Application de la «loi littoral» aux communes riveraines des deltas

ARRET DU CONSEIL D'ETAT DU 28 JUILLET 2000 - « PREMIER MINISTRE - ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT » - N° 204024

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Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 29 janvier 1999 et 18 mai 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par l'association France nature environnement dont le siège est 57, rue Cuvier, Pavillon Chevreul, Muséum d'histoire naturelle à Paris cedex 05 (75231) ; l'association France nature environnement demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande tendant à ce que soient édictés les décrets d'application prévus à l'article 2 de la loi du 3 janvier 1986, relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral et au paragraphe IV de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ;

2°) d'enjoindre au Premier ministre d'édicter ces décrets dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 10 000 F par jour de retard ;

3°) de condamner l'Etat au paiement de la somme de 10 000 F au titre des frais exposés par la requérante et non compris dans les dépens ;

Vu la Constitution du 4 octobre 1958, notamment ses articles 13, 21, 37 et 55 ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 modifiée;

Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

Vu la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 ;

Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;

Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;

Considérant qu'en vertu de l'article 21 de la Constitution, le Premier ministre "assure l'exécution des lois" et "exerce le pouvoir réglementaire" sous réserve de la compétence conférée au Président de la République pour les décrets délibérés en Conseil des ministres par l'article 13 de la Constitution ; que l'exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit, mais aussi l'obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi, hors le cas où le respect des engagements internationaux de la France y ferait obstacle ;

Sur les conclusions dirigées contre la décision implicite refusant de prendre le décret mentionné à l'article 2 de la loi du 3 janvier 1986 :

Considérant que la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral énonce dans son article 2 que sont considérés comme "communes littorales" au sens de ladite loi les communes de métropole et des départements d'outre-mer qui, soit sont "riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1000 hectares", soit "sont riveraines des estuaires et des deltas lorsqu'elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux" ; que, pour cette seconde catégorie, il est spécifié que "la liste de ces communes est fixée par décret en Conseil d'Etat, après consultation des conseils municipaux intéressés" ; qu'en outre, ainsi qu'il est dit à l'article L. 146-1 ajouté au code de l'urbanisme par la loi du 3 janvier 1986, le chapitre VI du texte IV du livre Ier de ce code qui comporte des "dispositions particulières au littoral" s'applique "dans les communes littorales définies à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986";

Considérant que les dispositions législatives mentionnées ci-dessus ne laissent pas à la libre appréciation du Premier ministre l'édiction du décret dont elles prévoient l'intervention ; qu'en dépit des difficultés rencontrées par l'administration dans l'élaboration de ce texte, son abstention à le prendre s'est prolongée très largement au-delà d'un délai raisonnable ; que, dans ces conditions, la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d'édicter le décret prévu par l'article 2 de la loi du 3 janvier 1986 ne peut qu'être annulée ;

Sur les conclusions dirigées contre la décision implicite refusant de prendre le décret mentionné au IV de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme :

Considérant qu'en vertu du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, "l'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) doit être justifiée et motivée, dans le plan d'occupation des sols, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau (...)" ; qu'aux termes du III du même article ; "En dehors des espaces urbanisés, les constructions et installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage (...)" ; que, selon le IV de l'article L. 146-4, les dispositions des paragraphes II et III "s'appliquent aux rives des estuaires les plus importants, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat" ;

Considérant que l'intervention du décret ainsi prévu est une condition nécessaire à l'application des dispositions législatives en cause aux rives des estuaires ; qu'en dépit des difficultés rencontrées par l'administration dans l'élaboration de ce texte, son abstention à le prendre s'est prolongée très largement au-delà d'un délai raisonnable ; que, dans ces conditions, la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d'édicter ce décret ne peut qu'être annulée ;

Sur les conclusions tendant à la prescription de mesures d'exécution et au prononcé d'une astreinte :

Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 6-1 ajouté à la loi du 16 juillet 1980 par la loi du 8 février 1995 : "Lorsqu'il règle un litige au fond par une décision qui implique nécessairement une mesure d'exécution dans un sens déterminé, le Conseil d'Etat, saisi de conclusions en ce sens, prescrit cette mesure et peut assortir sa décision d'une astreinte à compter d'une date qu'il détermine." ;

Considérant que l'annulation de la décision du Premier ministre refusant de prendre les décrets mentionnés à l'article 2 de la loi du 3 janvier 1986 et au paragraphe IV de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, implique nécessairement l'édiction de ces décrets ; qu'il y a lieu pour le Conseil d'Etat d'ordonner cette édiction dans un délai de 6 mois ; que, compte-tenu des circonstances de l'espèce, il y a lieu de prononcer contre l'Etat, à défaut pour lui de justifier de l'édiction desdites mesures dans le délai prescrit, une astreinte 1 000 F par jour jusqu'à la date à laquelle la présente décision aura reçu exécution ;

Sur les conclusions tendant à la condamnation de l'Etat au paiement de frais exposés par la requérante et non compris dans les dépens :

Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, par application du paragraphe I de l'article 75 de la loi du 10 juillet 1991, de condamner l'Etat à payer à l'association France nature environnement une somme de 5 000 F au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

Décide :

Article 1er :

La décision implicite née le 29 novembre 1998 par laquelle le Premier ministre a refusé de prendre les décrets prévus à l'article 2 de la loi du 3 janvier 1986 et au paragraphe IV de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au Premier ministre de prendre les décrets prévus à l'article 2 de la loi du 3 janvier 1986 et au paragraphe IV de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : Une astreinte de 1 000 F par jour est prononcée à l'encontre de l'Etat s'il n'est pas justifié de l'exécution de la présente décision dans le délai mentionné à l'article 2 ci-dessus. Le Premier ministre communiquera au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter la présente décision.

Article 4 : L'Etat versera à l'association France nature environnement une somme de 5 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association France nature environnement, au Premier ministre, au ministre de l'équipement, des transports et du logement et au ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

COMMENTAIRE MONITEUR - PARU LE 6 OCTOBRE 2000, PAGE 91

L'article 2 de la loi du 3 janvier 1986, ainsi que le IV de l'article L. 146-4 du Code de l'urbanisme, issu de la même loi, prévoient l'application des dispositions de la loi littoral aux zones riveraines des estuaires et des deltas dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat. Depuis cette date, le gouvernement n'a pas pris les décrets prévus.

QUESTION Une telle abstention est-elle constitutive d'une illégalité ?

REPONSE Oui. Les dispositions de l'article L.153-3 du Code de la voirie routière ne font pas obstacle lorsque, postérieurement à la construction de l'ouvrage public, le juge annule la décision autorisant la passation du contrat de concession, à ce qu'une redevance soit instaurée pour payer le coût des emprunts réalisés pour rembourser le coût de la construction supporté par le concessionnaire.

COMMENTAIRE Il s'agit là de l'application traditionnelle de la jurisprudence sur l'illégalité que constitue le refus de prendre un décret d'application imposé par une loi. En l'espèce, cette décision aura pour effet d'imposer au gouvernement de mettre en oeuvre l'application de la loi littoral aux zones riveraines des estuaires et deltas, ce qui n'avait pu être le cas depuis 1986.

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