35

L’ANIL, en collaboration avec le réseau des 75 ADIL mène depuis de nombreuses années des études sur l’économie du logement. À côté de thèmes classiques tels que l’accès aux prêts, l’accession sociale, l’investissement locatif ou encore les comparaisons internationales de politiques publiques, le thème des politiques locales du logement occupe désormais une place à part entière, compte tenu du rôle croissant joué par les collectivités locales dans ce domaine.

En dépit d’une compétence optionnelle en matière de logement, les départements ont tous peu ou prou renforcé leur intervention depuis la loi Libertés et responsabilités locales, allant du strict respect de nouvelles obligations réglementaires à une politique locale facultative très affirmée, particulièrement dans les marchés tendus.

À cet égard, la présente étude consacrée aux politiques du logement des départements métropolitains entre 2005 et 2008 offre, en s’appuyant notamment sur les informations recueillies par les ADIL et sur les travaux menés pour l’Assemblée des Départements de France (ADF), un panorama des évolutions intervenues depuis la loi Libertés et responsabilités locales.

Claude Jeannerot

Président de l’ANIL

Sénateur du Doubs

Président du Conseil général du Doubs

Préambule

Plus de quatre ans après l’entrée en vigueur de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, force est de constater que la mesure de l’effort financier et de la nature des interventions des collectivités locales dans le domaine du logement demeure difficile, alors même que les textes et programmes consacrés au logement ont été particulièrement nombreux, que le budget logement des collectivités locales ne cesse de croître et que leur participation est jugée indispensable au « bouclage » de bien des opérations. Cette absence de connaissance fine des politiques locales du logement trouve son origine aussi bien dans la diversité des politiques menées que dans l’absence de grille commune d’analyse ou encore de ligne budgétaire ad hoc dans les comptes des collectivités locales.

Dans cette perspective, c’est aux politiques du logement des départements métropolitains et à leur évolution entre 2005 et 2008 que s’intéresse la présente étude ; depuis 2005 en effet, les nouvelles obligations de ces derniers (décentralisation du Fonds de Solidarité Logement, FSL, élaboration d’un Plan départemental de l’habitat, PDH), la confortation de leur rôle au titre du volet social de la politique du logement, mais aussi la signature (facultative) d’une convention de délégation d’aides à la pierre ont indéniablement contribué à un renforcement de leur intervention en dépit du caractère optionnel de la compétence logement, prérogative de l’État.

Après une première partie consacrée à la présentation de la « toile de fond » des politiques départementales, à savoir les éléments clés du contexte législatif et réglementaire, les tendances de la conjoncture immobilière au cours de la période 2005/2008 mais aussi le bilan succinct des politiques nationales en faveur du développement de l’offre, la deuxième partie de cette étude s’attache à l’analyse des politiques départementales et à leurs évolutions, aussi bien en matière d’effort budgétaire que de formes et domaines d’intervention.

La consultation de nombreuses sources documentaires afférentes au logement (questions parlementaires préparatoires aux lois de finances 2008 et 2009, bilans divers publiés par le Ministère en charge du logement, rapports d’activité de l’ANAH et de l’ANRU, études et notes publiées par l’USH, rapports parlementaires et travaux d’évaluation divers…), et aux finances (données annuelles de la DGCL, rapports de l’Observatoire des finances locales, notes de conjoncture de Dexia), ainsi que l’analyse des 25 conventions de délégation des aides à la pierre signées entre 2005 et 2007 ne pouvant suffire à mener à bien ce travail, une vingtaine de conseils généraux (service habitat) ont été contactés, avec le soutien de l’Assemblée des départements de France (ADF), pour qui une première étude sur les politiques du logement des départements portant sur la période 2001/2004 a été réalisée. Nous tenons à les remercier pour leur concours, tout comme l’USH, l’ANAH et le réseau des ADIL. Grâce au recueil, chaque année, des aides allouées aux particuliers en matière d’accession à la propriété, amélioration de l’habitat, adaptation du logement et soutien à l’amélioration de la performance énergétique (mises en ligne sur le site de l’ANIL et des ADIL), les évolutions intervenues entre 2005 et 2008 dans ces domaines ont pu être appréhendées.

Si cette étude enrichit la connaissance des modes d’intervention des départements et permet d’évaluer les budgets dédiés au logement, elle n’épuise pas, loin s’en faut, la question de l’impact des aides allouées et de leur efficacité.

Contexte législatif et réglementaire

Les années 2003 à 2007 ont vu se succéder, pour reprendre l’introduction du rapport du Sénat consacré à l’examen du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion1, « pas moins de six textes consacrés en totalité ou partiellement aux conditions d’exercice de la politique du logement », dont au premier chef les lois Urbanisme et Habitat et Orientation et programmation pour la ville et la rénovation urbaine en 2003, Libertés et responsabilités locales en 2004, Programmation pour la cohésion sociale en 2005, Engagement National pour le Logement en 2006 et Droit Opposable au logement en 2007. De nombreux rapports, notamment parlementaires, ont accompagné la promulgation de ces lois et ont contribué à alimenter les débats sur les politiques locales du logement, s’agissant notamment de sujets sensibles comme le foncier ou le renouvellement urbain.

Ces différents textes ont tous un impact sur la politique du logement des départements, indirectement via la définition de la nature des interventions financées par l’État (programmes pluriannuels d’intervention et objectifs quantitatifs), toile de fond des politiques locales de l’habitat, mais aussi via d’une part des obligations ou opportunités d’implication accrues (délégation des aides à la pierre et élaboration d’un PDH, renforcement de la compétence sociale), d’autre part une implication financière renforcée, jugée souhaitable voire indispensable par l’État.

Outre la définition d’objectifs quantitatifs précis (développement, mais aussi réhabilitation du parc locatif tant public que privé, démolition – reconstruction), ces différentes lois précisent les moyens budgétaires alloués au titre des aides à la pierre mais aussi des aides fiscales, dont le montant est bien supérieur, dans le budget de l’État, à celui des aides à la pierre. Les fonds du 1 % logement contribuent à financer ces différents programmes (notamment Plan de Cohésion Sociale, PCS, et Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine, ANRU) et donnent lieu à des conventions entre l’État et l’Union pour l’économie sociale (UESL).

Les orientations nationales de la politique du logement, toile de fond de l’intervention des départements : brève synthèse des principales mesures en matière d’aides à la construction (aides à la pierre et aides fiscales) 2

En 2003, la loi Urbanisme et habitat crée un nouveau dispositif fiscal d’incitation à l’investissement locatif3, dit « Robien », destiné à détendre le marché locatif ; si les avantages fiscaux sont les mêmes que ceux du dispositif précédent, les contreparties sociales sont moindres (plafonds de loyer augmentés et plafonds de ressources des locataires supprimés). Ces plafonds sont définis selon un nouveau découpage territorial en trois zones : A, B, C élaboré en tenant compte des tailles des agglomérations et de la tension du marché immobilier (voir annexe 1).

Le Programme national de rénovation urbaine (PNRU) institué par la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, prévoit un effort national considérable de transformation des quartiers fragiles classés en Zones urbaines sensibles (ZUS). Au titre des interventions sur les logements situés dans ces ZUS, le PNRU prévoit, pour la période 2004/2008, la démolition puis la reconstruction de 200 000 logements et la réhabilitation de 200 000 autres logements locatifs sociaux. Un outil spécifique destiné à mettre en œuvre le PNRU est créé : l’ANRU, dont les actions concernent le logement mais aussi les équipements publics et les aménagements urbains.

Adopté en juin 2004, le Plan de cohésion sociale (PCS 2005-2009) vise à « résoudre la crise du logement par un rattrapage massif en matière de productions de logements locatifs destinés à des ménages à revenus modestes, tant dans le parc social que privé ».

Les moyens financiers et les dispositions législatives nécessaires à la mise en œuvre de ce plan sont prévus dans la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005. Celle-ci :

- définit un programme de production de 500 000 logements locatifs sociaux entre 2005 et 2009, afin de pallier la carence de l’offre de logements accessibles aux ménages disposant de ressources modestes,

- proroge le PNRU de trois ans ; étendu jusqu’en 2011, il comprend désormais la démolition puis la reconstruction de 250 000 logements situés en ZUS ainsi que la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux,

- vise à mobiliser le parc privé pour accroître l’offre de logements accessibles aux ménages disposant de ressources modestes. La production de 200 000 logements locatifs privés à loyers maîtrisés entre 2005 et 2009, grâce aux aides de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) est prévue, ainsi que la remise sur le marché locatif de 100 000 logements vacants ; la lutte contre l’habitat indigne est renforcée.

La loi de finances 2005 instaure un nouveau mode de financement du prêt à taux zéro, étend le bénéfice de celui-ci à l’acquisition de logements anciens sans conditions de travaux et améliore son barème de manière à mieux aider les familles et les ménages disposant des ressources les plus modestes.

En 2006, la loi portant engagement national pour le logement (ENL) renforce le volet logement du PCS et prolonge le PNRU jusqu’en 2013. Elle étend les missions de l’ANAH qui devient l’agence nationale pour l’habitat et institue un dispositif fiscal destiné à développer le parc locatif privé conventionné, dans le cadre d’un conventionnement avec l’ANAH (conditions de ressources du locataire et conditions de loyers), qu’il y ait ou non une aide aux travaux. La loi aménage également le dispositif d’amortissement fiscal d’aide à l’investissement locatif privé, dit « Robien », et le complète par un volet intermédiaire, dit « Borloo populaire ». Le zonage Robien est affiné en scindant la zone B en deux sous-catégories B1 et B2 (voir annexe 3) et les niveaux de loyers plafonds abaissés à 70 % des loyers de marché, les logements étant par ailleurs destinés à des ménages à ressources modestes ou intermédiaires.

S’agissant de l’accession sociale, une majoration du prêt à taux zéro, subordonnée à l’octroi d’une aide d’une ou plusieurs collectivités territoriales, est mise en place à compter de janvier 2007 en cas d’acquisition ou de construction d’un logement neuf. À la même date entre en vigueur le dispositif du PASS-FONCIER®, permettant l’achat du seul bâti4.

En 2007, la loi instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale accroît l’objectif de réalisation du PCS dans le parc public, afin d’accroître la production de logements à loyers modérés (PLUS et PLAI) ; leur nombre est augmenté de 17 000 en 2007 et de 37 000 chaque année en 2008 et 2009. En outre, de nouveaux aménagements sont apportés au dispositif fiscal d’investissement locatif afin de favoriser la production de logements à loyers réglementés.

Le renforcement des politiques du logement des départements : mesures obligatoires et opportunités offertes

Dotés de compétences accrues en matière d’aide sociale depuis les lois de décentralisation de 1984 (délivrance des prestations et services aux personnes âgées, aux personnes handicapées, ainsi qu’aides à l’enfance et à l’insertion des allocataires du RMI), les départements ne possèdent en revanche, au-delà de l’obligation d’élaboration d’un Plan départemental pour le Logement des plus défavorisés (PDALPD, loi Besson, 31 mai 1990), aucune compétence obligatoire dans le domaine du logement. Toutefois, les lois Libertés et responsabilités locales et ENL ont contribué à renforcer leur implication.

Dans le domaine du logement, la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 offre la possibilité aux collectivités locales de devenir les délégataires des aides à la pierre de l’État, par voie conventionnelle et sous certaines conditions. Optionnelle, la délégation concerne aussi bien les EPCI que les départements, mais ne peut toutefois être accordée à ces derniers qu’à titre subsidiaire, c’est-à-dire sur les territoires où un EPCI n’est pas délégataire. La délégation est instituée en même temps qu’est instauré le volet logement du programme national de cohésion sociale ; les aides déléguées concernent tant le parc public que le parc privé ou l’hébergement, à l’exception des aides relevant du PNRU, distribuées par l’ANRU.

La loi ENL crée, quant à elle, l’obligation d’instauration d’un PDH. Alors que la signature d’une convention de délégation des aides à la pierre de six ans par les EPCI est subordonnée à l’élaboration d’un PLH conforme aux objectifs du PCS, aucune obligation d’instauration d’un quelconque document cadre en matière de politique de l’habitat n’incombait jusqu’alors aux départements, signataires d’une convention de délégation ou non. Le PDH devrait améliorer la cohérence entre les échelons territoriaux, grâce à l’articulation des politiques de l’habitat menées dans les territoires couverts par un PLH et celles menées dans le reste du département mais aussi grâce à l’articulation des politiques sociales et des politiques du logement.

En matière d’action sociale, la loi relative aux libertés et responsabilités locales confie au conseil général l’initiative, la responsabilité et le pilotage du schéma départemental d’organisation sociale et médico-­sociale, dont l’objet est d’établir un état prospectif des besoins et de déterminer les orientations applicables sur l’ensemble du territoire départemental par les services sociaux ; dans le cadre de ce schéma, la coordination de l’action sociale en faveur des personnes âgées lui est confiée et les Centres locaux d’information et de coordination gérontologiques (CLIC), destinés à mieux répondre aux besoins des personnes âgées et de leur entourage, sont ainsi placés sous sa responsabilité directe. En outre, les missions du département sont élargies, via le transfert de plusieurs compétences dont le fonds d’aide aux jeunes (FAJ) et le FSL.

La loi ENL renforce quant à elle le rôle du PDALPD, dans une perspective opérationnelle : outre un effort accru d’évaluation des besoins (personnes sans logement, menacées d’expulsion, hébergées ou logées temporairement, logées en habitat indigne, précaire, ou occupant des locaux impropres à l’habitation, en situation de surpeuplement manifeste dans leur logement ou encore confrontées à un cumul de difficultés), la prévention des expulsions locatives, la lutte contre l’habitat indigne et la coordination des attributions sont, en particulier, inscrites dans la loi comme un contenu obligatoire du PDALPD.

Outre ces deux textes, la mission d’action sociale des départements est encore renforcée par la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées qui instaure, en 2006, une nouvelle prestation de compensation, destinée à couvrir les charges supportées par les personnes adultes handicapées pour satisfaire notamment un besoin d‘aides humaines ou techniques et l’aménagement du logement, et crée les maisons départementales du handicap (MDPH), organisme pivot de la politique du handicap au plan local.

L’implication financière des départements dans la politique du logement : de l’incitation à l’injonction

La loi du 13 août 2004 prévoit explicitement et encourage l’intervention financière des départements et EPCI indépendamment ou en complément des aides de l’État. Ces contributions financières concernent la réalisation de logements locatifs sociaux, la réhabilitation ou la démolition de logements locatifs ainsi que de places d’hébergement ; des aides aux opérations de rénovation urbaine incluant notamment la gestion urbaine et les interventions dans les copropriétés dégradées ; des aides aux propriétaires occupants pour l’amélioration de l’habitat et aux personnes accédant à la propriété sous conditions de ressources. Nonobstant le transfert, volontaire ou de plein droit, de tout ou partie de ses compétences en matière de politique du logement ou d’habitat à un EPCI, la commune conserve la possibilité d’accorder une garantie d’emprunt ou son cautionnement pour les opérations de construction, d’acquisition ou d’amélioration de logements sociaux, ainsi que d’apporter à ces opérations subventions ou aides foncières.

La circulaire du 23 décembre 2004, relative à l’élaboration des conventions de délégation de compétence en matière d’aides au logement précise que « si l’existence d’une contribution propre de la communauté ou du département ne constitue pas une condition nécessaire à la signature d’une convention de délégation, elle est naturellement hautement souhaitable ».

Ce texte, qui invite explicitement les collectivités locales à abonder les aides à la pierre de l’État, vise à renforcer une pratique déjà existante, aussi bien pour le logement locatif social que pour le logement locatif privé, l’ANAH majorant ses taux de subventions de 5 % au plus en cas de contribution d’une collectivité locale (subventions pour travaux d’amélioration visant la production de logements à loyers maîtrisés notamment).

Cette incitation, voire cette injonction de participation à la politique du logement, transparaît de manière beaucoup plus nette encore dans l’arrêté en date du 31 janvier 2005 portant approbation du règlement général de l’ANRU. En effet, au titre des critères d’appréciation des dossiers par l’Agence figure la situation financière des maîtres d’ouvrage et des collectivités territoriales, la cohérence interne du projet urbain durable, la cohérence avec la politique de la ville, la diversification de l’offre de logements dans les sites d’intervention et la reconstitution de l’offre de logements sociaux ainsi que l’implication financière des partenaires locaux. Le préambule de l’arrêté précise que « l’Agence apporte son soutien financier aux projets qui font l’objet d’un soutien marqué des collectivités locales, en particulier des départements et régions ».

L’accession sociale n’est pas en reste, l’aide apportée par une ou plusieurs collectivités locales déclenchant à compter de l’année 2007 la majoration du prêt à taux zéro octroyé pour la construction ou l’achat d’un logement neuf, et/ou l’octroi d’un PASS-FONCIER® pour la construction ou l’achat d’un logement individuel neuf.

Ces différents textes, incitant les collectivités locales à participer au financement du logement dans le cadre des politiques définies par l’État, établissent clairement la légalité des financements croisés dans le domaine de l’offre locative, mais aussi de l’accession sociale (intervention de plusieurs niveaux de collectivités) et confortent le rôle du département dans la prise en charge du « volet social » de la politique du logement.

Conjoncture, marchés immobiliers et bilan des politiques publiques en faveur du développement du parc locatif et de l’accession sociale à la propriété

Face à la volonté affichée par les politiques publiques d’accroître l’offre en logements et de répondre aux besoins des ménages aux ressources modestes, un bref rappel des caractéristiques du marché immobilier depuis 2005 conjugué à la présentation d’un bilan succinct du PCS, du PTZ et de la mobilisation des dispositifs fiscaux favorisant l’investissement locatif met en lumière la réussite quantitative du PCS, mais aussi les difficultés liées à la production des logements aux loyers les plus faibles.

Marché immobilier et dépenses de logement des ménages

Un marché immobilier florissant entre 2005 et 2007

Les conditions de financement attractives (offre abondante de crédits, taux d’intérêt modérés, allongement des durées de prêts), conjuguées aux politiques publiques dédiées à l’accession sociale (PTZ), à l’investissement locatif privé (dispositifs fiscaux) mais aussi au logement locatif social, ont contribué au dynamisme des marchés de l’immobilier particulièrement actifs depuis quelques années, tant dans le neuf que dans l’ancien. Ainsi, de 2000 à 2007, la construction neuve a connu une progression exceptionnelle, le cap des 400 000 logements neufs mis en chantier ayant été dépassé en 2005 (respectivement 410 300 en 2005, 420 200 en 2006 et 426 000 en 2007), soit 38 % de plus qu’en début de période. Au cours de cette même période, les ventes des promoteurs ont atteint un niveau record avec 127 430 logements vendus en 2007, soit 70 % de plus qu’en 2000. Le marché de l’ancien a fait preuve de la même vigueur, le nombre de transactions augmentant très sensiblement chaque année.

