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avril 2008

le 30/04/2008  |  SantéTransportRéglementationTechniqueEnvironnement

Rapport d'activité 2007 de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) -

SOMMAIRE

De la réduction des nuisances sonores… au développement durable autour des aéroportsVI

Grenelle de l’environnement : un RDV manqué ?VI

Plus haut, plus loinVI

Mesures insuffisantesVI

Pour le développement durableVI

Bruit/SantéVI

Qualité de vie autour des aéroportsVI

Relèvement des trajectoires d’approcheVI Aide à l’insonorisation : beaucoup de « bruit pour rien »VII

ConstatVII

Collecte de l’aideVII

AttributionVII

Améliorer les connaissancesVIII

État actuel des connaissancesVIII

Étude « Discussion sur les Effets du Bruit des Aéronefs Touchant la Santé » (DEBATS)VIII

De la déontologieVIII

Répartir de façon plus équitable les contraintes d’urbanisme et les retombées économiquesVIII

Clarification des règles d’urbanismeIX

Retombées de l’activité du transport aérienIX

SanctionsX

Décisions prises en 2007IX

Manquements relevésIX

RecouvrementX

Délai d’instruction et perspectives de réformeX

Mission et compétences de l’ACNUSAX

Une autorité indépendanteX

CompositionX

Garantie d’indépendanceX

Saisine par :X

Des compétences générales pour tous les aéroports françaisX

Un pouvoir de recommandation sur :XI

Des missions particulières pour les dix principaux aéroportsXI

Un pouvoir de sanctionXI

« Je souhaite que l’on fasse de la question de la pollution sonore l’exemple même d’une stratégie de développement durable. » 1

L’année 2007 a été marquée par les travaux du Grenelle de l’environnement. Si, dans un premier temps, on a pu craindre que les nuisances sonores ne soient pas abordées, la question du bruit a finalement émergé à travers le programme « santé-environnement » du Groupe 3, rejoignant ainsi les préoccupations des riverains de plus en plus soucieux des effets du bruit sur la santé. L’Autorité ne peut donc que se féliciter de ce que les premières applications du Grenelle de l’environnement soient consacrées à la réduction des nuisances sonores au voisinage des aéroports, qualifiée par le gouvernement d’« objectif prioritaire ». Ainsi, dès le 15 décembre 2007, un comité opérationnel « bruit » a été mis en place. Toutefois, s’agissant de l’aide à l’insonorisation, l’Autorité estime que les mesures annoncées restent encore insuffisantes compte tenu de l’objectif à atteindre.

L’année 2007 a aussi été marquée par sa succession d’élections qui a imposé aux services de l’État de longues périodes de « réserve » : gel des déplacements, suspension d’actions nouvelles, mise en sommeil de projets de textes, etc. Dans cette perspective l’Autorité avait annoncé en février 2007 sa volonté de mettre à profit les particularités du calendrier électoral pour promouvoir une vision d’ensemble sur les questions d’urbanisme autour des aéroports et du partage des retombées économiques.

Les tentatives de l’Autorité pour travailler avec les parties concernées n’ont pu aboutir, chacune restant dans sa logique propre. Une politique globale et coordonnée de développement durable autour des aéroports reste donc à élaborer.

En effet une politique de l’environnement respectueuse de la santé des riverains d’aéroports doit d’une part définir les zones exposées de façon à empêcher l’implantation de nouvelles populations, d’autre part assurer aux populations déjà installées un cadre de vie attractif avec des services collectifs de qualité et un minimum de nuisances. Il n’est en effet pas acceptable que certaines communes subissent des nuisances sonores et des contraintes d’urbanisme sans bénéficier des retombées économiques et fiscales de l’aéroport.

L’Autorité rappelle avec force que seul l’État est en mesure d’assurer les nécessaires solidarités entre les collectivités territoriales et qu’il lui incombe donc d’intervenir en ce sens. Par ailleurs, l’ACNUSA restera vigilante et continuera à mobiliser les différents acteurs pour qu’ils prennent enfin en considération cette exigence.

