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Aménagement Remèdes juridiques pour redresser les ZAC

jean-bernard Auby, professeur à l'Université de Paris II |  le 14/02/1997  |  ArchitectureAménagementDroit de l'urbanisme

-Avec la crise, de nombreuses zones d'aménagement concerté, notamment en Ile-de-France, sont paralysées. -Il arrive que la situation de la ZAC soit désespérée, mais il se peut aussi qu'elle soit récupérable, moyennant une redéfinition de son cadre juridique et financier.

Remettre une ZAC sur pied (1) suppose que l'on rétablisse son équilibre économique, c'est-à-dire que l'on réduise ses coûts - en équipements, en acquisitions foncières -, et que l'on assure mieux ses recettes, essentiellement en faisant en sorte que les terrains trouvent acquéreurs : la collectivité locale, en association avec les aménageurs, devra redéfinir le cadre juridique, le régime financier, et l'assiette foncière. Dans les trois hypothèses, se poseront divers problèmes juridiques :

Les précautions à prendre avant toute modification

La modification d'une ZAC, de son programme, de son objet même, n'est pas inconcevable, elle est d'ailleurs explicitement envisagée par les articles R.311-32 et suivants du Code de l'urbanisme, mais cette procédure appelle des précautions juridiques (2).

En premier lieu, il faudra se demander si la nouvelle définition de la ZAC (nouveau programme de construction, nouveau programme d'équipements publics, éventuellement nouvel objet, voire nouvelle délimitation) est bien compatible avec les diverses normes supérieures que la ZAC doit respecter : schéma directeur, lois d'aménagement et d'urbanisme, directives territoriales d'aménagement. On sait bien que cette compatibilité nécessaire est l'une des causes principales de vulnérabilité des ZAC au contentieux.

En second lieu, il va falloir se demander quels actes doivent être modifiés. Le problème est de savoir si l'on doit remonter jusqu'à l'acte de création de la zone : selon la jurisprudence, cela est nécessaire si l'on touche à l'objet de la ZAC (3). De même, il faudra vraisemblablement modifier le programme des équipements publics, ainsi que les modalités prévisionnelles de financement : on doit se rappeler que seul le premier de ces deux éléments fait l'objet d'une adoption formelle.

Il y aura également lieu, peut-être, de modifier le cahier des charges de cession de terrains s'il est unique pour l'ensemble de la zone (4), ou de réorienter le modèle dont on s'inspire si l'on fait approuver un cahier des charges pour chaque cession.

En troisième lieu, se poseront diverses questions de procédure (5). Il est utile de se demander, par exemple, s'il est nécessaire de procéder de nouveau à la concertation de l'article L.300-2 du Code de l'urbanisme : cela sera le cas si l'on apporte une modification substantielle à l'acte de création. Si l'on modifie le plan d'aménagement de zone, on peut éventuellement se demander s'il n'est pas possible de le faire en usant de la procédure simplifiée, sans l'intervention de personnes publiques associées prévue par l'article L.311-4 du Code de l'urbanisme : cela pourra être envisagé, conformément à ce texte, si l'on ne s'écarte pas de l'économie générale du plan d'occupation des sols plus qu'on ne l'a fait lors de la création, si on ne touche pas à un espace boisé classé, et si on ne crée pas un grave risque de nuisance.

La réduction de l'assiette foncière de l'opération

Remettre sur pied la ZAC va supposer que l'on revoie éventuellement son assiette foncière. On peut, notamment, diminuer la taille de l'opération. La collectivité pourra ainsi souhaiter réduire son périmètre, ou même, sans réduire son périmètre, limiter les acquisitions par rapport à ce qui était prévu, éventuellement les déplacer. Cela peut exiger une déclaration d'utilité publique, le cas échéant, une modification de l'acte qui a institué spécialement le droit de préemption urbain dans la ZAC (6).