Outre une augmentation du nombre de mises en chantier et mutations, la forte croissance des prix marque la période étudiée. Ainsi, en 2006, d’après l’INSEE5, les prix des logements neufs ont nettement augmenté par rapport à l’année 2005, que ce soit ceux des maisons ( 13,7 % en 2006 après 9 % en 2005) ou des appartements ( 10 % en 2006 après 11,3 % en 2005). De 1998 à 2006, la hausse cumulée des prix est de 88 % pour les maisons neuves et de 61 % pour les appartements, notamment sous l’effet de l’augmentation des coûts du foncier. Dans le même temps, le prix dans l’immobilier ancien en centre-ville a augmenté encore plus : 118 % pour les maisons anciennes et 136 % pour les appartements anciens.

Augmentation du poids de la dépense de logement dans le budget des ménages et des difficultés d’accès ou de maintien dans le logement des plus modestes

La déconnexion entre la hausse des prix et des loyers et l’évolution du revenu par ménage a induit une augmentation de l’effort financier des ménages accédants et des locataires6, mise en lumière par la dernière enquête nationale logement (ENL 2006). Les écarts de loyers entre le secteur locatif privé et le secteur locatif HLM se sont creusés7, la mobilité résidentielle dans le parc HLM a diminué, la demande locative sociale a augmenté, et la question de la part des « produits » à loyers sociaux ou très sociaux au sein des logements neufs occupe le devant de la scène, tout comme celle de l’accession sociale à la propriété. Si le nombre de logements mis en chantier n’a cessé de croître, la part de logements destinés à des ménages modestes n’a pas évolué dans les mêmes proportions.

Inflexion brutale en 2008

Sous l’effet de la bonne tenue du marché immobilier dans l’ancien, les droits de mutation à titre onéreux8 (DMTO) perçus par les collectivités locales ont corrélativement enregistré de fortes augmentations entre 1997 et 2007, leur produit progressant en moyenne de 10 % par an. Cette phase haussière (voir annexe 2) est marquée par des années de très fortes augmentations, de l’ordre de 15 % par an entre 2004 et 2006. En 2007, les premiers signes d’essoufflement du marché de l’immobilier apparaissent (net ralentissement de la hausse des prix et tassement du nombre de transactions) et se répercutent sur l’évolution des droits ( 5 %). Cette évolution est évidemment un sujet sensible pour les départements, le montant des DMTO s’établissant en 2007 à près de 7,7 milliards d’euros, soit la deuxième composante de leurs ressources fiscales après le produit des contributions directes (18,8 milliards d’euros en 2007). Dans son rapport annuel, l’Observatoire des finances locales souligne que « pour montrer à quel point la recette des DMTO perçue par les départements est dynamique, on peut chiffrer le surcoût annuel de produit des DMTO pour les départements ; celui-ci équivaut à une hausse des taux des quatre taxes de fiscalité directe de 2,8 % en 2002, 3,2 % en 2003, 5,3 % en 2004, 5, 1 % en 2005 et 4,7 % en 2006 » 9.

L’année 2008 marque la fin de la phase haussière du cycle immobilier, particulièrement brutale au deuxième semestre 2008. Sur l’ensemble de l’année (départements et communes confondus), Dexia10 fait état d’un recul de 9,4 % des DMTO par rapport à l’année 2007. S’agissant des mises en chantier de logements neufs, la baisse est tout aussi sensible ; près de 369 000 logements ont été commencés en 2008, soit 15,7 % de moins qu’en 2007 et un niveau équivalent à 200411.

Bilans des politiques en faveur du développement du parc locatif et de l’accession sociale à la propriété : un bilan quantitatif très positif

La production de logements locatifs sociaux (volet « parc public » du PCS) GRAPHIQUE

La progression du nombre de logements locatifs sociaux commencés annuellement12 est significative et régulière sur la période 2000 à 2007 ; elle est plus accentuée depuis 2005, date du début du plan de cohésion sociale.

Toutefois, cette croissance est davantage liée à une offre de logements « intermédiaires », les PLS, qu’à une offre de logements « PLUS » et a fortiori « PLAI » aux loyers plus faibles (écart de loyer de près de 3 euros par m2 entre le loyer le plus faible, le PLAI, et le loyer le plus élevé, le PLS). En 2007, en outre, l’objectif de production de logements PLUS et PLAI n’est pas atteint (76 % contre plus de 90 % au cours des deux années précédentes, voir annexes 3 et 4).

La production d’une offre locative à loyers maîtrisés (volet « parc privé » du PCS, subventions de l’ANAH)

Sur trois ans, les objectifs de production d’une offre à loyers maîtrisés13 sont quasiment atteints, quel que soit le type de loyers considéré (respectivement quelque 40 000 logements sociaux ou très sociaux et quelque 60 000 logements intermédiaires, aux loyers plafonds nettement plus élevés, voir annexe 5). Au sein du parc à loyers conventionnés « sociaux », la part des logements « très sociaux », susceptibles d’être mobilisés désormais pour répondre aux besoins des ménages prioritaires DALO, est faible (6,3 % en moyenne sur trois ans), l’année 2007 étant toutefois marquée par un accroissement (2 449 contre 2 009 en 2006 et 1 826 en 2005).

S’agissant de la remise sur le marché de logements vacants depuis plus de 12 mois, l’objectif n’est atteint qu’à hauteur de 70 %, cette stagnation étant liée, à la baisse générale du nombre de logements vacants, à la part croissante des biens nécessitant des travaux très importants et/ou se trouvant dans une situation administrative complexe ainsi qu’à la question des craintes des bailleurs (paiement des loyers, dégradations).14

Le développement du parc locatif privé15 (dispositifs fiscaux)

Le succès des dispositifs d’incitation à l’investissement locatif a été incontestable : selon la Fédération des Promoteurs - constructeurs de France, plus de 40 000 logements en ont bénéficié en moyenne chaque année depuis 1995, et plus de 60 000 de 2003 à 2007. Encore faut-il noter qu’il ne s’agit là que des logements achetés à des promoteurs en vue d’un investissement locatif : pour avoir une estimation du nombre total de logements concernés, il faudrait y ajouter les investissements « directs », c’est-à-dire les logements construits par des particuliers en vue de la location, dont le nombre n’est malheureusement pas connu. Selon une estimation de Caron Marketing, ce type d’investissement aurait représenté en 2004 au moins 10 000 logements. Au total, on peut estimer qu’environ 350 000 logements ont bénéficié du régime Robien ou Borloo de 2003 à 200716.

Pour les logements neufs, les plafonds de loyers sont de l’ordre des plafonds de loyers intermédiaires fixés par l’ANAH (voir annexe 4), voire davantage pour les dispositifs sans plafonds de ressources requis pour le locataire (Robien recentré).

L’accession sociale à la propriété ou « accession aidée » (prêt à taux zéro)

L’ouverture, en 2005, du prêt à taux zéro à l’achat d’un logement ancien sans obligation de travaux est à l’origine de la très forte progression des prêts entre 2004 et 2005 (20 1 000 PTZ émis en 2005 contre 77 000 en 2004). La part des locataires d’un logement locatif social au sein des bénéficiaires d’un PTZ est faible (8,4 % en 2005, 8,2 % en 2006 et 7 % en 2007, soit quelque 17 000 ménages), les ex-locataires du parc privé étant bien plus nombreux (70 %).

En 2007, date d’entrée en vigueur de la majoration du PTZ réservée au logement neuf en cas d’aide d’une collectivité locale, on ne dénombre que peu de prêts majorés en métropole (736, dont 60 au profit des ZUS/ZFU), compte tenu du nécessaire délai « d’appropriation » de cette mesure par les collectivités (cf. tableau ci-dessous).

Développement du parc locatif et accession à la propriété : bilan territorial des politiques publiques

Alors que le bilan quantitatif à l’échelle nationale est très positif, le bilan territorial apparaît plus nuancé, tant au plan quantitatif que qualitatif, les objectifs étant d’autant plus difficiles à atteindre que les secteurs sont attractifs en dépit d’une intervention renforcée des collectivités locales dans les marchés les plus tendus. Ces bilans « territorialisés » font pour la plupart d’entre eux référence soit au zonage géographique déterminant le montant des loyers ou des prêts (zones 1 à 3 pour le parc locatif social, zones A, B, C pour le parc locatif privé à loyers maîtrisés ou l’accession sociale avec prêt à taux zéro), soit à l’échelon régional. Les données à l’échelle départementale sont plus éparses et pour certaines indisponibles.

La production de logements locatifs sociaux17 (volet « parc public » du PCS)

Sur la base d’une analyse des décisions de financement émises par les DDE en 2007, quelque 20 % des logements sociaux financés sont situés en zone 1 (agglomération parisienne et villes nouvelles de la région Ile-de-France), alors, qu’a contrario, 40 % appartiennent à la zone 318. Environ 30 % des logements locatifs sociaux produits (PLUS, PLAI et PLS) appartiennent à une commune soumise aux dispositions de l’article 55 de la loi SRU. Au vu du nombre et de l’ancienneté des demandes, le développement de l’offre la plus sociale (PLUS et PLAI) est généralement considéré comme insuffisant dans les régions au marché tendu.

La production d’une offre à loyers maîtrisés (volet « parc privé » du PCS, subventions de l’ANAH)

La production d’une offre à loyers maîtrisés varie selon les régions ; les objectifs sont atteints à hauteur de 60 % au plus dans des secteurs tendus (Rhône Alpes, PACA et Ile de France…) mais en progression nette en 2007. Ils sont atteints, voire dépassés, dans des territoires plus ruraux (Picardie, Limousin, Auvergne). « Les difficultés concernent en premier lieu la production d’une offre à loyers maîtrisés, plus particulièrement sociale ou très sociale, dans les territoires les plus tendus, notamment en Ile de France, où les résultats n’ont été globalement atteints qu’en tenant compte de programmes importants menés par des propriétaires institutionnels, en loyer intermédiaire ». Ainsi, en 2007, l’objectif de 20 % de logements conventionnés en zone A n’est pas atteint (7,5 %)19.

Production de logements à loyers maîtrisés selon zonage Robien (volet privé du PCS 2005 à 2007)

Le développement du parc locatif privé20 (dispositifs fiscaux)

Il n’existe pas à l’heure actuelle de source permettant de connaître la localisation des biens ayant bénéficié de dispositifs fiscaux dédiés à l’investissement locatif. Une estimation de la Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des paysages (DHUP) fait état, en 2006, de 13 % en zone A, 44 % en zone B (dont 17 % en B 1 et 27 % en B2) et de 43 % en zone C, soit respectivement 8 000 logements en zone A, 26 500 en zone B (dont 16 000 en zone B2) et 25 500 en zone C. C’est précisément dans les villes petites ou moyennes de la zone B2 et de la zone C, où la demande n’est pas très extensible, que l’effet sur les marchés a été rapide : allongement des délais de (re) location, stabilisation, voire baisse des loyers et, dans certains cas, une vacance importante pour les logements de petite taille.

La Fédération nationale des promoteurs constructeurs donne, quant à elle, une part bien plus importante de logements en zone A et B1 et corrélativement une part moindre à la zone C (respectivement 22 % en zone A, 61 % en zone B, dont 35 % en zone B 1, et 17 % en zone C).

GRAPHIQUE : Production de logements à loyers maîtrisés selon Zonage Robien (volet privé du PCS 2005 à 2007

TABLEAU Nombre d’opérations financées avec un prêt à taux zéro de 2004 à 2007 selon la nature du logement

L’accession sociale à la propriété « aidée » (prêt à taux zéro)

En 2007, à peine 30 % des logements neufs ont été construits en zone A ou B alors que plus de 70 % ont été édifiés en zone C, le coût du foncier bien plus faible y étant plus propice. Le prix moyen d’une opération neuve s’élève en effet à 208 900 euros en zone A, 165 300 euros en zone B pour 147 600 euros en zone C. Dans l’ancien, le même type de hiérarchie de prix existe (181 800 euros en zone A, 135 700 euros en zone B et 128 000 euros en zone C).

Les données de l’enquête sur le prix des terrains à bâtir, s’agissant des permis délivrés aux particuliers, bénéficiaires ou non d’un prêt à taux zéro pour la construction d’une maison individuelle en diffus, soulignent bien les écarts de prix considérables entre territoires ruraux et urbains, et la très faible part d’opérations de ce type dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants (14 % seulement) 21.

TABLEAU : Types d’opérations financées avec un PTZ en 2007 selon le zonage Robien

L’accès au parc locatif, tout comme la « primo-accession » sociale, étant bien plus difficile dans les marchés tendus, l’analyse des politiques du logement des départements ne peut se faire qu’à la lumière de la diversité des marchés et suppose l’établissement d’une typologie distinguant au minimum l’Ile de France des départements à caractère non rural ou à caractère rural (cf. tableau ci-dessous).

Localisation et prix des terrains achetés par des particuliers en 2007

Les évolutions de la politique du logement des départements depuis 2005

Depuis 2005, qu’il s’agisse de la signature d’une convention de délégation des aides à la pierre22, de l’engagement d’un PDH, d’un nouveau PDALPD au contenu renouvelé et plus opérationnel ou bien encore, par exemple, de la création d’une ADIL, les départements ont tous, peu ou prou, renforcé leur intervention dans le domaine du logement, l’effort budgétaire et les domaines d’intervention s’avérant cependant fort différents selon les caractéristiques des marchés mais aussi selon les choix politiques locaux, le logement demeurant un domaine de compétence optionnel pour les départements.

Après avoir élaboré une typologie départementale destinée à souligner la corrélation entre les politiques menées, dont au premier chef la signature d’une convention de délégation des aides à la pierre, et le contexte socio-économique (notamment les difficultés de logement plus ou moins prononcées, eu égard aux prix de l’immobilier, au taux de mobilité dans le parc social, au poids des ménages en situation de précarité, à la concurrence entre marché touristique et acquéreurs locaux, mais aussi aux caractéristiques du « stock » de logements telles la part du parc social ou celle du parc en ZUS…), nous nous sommes attachés à évaluer l’effort budgétaire dédié au logement, tant en investissement qu’en fonctionnement, puis à présenter les principaux domaines d’intervention et leurs évolutions depuis 2005. Une dernière partie est quant à elle dédiée à une esquisse de mise en perspective des aides locales avec les aides nationales, au titre du développement de l’offre locative, de l’amélioration de l’habitat et de l’accession sociale.

En l’absence d’enquêtes ad hoc, à l’image de celles menées par l’ANIL pour l’ADF en 200523, il est toujours difficile de disposer d’informations exhaustives sur les politiques du logement des départements, les données disponibles demeurant extrêmement hétérogènes et éparpillées, voire indisponibles s’agissant de bilans quantitatifs (échelle régionale parfois privilégiée) ou d’engagements financiers par domaine d’intervention.

En dépit de ce manque manifeste d’informations « centralisées » et homogènes, il est plus facile en 2008 qu’en 2005 de recueillir des données, grâce à la nouvelle nomenclature comptable introduite en 2004 mais aussi au travers des conventions de délégation, des bilans et analyses disponibles au plan national (questions parlementaires, rapports d’activité de l’ANAH, notes diverses publiées par l’USH, travaux du réseau des acteurs de l’habitat…). En outre, de nombreux sites internet de conseils généraux offrent une rubrique « logement » où figure, au minimum, le descriptif de la politique menée, voire le détail des aides allouées aux bailleurs sociaux, aux collectivités locales, aux associations et aux particuliers, lesquelles sont en outre collectées par les ADIL et mises en ligne sur le site de l’ANIL (accession sociale, amélioration de l’habitat, adaptation du logement à la dépendance ou au handicap et amélioration de la performance énergétique) 24.

La nature des domaines d’intervention retenus au titre de la politique du logement, la difficulté d’identification de la part du logement au sein de politiques globales ainsi que les formes d’aides analysées méritent d’emblée quelques précisions méthodologiques :

- Le vocable « politique du logement », en 2008 comme en 2004 correspond à la prise en compte des logements « ordinaires », les constructions ou réhabilitation de structures collectives d’hébergement ayant été écartées en 2004 à la demande d’une majorité des conseils généraux - construction ou humanisation d’établissements d’hébergement de personnes âgées dépendantes (EHPAD), Foyers de jeunes travailleurs (FJT) 25. Les principaux domaines d’intervention retenus sont donc, in fine, le soutien à la production et/ou à la réhabilitation de logements locatifs sociaux, avec maîtrise d’ouvrage HLM ou communale en ZUS ou hors ZUS, l’aide au développement et à l’amélioration du parc privé, le soutien à l’accession à la propriété, les aides apportées à des publics spécifiques, l’ensemble des actions relevant du PDALPD, le financement de structures d’assistance départementale, le soutien à l’ingénierie communale ou intercommunale par voie contractuelle ou non, les études, observatoires et évaluations propres au conseil général.

- La difficulté d’identification de la part « logement » au sein de politiques plus globales est bien réelle ; ainsi les subventions allouées à un Établissement public foncier (EPF), local ou non, ne sont-elles pas nécessairement vouées à l’habitat, l’EPF intervenant aussi, par exemple, au titre des équipements et des activités économiques. En outre, dans le cadre de politiques contractuelles territoriales, le département offrant la possibilité à un groupement de communes via une dotation budgétaire d’engager des actions dans différents domaines (dont le logement), le budget logement n’est pas nécessairement connu.

- Quant aux formes d’aides retenues dans le cadre de cette étude, il s’agit exclusivement des subventions et prêts alloués aux particuliers, aux bailleurs sociaux, aux collectivités territoriales (intercommunalités, communes mais aussi pays), ainsi qu’aux associations diverses intervenant dans le domaine du logement et de l’insertion ; les garanties d’emprunts (logement social) et les aides fiscales (exonération de taxes locales) sont donc exclues de l’étude.

Typologie territoriale et délégation des aides à la pierre

Des marchés fort différents d’un département à l’autre

Les marchés du logement des 96 départements métropolitains sont, à l’évidence, fort divers ; les difficultés d’accès au logement de certains ménages et les perspectives de parcours résidentiel, étroitement liées au niveau des loyers et des prix de l’immobilier, ne se posent pas dans les mêmes termes selon le contexte socio-économique départemental considéré. Si l’accent est toujours mis sur les difficultés spécifiques à la région Ile-de-France, ainsi que sur le caractère tendu du marché dans les régions Languedoc Roussillon, PACA, Rhône Alpes et Alsace, l’échelle départementale est plus difficile à appréhender, compte tenu de la diversité des marchés dont atteste le montant des DMTO et son évolution depuis 200426.