Le président de l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

Patricia L. de Forges

Paris, le 13 mars 2008

De la réduction des nuisances sonores… au développement durable autour des aéroports

Grâce au Grenelle de l’environnement la réduction des nuisances sonores aéroportuaires a enfin trouvé sa place dans le débat public. Cependant, l’ACNUSA considère qu’une politique globale et coordonnée de développement durable autour des aéroports reste entièrement à élaborer.

Grenelle de l’environnement : un RDV manqué ?

Annoncées dès décembre 2007 par les deux secrétaires d’État chargés de l’écologie et des transports, les premières mesures concernent : le relèvement de 300 mètres des trajectoires d’approche sur les trois plateformes parisiennes d’ici à 4 ans et la revalorisation de la Taxe sur les Nuisances Sonores Aéroportuaires (TNSA) qui finance l’aide à l’insonorisation.

Plus haut, plus loin

L’Autorité ne peut que se féliciter de ce relèvement annoncé qui prend enfin en compte sa recommandation faite en 2000 et constamment renouvelée depuis.

L’ACNUSA rappelle que ces mesures concernent pour l’instant l’Ile-de-France et que pour les autres plateformes il faut une décision européenne de relèvement des altitudes à 18 000 pieds.

Mesures insuffisantes

Sur le plan financier, le gouvernement semble avoir pris conscience que sa politique d’aide à l’insonorisation n’est pas en adéquation avec les attentes légitimes des riverains. Il reste évident que les mesures prises sont insuffisantes. Ainsi sur 110 0002 logements éligibles seuls 3 020 dossiers ont été déposés en 2007.

L’ampleur du chantier est largement minorée car c’est l’ensemble du système qu’il faut repenser : procédure bureautique, délais beaucoup trop longs et quote part financière demandée aux riverains.

Pour le développement durable

Bruit/Santé

L’ACNUSA souligne l’impérieuse nécessité d’améliorer les connaissances scientifiques des effets du bruit sur la santé. Alors que cette année les conclusions péremptoires de plusieurs études non validées scientifiquement ont été publiées, l’Autorité attend toujours que le ministère de la santé tienne ses engagements de 2005. Il s’agit de financer à hauteur d’1 Me une étude épidémiologique « Discussion sur les Effets du Bruit des Aéronefs Touchant la Santé » (DEBATS) qui permettra de connaître de façon scientifiquement incontestable les effets du bruit des aéronefs sur la santé des riverains.

Qualité de vie autour des aéroports

L’ACNUSA souhaite que le gouvernement mène une politique plus volontariste à la hauteur du problème. En effet, un environnement respectueux de la santé des riverains d’aéroport doit d’une part définir des zones exposées de façon à empêcher l’implantation de nouvelles populations (PEB), d’autre part assurer aux populations en place un cadre de vie attrayant avec des services collectifs de qualité et un minimum de nuisance.

Aussi, il n’est pas acceptable que certaines communes subissent des nuisances sonores et des contraintes d’urbanisme sans bénéficier des retombées économiques et fiscales de l’aéroport.

Relèvement des trajectoires d’approche

Les deux secrétaires d’État chargés de l’écologie et des transports ont annoncé le 4 décembre 2007 le relèvement de 300 mètres des trajectoires d’approche sur les trois plateformes parisiennes.

Ce projet, qui va entraîner une refonte complète de toutes les trajectoires d’aéronefs autour de la région parisienne, est scindé en plusieurs étapes :

« - Début 2008, relèvement de 300 mètres de l’altitude d’arrivée des avions de nuit face à l’est au Bourget. Les avions passent ainsi de 600 à 900 mètres d’altitude.

« - Début 2009, généralisation de l’altitude d’arrivée à Orly à 1 200 mètres et suppression des arrivées à 900 mètres.

« - 2010 / 2011, relèvement des altitudes d’arrivée à Roissy à 1 200 mètres et 1 500 mètres au lieu de 900 et 1 200 mètres actuellement, généralisation des altitudes d’arrivée à 900 mètres au Bourget au lieu de 600 mètres, relèvement à 1 500 mètres de certaines trajectoires d’arrivées à Orly.