Si l'on a déjà procédé à des acquisitions, cela est surtout susceptible de poser des problèmes vis-à-vis des anciens propriétaires. Les données sont ici différentes selon que l'on n'a plus besoin des terrains que l'on a expropriés ou préemptés, ou que l'on en a encore besoin.

Dans la première hypothèse, on devra les rétrocéder, selon les procédures correspondantes que prévoient le droit de l'expropriation et le droit de la préemption(7). Dans la seconde hypothèse, les terrains préemptés pourront être conservés sans difficulté, même si l'objet et le contenu de la ZAC sont fortement modifiés, car, comme on le sait, les biens préemptés peuvent être utilisés pour n'importe quelle opération d'aménagement, même différente de celle qui avait motivé leur préemption (8).

En revanche, si ces terrains ont été expropriés, ou cédés à l'amiable après déclaration d'utilité publique, la collectivité s'expose à des demandes de rétrocession si l'objet et le contenu de la ZAC sont modifiés au point que la destination pour laquelle les terrains ont été acquis apparaisse comme non respectée. Ainsi, la jurisprudence considère que l'utilisation, dans le but de réaliser des logements, de terrains acquis dans le cadre d'une opération de ZAC et destinés à accueillir essentiellement des activités, n'a pas reçu la destination prévue par la déclaration d'utilité publique, ce qui permet, en conséquence, aux anciens propriétaires d'en demander la rétrocession (9).

Les relations avec aménageur, entrepreneur et maître d'oeuvre

La ZAC n'est pas seulement un assemblage des procédures administratives, sa réalisation suscite aussi une série de contrats. Le remodelage de l'opération aura des incidences sur ces différents contrats, et la gestion de ces incidences est susceptible de poser de multiples problèmes juridiques, qui peuvent apparaître dans les relations avec l'aménageur (si celui-ci est distinct de la collectivité elle-même, bien sûr), dans les rapports avec les acquéreurs de terrains, et dans les relations avec les maîtres d'oeuvre et entrepreneurs.

Les choses se présentent évidemment de manière tout à fait différente selon que l'aménageur est ou non en mesure de continuer l'opération. Dans la première hypothèse, les problèmes qui pourront surgir naîtront du fait que la modification du programme de la ZAC exigera très vraisemblablement une modification de la concession ou convention d'aménagement.

Le cas échéant, la collectivité pourra ici user du pouvoir de modification unilatérale que toute collectivité publique détient dans un contrat administratif : étant entendu que ce pouvoir ne peut pas s'appliquer aux clauses financières du contrat, et que, si ses charges sont aggravées, l'aménageur aura le droit à une compensation intégrale.

La négociation entre la collectivité et l'aménageur tiendra compte du fait que ce dernier pourra brandir un droit à restitution d'une partie des participations qu'il a versées si certains des équipements qu'elles étaient réputées financer sont abandonnés. Il se peut que l'aménageur ne puissent pas poursuivre, car il ne peut pas tenir économiquement avec une opération de voilure réduite. Dans ce cas, s'il ne renonce pas de lui-même, la collectivité peut certainement user du pouvoir de résiliation unilatérale dans l'intérêt général, qui est présent dans tous les contrats administratifs. Elle devra alors indemniser l'aménageur des investissements qu'il a eu à réaliser et dont il n'a pas été couvert (10).

On peut aussi être en présence d'un aménageur qui fait l'objet d'une procédure de redressement judiciaire : en principe, le mandataire-liquidateur pourra exiger la poursuite du contrat s'il pense que l'aménageur est en mesure de la poursuivre. Mais il y a peu de chances qu'il le fasse en présence d'une opération enlisée (11).

Réduction des équipements publics

La réduction des équipements publics qu'imposera généralement le recalibrage d'une ZAC est susceptible de susciter des contentieux avec ceux que l'on avait chargé de réaliser les travaux ou de les piloter. Les choses se présenteront alors différemment selon que l'on est en présence d'une ZAC en régie ou d'une ZAC concédée ou conventionnée.