Selon les départements, en effet, le montant de ces droits varie de quelque 50 à 300 euros par habitant en 2006 (voir annexe 5) ; si l’on se réfère à la moyenne métropolitaine de 114 euros par habitant hors Paris, les départements où le montant des DMTO est supérieur à cette moyenne sont des départements franciliens ou sièges de métropole régionale, mais aussi des départements touristiques littoraux ou situés en zone de montagne, faiblement peuplés pour certains (par exemple Alpes-de-Haute-Provence ou Hautes-Alpes). Une récente note de conjoncture publiée par Dexia, analysant l’indicateur « DMTO/dépenses réelles de fonctionnement » (DRF, soit quasiment les trois quarts du budget total des départements) souligne le caractère très dispersé de ce ratio en 2007, la valeur médiane s’établissant à 12,3 %, avec un minimum de 2 % et un maximum de 41,5 % 27.

À partir de la classification socio-économique des départements établie par l’INSEE en 200428, mais aussi après analyse d’une sélection de variables démographiques et socio-économiques29 ainsi que d’indicateurs de précarité30 issus de différentes sources statistiques (voir données départementales présentées en annexes 7 à 10), nous avons établi une typologie départementale en trois groupes : l’Ile de France, les départements « non ruraux » hors Ile de France, et les départements « ruraux ». Aussi imparfaite soit-elle, cette typologie est indispensable à l’analyse des politiques du logement menées, tant en termes de signature d’une convention de délégation des aides à la pierre que de domaines d’interventions éventuels et budgets alloués.

« Franciliens », « non ruraux » et « ruraux » : présentation des trois groupes de départements

L’Ile de France : 8 départements regroupant plus de 11 millions d’habitants, soit près de 20 % de la population métropolitaine

En Ile de France, l’attractivité de la région et le caractère extrêmement tendu du marché ne sont plus à démontrer. Les dernières publications de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme d’Ile de France (IAU) soulignent d’ailleurs la baisse de la mobilité résidentielle dans le parc social, dû principalement au manque d’offre locative ou en accession en direction des ménages modestes31, mais aussi la forte hausse des dépenses de logement entre 1996 et 2006 à Paris et en petite couronne32.

Rappelons qu’en 1999, près d’un logement francilien sur quatre était un logement social (un peu plus d’un million) et que la région regroupait à elle seule quelque 30 % des habitants des ZUS de France métropolitaine, soit quelque 12 % de la population francilienne ; de plus, fin 2008, l’Ile de France concentre près de 2/3 des recours déposés au titre droit au logement opposable33 (soit 25 800 recours à fin août 2008). Les prix de l’immobilier et du foncier rendent également difficile l’accession sociale ; ainsi, en 2006, seuls 6 % des PTZ alloués en métropole en neuf et 20 % des PTZ alloués dans le parc ancien l’ont été en Ile de France, soit quelque 36 000 accédants.

En dépit d’une appartenance régionale commune, les huit départements franciliens offrent des profils très différents. Paris et les Hauts-de-Seine forment ainsi un groupe particulier, où le montant moyen des droits de mutation est extrêmement élevé (près de 300 euros par habitant en 2006) et la part des locataires bien supérieure à celle des propriétaires (35,5 % de propriétaires à Paris en 2005, 42 % dans les Hauts-de-Seine), le parc locatif privé étant particulièrement développé à Paris.

Dans les deux autres départements de petite couronne, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne, moins d’une résidence principale sur deux est occupée en propriété et le taux de logement social est plus élevé qu’en grande couronne (respectivement 34 et 25,5 % des résidences principales) ; la Seine-Saint-Denis se distinguant par un plus faible montant de droits de mutation (100 euros par habitant), un parc social particulièrement développé (plus d’un tiers du parc) et une très forte proportion de population résidant en ZUS.

Les départements de grande couronne, quant à eux (Yvelines, Seine-et-Marne, Val-d’Oise et Essonne), ont en commun un taux de propriétaires élevé (de l’ordre de 60 %) et des droits de mutation de 130 à 140 euros par habitant en 2006, les Yvelines faisant figure d’exception (172 euros par habitant).

Les départements « non ruraux » : 49 départements regroupant quelque 40 millions d’habitants, soit 65 % de la population métropolitaine

Densément peuplés (plus de 400 000 habitants sauf exception et densité de population supérieure à 70 habitants au km34), ces 49 départements, dits « non ruraux », regroupent les 23 départements classés par l’INSEE en sièges de chefs lieux de région ou villes à vocation régionale, mais aussi les départements industriels du nord ou limitrophes de zones très urbanisées, notamment franciliennes (voir annexe 6), ainsi que des départements touristiques densément peuplés.

En 1999, au sein de ce groupe, on comptait 56 % de logements occupés en propriété pour 15 % de logements locatifs sociaux (2 288 000 logements). 7 % de la population résidait en ZUS, soit 2 738 000 habitants, représentant 62 % des habitants des ZUS métropolitaines. Avec 1/3 des recours DALO déposés au 31 août 2008 (près de 13 200), les difficultés d’accès au parc social sont moindres qu’en Ile de France, sauf exceptions (métropoles, tout particulièrement celles du sud). De même l’accession sociale est-elle bien réelle, les 49 départements non ruraux regroupant 70 % des PTZ alloués en 2006 pour la construction ou l’achat d’un bien neuf et 64 % des PTZ alloués pour l’achat d’un bien ancien.

En dépit de ces traits communs, le groupe des « non ruraux » regroupe des départements au profil sensiblement différent. À noter que 15 d’entre eux comptent plus d’un million d’habitants, notamment ceux qui abritent les plus grosses agglomérations françaises après Paris (Lille, Lyon, Bordeaux, Marseille, Nice, Toulouse notamment), et que, dans les départements touristiques, la population présente moyenne est supérieure de 10 à 20 % à la population résidente (voir annexe 7 pour définitions), l’attractivité touristique s’avérant souvent synonyme, dans tout ou partie du département, de marchés immobiliers actifs et chers (Morbihan, Charente-Maritime, Vendée, Hérault, Pyrénées-Orientales, Var, Savoie, Haute-Savoie). À noter également que les départements du Nord et de l’Est, même les plus peuplés, connaissent entre 1999 et 2006 une croissance démographique bien plus modérée qu’au sud, voire un solde migratoire négatif.

Si la valeur médiane des DMTO s’établit à 100 euros/habitant en 2006, on note de fortes disparités ; les marchés les plus chers sont ceux des secteurs touristiques (de l’ordre de 140 à 150 euros pour la Charente-Maritime, l’Hérault, les Pyrénées-Orientales, voire 190 à 290 euros pour les Alpes-Maritimes, le Var, la Haute-Savoie). À l’inverse, dans une douzaine de départements, plutôt situés au nord est, ce même montant est inférieur à 80 euros (voir détail départemental en annexe 7).

ENCADRE

Attention : leur poids démographique et leur densité de population nous ont conduit à classer en « non rural » sept départements considérés par l’INSEE comme des départements ruraux, soit la Charente-Maritime, la Vendée, le Morbihan, les Côtes-d’Armor, le Maine-et-Loire, la Sarthe et la Manche. Le caractère très touristique des quatre premiers, la présence de trois communautés d’agglomération et d’une grande ville pour le Maine-et-Loire justifient ce classement ; pour la Sarthe et la Manche, départements abritant tous deux une communauté urbaine, le caractère rural du département est très affirmé et le classement par le seul jeu de critères démographiques un peu arbitraire.

Les départements « ruraux » : 39 départements regroupant quelques 10 millions d’habitants, soit 16 % de la population métropolitaine

Ces départements « ruraux », dont la densité est inférieure au seuil de 70 habitants par km2, comptent, sauf exception, de 130 000 à moins de 400 000 habitants35. Près d’un département sur deux enregistre, entre 1999 et 2006, un solde naturel négatif, traduction du vieillissement de la population. Dans le même temps, le solde migratoire est souvent positif, soit parce que le département se situe dans la zone d’influence d’une grande agglomération voisine (Tarn, Tarn-et-Garonne, Gers), soit parce que des retraités ou étrangers viennent y vivre ou transforment leur résidence secondaire en résidence principale (Landes, Dordogne, Aude, Hautes-Alpes, Alpes Haute-Provence…).

Le parc occupé en propriété est très développé (62 % des résidences principales en 1999), le taux de logement locatif social réduit (11 %, soit quelque 462 000 logements en 1999) et les recours déposés au titre du DALO quasiment inexistants (1 100 fin août 2008, soit 3 % de l’ensemble des recours).

Hormis dans les Ardennes, l’Allier et l’Aube, ruraux mais aussi industriels, très peu d’habitants résident dans une ZUS (4 % en moyenne soit 380 000 personnes), les 39 départements ruraux accueillant au total 8 % des habitants des ZUS métropolitaines.

À l’exception des départements touristiques (tout particulièrement la Corse-du-Sud, les Landes, les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes, l’Aude et la Dordogne), le montant moyen des DMTO par habitant dans les départements ruraux est plus faible que celui des « non ruraux », la valeur médiane s’établissant à 73 euros. Corrélativement aux prix moins élevés du foncier et des biens, l’accession sociale à la propriété y est plus facile ; ainsi, en 2006, le quart des PTZ alloués au neuf et 16 % des PTZ alloués à l’ancien l’ont été dans un département rural (cf. tableau ci-dessous).

En toute logique, les politiques départementales devraient concerner au premier chef les territoires où les difficultés d’accès au parc logement (locatif ou accession sociale) sont les plus importantes, soit les départements franciliens, les départements non ruraux au marché immobilier actif et cher et les départements touristiques. Les départements ruraux, soumis à de moindres pressions, devraient être moins interventionnistes. Qu’en est-il dans les faits ?

Délégation des aides à la pierre : un engagement marqué des « non ruraux »

Près de 30 % des départements métropolitains (27) ont signé de 2005 à 2008 une convention de délégation des aides à la pierre, cette signature étant surtout intervenue en 2006 et 2007 (quatre « pionniers » en 2005 et deux signataires seulement en 2008, année électorale). En 2009, le Morbihan est le seul nouveau département délégataire.

À l’exception de Paris et des Hauts-de-Seine, affichant une politique du logement très volontariste et délégataires à l’échelle de l’ensemble du territoire, les six autres départements franciliens ne se sont pas pour l’heure engagés dans cette démarche.

La délégation intéresse au premier chef les départements non ruraux, 40 % d’entre eux (20) étant délégataires. Sachant que d’autres auraient souhaité l’être ou ont hésité (notamment Gironde, Drôme, Eure-et-Loir), voire souhaitent toujours s’y engager, près d’un département sur deux s’est posé la question de la signature d’une convention de délégation. Dans tous les cas (cf. tableau ci-­après), la délégation concerne au moins 40 % de la population départementale, soit en moyenne 460 000 habitants (200 000 habitants au minimum). Les départements non signataires évoquent trois motifs : l’attente de la position des communautés urbaines (CU) ou d’agglomération (CA) non signataires jusqu’alors d’une convention de délégation (EPCI prioritaires), le trop faible nombre d’habitants hors CU et CA, délégataires réelles ou potentielles, mais aussi un refus d’engagement dans un domaine de compétence optionnel, a fortiori si le marché est moyennement tendu.

S’agissant des départements ruraux, rares sont les délégataires (6 sur 39, soit 15 %), ces derniers affichant l’habitat comme un des axes du développement économique du département. La délégation concerne au moins 75 % de la population départementale (100 % dans 4 départements sur 6) et touche en moyenne 145 000 personnes. La moindre acuité des problèmes de logement, un intérêt davantage porté à la réhabilitation qu’au développement de l’offre, en décalage avec les objectifs du PCS, mais aussi une richesse fiscale moindre sont les principaux facteurs explicatifs de ce faible engagement (cf. tableau page suivante).

Au-delà des objectifs quantitatifs, les conventions de délégation des aides à la pierre, disponibles sur le site du Ministère du logement (convention initiale avant avenants), permettent d’apprécier l’engagement prévisionnel des délégataires via la comparaison du budget délégué par l’État, au titre du volet public (parc locatif social) d’une part, du volet développement et amélioration du parc privé d’autre part.

TABLEAU : Poids respectifs de l’Ile de France, des non ruraux et des ruraux (sélection d’indicateurs)

Un engagement budgétaire (prévisionnel) important

En estimation annuelle (d’après le montant moyen annuel des aides déléguées ou propres pour 6 ans ou d’après le budget dédié à la première année de la convention), le montant des aides propres des départements délégataires est légèrement supérieur au montant des aides déléguées, avec toutefois une nette disparité entre franciliens (aides propres supérieures aux aides déléguées), « non ruraux » (aides propres à hauteur de 80 % des aides déléguées) et « ruraux » (aides propres à hauteur de 30 % des aides déléguées).

Pour le volet public, les aides propres de l’ensemble des départements délégataires s’élèvent à quelque 200 millions d’euros (135 millions d’euros pour les aides déléguées) et pour le volet privé à quelque 60 millions d’euros (95 millions d’euros pour les aides déléguées) 36, ce qui confère une certaine légitimité au souhait exprimé par les délégataires de considérer la délégation comme un partenariat (négociation des objectifs tout en respectant les axes du plan de cohésion sociale) 37.

Quel que soit le groupe de départements considéré, les aides dédiées au parc locatif public sont au moins aussi élevées que celles de l’État ; dans les départements franciliens et « non ruraux » elles représentent même 1,5 à 1,6 fois les aides déléguées. S’agissant du parc privé, les aides allouées par les départements sont surtout importantes en Ile de France, où la volonté de traiter les cas d’insalubrité et les copropriétés dégradées, mais aussi de développer le parc locatif privé à loyers maîtrisés est clairement affichée. En secteur non rural, les aides allouées représentent 30 % du budget délégué par l’État pour 10 % en secteur rural.

TABLEAU : Départements délégataires des aides à la pierre (2005/2008) : typologie et population concernée

Voir annexes 11 à 13 pour le détail des aides déléguées et des aides propres prévisionnelles par département (cf. tableau ci-dessous).

À l’évidence, bien qu’il ne s’agisse que de prévisions, la signature d’une convention de délégation est synonyme d’un effort budgétaire considérable, plus élevé en Ile de France que dans les départements non ruraux et, a fortiori, que dans les départements ruraux38.

Toutefois, compte - tenu de l’absence de données facilement accessibles sur les sommes réellement engagées, il n’est pas pour l’heure possible de mesurer le rapport entre aides déléguées réelles (y compris avenants) et aides propres réelles.

Les moyens budgétaires alloués au logement

La période 2001/2004 : rappel des résultats de l’étude ADF (in budget) évalué à près de 400 millions d’euros d’investissement

L’analyse des documents budgétaires et comptables d’un échantillon de 24 départements représentatifs révélait que le montant de la dépense de logement, consacrée pour les 3/4 à l’investissement39, s’élevait :

- à 8,80 euros par habitant en moyenne annuelle 2001/2003 (dépenses réelles), soit 1,3 % des dépenses des départements (2,7 % pour les dépenses d’investissement et 0,5 % pour les dépenses de fonctionnement) ;

- à 10,10 euros en 2004 (dépenses prévisionnelles), soit 1,2 % des dépenses des départements.

À partir des 24 budgets collectés, l’engagement financier des départements métropolitains en faveur du logement était estimé à quelque 580 millions d’euros en 2004, l’Ile de France concentrant un peu moins de 45 % de cette somme (250 millions d’euros), les non ruraux près de 45 % (255 millions d’euros) et les ruraux à peine 15 % (75 millions d’euros).

Les 400 millions d’euros dédiés à l’investissement étaient consacrés à 90 % au parc locatif social et à la politique de la ville (70 % du budget dédié à la construction neuve, à l’acquisition-amélioration ou à la réhabilitation, 20 % à la démolition-reconstruction, à la résidentialisation…) et à 6,5 % à l’amélioration du parc privé (25 à 30 millions d’euros).

Quant aux 180 millions d’euros dédiés au fonctionnement, ils étaient consacrés au PDALPD à hauteur de 80 %, au financement de structures associatives à hauteur de 12 % et au financement de l’ingénierie locale (subventions aux collectivités) à hauteur de 4 %.

À noter que les dépenses réelles d’investissement étaient en moyenne inférieures de 20 % aux prévisions, ce qui traduisait une certaine difficulté à engager les budgets prévus, pour des motifs divers, relevant notamment, aux dires de nos différents interlocuteurs, de l’absence de mobilisation par les collectivités territoriales infradépartementales des aides proposées (faible création d’aires d’accueil des gens du voyage, faible engagement en faveur des Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat), ou encore d’appels d’offres infructueux, s’agissant de programmes de logements sociaux neufs dans des contextes de marché tendu. Compte tenu du phénomène des reports de crédits annuels, il était en outre fort difficile de mesurer l’évolution annuelle des dépenses entre 2001 et 2004 ; 40 % des départements enregistraient toutefois une croissance annuelle continue de la dépense de logement entre 2001 et 2003.

Un budget très différent d’un groupe de départements à l’autre

Selon le groupe de départements considéré, les budgets d’investissement dédiés au logement mais aussi la richesse fiscale étaient fort différents d’un département à l’autre, les plus urbains disposants seuls de véritables marges de manœuvre pour financer de nouvelles interventions, comme en attestent les quelques indicateurs figurant dans le tableau ci-après. En fonctionnement, où une large part des dépenses est obligatoire (FSL), l’écart entre les trois groupes de départements était bien plus modéré (cf. tableau ci-dessous).

La période 2005/2007 : estimation du budget consacré au logement

Les données disponibles au plan national

D’après les données de la comptabilité publique42, l’effort des collectivités locales en faveur du logement ne cesse de croître, passant de 510 millions d’euros en 2003 à 820 millions d’euros en 2004, 830 en 2005 et 959 en 2006. Le budget des seuls départements, pour les années 2004 à 2006 passe, hors FSL, de 261 millions d’euros en 2004 à 290 millions en 2005 et 339 millions en 2006 (subventions d’équipement et immobilisations financières). Pour le FSL, le budget passe de 74 millions d’euros en 2004 à 176 millions en 2005 et 187 millions en 2006, compte tenu de la décentralisation intervenue début 2005.