« - Un comité de pilotage sera mis en place afin de suivre ces différentes étapes. Il sera dirigé par le Préfet d’Ile-de-France et associera des élus, des associations, ainsi que des représentants de l’aviation civile et des aéroports concernés. Ce comité de pilotage se réunira dès février 2008 pour mettre en œuvre les premières étapes du projet ».

L’ACN USA rappelle néanmoins qu’une généralisation des relèvements importants des trajectoires d’approche en région parisienne ne pourra aboutir que lorsque le relèvement de l’altitude de transition à 18 000 pieds sera effectif.

L’Autorité souhaite que le ministre chargé de l’aviation civile use de toute son influence pour que les discussions en cours à Eurocontrol aboutissent.

Aide à l’insonorisation : beaucoup de « bruit pour rien »

L’objectif du MEDAD annoncé le 4 décembre dernier est « d’insonoriser près de 7 000 logements par an » en comptant sur « plus de 64 Me de recettes de TNSA et le financement complémentaire des collectivités locales3 ».

Constat

Le système actuel bien trop complexe ne peut répondre à l’ampleur du chantier. Il convient de revoir aussi bien la collecte de l’aide que les procédures d’attribution de cette dernière.

Collecte de l’aide

Malgré la revalorisation de la Taxe sur les Nuisances Sonores Aéroportuaires (la troisième depuis 2003) qui entraîne de fait une augmentation des recettes, elle reste toujours une réponse insuffisante pour régler définitivement la question de l’insonorisation. Pour rappel, la TNSA n’est pas une subvention versée par le budget de l’État mais une aide, financée par une taxe payée par les compagnies aériennes, en compensation d’une réelle nuisance subie par les riverains des 10 principales plateformes aéroportuaires.

Il est peu probable que les recettes escomptées puissent dans un délai convenable suffire pour traiter les quelque 110 000 logements éligibles en France.

L’ACN USA dès 2002 proposait de taxer les compagnies aériennes de 1 euro par passager et par tonne de fret. Ce système très simple permettrait de régler plus rapidement la question du financement de l’aide à l’insonorisation et de raccourcir sensiblement les délais d’attente.

Attribution

Concrètement, la procédure d’aide à l’insonorisation – longue et complexe – aboutit à une grande disproportion entre le nombre de logements éligibles et le nombre de dossiers déposés. Sur la plateforme de Paris – Orly, par exemple, 1 500 dossiers sont en attente de financement alors que 32 950 logements pourraient théoriquement prétendre à cette aide.

RECOMMANDATIONS

Aussi l’Autorité propose plusieurs mesures essentielles afin d’améliorer considé­rablement la vie des riverains. Elle demande que :

• la TNSA soit sensiblement augmentée ;

• les riverains qui remplissent les conditions réglementaires pour bénéficier de l’aide à l’insonorisation n’aient pas à faire l’avance de la dépense ;

• le diagnostic et les travaux soient financés à 100 % dans le cadre d’une opération groupée ;

• le produit des amendes administratives prononcées par l’ACNUSA à l’encontre des compagnies aériennes soit affecté à l’aide à l’insonorisation ;

• les opérations d’insonorisation soient planifiées sur 10 ans comme le rachat des logements les plus exposés ;

• un fonds de garantie soit créé afin de racheter au prix d’acquisition actualisé des logements situés dans le plan de gêne sonore.

Ainsi sur 110 0004 logements éligibles seuls 3 020 dossiers ont été déposés en 2007.

En outre, la procédure impose aux riverains de faire non seulement l’avance des frais mais également de supporter une quote-part, même dans le cadre d’opérations groupées.