Dans le premier cas, la modification du programme des travaux expose la collectivité à indemniser les constructeurs en vertu de la théorie du fait du prince, y compris d'ailleurs en ce qui concerne leur manque à gagner. Dans la deuxième hypothèse, l'aménageur recherché par les maîtres d'oeuvre et entrepreneurs sera vraisemblablement porté à leur opposer la force majeure. Il n'est pas absolument sûr qu'il soit suivi, car le juge risque de considérer qu'il n'est que le bras armé de la collectivité et que manque donc l'élément d'extériorité qu'implique la notion de force majeure.

Quoi qu'il en soit, si l'aménageur était contraint d'indemniser les maîtres d'oeuvre et entrepreneurs, il pourrait se retourner contre la collectivité, en s'appuyant aussi sur la théorie du fait du prince.

(1) Je vais supposer que la ZAC a besoin d'être redressée pour des raisons purement économiques. Si sa paralysie est due à des contentieux dont elle a fait l'objet, alors des problèmes s'ajoutent à ceux évoqués dans cet article : ils tiennent aux conséquences des annulations et aux moyens de régularisation. (2) Sur les aspects économiques et quelques dimensions juridiques du problème, voir Jean-Yves Martin, « Que faire des opérations lancées avant la crise ? », Etudes foncières, mars 1996, nos 70, p. 7 et Bruno Schmit, « ZAC en difficulté : quelles solutions pour en sortir ? », « Diagonal », no 18, avril 1996, p. 37. (3) Tribunal administratif de Versailles, 21 novembre 1986, Union des commerçants et artisans de Dammarie-les-Lys, Rec. p.758, Conseil d'Etat E, 7 novembre 1990, Ce de Dammarie-les-Lys, Rec. p. 1035, Dr.adm., 1991, nos 52. (4) A supposer que ce soit possible, ce qui est discuté. (5) Ils se trouvent partiellement abordés dans le « Guide des zones d'aménagement concerté » du ministère de l'Equipement (Documentation française, 1989, p.171 et suivantes.), ainsi que dans les travaux du colloque tenu à Caen en 1992 (« Droit et Ville », no 36, 199», notamment les contributions d'Hubert Charles et J. P. Meng. (6) Conformément les dispositions de l'article L.311-1 du Code de l'urbanisme. (7) A moins que, pour des terrains acquis par préemption, on ne puisse les utiliser pour une autre opération entrant dans le champ du droit de préemption utilisé. (8) Il en va ainsi tout au moins lorsqu'ils l'ont été par l'usage du droit de préemption urbain ou du droit de préemption dans les ZAD : il en irait différemment si c'était le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles qui se trouvait avoir été utilisé. (9) Conseil d'Etat, 16 octobre 1994, Commune d'Aurillac, Juris-Data, nos 049798.

(10) Théoriquement, en cas de résiliation unilatérale d'un contrat administratif, le cocontractant a droit à l'indemnisation du manque à gagner : mais, dans la situation analysée, l'opération est déficitaire par hypothèse. (11) Voir Denis Bouychou, «Traitement juridique de la défaillance», in « Aménagement foncier : les risques », ADEF, 1995, p. 79.

L'ESSENTIEL

»Remettre une ZAC sur pied implique une modification du cadre juridique : il faut se demander si la nouvelle ZAC est compatible avec les normes supérieures (schémas directeurs...) et mettre en oeuvre une concertation si l'on apporte une modification substantielle à l'acte de création.

»Les participations reçues pour le financement des équipements publics devront être revues ainsi que l'assiette foncière. Le périmètre peut, par exemple, être réduit.

»Les contrats avec les aménageurs, les acquéreurs de terrains ou les maîtres d'oeuvre devront être renégociés afin de correspondre à la nouvelle définition de la ZAC.

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