Si cette évolution traduit un effort bien réel, elle est concomitante à une meilleure lecture comptable des interventions des collectivités. Ainsi, l’introduction, en 2004, d’une nouvelle nomenclature comptable départementale, dite M52, facilite l’appréhension des interventions logement, grâce à l’introduction de la nomenclature fonctionnelle en 10 fonctions dont la fonction 5 « action sociale » et la fonction 7 « aménagement et environnement » concernent plus particulièrement le logement via certaines sous-fonctions, notamment les sous-fonctions 72 « logement », 543 « RMI logement » 43 ou encore 58 « autres interventions sociales » 44. En 2006, les dépenses des départements s’élèvent, d’après le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique45, à 389 millions d’euros pour la fonction 72 « logement » (dont 292 millions pour les subventions d’équipement versées, 2 millions pour les dépenses d’équipement directes et 95 millions pour les charges de fonctionnement réelles). Au sein des fonctions 54 et 58, la part dédiée au logement n’est en revanche pas identifiée (417 millions de charges de fonctionnement pour la fonction 58 et 24 millions de subventions d’équipement versées).

Ce montant de 389 millions d’euros est vraisemblablement nettement inférieur au budget logement départemental pour deux raisons :

- Certaines dépenses de logement sont imputées à d’autres sous fonctions. La fonction 7 « aménagement et environnement » comprend notamment les fonctions « aménagement et développement urbain » et « aménagement et développement rural », qui peuvent inclure des dépenses afférentes par exemple à la politique de la ville ou aux budgets dédiés aux contrats territoriaux signés avec des EPCI (budget global alloué, affecté à différents domaines d’actions, dont l’habitat n’est qu’un volet).

- L’intervention foncière n’est pas prise en compte, alors qu’elle s’est considérablement renforcée depuis 2005 (voir partie suivante), soit sous forme de ligne budgétaire dédiée au foncier, soit sous forme de subventions à un EPF local. Comme le souligne le Ministère en charge du logement46, «les aides des collectivités locales concernant la maîtrise foncière en vue de la construction de logements ne font pas l’objet d’un suivi statistique centralisé ». Au demeurant, la part du budget dédié à l’habitat au sein du programme pluriannuel d’investissement des EPF n’est pas disponible (le foncier pouvant être notamment dédié aux équipements, activités économiques ou espaces naturels).

Évaluation du budget d’investissement 2005/2007

Compte tenu des difficultés évoquées ci-avant, le recueil d’un échantillon de budgets (comptes administratifs 2005 à 2007) auprès d’une trentaine de départements s’est avéré, comme lors de l’étude précédente, nécessaire. À partir des données communiquées par la ville de Paris (où le budget logement est un budget ville et non département), ainsi qu’à partir des données recueillies auprès d’une vingtaine de conseils généraux (comptes administratifs 2007), on peut estimer, de manière approximative, l’effort budgétaire 2007 à 1 milliard d’euros au minimum, voire 1,3 milliard, le nombre de budgets collectés imposant une certaine prudence (voir tableau ci-dessous).

Si, sauf exceptions, les départements ruraux semblent avoir peu augmenté leur participation, tel n’est pas le cas des départements non ruraux. Les plus importants (départements de plus de 1 million d’habitants, départements sièges de métropoles régionales) allouent ainsi 10 à 12 euros par habitant au logement, alors que pour d’autres ce montant se limite à 6 ou 7 euros. L’Ile de France mérite à l’évidence une approche exhaustive plus détaillée, tant les budgets ont évolué et tant les montants d’intervention semblent élevés, la région représentant à elle seule les 3/4 du budget des départements métropolitains et la seule ville de Paris la moitié.

La période 2005/2007 semble bien caractérisée par un engagement budgétaire renforcé, le budget d’investissement passant, dans l’hypothèse basse, de 6,6 euros/habitant en 2004 à près de 9 euros hors ville de Paris. Toutefois, comme lors de la période 2001-2003, l’intervention des départements demeure étroitement corrélée, d’une part, à la tension du marché local, le renforcement semblant particulièrement net en Ile de France, d’autre part, à la position adoptée par le département vis-à-vis de cette compétence optionnelle.

Évaluation du budget de fonctionnement

S’il est relativement facile d’obtenir la communication du budget dédié au logement en investissement, le recueil du budget de fonctionnement est bien plus difficile. Alors que les données dont nous disposons ne nous autorisent pas à évaluer l’effort budgétaire des départements, les réponses aux questions parlementaires posées dans le cadre du projet de loi de finances 2009 soulignent le net accroissement du budget du FSL, part majeure du budget de fonctionnement, suite à la décentralisation de ce fonds.

Depuis le 1er janvier 2005, le FSL décentralisé est devenu un fonds départemental unique pouvant traiter dans le même temps les dettes de loyers et les impayés de fourniture d’eau, d’énergie et de téléphone ; de nouveaux règlements intérieurs, adoptés depuis cette date, définissent les conditions d’éligibilité et les modalités d’octroi des aides allouées aux ménages d’une part, au financement des suppléments de dépense de gestion, qui a remplacé l’aide à la médiation locative, d’autre part. Les départements assurent la gestion et le financement du FSL et perçoivent, en compensation de ce transfert, une dotation de l’État (93,5 millions d’euros en 2004 dont 11,75 millions au titre des fonds eau-énergie).

D’après les bilans établis par le ministère du logement et de la ville47, on note un accroissement continu des dépenses des FSL : 6,1 % en 2005 (par rapport au montant total cumulant les dotations 2004 de l’État et des conseils généraux aux FSL, à l’aide à la médiation locative et aux fonds énergie et eau), 7,3 % en 2006, soit 303,44 millions d’euros contre 280,39 millions d’euros en 2005 - aides financières aux ménages et prestations pour 99 FSL.

Par rapport à la compensation versée par l’État, les dotations versées par les conseils généraux sont en moyenne supérieures de 10,3 % en 2005 et 16,5 % en 2006 au double de l’enveloppe de compensation financière reçue. En allant au-delà de la reconduction du double de la compensation reçue de l’État, les départements affirment clairement le volet social de la politique du logement.

On notera que dans la comptabilité nationale (compte satellite du logement), la contribution des collectivités locales au FSL, hors dotation de compensation s’élève à 94 millions d’euros de 2004 à 2006, l’effort réel des collectivités étant une nouvelle fois mal appréhendé.

Investissement et fonctionnement con fondus, le budget logement des départements pourrait ainsi atteindre 1,2 à 1,5 milliard d’euros.

Évolution des domaines d’intervention

Les domaines « traditionnels » d’intervention des conseils généraux tels qu’analysés en 200448, à savoir le soutien au parc locatif social et à la politique de ville, ainsi que la contribution à l’amélioration du parc privé dédiée à des interventions à connotation résolument sociales, restent, entre 2005 et 2007, les domaines d’interventions majeurs des départements, comme en attestent les nombreux guides des aides locales mis en ligne par la plupart des conseils généraux et les investigations menées dans le cadre de cette étude. Les subventions allouées par les collectivités figurent dans tous les bilans disponibles au plan national (rapports introductifs des congrès HLM pour l’USH, réponses du ministère en charge du logement aux questions parlementaires posées dans le cadre des différents projets de lois de finances) et sont souvent considérées comme essentielles pour équilibrer les opérations. En revanche, des formes d’interventions peu développées, voire anecdotiques en 2004, ont indéniablement pris de l’importance, venant, pour certaines, renforcer les domaines d’intervention « traditionnels » évoqués ci-avant et pour d’autres élargir le champ d’action des départements.

Depuis 2005, les évolutions les plus notables, simplement esquissées ci-après, sont diverses. On assiste ainsi à un net développement des politiques foncières, via la création et/ou la participation des conseils généraux à des EPF, ainsi qu’à la mise en œuvre de dispositifs de soutien à l’accession sociale à la propriété. En outre, les domaines d’interventions « classiques » sont consolidés par une participation financière accrue au titre du développement de l’offre locative sociale, du soutien à la politique de la ville mais aussi au titre de l’amélioration du parc privé, tant en termes de montants d’aides que de publics (développement considérable des aides à l’adaptation et au maintien dans les lieux des personnes âgées et handicapées) ou de nature des travaux (implication significative dans le champ des économies d’énergie et du développement durable).

Le soutien au développement et à la réhabilitation du parc social, le soutien à la politique de la ville (volet logement)

S’agissant des domaines majeurs d’intervention des départements, nous avons analysé les dispositifs d’aides de plus d’un tiers des départements métropolitains afin d’appréhender la nature détaillée des interventions concernant le parc locatif social, mais aussi de mesurer le soutien apporté à la politique de la ville. En effet, lors de la précédente étude, plusieurs conseils généraux se montraient circonspects quant à la possibilité de relogement des habitants et à l’ampleur des démolitions reconstructions programmées dans le PNRU. De fait, fin 2007, on note un important décalage entre les prévisions et les réalisations avec un taux de couverture des démolitions par la reconstruction inférieur aux prévisions (67 % pour 83 %) - financement de 26 700 logements sociaux et de 39 800 démolitions - mais aussi avec un programme de démolition inférieur aux objectifs. Selon l’ANRU49, au terme du programme, « seuls 130 000 à 140 000 logements sociaux devraient être démolis, suite au débat suscité par les objectifs nationaux dans une période de pénurie de logements abordables, des demandes d’habitants de certains quartiers et de la prise en compte des réalités locales par les acteurs nationaux de la rénovation urbaine ». Par ailleurs, nous nous sommes attachés à analyser l’évolution des politiques foncières des départements.

Un soutien d’autant plus affirmé que le marché est tendu

L’ensemble des départements analysés soutient le développement et/ou la réhabilitation du parc social, nombre d’entre eux apportant un soutien plutôt ponctuel à des opérations subventionnées par l’ANRU ; en effet, alors que treize régions ont signé une convention cadre avec l’ANRU, seuls huit départements50 se sont saisis de cette possibilité de contractualisation offerte aux collectivités locales jusqu’à fin 2007.

La diversité et la nature des aides semblent assez nettement corrélées à la typologie départementale retenue pour cette étude.

Les départements franciliens interviennent significativement sur tous les leviers permettant de développer l’offre locative sociale ou d’améliorer le parc, y compris dans les ZUS. Ainsi, concernant l’offre nouvelle, les franciliens soutiennent directement, à travers des subventions d’autant plus élevées que le loyer est modéré, tous les « produits », du PLAI au PLS ; soutien largement complété par l’octroi d’une subvention à la surcharge foncière. Outre le bénéfice de droits de réservation en échange des aides allouées, les pratiques de bonification des aides selon la catégorie de public concerné (notamment les jeunes), l’anticipation des besoins liés à la dépendance ou au handicap (adaptation et accessibilité) ou le respect de normes de performance énergétique semblent se renforcer depuis 2005. S’agissant du parc existant, les départements franciliens mènent une politique globale à travers la participation à la réhabilitation, la démolition-reconstruction mais aussi le soutien à la résidentialisation, en particulier dans les quartiers ANRU, deux départements, les Hauts-de-Seine et le Val-de-Marne ayant même signé une convention avec l’ANRU.

Les départements non-ruraux, bien que largement interventionnistes, ciblent davantage leur dispositif vers les logements aux loyers les plus faibles ; alors que la quasi-totalité des départements (20 cas analysés) alloue une subvention aux logements construits par un bailleur social avec un PLAI ou un PLUS, voire aux logements créés par des communes dans les zones plus rurales du territoire départemental, seuls 3 d’entre eux octroient une aide directe au PLS, dont deux départements soumis à l’influence de la région parisienne et un département soumis localement à de fortes pressions touristiques. De plus, au-delà du renforcement d’une bonification des aides selon des critères semblables à ceux des départements franciliens, des critères territoriaux de fixation du montant des subventions tels que l’exclusion des ECPI délégataires ou l’octroi d’aides selon la tension du marché locatif caractérisent les départements non ruraux. Quant à la réhabilitation et/ou à la démolition-reconstruction, l’intervention n’est pas systématique puisque seule la moitié d’entre eux apporte un soutien à ces opérations en limitant leur participation, pour la plupart, aux quartiers ANRU, cette participation se traduisant toutefois rarement par une contractualisation avec l’ANRU (6 départements).

Les départements ruraux enfin se limitent, pour la majorité de ceux qui interviennent, à un soutien au développement du parc locatif communal et à la réhabilitation du parc de l’office HLM départemental, en complément de la PALULOS. Les aides directes à la production de logements locatifs PLUS et/ou PLAI sont essentiellement le fait des délégataires. Le département des Ardennes, où quelque 10 % de la population habite une ZUS, a signé une convention avec l’ANRU.

Net renforcement de la politique foncière

Le développement d’une politique foncière quasi généralisée est certainement le fait nouveau le plus marquant de la période 2005/2008. Les rares EPF existants avant 2005 étaient pour l’essentiel des EPF d’État à échelle régionale (Ile-de-France, Normandie, Lorraine, Nord-Pas-de-Calais, PACA, Rhône-Alpes), créés dans le contexte de la politique d’aménagement régional porté par l’ex-DATAR au milieu des années 60, dont la vocation première était centrée sur l’aménagement du territoire (reconversion des friches industrielles, grandes infrastructures…). Ce n’est qu’au début des années 2000, dans le sillage de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain du 13 décembre 2000, que les EPF d’État se sont élargis à d’autres champs (notamment la politique du logement) et que les EPF locaux (EPFL) ont commencé à se développer (création de 4 EPFL en 2002 et 2003) 51. La question du coût du foncier devenant de plus en plus prégnante, notamment pour la production de logements locatifs sociaux, on assiste depuis 2005 à un très net développement de ces derniers.

Début 2009, comme le met en lumière le tableau ci-dessous, tous les départements franciliens mais aussi 3/4 des non ruraux sont dotés d’un EPF couvrant tout ou partie du territoire départemental, ce pourcentage atteignant à peine 20 % pour les départements ruraux. De 2005 à 2008, plus de I 5 EPF ont ainsi été créés, pour moitié à l’initiative des conseils généraux. En effet, les départements peuvent faire partie d’un EPF à vocation régionale (régions très tendues comme l’Ile-de-France, PACA, Languedoc-Roussillon, Rhône-Alpes, régions dotées de secteurs touristiques telles que Poitou Charentes ou Bretagne…), mais aussi initier la création d’EPFL à vocation départementale auxquels les EPCI et communes sont conviés à adhérer. En secteur rural, à l’exception du département touristique des Landes, les départements appartiennent toujours à un EPF à vocation régionale, souvent mis en place pour faire face aux enjeux fonciers des secteurs plus urbains de la région (cf. tableau ci-dessous).

À noter qu’en dépit de l’absence d’EPF dans I 5 départements non ruraux, les 2/3 d’entre eux (I 0/I 5) mènent une politique foncière, soit à travers la création d’un service foncier doté d’un budget propre, à l’image du Fond départemental d’Action Foncière de la Drôme53, rendant ainsi possible l’acquisition de terrains par le Conseil général, soit à travers des dispositifs d’aide à destination des communes ou EPCI visant l’acquisition de terrains urbanisables ou de biens immobiliers afin de constituer des réserves foncières comme c’est le cas en Gironde.

Le soutien à l’amélioration et au développement du parc privé

Les objectifs de la politique d’amélioration du parc privé relevant du plan national, les aides des collectivités concourent d’abord à la réalisation des objectifs prioritaires définis par l’ANAH, via des aides aux travaux, mais aussi à l’ingénierie.

Le soutien à l’amélioration du parc privé, déjà très développé en 2004, demeure un domaine d’intervention prioritaire en 2008, quelque 80 % des départements dotés d’une ADIL octroyant au moins une aide aux particuliers. Au-delà des travaux d’amélioration à caractère généraliste, on assiste depuis 2005 à un net renforcement des aides à l’adaptation des logements à la dépendance et au handicap, mais aussi, plus récemment, à l’amélioration de la performance énergétique des logements, aides à l’évidence étroitement articulées aux compétences du département, responsable du schéma gérontologique mais aussi du Plan départemental pour le Logement des Plus Défavorisés (PDALPD). Afin d’offrir aux publics du plan des logements aux loyers et charges maîtrisés, nombre de départements souhaitent d’ailleurs conditionner leurs aides aux propriétaires bailleurs à la maîtrise de l’attribution des logements à loyers sociaux ou très sociaux, l’augmentation des objectifs de production de logements très sociaux dans le cadre du DALO ne pouvant que renforcer le souci de cette articulation. Depuis 2005, on semble également noter un renforcement des politiques territoriales des conseils généraux, via une contractualisation accrue avec des pays ou EPCI (mise à disposition d’un budget habitat dédié au parc privé par exemple).

Rappelons qu’en matière de logement locatif, la loi SRU, et plus récemment le Plan de Cohésion sociale (2005-2009), ont recentré l’action de l’ANAH autour de plusieurs priorités à savoir la production de logements à loyers maîtrisés, c’est-à-dire de logements « très sociaux », « sociaux » ou « intermédiaires », mais aussi la mobilisation du parc de logements vacants pour développer l’offre locative ainsi que la lutte contre l’habitat indigne, contribution de l’agence au PCS mais aussi plus récemment à la loi DALO, dans la mesure où elle vise à réduire les situations de mal logement. En outre, l’ANAH soutient l’amélioration des logements des propriétaires occupants à faibles revenus (logements de plus de 15 ans), mais aussi les travaux concourants à l’accessibilité et à l’adaptation des logements. Enfin, l’Agence contribue à l’amélioration de la performance énergétique des logements, objectif dont l’importance s’accroît au fil des ans.

Alors que les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) permettent de concentrer l’action de l’ANAH sur un territoire restreint, quartier, commune ou petit groupe de communes (OPAH de droit commun ou OPAH thématiques dites « Renouvellement Urbain », « Revitalisation Rurale », « copropriété dégradée »), les Programmes Sociaux Thématiques (PST) dédiés au développement d’une offre locative privée « très sociale » et les Programmes d’Intérêt Généraux (PIG) ciblés sur des thèmes sociaux ou techniques précis (lutte contre l’habitat indigne, lutte contre la vacance, et tout récemment, à titre expérimental des PIG « précarité énergétique »), sont les principales procédures opérationnelles mises en œuvre par les collectivités locales à l’échelle de territoires plus vastes (agglomération ou département).

TABLEAU : Répartition des départements selon le type d’EPF et de territoires52

Aides aux travaux d’amélioration

Si le pourcentage de départements dotés d’une Adil octroyant au moins une aide à l’amélioration aux particuliers est sensiblement équivalent à celui de 2006 (cf. infra), plus de la moitié des aides ont été modifiées entre début 2006 et fin 2007, afin de tenir compte des objectifs du Plan de cohésion sociale. À quelques exceptions près, ces aides sont octroyées sous forme de subventions.