Améliorer les connaissances

État actuel des connaissances

Depuis des années, les effets du bruit sur la santé ont été étudiés par des chercheurs travaillant essentiellement en laboratoire. Ils ont démontré que le bruit avait des conséquences sur :

• le sommeil : difficultés d’endormissement, réveils nocturnes, diminution de la qualité du sommeil ;

• le système cardiovasculaire : augmentation de la fréquence cardiaque, de la tension artérielle ;

• les fonctions cognitives : difficultés d’attention, de concentration, risque d’erreurs.

Sur la base de ces études, les autorités de santé tant nationale (Conseil Supérieur d’Hygiène Publique de France – CSHPF) qu’internationale (Organisation Mondiale de la Santé – OMS) ont alerté l’opinion sur les risques liés au bruit des avions et ont également recommandé la réalisation d’études épidémiologiques sur le sujet.

Étude « Discussion sur les Effets du Bruit des Aéronefs Touchant la Santé » (DEBATS)

Suivant ces recommandations, le ministère de la santé et l’ACNUSA ont travaillé depuis deux ans à la faisabilité d’une vaste étude épidémiologique.

Il s’agit de connaître de façon scientifiquement incontestable les effets du bruit des aéronefs sur la santé. Le type d’étude envisagé est une cohorte prospective qui caractérisera la santé des populations exposées. La variable expliquée est la différence des caractéristiques de santé entre les différentes populations et la variable explicative est le niveau d’exposition au bruit des avions. La population cible sera constituée par les riverains des grands aéroports français. L’étude se déroulera de 2008 à 2013 et fera l’objet d’un rapport annuel de conformité aux objectifs et de deux rapports scientifiques (à mi-étape et final). Un comité de pilotage sera mis en place et se réunira annuellement pour examiner le déroulement de l’étude.

Le cahier des charges de cette étude était prêt dès le printemps 2007. On pouvait donc espérer que le ministère de la santé lance cette étude avant la fin de l’année. Pour des raisons budgétaires cela ne s’est pas fait.

L’Autorité a demandé dans son rapport 2007 que les crédits nécessaires (1 Me dont 250 000 pour 2008) soient affectés à l’étude DEBATS. Or, à ce jour les crédits n’ont toujours pas été débloqués.

De la déontologie

Actuellement, pour des raisons essentiellement méthodologiques il existe peu ou pas d’études contrôlées dans des groupes très exposés comme les riverains des aéroports. D’une part, il est difficile de caractériser l’exposition au bruit, d’autre part il est malaisé de trouver des indicateurs pertinents de santé. Enfin il n’est pas facile d’étudier des personnes exposées en situation de vie réelle qui soient susceptibles de se prêter à des études sur les effets du bruit sur leur santé.

Cela n’empêche pas ce sujet d’avoir pris un tour plus conflictuel autour de la plupart des aéroports des pays industrialisés et de faire régulièrement l’objet de colloques, de communiqués de presse, d’articles plus ou moins scientifiques aboutissant souvent à des conclusions péremptoires.

La création d’une instance scientifique garante de la déontologie des études sur les effets du bruit sur la santé devient de plus en plus urgente. Cette instance devra fixer les règles à respecter, susciter et valider les sujets d’études et donner un avis scientifique sur les résultats.

Répartir de façon plus équitable les contraintes d’urbanisme et les retombées économiques

Un environnement respectueux de la santé des riverains d’aéroports doit d’une part définir des zones exposées de façon à empêcher l’implantation de nouvelles populations, d’autre part assurer aux populations en place un cadre de vie attrayant avec des services collectifs de qualité et un minimum de nuisances.

Clarification des règles d’urbanisme

Depuis 2000, l’article L.147-5 du code de l’urbanisme qui fixe les interdictions et les autorisations de construire dans les zones aéroportuaires a été modifié six fois. Il est temps de donner aux élus et aux habitants des règles simples et claires sur les possibilités et les modalités de construction autour des plateformes aéroportuaires.

Parallèlement, la volonté de « geler » des territoires de façon à ne pas accroître le nombre de personnes soumises au bruit doit aussi assurer aux communes concernées le maintien d’un cadre de vie attrayant.