- S’agissant du parc locatif, un département sur 2 soutient la production d’une offre à loyers maîtrisés alors que seuls 15 % accordent une prime au titre de la sortie de vacance. Au sein des départements soutenant la production de loyers maîtrisés, 80 % accordent une subvention dans le cadre d’un conventionnement social ou très social, 20 % exclusivement dans le cadre d’un conventionnement très social. Les départements ruraux, au marché moins tendu, sont moins interventionnistes que les non ruraux. Seuls 10 départements, plutôt franciliens, métropoles régionales ou sièges de chefs lieux de région, complètent cette intervention par une subvention allouée au titre de la production d’un logement à loyer intermédiaire.

- S’agissant du parc occupé en propriété, 60 % des départements accordent une aide à la réhabilitation, sous réserve que les propriétaires disposent de bas revenus, voire bénéficient de minima sociaux ou, enfin, habitent un logement indigne. Tous les départements franciliens sont engagés dans ce type d’actions.

- S’écartant résolument des objectifs du plan de cohésion sociale, près de 20 % des départements subventionnent d’autres types de travaux (aides à connotation patrimoniale ou urbanistique, notamment soutien au ravalement des façades).

Si ces aides ont pour vocation première de renforcer les domaines privilégiés par l’ANAH, elles marquent cependant leur différence avec le niveau national via les critères d’éligibilité liés aux ménages ou au logement, élaborés à partir d’une situation locale a priori finement analysée. Les aides peuvent ainsi être modulées selon un zonage géographique plus fin que le zonage national, selon la taille du logement (soutien à la création de grands logements familiaux par exemple) ou bien encore selon des plafonds de ressources différents des plafonds retenus par l’ANAH (propriétaires occupants aux ressources supérieures au plafond ANAH considérés comme trop faibles, adoption des plafonds de ressources retenus par les caisses de retraite….).

Adaptation des logements à la dépendance ou au handicap

Depuis 2005, les départements ont considérablement développé les subventions à l’adaptation et au maintien dans les lieux, dans le sillage du renforcement de leur compétence gérontologique, les aides étant de plus en plus articulées avec le niveau de dépendance des bénéficiaires. 60 % d’entre eux octroient ainsi une aide destinée à l’adaptation du logement au handicap ou au vieillissement, aide créée ou modifiée dans un cas sur deux depuis 2006.

Ces aides sont prioritairement destinées aux propriétaires occupants, dans une moindre mesure aux propriétaires bailleurs, voire aux particuliers pratiquant l’accueil familial (4 cas). Dans des proportions sensiblement équivalentes, ces aides sont en outre dédiées aux seules personnes handicapées, aux seules personnes âgées ou aux deux types de bénéficiaires. Elles peuvent être attribuées selon une double logique : compléter les aides à l’adaptation de l’ANAH (en 2007, 18 % des propriétaires aidés par l’ANAH ont profité de l’opération d’amélioration pour rendre leur logement plus accessible ou l’adapter au handicap) ou s’articuler d’abord avec le niveau de dépendance des occupants bénéficiaires de l’Allocation Personnalisée d’Autonomie54.

Amélioration de la performance énergétique des logements

Si les régions ont souvent joué un rôle précurseur en matière d’aides aux économies d’énergie, en 2008, 30 % des départements allouent désormais ce type d’aides à des particuliers, soit trois fois plus que deux ans plus tôt. Octroyées sous forme de subventions, les aides destinées à l’acquisition et l’installation d’équipements performants sont très majoritairement réservées aux propriétaires occupants et/ou aux locataires, quasi exclusivement sur la base de critères de rendement et de performance énergétique, souvent plus exigeants que ceux fixés par les dispositifs nationaux (matériaux ou équipements certifiés par des normes européennes ou des labels de performance énergétique, pose effectuée par des professionnels eux-mêmes certifiés) ; quant aux subventions, plutôt rares, allouées pour des travaux d’amélioration de la performance énergétique, elles sont attribuées à des propriétaires occupants sous conditions de ressources ou à des propriétaires bailleurs sous réserve que ceux-ci conventionnent les loyers des logements améliorés, les départements inscrivant ainsi leur action dans un registre social relevant de leurs compétences55.

L’augmentation du poids de la facture énergétique dans le budget des ménages à faibles revenus soulignée par l’ADEME56 et le budget croissant des fonds d’aides aux impayés d’énergie sont sans doute à l’origine du renforcement de ce type d’interventions.

Développement de l’ingénierie territoriale

Afin de susciter le développement de procédures opérationnelles initiées par les EPCI ou communes, puissant levier d’atteintes des objectifs du PCS, de nombreux départements soutiennent les territoires (communes ou EPCI) qui sont à l’initiative du lancement et du pilotage de ces opérations, via des subventions aux études et au suivi-animation. En outre, délégataires ou non, les conseils généraux tendent de plus en plus souvent à se constituer maître d’ouvrage de procédures opérationnelles à l’échelle départementale (PIG, PST ou MOUS).

S’agissant des seuls délégataires, 3/4 des départements ont ainsi initié, d’après les informations figurant dans les conventions de délégation, des procédures opérationnelles destinées prioritairement à lutter contre l’habitat indigne (4 PIG, 5 MOUS insalubrité et 3 PST à volet habitat indigne), tout particulièrement dans les départements ruraux, ou à développer le parc de logements conventionnés (9 PST et 1 PIG), parfois conjugué à la sortie de vacance ou d’insalubrité. En outre, plusieurs PIG concernent des « publics spécifiques » (PIG maintien à domicile des personnes âgées dans le Loiret, logement des travailleurs saisonniers dans le Tarn-et-Garonne, logements des jeunes en Indre-et-­Loire) ou ciblent des problèmes particuliers (MOUS hôtels meublés à Paris, réduction de la vulnérabilité des logements en zone inondable en Indre-et-Loire).

Le soutien à l’accession sociale à la propriété

Alors qu’avant 2004, seuls quelques conseils généraux soutenaient l’accession sociale à la propriété en proposant des prêts à faible taux, devenus moins attractifs au regard de la baisse des taux du marché, on constate, depuis 2005, un net renforcement des aides allouées à ce type d’interventions57.

L’ouverture du PTZ à l’ancien sans obligation de travaux et la reconnaissance par la loi Libertés et Responsabilités Locales de la légalité des aides à l’accession sociale ont conduit une dizaine de départements dotés d’une ADIL à proposer des prêts à taux zéro ou des subventions aux particuliers, parfois réservées aux seuls travaux, voire dédiées à l’ancien ou au neuf. À des départements au marché tendu (Ain, Alpes-Maritimes, Hérault, Ille-et-Vilaine, Paris et les Hauts-de-Seine) s’ajoutaient d’autres départements bretons, terre traditionnelle d’accession (Morbihan, Côtes-d’Armor), ainsi que de rares départements ruraux où l’aide locale était alors considérée comme un levier d’aménagement du territoire (aide réservée aux centres bourgs par exemple).

En 2007, et plus encore en 2008, une nouvelle génération d’aides locales a vu le jour, dans le sillage de l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de deux nouveaux modes d’aide au logement neuf, à savoir la majoration du PTZ et la création du PASS-FONCIER® permettant l’achat du seul foncier, en cas d’aide d’une collectivité locale, selon un montant fixé par l’État. Huit départements dotés d’une ADIL ont mis en place une telle aide locale ; à l’image de la délégation des aides à la pierre, ce sont surtout les départements « non ruraux hors Ile de France » qui se sont engagés dans une telle politique (Bas-Rhin, Doubs, Oise, Vendée, Maine-et-Loire, Hérault, Eure-et-Loir et pour les départements ruraux, l’Allier). Si les subventions allouées respectent toutes le montant minimum requis pour déclencher les dispositifs nationaux, des critères d’éligibilité plus contraignants ont été édictés : critères territoriaux (aides allouées à toutes les communes, ou hors territoires des communautés urbaines et d’agglomération), critères liés aux ménages (lieu de travail d’au moins un des actifs du ménage dans le canton par exemple) mais aussi aux logements (respect de critères de performance énergétique, de taille de parcelles) ou bien encore subordination de l’aide à un cofinancement par la commune d’implantation du logement. Des bonifications d’aides peuvent aussi être allouées selon le niveau de performance énergétique. À noter que le département du Bas-Rhin en exigeant une adhésion de la commune à l’EPF départemental articule la question de la politique foncière avec celle du développement de l’offre.

Publics démunis et PDALPD

Depuis 2005, au-delà de l’augmentation des budgets dédiés au FSL (cf. supra), on assiste également, compte tenu de l’affirmation du rôle des départements comme « chefs de file de l’action sociale », à un renforcement des moyens dédiés aux publics démunis à travers la multiplication d’actions telles que le financement d’Agences Immobilières à Vocation Sociale (AIVS), le soutien à la mise en place de Services Immobiliers Ruraux et Sociaux (SIRES), en sus du lancement des MOUS et PIG dédiés à la lutte contre l’habitat indigne précédemment évoqués (MOUS insalubrité par exemple)… Les publics prioritaires du PDALPD sont en effet nombreux (20 « catégories » telles que sortie de centres d’hébergement, menace d’expulsion, publics spécifiques, jeunes, personnes âgées, travailleurs saisonniers, victimes de violences familiales, gens du voyage en voie de sédentarisation, demandeurs d’asile ayant obtenu le statut de réfugié…), d’où des actions extrêmement diverses58.

L’attention portée aux « publics spécifiques », notamment jeunes, personnes âgées ou travailleurs saisonniers se traduit par des actions dédiées à ces seuls publics ou par la majoration des aides allouées, qu’il s’agisse du développement ou de l’amélioration du parc locatif tant social que privé. (impact des plans départementaux pour le logement des jeunes élaborés à partir de fin 2006, inscription d’actions dédiées à l’amélioration des logements mais aussi à la recherche de formules intermédiaires entre le logement et l’EHPAD dans le cadre des schémas gérontologiques, PIG dédiés aux travailleurs saisonniers en secteur touristique et rural…)

Suite au décret de septembre 2007, renouvelant le contenu des PDALPD, près de 1/3 des départements a engagé des travaux d’évaluation du PDALPD au cours de l’année 2007, et 45 % ont élaboré un nouveau plan en 2007/2008, lequel devrait donner lieu à la définition d’actions à mettre en œuvre en vue de la mobilisation et du développement de l’offre de logements (résidences sociales, maisons relais, logements conventionnés…).

Études et observatoires sous maîtrise d’ouvrage départementale, soutien à l’ingénierie territoriale et aux structures associatives

PDH et observatoires de l’habitat

Depuis 2005, à travers la faculté de signer une convention de délégation des aides à la pierre voire l’obligation d’instaurer un PDH, les départements ont indéniablement renforcé l’étude et l’observation des dynamiques des marchés locaux de l’habitat. Rappelons que le PDH, qui comporte un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et définit les conditions de mise en place d’un dispositif d’observation de l’habitat, « définit des orientations conformes à celles qui résultent des schémas de cohérence territoriale et des programmes locaux de l’habitat » et « prend en compte les besoins définis par le PDALPD et ceux résultant des sorties des établissements d’hébergement ou services figurant au schéma départemental d’organisation sociale et médico-­sociale ». Il est élaboré pour une durée d’au moins six ans conjointement par l’État, le département et les EPCI ayant adopté un PLH ou ayant délibéré pour engager celui-ci.

S’il est trop tôt pour évoquer un bilan qualitatif, le bilan quantitatif est positif, quelque 65 % des départements s’apprêtant, mi-2008, d’après le bilan établi par la DHUP, à achever ou à engager un PDH (2 approuvés, 25 en cours élaboration, 35 en projet). Pour 34 autres toutefois, ce sujet ne semblait pas d’actualité59.

Enfin, le développement des observatoires de l’habitat, obligatoire pour les délégataires, est indéniable, surtout dans les marchés tendus (mission assurée en interne par le conseil général, ou confiée à une agence d’urbanisme ou ADIL). Au-delà de la publication de notes de conjonctures et études diverses, on assiste à la création de conférences départementales de l’habitat ainsi qu’au développement de rencontres entre collectivités locales, professionnels, bailleurs sociaux et services de l’État, propices à la meilleure articulation des échelons territoriaux et des domaines de compétence.

Soutien à l’ingénierie territoriale

Outre une fréquente participation aux études et animations d’OPAH initiées par les EPCI ou communes (cf. supra), les départements allouent aussi des subventions pour la réalisation de PLH ou études de cadrage sur l’habitat. L’appui à l’ingénierie territoriale se diversifie au fil des ans ; à titre d’exemple, depuis peu, le Maine-et-Loire après approbation d’un PDH et signature d’une convention de délégation des aides à la pierre, subventionne les EPCI qui engagent une étude sur le développement de l’offre d’habitat pour les jeunes, ou encore une étude thermographique.

Soutien aux structures associatives

Sous l’effet conjoint de la volonté du Ministère du Logement60 de voir le réseau des ADIL s’étendre, mais aussi de la prise en compte par les responsables locaux de la place de premier plan qu’occupe le logement dans les préoccupations des ménages, 7 nouvelles ADIL ont été créées à l’initiative des conseils généraux. Elles appartiennent pour 6 d’entre elles (Charente-Maritime, Eure-et-Loir, Isère, Maine-et-Loire, Moselle, Yvelines) à des départements qualifiés dans cette étude de non ruraux, densément peuplés ou limitrophes de l’Ile-de-France, regroupant à eux seuls près de 10 % de la population couverte par les ADIL. La dernière, à savoir l’ADIL des Hautes-Alpes, a été créée dans un département rural mais très touristique et soumis à une forte pression migratoire.

Les départements ont aussi poursuivi leur soutien traditionnel au réseau PACT et Habitat & Développement et ont renforcé leurs liens avec les Agences d’urbanisme leur confiant parfois l’Observatoire de l’Habitat associé à la délégation des aides à la pierre (Paris, Finistère, Pyrénées-­Atlantiques et Bas-Rhin).

Aides locales et aides nationales : mise en perspective et interrogation sur l’efficacité sociale des aides locales

Si l’on estime, comme le souligne l’USH, que l’objectif principal des aides au logement est de permettre à des ménages à faibles ressources d’accéder à un logement et de s’y maintenir, il est naturel de les juger d’abord sous l’angle de l’efficacité sociale. Dans cette perspective, de nombreuses questions se posent alors : quel impact ont les aides allouées par les départements au titre du développement de l’offre locative, de l’amélioration de l’habitat et de l’accession sociale ? Sont-elles essentielles, seules ou articulées avec les aides d’autres collectivités locales à la réalisation des projets ? Dans quels territoires ? Servent-elles surtout, s’agissant du parc locatif social, à compenser la hausse des coûts de construction, des terrains et de l’immobilier existant, facteur de déséquilibre des dispositifs d’aide au plan national ? Sont-elles mobilisées, s’agissant de l’accession sociale, au titre de leur effet déclencheur de dispositifs nationaux (majoration du prêt à taux zéro et PASS­FONCIER®) ?

La présente étude ne permet évidemment pas de répondre précisément à ces questions faute de connaissance du montant d’aides engagées par domaine et du nombre de logements correspondant, informations particulièrement difficiles à collecter, y compris dans les départements délégataires des aides à la pierre, où les bilans à mi-parcours ne sont pas encore disponibles. Toutefois, l’étude offre, s’agissant du développement et de la réhabilitation du parc locatif social, de l’amélioration du parc privé et de l’accession sociale à la propriété, une mise en perspective des montants d’aides alloués au plan départemental et au plan national accompagnée d’une évaluation du pourcentage de départements concernés, franciliens, « non ruraux » ou « ruraux ». (Voir tableaux ci - après)

Les aides allouées par les départements peuvent ainsi être classées en trois catégories : celles qui, par leur montant, jouent sans doute un rôle clé dans l’opération, celles dont seule une évaluation détaillée permettrait de préciser l’impact (montant modeste) et celles enfin qui, au-delà de leur montant, déclenchent des compléments de financement au plan national ou au plan local.

Impact des aides au logement des départements : éléments d’appréciation Développement de l’offre locative sociale

En Ile de France, à la lumière des plans de financement moyens des opérations financées en 200763, les subventions allouées par les collectivités locales représentent 20 à 28 % du coût des opérations PLUS ou PLAI, avec ou sans surcharge foncière, soit 30 000 à 50 000 euros, le département seul intervenant à hauteur de 1 à 10 % selon les cas, soit 850 à 18 500 euros (voir détail des plans de financement moyens en annexe 16). Les données collectées dans le cadre de l’étude font état de montants supérieurs à ces moyennes.

ENCADRE

D’après les données du Ministère en charge du Logement, les différentes aides de l’État cumulées61 représentent environ 30 % du prix de revient d’une opération PLUS et 4 7,5 % du coût d’un PLAI. En complément, d’autres types de financement sont mobilisés, soit la participation des employeurs à l’effort de construction (1 % logement), les subventions des collectivités locales et les fonds propres des organismes.

Une subvention pour surcharge foncière peut aussi être accordée pour des opérations financées en PLUS et PLAI, ainsi, qu’à titre exceptionnel aux opérations financées en PLS, le principe étant de subventionner la partie de la charge foncière de l’opération (en neuf) ou de prix de revient de l’opération (en acquisition-amélioration) qui dépasse une valeur de référence62. En 2007, 16 % des logements subventionnés en dehors des zones d’intervention de l’ANRU ont ainsi bénéficié d’une subvention pour surcharge foncière (79 % en neuf et 21 % en acquisition-amélioration). Les régions Ile de France et PACA, à forte tension foncière, représentent à elles seules 86 % de la consommation globale de la subvention pour surcharge foncière ; en outre, dans ces deux régions, la surcharge foncière représente 45 % et 49 % de l’enveloppe budgétaire dédiée au financement de la production de nouveaux logements contre 8 % dans les autres régions.

Hors Ile de France, l’aide moyenne des collectivités locales est plus modeste, de 6,5 à 11 % du coût des opérations financées en PLAI (6 400 à 14 700 euros) et de 2,5 à 3,5 % pour celles financées avec un PLUS (3 400 à 4 100 euros) ; le département seul intervient à hauteur de 2,5 à 3 % pour les PLAI (2 400 à 3 700 euros) et de 1 à 1,5 % pour les PLUS (1 100 à 1 500 euros). Ce montant moyen traduit mal la réalité de l’intervention des collectivités locales, dont l’intervention n’est pas, contrairement à l’Ile de France, systématique. Les données recueillies dans le cadre de l’étude révèlent en effet des montants moyens d’aides plus élevés dans les départements non ruraux (autour de 6 000 euros pour les PLAI et 4 000 euros pour les PLUS avec une large fourchette d’intervention), très majoritairement interventionnistes, mais aussi dans une moindre mesure dans les départements à caractère rural, nettement moins impliqués (2 500 à 4 500 euros pour les PLAI et 1 000 à 2 500 euros pour les PLUS).

Aux montants de base des subventions allouées, s’ajoutent de plus en plus fréquemment des majorations parfois très importantes pour adaptation à la dépendance ou au handicap, amélioration de la performance énergétique, mais aussi localisation du logement (critères de type « communes de moins de 2 000 habitants », « hors communautés urbaines ou d’agglomération »…), voir la richesse fiscale de la commune. Les aides sont alors destinées soit à financer un surcoût de travaux, soit à compenser le manque de moyens de la commune ou de l’EPCI. En sus d’une aide au développement du parc HLM et hors Ile de France, les départements apportent un financement au parc social communal dans 1 cas sur 4.

D’un montant inconnu, le budget dédié à l’action foncière reste quant à lui très difficilement identifiable en l’absence d’une enquête ad hoc ; en effet l’habitat n’est qu’un des axes des Programmes Pluriannuels d’Intervention (PPI) des EPF, à côté des actions en faveur du développement économique, de l’environnement ; en outre, l’aide allouée peut varier d’une année à l’autre, certains départements cessant d’attribuer une subvention à l’EPF dès lors que celui-ci instaure la Taxe Spéciale d’Équipement (TSE). Enfin un certain nombre de départements mènent une politique foncière active sans création d’EPF.

Cet ensemble d’éléments souligne le rôle majeur des collectivités locales dans le financement du logement social surtout en Ile de France et dans les départements « non ruraux » au marché tendu. Dans le sillage de leur compétence sociale, les départements mettent toutefois l’accent sur le développement du parc locatif « très social » et la production de logements dédiés à des publics relevant du PDALPD ou du schéma gérontologique, ainsi que sur la création d’un parc doté d’une bonne performance énergétique.

Lors d’une récente journée du réseau des acteurs de l’habitat, l’USH souligne qu’avec la forte hausse des coûts de production entre 2004 et 2007, liés aux coûts de construction, à ceux du foncier mais aussi à la production de nouveaux types de programmes, mieux situés, plus petits et donc plus chers, les subventions apportées par les collectivités locales jouent un rôle clé dans le plan de financement des opérations64.

Rehabilitation du parc social65

L’amélioration du parc locatif social est un domaine d’intervention privilégié des départements, qu’ils soient franciliens, non ruraux ou ruraux. L’impact des aides départementales est là encore important, la subvention octroyée hors ZUS étant sensiblement équivalente à celle de l’État.

En ZUS, seuls les départements franciliens s’engagent nettement, à hauteur de 10 à 30 % des travaux (sur les 306 projets validés par le comité d’engagement de l’ANRU au 31/12/2007, 88, soit 36,5 % sont situés en Ile de France).

ENCADRE

Le taux d’une prime à l’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, dite PALULOS, est, sauf exceptions, de 10 % à 25 % d’une assiette plafonnée à 13 000 euros. En 2007, l’aide totale aux opérations bénéficiant d‘une PALULOS représente 27,5 % du prix moyen de revient de l’opération en y ajoutant le bénéfice de la TVA à taux réduit sur l’ensemble des travaux d’amélioration du parc HLM et l’aide de taux du prêt complémentaire à la PALULOS de la CDC. Le nombre de PALULOS attribuées s’élève à 57 628 en 2005, 47 880 en 2006 et 47 808 en 2007, pour un coût moyen d’opération de 12 000 euros en 2005, 13 400 euros en 2006 et 14 000 euros en 2007. Les dotations budgétaires consacrées à la réhabilitation du parc dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville relèvent depuis 2004 du budget « rénovation urbaine » et sont gérées par l’ANRU, l’objectif étant de réhabiliter 400 000 logements entre 2004 et 2013 (coût moyen/logement au 31/12/2007 : 13 020 euros, d’après le rapport financier 2007 de l’ANRU)

ENCADRE

Seules les opérations de démolition et de reconstruction dans les ZUS relèvent des financements de l’ANRU ; la subvention octroyée pour la démolition inclut les coûts techniques, les coûts sociaux (dépenses de déménagement, coût d’accompagnement social) et les coûts financiers (capital restant dû et depuis 2002, montant de la perte de capacité d’autofinancement pour les démolitions faisant partie d’un véritable projet urbain). La démolition de 128 558 logements est programmée et a été validée en comité d’engagement de l’ANRU ; au terme du programme (2004/2013), 130 000 à 140 000 logements devraient ainsi, d’après l’ANRU, être démolis. De 2005 à 2007, le rapport entre le nombre de logements à démolir financés en ZUS et hors ZUS est de l’ordre de 75 à 85 % (12 600 logements à démolir financés en ZUS en 2007 contre 2 300 hors ZUS).

Au regard des coûts moyens de subvention des logements démolis en ZUS, estimés à quelque 17 000 euros de 2005 à 2007, dont 10 % pris en charge par les collectivités locales, les aides des conseils généraux, quand elles existent, ne sont pas anecdotiques. En effet, bien que huit départements seulement aient signé une convention avec l’ANRU67, près de 40 % des non ruraux apportent leur concours à la démolition - reconstruction « en site ANRU », soit sous la forme d’une subvention de 10 à 40 % du coût de l’opération (plafond de subvention de l’ordre de 5 000 à 7 000 euros), soit sous forme d’aide forfaitaire de l’ordre de 2 000 euros (10 à 15 % du coût de l’opération environ), soit enfin sous forme d’une enveloppe budgétaire dédiée à un quartier du PNRU.

Hors ANRU, 20 % des départements « non ruraux » étudiés interviennent à hauteur de 1 500 à 6 000 euros par logement, soit un montant considérable au vu des subventions moyennes allouées par l’État (de l’ordre de 2 350 euros par logement). (Voir annexe 1S).

Amélioration du parc privé et développement de l’offre locative68

ENCADRE

L’ANAH fixe pour les propriétaires occupants, les propriétaires baileurs, les locataires et les syndicats de copropriétaires ses modalités d’intervention en fonction du zonage et des engagements souscrits pour les propriétaires bailleurs, du niveau de ressources pour les propriétaires occupants. De manière schématique, le taux de subvention pour l’amélioration d’un logement locatif varie de 1S à 70 % selon le type de loyer pratiqué, ce taux étant d’autant plus élevé que le loyer est faible. Des primes pour vacance de plus de 12 mois sont en outre destinées à favoriser la remise sur le marché locatif des logements vides. Quant aux propriétaires occupants, ils bénéficient d’une subvention de 20 à S0 % du montant des travaux (plafonnés à 13 000 euros) selon leur niveau de ressources (« standard ou très sociaux ») et le type d’intervention (diffus et OPAH classique, OPAH de renouvellement urbain ou de revitalisation rurale, copropriétés dégradées ou plan de sauvegarde). Pour les travaux de sortie d’insalubrité ou de péril, les taux d’aide sont majorés et le plafond de travaux relevé. Des interventions spécifiques à caractère social sont également financées à hauteur de 70 % d’un pla fond de travaux de 8 000 euros (revêtements contenant du plomb mais aussi accessibilité et adaptation de l’immeuble). L’ANAH octroie en fin des aides en faveur du développement durable (aides forfaitaires par type d’équipement)

Les aides des départements jouent sans doute un rôle majeur dans le plan de financement des opérations à caractère très social, à savoir les aides allouées aux propriétaires occupants d’une part, les aides allouées aux logements locatifs « très sociaux » d’autre part (voir annexe 16 pour le montant des travaux subventionnables et des aides allouées par l’ANAH de 2005 à 2007).

- En 2007, le montant de la subvention moyenne allouée par l’ANAH à un propriétaire occupant s’élève à 2 700 euros, soit environ 1/3 de la dépense ; de nombreux départements, tout particulièrement franciliens et ruraux, apportent une aide complémentaire substantielle à hauteur, selon les cas de 10 à 35 % des travaux subventionnables.

- Toujours en 2007, le montant de subvention alloué par l’ANAH s’élève à 28 800 euros pour un logement locatif très social, soit un taux moyen de subvention de 58 %. À cette subvention s’ajoute dans plus de la moitié des départements une aide du conseil général de 10 à 20 % du montant des travaux subventionnables, voire plus. En dépit de ces aides, le nombre de logements conventionnés très sociaux demeure très faible dans les marchés les plus tendus, de multiples facteurs intervenant dans la décision des bailleurs, dont au premier chef la comparaison du loyer libre avec le loyer réglementé69.

- En outre, les départements complètent de manière importante les aides allouées à la résorption de l’habitat indigne (insalubrité ou péril), surtout mobilisées par les propriétaires occupants ; compte tenu de la difficulté d’atteinte des objectifs fixés par le PCS, il serait intéressant de comparer le cas des départements sans aide locale avec celui des départements avec aide locale, même si les difficultés rencontrées ne sont pas nécessairement purement financières (âge des ménages notamment).

Pour les logements conventionnés « classiques », le taux d’aide des départements est bien plus faible qu’en PST (5 % du montant des travaux), soit le taux minimum requis pour déclencher une majoration de l’aide de l’ANAH à même hauteur. Quant aux aides à la production de logements intermédiaires, elles ne concernent logiquement que les marchés tendus.

Sachant que les financements croisés des collectivités locales sont fréquents, il est évidemment difficile d’apprécier l’impact des aides locales. La direction technique de l’ANAH, interrogée dans le cadre de cette étude, souligne qu’en 2008 le département constitue un partenaire incontournable dans la mise en œuvre des programmes (notamment des OPAH), 50 % d’entre eux bénéficiant d’une aide financière du département.

Soutien à l’accession sociale

ENCADRE

Seul le PTZ est ici évoqué, les 245 000 opérations financées en 2007, dont près de 80 000 pour le parc neuf - voir page 12 - étant sans commune mesure avec les 2 200 logements financés en PSLA (location - accession, dont 29 seulement en zone A) et les quelque 5 000 logements HLM vendus, soit un résultat bien inférieur aux objectifs.

Les coûts unitaires moyens pour l’État d’un prêt à taux zéro sont de 5 737 euros en 2005, 5 866 euros en 2006 et 6 370 euros en 200770 (compensation de l’absence d’intérêts sur le montant du prêt). En 2007, ce coût est de près de 7 100 euros dans le neuf contre un peu plus de 6 000 euros dans l’ancien. À partir de 2007, l’aide de l’État est considérablement accrue pour le seul parc neuf, l’octroi de l’aide d’une collectivité locale déclenchant une majoration du PTZ, un possible PASS - FONCIER® et une TVA à 5,5 % associée à ce dernier.

Si l’on considère l’ensemble de la période 2005/2008, les départements « non ruraux » ont renforcé leur intervention depuis 2007 pour bénéficier de l’effet déclencheur des aides nationales ; dans les départements « ruraux », où les coûts fonciers sont bien moins élevés, ce type d’action demeure exceptionnel. Les aides mises en place avant 2007 (20 % des départements dotés d’une Adil), essentiellement dédiées au parc ancien n’ayant quant à elles aucun effet déclencheur, leur efficacité est bien plus difficile à appréhender, les coûts d’opération étant particulièrement élevés dans des marchés tendus71. Dans ces derniers, elles peuvent rarement suffire à déclencher une opération d’accession mais facilitent la constitution d’un apport personnel ; en cas d’aides aux seuls travaux, elles n’ont pas d’effet inflationniste et contribuent à une meilleure qualité du logement.

Le renforcement de la participation des collectivités locales au financement du logement social, à la politique de la ville, à l’amélioration de l’habitat privé et à l’accession sociale à la propriété se traduit par de nombreux financements croisés, rendant par là-même difficile l’évaluation de l’impact de l’aide d’un seul niveau de collectivité, en l’occurrence le département72. À noter également qu’en dépit de la modulation des aides de l’État selon des zonages de marché (zonage Robien ou zonage retenu pour le logement social), les financements de plan national requièrent bien plus souvent un complément local dans les zones les plus tendues que dans la zone C ou la zone 3. Tous types de départements confondus, les aides allouées sont marquées par la compétence sociale du département, via les aides octroyées au développement du parc très social, privé ou public et à l’amélioration de l’habitat du parc occupé par des ménages modestes.

Montants moyens des aides allouées par les départements (développement du parc locatif social et privé à loyers maîtrisés, amélioration du parc social et du parc privé, accession sociale à la propriété) : tableaux de synthèse

TABLEAU Montant moyen des subventions allouées par les départements au développement du parc social

TABLEAU Montant moyen des subventions allouées par les départements à la réhabilitation du parc social

TABLEAU Montant moyen des aides à l’accession sociale à la propriété (aides directes aux particuliers, hors PSLA et hors aide aux jeunes agriculteurs)

TABLEAU Montant moyen des subventions allouées par les départements à l’amélioration de l’habitat privé (hors aides à l’adaptation et aides à l’amélioration de la performance énergétique)

Conclusions et perspectives

Renforcement de la politique du logement des départements dans les marchéstendus, évolution des montants et formes d’aides et déficit de mesure d’impact

Depuis la loi Libertés et responsabilités locales, qu’il s’agisse de la signature d’une convention de délégation des aides à la pierre, de l’engagement d’un PDH, d’un nouveau PDALPD au contenu renouvelé et plus opérationnel ou bien encore, par exemple, de la création d’une ADIL, les départements ont tous, peu ou prou, renforcé leur intervention dans le domaine du logement, l’effort budgétaire et les domaines d’intervention s’avérant cependant fort différents selon les caractéristiques des marchés mais aussi selon les choix politiques locaux, le logement demeurant un domaine de compétence optionnel pour les départements.

Ce renforcement est particulièrement net pour l’Ile de France et les départements « non ruraux », comme le met en lumière la comparaison du budget d’investissement consacré au logement en 2007 avec le budget moyen annuel 2001- 2003 ; selon une hypothèse basse, l’augmentation du budget d’investissement consacré au logement atteint 35 % pour l’Ile de France (hors ville de Paris), voire 50 % pour les départements « non ruraux », principaux signataires des conventions de délégation des aides à la pierre. En revanche, sauf exceptions, le budget des départements « ruraux » demeure stable pour diverses raisons, dont une demande en logements moins pressante, des besoins plutôt orientés vers l’amélioration du parc ne recoupant que partiellement les objectifs du plan de cohésion sociale et enfin une richesse fiscale limitée. La comparaison du montant des aides à la pierre déléguées par l’État avec les aides propres prévisionnelles des départements délégataires (25 conventions signées de 2005 à 2007) souligne également l’importance des aides locales, leur montant annuel moyen excédant légèrement celui des aides déléguées.

En incluant le budget de la ville de Paris, le montant de la dépense d’investissement dédiée au logement atteindrait ainsi près d’un milliard d’euros, soit un chiffre supérieur aux données figurant dans la compatibilité nationale, où, en dépit des améliorations induites par l’entrée en vigueur d’une nouvelle nomenclature comptable en 2004, le logement demeure encore mal appréhendé. En fonctionnement, s’agissant du seul budget dédié au FSL, et d’après les bilans établis par le ministère du logement et de la ville, les dotations versées par les conseils généraux sont en moyenne supérieures de 10,3 % en 2005 et de 16,5 % en 2006 au double de l’enveloppe de compensation financière reçue au titre de la décentralisation du FSL.

Les domaines d’intervention majeurs des départements restent, entre 2005 et 2007, le soutien au parc locatif social et à la politique de ville (90 % du budget d’investissement entre 2001 et 2004), ainsi que la contribution à l’amélioration du parc privé dédiée à des interventions à connotation résolument sociales (6,5 % du budget d’investissement entre 2001 et 2004), le montant des aides allouées semblant avoir augmenté, tout particulièrement dans les marchés tendus et dans le parc privé. Ces aides peuvent, comme auparavant être attribuées au titre d’une ligne budgétaire ad hoc ou dans le cadre d’un contrat de territoire pluriannuel, cadre partenarial entre le département et les EPCI ou pays.

Au-delà de la variation des montants d’aides, on note une modification des critères d’attribution des aides, tant en termes de publics concernés que de nature de travaux, via par exemple la recherche de la performance énergétique, tant dans le parc neuf que dans le parc existant ou le souci d’adapter le parc à la dépendance et/ou au handicap ; de même observe-t-on un renforcement des critères territoriaux d’attribution des aides, dans le sillage de la partition territoriale entre délégataires, mais aussi en accompagnement des marchés locaux, certains PDH aboutissant à la définition d’un zonage infra - départemental corrélé à des niveaux d’intervention différents.

Enfin, depuis 2005, le champ d’action des départements s’est élargi à des formes d’intervention auparavant anecdotiques. On assiste ainsi à un net développement des politiques foncières, via la création et/ou la participation des conseils généraux à des EPF, ainsi qu’à la mise en œuvre de dispositifs de soutien à l’accession sociale à la propriété, les départements ruraux restant dans leur grande majorité à l’écart de ce type d’actions.

Si les collectivités locales renforcent indéniablement leur participation au financement du logement social, à la politique de la ville, à l’amélioration de l’habitat privé et à l’accession sociale à la propriété, ces nombreux financements croisés rendent par là-même difficile l’évaluation de l’impact de l’aide d’un seul niveau de collectivité, en l’occurrence le département. Considérées dans leur ensemble, les aides locales sont encore trop peu évaluées, et leur impact insuffisamment appréhendé.

Quid du futur ?

Compte tenu de la crise actuelle, il serait hasardeux d’évoquer les évolutions des politiques départementales du logement au cours des trois à cinq prochaines années, et ce pour trois raisons : l’évolution des DMTO, le cadre particulier du plan de relance mais aussi l’évolution de la politique nationale du logement à l’issue du plan de relance.

Les ressources liées aux DMTO vont continuer à diminuer en 2009 ; comme le souligne le rapport 2007 de l’Observatoire des finances locales, le retournement de la conjoncture immobilière se traduit inévitablement par des ressources en baisse pour les conseils généraux ; « la dynamique de la dépense locale tant en fonctionnement qu’en investissement, portée par de nombreux facteurs convergents est confrontée à des incertitudes sur les recettes futures et à des perspectives d’emprunt à des taux moins favorables, ceci dans un contexte d’alourdissement des charges obligatoires et de souci d’une meilleure maîtrise de la dépense publique ». Dans le même temps, et au regard de leur rôle majeur en matière d’aide sociale (55,7 % des dépenses de fonctionnement en 2002, 65,7 % en 2004), certains postes des dépenses d’aide sociale dépendant des fluctuations conjoncturelles liées au marché du travail vont inévitablement augmenter.