Retombées de l’activité du transport aérien

Il n’est pas acceptable que certaines communes subissent des nuisances sonores et des contraintes d’urbanisme alors que leurs voisines bénéficient des retombées économiques et fiscales de l’aéroport sans en avoir les inconvénients.

L’Autorité demande que soient établis entre l’État et le niveau intercommunal des plans pluriannuels d’aménagement. Ces plans devront assurer un partage équilibré des avantages et des inconvénients du transport aérien entre les communes concernées.

Avec la définition claire des règles d’inconstructibilité, ces plans devront mettre en place des logiques de complémentarité et de solidarité intercommunales : répartition des zones d’activité et de commerce, soutien aux transports pour faciliter l’accès ou le maintien de l’emploi sur la plateforme, achat des logements, populations, fond de compensation pour amélioration du cadre de vie, etc.

Sanctions

Décisions prises en 20075

En 2007, l’Autorité a examiné 852 dossiers qui ont donné lieu à 676 décisions d’amende à l’encontre des compagnies aériennes pour un montant de 5,7 Me. Parmi ces dossiers, 148 dossiers n’ont pas fait l’objet d’amende et 28 ont été prescrits6.

TABLEAU Répartition des décisions prises par plateforme :

TABLEAU Répartition des décisions prises par type de manquement :

Manquements relevés

Pour l’année 20077, 332 dossiers de manquements ont été transmis par les agents verbalisateurs à l’ACNUSA. La majorité concerne la plateforme de Paris – Charles-de-Gaulle (251) et le décollage non programmé entre 0 et 5 heures à CDG (195). La parution de l’arrêté d’exploitation du 6 novembre 2003 (décollage non programmé entre 0 et 5 heures à Paris – Charles-de-Gaulle) avait entraîné l’augmentation considérable du nombre de manquements. A ce jour, il semblerait que les compagnies aériennes se soient organisées (avancement des créneaux horaires, décollage aux horaires autorisés,...) afin de respecter cet arrêté.

TABLEAU Recouvrement

Délai d’instruction et perspectives de réforme

Le délai d’instruction des dossiers est de 11 mois pour les manquements commis en 2006 contre 18 mois en 2005. En outre, l’arrêt du Conseil d’État Corsair du 31 janvier 2007 a eu pour effet d’obliger la Commission Nationale de Prévention des Nuisances (CNPN) à communiquer ses propositions de sanctions aux compagnies parallèlement à leur transmission à l’ACNUSA. La compagnie ayant un mois pour produire des observations écrites à l’Autorité, le délai d’instruction s’en trouve rallongé d’autant.

Afin de raccourcir ce délai et dans un souci de simplification de la procédure, le secrétaire d’État chargé des transports a annoncé le 4 décembre 2007 que « le gouvernement a décidé de renforcer les pouvoirs de sanction de l’ACNUSA afin de lutter plus efficacement contre les infractions commises par les compagnies aériennes… ». Cette annonce doit se traduire par un projet de loi modifiant la loi de 1999 (création de l’ACNUSA) qui supprimerait la CN PN mais associerait toujours professionnels de l’aéronautique et associations de riverains lors de l’audition des compagnies par l’Autorité.

Mission et compétences de l’ACNUSA

Au moment de l’extension de Roissy, en septembre 1997, le gouvernement s’est engagé à mettre en œuvre un programme de mesures en matière de lutte contre les nuisances et à plafonner le bruit global autour de Roissy à son niveau de 1997, ceci malgré l’explosion du trafic aérien. La mise en place, par la loi n° 99-588 du 12 juillet 1999, de la première autorité indépendante environnementale est une des réalisations fortes de ce programme.

Une autorité indépendante

Composition

• six membres désignés par le gouvernement : le président et cinq membres, compétents dans un des domaines suivants : l’acoustique, la gêne sonore, l’aéronautique, la navigation aérienne ainsi que la santé publique ;

• deux membres désignés par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Garantie d’indépendance

• le mandat des membres est de six ans, non révocable, non renouvelable ;

• ce mandat est incompatible avec tout mandat électif, toute activité professionnelle ou associative en rapport avec l’activité des aéroports, ainsi que toute détention d’intérêts dans une entreprise des secteurs aéronautique ou aéroportuaire ;

• son rapport annuel au Gouvernement et au Parlement est rendu public.