Dans le même temps, pour soutenir de manière exceptionnelle la construction de logements et l’activité du bâtiment, le plan de relance de l’économie française comporte un volet de soutien au logement et à l’effort de construction qui bénéficie de mesures d’aides à la construction et à la réhabilitation de logements73 :

- le plan de relance concerne tout d’abord l’accession à la propriété, en particulier l’accession sociale à la propriété : pour favoriser l’achat de 100 000 logements en construction neuve par des ménages à revenus modestes, le prêt à 0 % est doublé en 2009, et peut en sus être majoré en cas d’aide d’une collectivité locale. 30 000 PASS-FONCIER, ouvrant droit à une TVA à 5,5 % sont destinés aux ménages acquéreurs d’un logement neuf, y compris collectif,

- le plan de relance prévoit la construction ou l’acquisition en neuf de 100 000 logements locatifs sociaux ou intermédiaires supplémentaires en 2009 et 2010, dont 30 000 relevant du programme exceptionnel d’acquisition par le biais de la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) à des promoteurs, 30 000 logements sociaux et très sociaux bénéficiant de PLUS ou de PLAI, 30 000 logements sociaux financés par un PLS et 10 000 logements intermédiaires réalisés par la Caisse des dépôts,

- le programme de travaux de réhabilitation de centres d’hébergement est amplifié et la réhabilitation du parc privé bénéficie d’un fonds exceptionnel, soit 200 millions d’euros au titre de la lutte contre l’habitat indigne et les dépenses d’énergie (crédits ANAH),

- des moyens supplémentaires sont destinés à accélérer les opérations de rénovation urbaine (dotation supplémentaire ANRU à hauteur de 350 millions d’euros).

Dans un contexte de raréfaction des ressources lié à la baisse des DMTO, et au seul titre de l’année 2009, on constate que certains départements, délégataires ou non, décident d’amplifier leur action (logement considéré comme un levier de développement territorial ou forte demande non satisfaite), en accompagnement du plan de relance national, alors que d’autres décident de recentrer leur action en la limitant au seul domaine social ou de « recentrer » les aides allouées vers le seul champ du très social (aussi bien dans le domaine de l’accession sociale que du parc locatif). Les deux années du plan de relance pourraient ainsi être marquées par une plus grande diversité des politiques du logement des départements, y compris au sein d’un même groupe (franciliens, « non ruraux » et « ruraux »).

Au-delà du plan de relance, les mesures des récentes lois « Grenelle » mais aussi de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion du 25 mars 2009 dessinent également de nouvelles perspectives aux politiques départementales du logement. À titre d’exemples, la réforme de la planification de l’hébergement des sans-abris, et notamment le nouveau plan d’accueil d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile, inséré dans le PDALDP devrait contribuer à l’évolution des politiques départementales, tout comme le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) associé à la création de fonds locaux de réhabilitation de l’habitat privé modifieront sans doute les modalités d’intervention des départements. En recentrant les aides fiscales à l’investissement locatif sur les zones A et B (dispositif Scellier), la loi met clairement en évidence le recentrage de la politique nationale sur les marchés tendus.

C’est à partir de 2010/2011, date d’achèvement du plan de relance mais aussi de renouvellement de nombre de conventions de délégations des aides à la pierre que se dessineront sans doute de nouvelles politiques départementales du logement, nombre de délégataires s’interrogeant aujourd’hui sur « l’après-plan de cohésion sociale ». L’amélioration continue de la connaissance des marchés locaux via les PDH, l’élaboration de nouveaux PDALPD et les observatoires locaux associés à la délégation des aides à la pierre devraient contribuer à une nette amélioration de la connaissance des marchés ainsi que du suivi et de l’évaluation des politiques locales.

Annexes

Annexe 1 Zonage territorial « Robien » et « Robien recentré »

Définition : Le zonage « Robien », utilisés pour les barèmes applicables aux aides relatives à l’accession à la propriété et au parc locatif privé à loyers maîtrisés comporte trois zones, A, B, et C ainsi définies :

Zone A : agglomération parisienne, Genevois français et une partie de la Côte d’Azur ; Zone B : agglomérations de plus de 50 000 habitants, communes en lisière de l’agglomération parisienne, certaines communes littorales et frontalières, Zone C : toutes les autres communes.

Carte du zonage « Robien recentré » (avant modifications introduites en avril 2009)

Le zonage « Robien recentré (utilisé uniquement pour différencier le loyer plafond des dispositifs d’aide à l’investissement locatif (Robien et Borloo populaire), établi en septembre 2006, à partir de critères démographiques et économiques divise la zone B en deux zones :

- Zone A (Paris et 416 communes voisines, 79 communes de la côte d’Azur et 97 communes proches de Genève)

- Zone B 1 (agglomérations de plus de 250 000 habitants, grande couronne autour de Paris, pourtour de la Côte d’Azur, quelques agglomérations chères - Annecy, Bayonne, Chambéry, Cluses, La Rochelle, Saint-Malo -, Corse et îles, départements et territoires d’outre mer)

- Zone B2 (autres agglomérations de plus de 50 000 habitants, autres communes chères situées en zones frontalières ou littorales, pourtour de l’Ile de France).

- Zone C : le reste du territoire

Annexe 2 Évolutions DMTO 2001-2008 : extrait présentation Dexia février 2009

GRAPHIQUE Droits de mutation : une ressource très variable selon les départements

GRAPHIQUE Droits de mutation : un décrochage violent fin 2008

Droits de mutation : deux années de baisse = retour sous le niveau 2005

Annexe 3 Objectifs et bilan du Plan de cohésion sociale, volets parc public et parc privé (2005/2009)

Volet parc public

TABLEAU Objectifs modifiés par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable

TABLEAU Objectifs et résultats années 2005 à 2007

Volet parc privé

TABLEAU Volet parc privé - Objectifs et résultats années 2005 à 2007

Annexe 4 Plafonds de loyers réglementaires selon la nature du financement

Logement social (parc HLM)

Les plafonds de loyers sont déterminés en fonction de la situation géographique du logement, selon un zonage en quatre zones :

– Zone I : Paris et communes limitrophes,

– Zone I bis : Région Ile de France hors zone I ;

– Zone II : agglomérations et communes de plus de 100 000 habitants, zones d’urbanisation et villes nouvelles hors de la région Ile de France, Iles non reliées au continent, certains cantons du département de l’Oise, Genevois français, Départements et territoires d’Outre Mer ;

– Zone III : reste du territoire.

TABLEAU Loyer maximum de zone (01/07/2006 au 30/06/2007)

Logement locatif privé (ANAH)

L’ANAH a adopté le nouveau découpage géographique défini par le régime d’amortissement fiscal « Robien » pour moduler ses aides afin d’améliorer la cohérence et l’efficacité des différents dispositifs concernant le parc de logements privés.

Les plafonds sont adaptés au niveau local en fonction des marchés. Les loyers appliqués dans le cadre d’un conventionnement doivent être inférieurs aux loyers réglementaires et aux plafonds fixés localement. Ils sont révisés au 1er janvier de chaque année et sont exprimés en euros/m2 de surface habitable, charges non comprises.

TABLEAU Plafonds réglementaires de loyers au 1er janvier 2007

Depuis la loi ENL de 2006, le conventionnement sans travaux (en contrepartie d’un avantage fiscal) est devenu possible (première année de pleine application de cette mesure : 2007).

Annexe 5 Droits de mutation à titre onéreux (DMTO) : montant 2006 et part des recettes réelles de fonctionnement ; évolutions (réelles ou prévisionnelles) 2004/2008

TABLEAU (Classement des départements par montant décroissant DMTO/habitant)

Annexe 6 Typologie socio-économique des départements établie par l’INSEE (2004)

L’INSEE a établi, en 2004, une typologie départementale de nature socioéconomique à partir de 33 variables représentant la structure socio-économique de chaque département (population, type d’espaces, activité et catégorie sociale des actifs, indicateurs économiques et d’entreprise, indicateurs de richesse, santé et éducation) 74, dont on peut ainsi résumer les caractéristiques :

L’Ile de France : 8 départements

Tous urbains, les départements franciliens comptent en fait plusieurs sous-groupes. Paris et les Hauts-de-Seine sont caractérisés par une densité de population particulièrement élevée, une très forte croissance du secteur tertiaire et la concentration de très nombreux sièges sociaux expliquant la forte proportion de cadres y résidant et les revenus moyens très élevés. Dans les six autres départements de la couronne parisienne résident de nombreux actifs, dont beaucoup de cadres et de professions intermédiaires, attirés par le marché de l’emploi de l’agglomération. De ce fait, la population est jeune et les revenus moyens par foyer fiscal bien supérieurs à ceux de la province. La Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne marqués par un taux de chômage et une proportion de bénéficiaires du RMI élevés, se distinguent à ce titre de l’Essonne, de la Seine-et-Marne, du Val-d’Oise et des Yvelines.

Les départements sièges de grandes métropoles régionales ou de chefs lieux de région : 23 départements

Sièges d’un chef-lieu de région ou d’une ville à vocation régionale, ces départements ont souvent profité du développement de ces villes et agglomérations. Parmi eux, cinq départements, sièges de métropoles du sud de la France ont une position particulière, car ils abritent les plus grosses agglomérations françaises après Paris (Marseille, Lyon, Nice, Toulouse et Bordeaux), et comptent plus d’un million d’habitants. Le tertiaire y est développé d’où une forte présence de cadres et professions intermédiaires. Pourtant, le taux de chômage reste important, comme la proportion de personnes percevant le RMI (forte attractivité des régions méridionales sur les actifs). La proportion de jeunes de 15 à 24 ans scolarisés est élevée, traduction de la présence d’universités importantes.

Les départements industriels du nord et les départements limitrophes de zones très urbanisées : 13 départements

Sept départements à tradition industrielle du nord sont très peuplés en dehors des Ardennes. Avec une natalité de tout temps plus élevée qu’ailleurs, la population y est jeune ; la présence d’ouvriers reste élevée en dépit des crises successives qui ont secoué les grands établissements industriels. Les difficultés de développement économique qui subsistent expliquent le taux de chômage élevé comme la forte proportion de personnes percevant le RMI.

Six départements, tous limitrophes de zones très urbanisées tirent partie de cette proximité. Leurs habitants, plutôt jeunes, vivent majoritairement dans l’espace urbain. L’industrie y occupe une place importante et les ouvriers y sont nombreux. Une partie des actifs va également travailler dans les départements proches. La population bénéficie ainsi d’un niveau de revenus un peu plus élevé que la moyenne.

Les départements touristiques du sud de la France : 13 départements

Huit départements de la ceinture méditerranéenne ont des profils socio-économiques proches et ont tous bénéficié d’un fort développement touristique. Le système productif est surtout composé d’établissements de petite taille qui connaissent un fort renouvellement. Les employés, artisans ou chefs d’entreprise sont très nombreux. Le taux de chômage est structurellement important et la proportion de bénéficiaires du RMI forte.

Cinq départements de montagne, essentiellement localisés dans le Sud-Est ont en commun une forte proportion de résidences secondaires, liée en particulier au développement des sports d’hiver. Le secteur tertiaire marchand y est important, de même que la part des commerçants, artisans ou chefs d’entreprise, le tissu économique étant plutôt constitué de petites entreprises.

Les départements à caractère rural : 39 départements

Un nombre d’habitants plus faible, une proportion plus importante de population habitant l’espace rural, une proportion d’agriculteurs encore significative et la présence d’une majorité de maisons individuelles les caractérisent.

Le caractère rural est particulièrement marqué pour 14 départements situés au sud de la France. Leur densité de population est plus faible, ils comptent plus d’agriculteurs et le vieillissement de la population est net. Le tissu économique est plutôt composé d’entreprises de petite taille ; les revenus imposables par foyer fiscal sont faibles. Ces caractéristiques sont encore plus accentuées pour les départements du Massif Central.

Pour les 25 départements ruraux situés plus au nord de la France, les emplois industriels occupent une place non négligeable. Les 10 départements situés plutôt à l’ouest se distinguent des autres par un taux de chômage plus faible et un taux d’activité masculin plus élevé.

Annexe 7

Départements franciliens, non ruraux (hors Ile-de-France) et ruraux : quelques indicateurs démographiques et socio-économiques (évolution démographique et zonage Robien)

Ile de France

TABLEAU Départements non ruraux (hors Ile de France)

TABLEAU Départements ruraux

Annexe 8 Départements franciliens, non ruraux (hors Ile-de-France) et ruraux : quelques indicateurs démographiques et socio-économiques (tourisme, marché, structuration des territoires) ;

TABLEAU Classement des départements par montant des DMTO/habitant en 2006

TABLEAU Ile de France

TABLEAU Départements « non ruraux » (hors Ile de France)

TABLEAU Départements « ruraux »

Annexe 9 Départements franciliens, non ruraux (hors Ile de France) et ruraux : quelques indicateurs de précarité

TABLEAU Ile-de-France

TABLEAU Départements non ruraux (hors Ile-de-France)

TABLEAU Départements ruraux

Annexe 10 CARTE Taux de pauvreté en 2004, par département

Annexe 11 Montant annuel moyen des aides déléguées et des aides propres (volet privé et publics confondus)

TABLEAU Départements d’Ile-de-France

TABLEAU Départements non ruraux, hors Ile-de-France

TABLEAU Départements ruraux

Annexe 12 Départements délégataires des aides à la pierre : volet parc locatif social

TABLEAU Montant annuel moyen des aides déléguées et des aides propres, d’après la convention de délégation initiale*

TABLEAU Départements d’Ile-de-France

TABLEAU Départements non ruraux, hors Ile-de-France

TABLEAU Départements ruraux

Annexe 13 Départements délégataires des aides à la pierre : volet parc privé

TABLEAU Montant annuel moyen des aides déléguées et des aides propres, d’après la convention de délégation initiale*

TABLEAU Départements d’Ile-de-France

TABLEAU Départements non ruraux, hors Ile-de-France

TABLEAU Départements ruraux

Annexe 14 Évolutions des domaines d’intervention des départements depuis 2005 (hors aides à la pierre parc locatif social et aides à l’amélioration du parc privé « classiques »)

TABLEAU Ile-de-France

TABLEAU Départements non ruraux (hors Ile-de-France)

TABLEAU Départements ruraux

TABLEAU DOM

Annexe 15 TABLEAU Plan de financement moyen des opérations financées en PLUS et en PLAI en 2007, coût budgétaire des démolitions

TABLEAU Plan de financement moyen d’une opération financée en PLAI en 2007

TABLEAU Plan de financement moyen d’une opération financée en PLUS en 2007

TABLEAU Nombre de logements démolis et coût budgétaire depuis 2005

Annexe 16 Montants moyens de travaux subventionnés par l’ANAH et montants de subvention moyenne selon la situation des opérations (diffus, OPAH, PST de 2005 à 2007)

TABLEAU Montants de subventions

TABLEAU Nombre de logements subventionnés par l’ANAH

TABLEAU Selon le statut de 2005 à 2007

TABLEAU Selon le zonage, le statut et la nature du loyer en 2007 (propriétaire bailleur)