Saisine par :

• le ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire ;

• un membre d’une commission consultative de l’environnement ;

• une association concernée par l’environnement sonore aéroportuaire ;

• à son initiative.

Des compétences générales pour tous les aéroports français

Un pouvoir de recommandation sur :

• la mesure du bruit et notamment les indicateurs adéquats de mesure ;

• l’évaluation de la gêne sonore ;

• la maîtrise des nuisances sonores ;

• les limitations de l’impact du transport aérien et de l’activité aéroportuaire sur l’environnement, notamment par les procédures de moindre bruit au décollage et à l’atterrissage.

Un pouvoir d’alerte sur les manquements aux règles édictées en matière de protection de l’environnement sonore.

Une obligation d’information sur le bruit lié aux aérodromes et aux trajectoires de départ, d’attente et d’approche. L’autorité se fait communiquer tous les renseignements et documents utiles, procède ou fait procéder à des vérifications sur place.

Des missions particulières pour les dix principaux aéroports8

• L’Autorité définit les prescriptions applicables aux stations de mesure de bruit dont leur nombre et leur emplacement ; la mise en place, l’entretien et le renouvellement sont assurés par l’exploitant d’aéroport. Elle s’assure du respect de ces prescriptions.

• L’Autorité établit un programme de diffusion des informations sur le bruit auprès du public : enregistrements issus des réseaux de mesures et données relatives aux sanctions. Elle s’assure de la fiabilité de ces informations et veille à la mise en œuvre de ce programme.

• L’Autorité est obligatoirement consultée sur les projets de plan de gêne sonore ou de plan d’exposition au bruit ; elle recommande leur révision quand elle l’estime nécessaire. Elle émet des recommandations sur l’accès des personnes aux informations concernant ces plans.

• L’Autorité est obligatoirement consultée sur les projets de textes réglementaires, concernant notamment : les valeurs maximales de bruit, la modification des procédures de départ, d’attente et d’approche aux instruments.

• L’Autorité peut être saisie d’une mission de médiation.

Un pouvoir de sanction

Les parlementaires ont souhaité confier à l’Autorité la compétence de prononcer des amendes administratives pouvant aller jusqu’à 20 000 euros pour une personne morale ; depuis 2005, le code de l’aviation civile permet également l’immobilisation des aéronefs des compagnies aériennes ne s’acquittant pas du montant des amendes prononcées.

Les infractions concernent le non-respect :

• des restrictions permanentes ou temporaires d’usage de certains aéronefs, en fonction notamment de la classification acoustique (chapitre 3 et les plus bruyants) ;

• des restrictions permanentes ou temporaires de certaines activités en raison des nuisances sonores qu’elles occasionnent ;

• des procédures particulières de décollage ou d’atterrissage en vue de limiter leurs nuisances sonores ;

• des règles relatives aux essais moteurs ;

• des valeurs maximales de bruit à ne pas dépasser.

Tout ou partie de ces mesures ont été édictées sur les trois aéroports parisiens, sur Bâle – Mulhouse, Lyon – Saint-Exupéry, Nice – Côte d’Azur, Nantes – Atlantique, Toulouse – Blagnac, Beauvais – Tillé et à partir de la saison aéronautique d’hiver 2008-2009, Marseille – Provence.

Les procès verbaux ainsi que l’indication du montant maximum de l’amende encourue sont adressés à l’Autorité et au contrevenant. Celui-ci a un mois pour présenter ses observations à l’Autorité. Le dossier est ensuite instruit par la commission nationale de prévention des nuisances qui fait des propositions sur les suites à donner au manquement. Ensuite, l’Autorité se prononce en réunion plénière sur la proposition de la CNPN et prend une décision de sanction susceptible de recours contentieux devant le Conseil d’État.

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