1) Braye D., Rapport fait au nom de la commission des affaires économiques, octobre 2008. 2) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire (Assemblée nationale), n°DL 17 : Quels sont les textes législatifs et réglementaires en vigueur et en préparation en matière de logement ? ». 3) Depuis 1984, six dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif dans le neuf se sont succédé ; voir ministère du Logement et de la Ville, « évaluation des dispositifs d’aide à l’investissement locatif », Rapport, février 2008. 4) Issu d’une convention entre l’État, le 1 % logement et la Caisse des dépôts et consignations signée le 20 décembre 2006 pour quatre ans à compter du 1er janvier 2007, le dispositif PASS-FONCIER®, réservé aux primo-accédants d’une résidence principale, a pour objectif de favoriser l’acquisition dans le neuf en limitant le coût initial de l’opération au seul coût de la construction grâce à la neutralisation du prix du terrain. Celui-ci est mis gratuitement à disposition de l’accédant pendant toute la durée de remboursement des prêts souscrits pour la construction (de 18 ans minimum à 25 ans maximum), dans le cadre d’un bail à construction (l’accédant a toutefois la faculté d’acheter le foncier à toute date de sa convenance pendant la période de portage). Le dispositif, applicable uniquement en maison individuelle jusqu’en 2008, permet de bénéficier d’une réduction de la TVA à 5,5 % et d’un mécanisme de sécurisation qui assure à l’accédant une garantie de rachat et un relogement en cas de difficulté de paiement. 5) « La construction progresse encore en 2006 », INSEE Première, n° 1145, juillet 2007. 6) Briand P., Rougerie C., « Les logements sont plus petits et plus confortables qu’il y a vingt ans et pèsent davantage sur le revenu des ménages », INSEE. Portrait statistique 2008. 7) D’après l’enquête trimestrielle loyers et charges de l’INSEE au 01/01/2007, cet écart est de 45 % dans les agglomérations de moins de 20 000 habitants, 73 % dans celles de 20 à 99 999 habitants, 86 % pour celles de 100 000 à 1 999 999 habitants et 143 % dans l’agglomération parisienne. 8) Le département perçoit à son profit exclusif les droits de mutation afférents aux ventes d’immeubles dont le taux s’élève à 3,6 % en règle générale (quelque 80 % des DMTO sont liés à l’immobilier d’habitation) ; s’y ajoute une taxe communale de 1,2 %, le montant total des droits atteignant 5,09 % en tenant compte des frais d’assiette et de recouvrement perçus par l’État. 9) « Les finances des collectivités locales en 2008 », Rapport de l’Observatoire des finances locales. 10) « Finances locales en France, grandes tendances 2008-2009, crise économique et financière : des collectivités locales concernées et réactives », note de conjoncture, février 2009. 11) Commissariat général au développement durable, « Construction de logements, résultats à fin décembre 2008 (France entière) », Chiffres et statistiques, n° 1, janvier 2009. 12) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n°DL 42, consacrée à la mise en œuvre du plan de cohésion sociale modifiée par la loi DALO ». 13) Le parc de logements à loyers maîtrisés est composé de logements conventionnés, de logements à loyers intermédiaires et de logements soumis au régime de la loi du 1er septembre 1948. La subvention allouée par l’ANAH pour la réalisation des travaux varie en fonction du niveau de loyer pratiqué et de la tension du marché immobilier ; les taux maxima sont d’autant plus élevés que le loyer pratiqué est modeste. 14) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, «Question parlementaire n°DL 44, consacrée à la présentation des missions de l’ANAH et à la répartition des aides accordées par grandes priorités, Ministère du logement et de la ville ». 15) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n°DL 61, consacrée à l’investissement locatif privé ». 16) Bosvieux J., «L’impact de l’investissement en logements neufs sur les marchés locatifs », Habitat Actualités, juillet 2008. 17) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, «Question parlementaire n°DL 42, consacrée à la mise en œuvre du plan de cohésion sociale modifiée par la loi DALO », déjà cité. 18) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n° DL 36, consacrée au nombre de logements sociaux financés et à la consommation des crédits ». 19) ANAH, Rapport d’activité 2007. 20) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n°DL 61, consacrée à l’investissement locatif privé ». 21) Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, « Le prix des terrains à bâtir en 2007 », SES Infos rapides, n° 466, décembre 2008. 22) Conventions mises en ligne sur le site du Ministère du logement, rubrique délégation des aides à la pierre. 23) Voir ANIL, La politique logements des départements 2001-2004, Rapport pour l’ADF, 2006. 24) http://www.anil.org/fr/profil/vous-achetez-vous-construisez/financement/aides-des-collectivites-locales/aides-des-collectivites-locales/ind 25) En outre, un département francilien estimait qu’inclure dans la politique du logement la construction ou l’amélioration de structures telles que les CHRS impliquait de comptabiliser également le coût des nuits d’hôtel, dont le montant s’avérait considérable. 26) DGCL, « Les finances des départements 2006 », Collection statistiques et finances locales. 27) On note quatre départements dont les DMTO représentent moins de 5 % des dépenses réelles de fonctionnement, alors qu’à l’opposé, six départements se situent au-delà de 25 %. Les départements franciliens, des littoraux méditerranéens et atlantiques, ainsi que les départements alpins ont la plus forte proportion de DMTO par rapport à leurs dépenses de fonctionnement. A contrario, pour les départements d’outre mer, pour ceux peu peuplés du centre de la France, ainsi que ceux de l’Est et du Nord, le ratio DMTO/DRF est faible. 28) Voir annexe 6 « Typologie socio-économique des départements établie par l’INSEE : synthèse » (2004). 29) Population, évolution globale et évolution des soldes naturels et migratoires, part de population habitant un EPCI « urbain » - communauté urbaine ou d’agglomération-, population présente moyenne par rapport à la population résidente, part de la population habitant l’espace rural en 1999, diversité d’appartenance des communes au zonage Robien, montant des DMTO en euros par habitant en 2006. 30) Taux de chômage 2006, taux d’allocataires du RMI, de l’API et du minimum vieillesse, part de la population habitant une ZUS et nombre d’habitants correspondants. 31) IAU, « Mobilité résidentielle des Franciliens : ralentissement entre 1984 et 2003 », Note rapide Habitat, n° 463, janvier 2009. 32) INSEE, Atelier Parisien d’Urbanisme (APUR), « 1996-2006 : forte hausse des dépenses de logement à Paris et en petite couronne », INSEE à la page, n° 3 12, janvier 2009. 33) Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, « Assumer l’obligation de résultat du droit au logement sur l’ensemble du territoire », Deuxième rapport annuel, octobre 2008. 34) Valeur médiane de la densité des départements métropolitains en 2006, hors Ile de France. 35) Le classement du département de Saône-et-Loire dans ce groupe à partir du critère de densité est quelque peu discutable, compte ­tenu du poids démographique du département. 36) Le montant des aides engagées en 2007 par les 25 départements délégataires avec convention en cours s’élève A 113 millions d’euros, d’après les données communiquées par la Direction technique de l’ANAH (compte tenu des dotations budgétaires dont a bénéficié l’ANAH, des avenants aux conventions ont été signés avec les départements qui ont vraisemblablement quasiment consommé leur dotation). 37) Les bilans des conventions de délégation des aides à la pierre disponibles, tant pour le volet privé que pour le volet social, sont d’ordre quantitatif (volumes de logements) et précisent le montant de crédits délégués engagés. Le bilan des aides propres engagées ne semble pas disponible au plan national, alors même que les budgets en jeu sont considérables. 38) Pour une première évaluation des politiques du logement des départements délégataires, consulter l’étude « Habitat et délégation des aides à la pierre : quelle articulation entre conseils généraux et territoires ? Analyse de 8 départements », Entreprises Territoires et Développement, septembre 2008 39) D’un point de vue comptable, le budget se présente en deux parties, une section de fonctionnement et une section d’investissement ; schématiquement, la section de fonctionnement retrace toutes les opérations de dépenses et de recettes nécessaires à la gestion courante des services de la collectivité ; la section d’investissement quant à elle présente les programmes d’investissement nouveau ou en cours. Ces dépenses sont financées par les ressources propres de la collectivité, par des dotations et subventions et éventuellement par l’emprunt. La section d’investissement est par nature celle qui a vocation à modifier ou enrichir le patrimoine de la collectivité. 40) Potentiel fiscal : somme des produits des bases d’imposition de l’année de chacune des 4 taxes par le taux moyen national de l’année (indicateur de richesse fiscale mesurant le produit potentiel de la fiscalité locale). 41) Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal : ce ratio mesure le niveau de la pression fiscale exercée par la collectivité sur les habitants et les entreprises. Il se calcule en rapportant le produit des impositions directes au potentiel fiscal, calculé en multipliant chaque base des quatre taxes par des taux moyens nationaux (ce coefficient moyen, France entière, est inférieur à 100 en raison de la prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal de produits fictifs résultant des bases exonérées sur décision des assemblées départementales). 42) PLFI 2009 « Effort public en faveur du logement », tableau général 1999/2006 mais aussi opérations des collectivités ventilées par fonctions (2004/2005/2006). 43) La sous fonction 543 comprend les actions d’aides à l’investissement (complément PLAI, PALULOS, PST) ou à la réhabilitation, ainsi que les actions d’aide à la recherche de logement. La partie de l’abondement du FSL allant au-delà de l’obligation est également comptabilisée dans cette rubrique. 44) La sous fonction 58 comprend les actions relatives aux familles en difficulté qui ne peuvent s’imputer dans les autres sous-fonctions telles que famille et enfance, personnes handicapées, personnes âgées ou RMI. Elle comprend notamment les actions en faveur des jeunes adultes en difficulté de moins de 25 ans, notamment l’abondement du fonds d’aide aux jeunes (FAJ) dans le cadre de l’obligation légale et l’aide au logement des plus défavorisées au titre de la loi Besson (FSL). 45) « Les comptes des départements 2006 » (extraits des codifications fonctionnelles de la nomenclature M52). 46) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, «Question parlementaire n°DL41, consacrée à la surcharge foncière » 47) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n°AL 18, consacrée notamment au bilan 2007 des FSL et aux perspectives 2008 ». 48) Voir ANIL, La politique logements des départements 2001-2004, déjà cité. 49) Le PNRU en chiffres au 31 décembre 2007, mai 2008. 50) Pour le détail par départements, se référer à l’annexe 14 51) Les EPF d’État et locaux sont tous deux des Établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC). Ils ont le même statut les mêmes objectifs et les mêmes caractéristiques tels que définis par la Loi d’Orientation pour la Ville (LOV) de 1991. Il s’agit donc des opérateurs publics qui interviennent sur une aire de compétence, au service des stratégies foncières portées, au sein de ce périmètre, par les collectivités territoriales et/ou l’État. Ils sont donc disposés à l’achat, le portage, la gestion, la remise en état, voire la dépollution et la revente des terrains (à une collectivité ou à son opérateur) ainsi qu’à la réalisation d’études et de travaux inhérents à ces actions. Ils disposent à ce titre d’une autonomie juridique et financière et leurs ressources sont identiques : produits de gestion et de cession de terrains, subventions et avances diverses des collectivités territoriales et/ou de l’Union Européenne, produits d’emprunts et Taxe Spéciale d’Équipement (TSE). Toutefois, seuls les EPF locaux peuvent percevoir la contribution due par les communes qui n’atteignent pas le seuil de 20 % de logements sociaux. La différence entre les deux types d’EPF réside essentiellement dans l’échelle d’intervention et la gouvernance. L’EPF d’État est très souvent à vocation régionale voire départementale alors que les EPF locaux ont souvent un périmètre d’intervention plus modeste. D’autre part, l’EPF d’État est créé par décret en conseil d’État après avis des conseils généraux et régionaux, des EPCI et des communes non membres de ces derniers de plus de 20 000 habitants, la nomination du directeur relève du ministre et c’est le préfet qui approuve les délibérations du Conseil d’Administration (CA) dans lequel siègent des représentants de l’État. L’EPF local est créé par le Préfet au vu des délibérations concordantes des EPCI compétentes simultanément en matière de SCOT, ZAC et PLH et des communes non membres de ces derniers. Les EPF locaux sont soumis au contrôle de légalité. Dans les deux cas les CA restent essentiellement composé d’élus auxquels sont associées des chambres consulaires. 52) Pour le détail par départements, se référer à l’annexe I 4. 53) Voir « Habitat et délégation des aides à la pierre : quelle articulation entre conseils généraux et territoires ?... », op. cit. 54) Voir ANIL, Habitat Actualités, numéro spécial, à paraître (deuxième semestre 2009). 55) Voir ANIL, Habitat Actualités, numéro spécial, à paraître (deuxième semestre 2009). 56) ADEME, « Le poids des dépenses énergétiques dans le budget des ménages en France : développer la maîtrise de l’énergie pour limiter les inégalités sociales », Stratégies et études, n° 11, avril 2008. 57) Voir ANIL, «Les aides locales à l’accession à la propriété : subventions et prêts aux particuliers des conseils généraux », Habitat Actualité, octobre 2006. 58) Voir Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, «Question n°AL 18, consacrée aux PDALPD ». 59) Voir Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, «Question N°DL 52, consacrée au rôle des collectivités locales ». 60) Voir circulaire du ministère du Logement et de la Ville du 8 février 2008 relative à la création des ADIL. 61) Les aides de l’État comprennent la subvention budgétaire, les aides fiscales (application du taux de TVA de 5,5 %, exonération de TFPB et d’impôt sur les sociétés ainsi que les aides de taux ou de circuit – avantage par rapport aux taux du marché des prêts au logement social de la CDC) 62) Celle-ci est égale au produit de la valeur foncière de référence définie par arrêté du ministre chargé du logement, par la surface utile de l’opération. Le dépassement ainsi calculé, dans la limite de deux fois la valeur de référence totale en construction neuve et de 0,4 fois la valeur de référence en acquisition-amélioration, constitue l’assiette subventionnable. Le taux de subvention maximal est calculé en pourcentage du dépassement (de 20 à 60 %, en fonction de l’intervention des collectivités locales, voire depuis 2005 75 % dans le cadre des délégations de compétence). Les valeurs foncières de référence en neuf s’élèvent respectivement, en collectif, à 200 euros en zone I, 150 euros en zone II et 100 euros en Zone III ; pour l’individuel, ces mêmes valeurs s’élèvent respectivement à 290, 210 et 130 euros en Zone III. En acquisition-amélioration, les valeurs foncières de référence sont de 1 300 euros en zone I, 1 150 en zone II et 1 000 en zone III. 63) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n° DL36 consacrée au bilan des PLUS et PLAI » et « question parlementaire n° DL 41 consacrée à la surcharge foncière » 64) Voir bilan de la journée du 4 avril 2008 organisée par le réseau des acteurs de l’habitat et consacrée au coût et au financement des opérations de logement social 65) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n° DL 38 consacrée au bilan de la PALULOS » 66) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n° DL 39 consacrée à la démolition/reconstruction » 67) Les deux départements franciliens signataires d’une convention avec l’ANRU, le Val-de-Marne et les Hauts-de-Seine, y consacrent respectivement 124 et 320 millions d’euros dont la moitié dédiée à l’habitat pour le Val-de-Marne, d’après le rapport d’évaluation sur la politique de la ville en Ile de France, publié en avril 2007 « La politique de la ville en Ile de France : les principales orientations de l’État, la Région et de l’Europe depuis 2003, IAURIF, Brigitte Guigou » 68) Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de finances initiale 2009, «Question parlementaire, consacrée aux OPAH et aux PST » 69) En 2007, en effet, l’Ile de France ne compte que 7 % des logements conventionnés sociaux ou très sociaux (1 090 sur 14 746), les départements non ruraux 66 % (9 757) et les départements ruraux 27 % (3 899), d’après les données agrégées issues de la présentation du rapport annuel du Comité de suivi de la mise en œuvre du DALO d’octobre 2008 (source ANAH) 70) Voir Ministère de la Ville et du Logement, Question parlementaire n° DL 27 consacrée aux aspects budgétaires et fiscaux du prêt à 0 %. 71) Voir Ministère de la Ville et du Logement, Question parlementaire n° DL 26 consacrée aux éléments statistiques relatifs au prêt à 0 %. En 2007, d’après les données de la SGFGAS, le montant de l’apport personnel s’élève à 31 400 euros en zone A, 16 270 euros en zone B et 10 250 euros en zone C pour le parc ancien. 72) À titre d’exemple, au 31 décembre 2007, l’ANRU fait état d’une programmation de 30,1 milliards d’euros sur la durée du PNRU, dont 12,6 % pour les villes et EPCI, 5,7 % pour les régions et 3,9 % pour les départements (1,185 milliard), soit 22,2 % pour les collectivités locales. 73) Voir l’instruction conjointe du 30 janvier 2009 des ministères de la Relance économique et du logement, relative a la programmation des aides pour le logement et a la mise en œuvre du volet logement du plan de relance 74) « Les départements métropolitains : similitudes et oppositions socio-économiques », INSEE Premières, n° 943, 2004. Source : DGUHC MAP ASI (Infocentre) Sources : questions parlementaires et rapport d’activité de l’ANAH entre 2005 et 2007 Source SGFGAS, rapport 2007 Analyse des modes d’intervention de 34 départements (analyse exhaustive pour l’action foncière), dont 4 départements franciliens, 20 départements non ruraux et 10 départements ruraux, délégataires ou non.. Source : analyse des aides à l’accession sociale par les 72 départements dotés d’une ADIL ouverte au public (consultables sur le site de l’ANIL) Source : analyse des aides à l’amélioration du parc privé allouées par les 72 départements dotés d’une ADIL ouverte au public (consultables sur le site de l’ANIL) Source : DGUHC- MAP ASI Source : Question parlementaire n° DL 42 (PLFI 2009), Ministère du logement et de la ville, consacrée à la mise en œuvre du plan de cohésion sociale modifiée par la loi DALO.. Sources : INSEE (population estimée au 1er janvier 2006, densité, évolutions démographiques et population présente en équivalents habitants permanents par rapport à la population résidente en 2003) ; DGCL (population des communautés urbaines et communautés d’agglomération au 1er janvier 2006 et montant des DMTO) ; Ministère du Logement (zonage Robien recentré) (1) Population habitant une communauté urbaine, communauté d’agglomération ou syndicat d’agglomération nouvelle. (2) Population résidente : population ayant sa résidence principale dans le département : population présente un jour donné dans le département : population résidente – résidents en voyage ce jour hors du département touristes présents ce jour : Equivalent habitant permanent : on compte un équivalent habitant permanent (EHP) pour 365 nuitées touristiques, (voir INSEE première n° 1050, novembre 2005) (3)Part de la population habitant un espace à dominante rurale en 1999 (ensemble des petites unités urbaines et communes rurales n’appartenant pas à l’espace à dominante urbaine) Sources : INSEE, Ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité et ministère de la santé, de la jeunesse et des sports (Statistiques et Indicateurs de la Santé et du Social, STATISS 2008). Les données sur la population des ZUS, issues du RGP 1999 de l’INSEE nous ont été communiquées par l’Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles. Note : les deux départements de la Corse ont été regroupés. Source : revenus disponibles localisés 2004, Insee-DGI Source : Observatoire des territoires Tableau établi d’après les conventions de délégations des aides à la pierre signées entre 2005 et 2007 (site Internet ministère en charge du logement). NR = montant restant à définir par avenant ; *Montant sur 4 ans, **Montants calculés en excluant les non-réponses. Tableau établi d’après les conventions de délégations des aides à la pierre signées entre 2005 et 2007 (site Internet ministère en charge du logement). Certains départements ne distinguent pas les aides propres allouées au parc privé de celles allouées au parc public (non-réponse) ; d’autres mentionnent uniquement les aides propres de la première année NR = départements n’ayant pas distingué le volet public au sein des aides propres **Montants calculés en excluant les non-réponses. Tableau établi d’après les conventions de délégations des aides à la pierre signées entre 2005 et 2007 (site Internet ministère en charge du logement). Certains départements ne distinguent pas les aides propres allouées au parc privé de celles allouées au parc public (non-réponse) ; d’autres mentionnent uniquement les aides propres de la première année. *Montants calculés en excluant les non-réponses. * D’après les informations recueillies par les ADIL Source : Infocentre Sisal, question parlementaire PLFI 2009 n°DL4 1 Source : Infocentre Sisal, question parlementaire PLFI 2009 n°DL4 1 * décisions attributives de subventions Source : DGUHC enquête auprès des DDE (hors ZUS) et ANRU* (en ZUS), d’après la question parlementaire n° DL 39, PLFI 2009 Source : ANAH, questions parlementaire n° DL 45 consacrée aux OPAH et PST, PLFI 2009 Source : données figurant dans la question parlementaire n° DL 44, consacrée à l’ANAH, PLFI 2009 Source : SGFGAS, données figurant dans la question parlementaire du PLFI 2009 consacrée au prêt à taux zéro Source : MEDDAT, SOeS, EPTB (SESP Infos rapides décembre 2008) Source : INSEE, DGCL, Comité suivi DALO, SGFGAS (exploitation des données départementales : ANIL) Source : INSEE et conventions de délégation des aides à la pierre - *CA Saint-Malo délégataire depuis 2009 Source : conventions de délégation signées de 2005 à 2007 Sources : comptes administratifs 2001 à 2003 d’un échantillon de 24 départements métropolitains, données et ratios DGCL, comptes administratifs 200 ! à 2003 de 24 départements (étude ADF 2005) Source : budgets estimés d’après le recueil de 20 budgets départementaux (compte administratif) * Chiffre communiqué par la ville de Paris Source : DGCL - * dénombrement du RGP 1999, pour les départements de France métropolitaine, dénombrement au 1er janvier 2006 (INSEE)

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