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Aménagement L'urbanisme sur dalles est à réinventer

NATHALIE MOUTARDE, NATHALIE COULAUD |  le 27/02/1998  |  Sécurité et protection de la santéImmobilierAménagementCollectivités localesSEM

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-Très décrié, l'urbanisme sur dalle pose de nombreux problèmes de gestion au quotidien pour les habitants comme pour les municipalités. -Mais c'est aussi un moyen commode pour régler les problèmes de la ville actuelle et il serait dommage de s'en priver.

Faut-il continuer à construire sur dalle ? Les détracteurs de ce type d'urbanisme sont nombreux. Les villes, de Paris, à Lyon, en passant par Bordeaux connaissent de nombreux problèmes dans la gestion de leurs dalles et tentent de les réaménager. D'autres acteurs de l'urbanisme estiment, en revanche, que l'on est trop critique face à ce système qui, somme toute, ne fonctionne pas si mal.

Les inconvénients de l'urbanisme sur dalles

Une rupture physique dans la ville.

L'urbanisme sur dalles constitue une coupure qui peut être préjudiciable au fonctionnement de la ville. Le niveau du sol, par lequel on arrive, est celui des voitures, il faut se rendre aux niveaux supérieurs pour arriver aux activités humaines. Les efforts d'aménagement et de rénovation vont généralement à la surface de la dalle alors que les espace techniques et de passage sont plus négligés parce qu'ils ne sont pas censés être fréquentés par les piétons. Ces espaces sont pourtant un point de passage obligé, même pour les piétons notamment parce qu'ils abritent souvent les gares routières. A Cergy-Pontoise, Michel Jaouen, directeur du Développement urbain et de la prospective de l'établissement public d'aménagement (EPA), considère que si la dalle est bien perçue par les piétons, en revanche, elle est moins bien perçue dans son rôle de centralité. « On peut avoir l'impression qu'il n'y a pas de centre à Cergy », déclare-t-il.

Les dalles souffrent d'un problème de jalonnement.

Lorsqu'un visiteur doit se rendre à un endroit précis sur une dalle, il débouche dans un espace vaste, mais il hésite sur la direction à prendre et se sent perdu au milieu des immeubles. Ainsi sur la dalle de Noisy-le-Grand Mont d'Est (Ile-de-France), en sortant au niveau du métro pour se rendre au niveau le plus élevé de la dalle, il faut traverser tout le centre commercial régional et prendre les escaliers roulants, ce qui se révèle un parcours plein d'embûches. A La Défense, compte tenu de la superficie de la dalle (environ 30 ha), il est encore plus difficile de se repérer.

La gestion et l'entretien des espaces publics sont souvent mal assurés sur les dalles.

« A Noisy-le-Grand, la dalle est fragile et nous ne pouvons pas y faire monter des engins de nettoyage lourds, nous employons donc des agents municipaux à pied », explique Hubert Ledure, responsable des services de l'urbanisme à la mairie de Noisy-le-Grand. Cela a un coût : en moyenne, selon François Meneret, directeur de l'exploitation de l'Epad, l'entretien des dalles coûte environ 30 % de plus que l'entretien des espaces situés sur le sol naturel. Par ailleurs, à plus ou moins long terme, ces ouvrages qui ont aujourd'hui entre 25 ans et 30 ans vont devoir faire l'objet d'interventions lourdes (réfection, étanchéité) à moins que des travaux de maintenance préventive n'aient été régulièrement réalisés. Les copropriétaires seront-ils capables d'en supporter le coût ?

Les problèmes d'accessibilité ne facilitent pas le maintien de l'ordre et la sécurité.

Les voitures de police ont des difficultés pour y accéder et une dalle est pleine de recoins peu aisés à surveiller. D'où leur mauvaise réputation, ce qui peut conduire à des vacances de logements et de bureaux. Pour Jean-Pierre Olivier, directeur de la réhabilitation du patrimoine à l'Opac de Paris, l'insécurité n'est pas plus grande qu'ailleurs. « La délinquance se fige dans les endroits labyrinthiques, urbanisme de dalle ou pas », estime-t-il. A La Défense, un commissariat a été créé pour la dalle et en assure la sécurité, mais cela demande des moyens importants.

La gestion de l'espace est plus complexe.

Cela aboutit à des contentieux nombreux, notamment en raison de la délimitation de la propriété. De nombreux intervenants participent, en effet, à la réalisation d'une dalle. Ces intervenants peuvent être totalement publics comme les communes, ou bien semi-publics comme les sociétés d'économie mixte, ou encore complètement privés comme les aménageurs ou les promoteurs. La propriété privée jouxte la propriété publique sans que les opérateurs sachent très bien eux-mêmes ce qu'il en est. Des conflits naissent surtout sur l'entretien des espaces, personne ne voulant en assumer le coût. Ce sont généralement des associations syndicales qui en sont chargées. A la Défense, jusqu'au milieu des années 80, l'union des associations syndicales autorisées (une par quartier) remboursait à l'Epad les dépenses d'entretien courant. Mais elles n'ont plus voulu payer. Depuis, la charge est supportée par l'aménageur qui bénéficie cependant, depuis 1993, d'une aide importante des collectivités locales concernées (villes de Puteaux et de Courbevoie et conseil général des Hauts-de-Seine). En 1997, elle s'est élevée à 60 millions sur un budget total d'exploitation de 105 millions.

Un atout majeur

L'urbanisme sur dalles offre des espaces qui évoluent et sur lesquels les communes élaborent des projets.

Certaines dalles peuvent d'ailleurs être considérées comme des réussites. La Défense est incontestablement un quartier d'affaires important et il y existe aussi une certaine qualité urbaine avec la grande Arche, ainsi que des espaces publics très bien conçus, notamment sur l'esplanade, et enfin une très bonne desserte par les transports en commun. Et si d'autres dalles ont connu une réussite moindre, elles ne sont pas mortes pour autant. « La dalle de Noisy a besoin de rénovations, mais c'est aussi un espace dynamique dans lequel beaucoup d'entreprises sont concentrées », reconnaît Hubert Ledure. Certains habitants, comme Alain Joubaire, qui vit dans le quartier des Olympiades à Paris, considèrent que l'urbanisme sur dalles présente des avantages : « Ce sont des lieux où les enfants peuvent jouer tranquillement, relativement protégés du bruit. Au pied de chaque tour, il s'est créé une sorte de vie de village où les gens se connaissent ».

Les projets

Afin d'y apporter des améliorations, de nombreuses villes entament des projets de restructuration de leur dalle. Toulouse restructure sa dalle de centre-ville, A Lyon, La Part-Dieu fait aussi l'objet de projets d'aménagement. A Argenteuil, une partie de la dalle du quartier du Val d'argent nord va être démolie pour permettre l'aménagement d'une place basse qui accueillera des commerces, des logements, un équipement culturel. A la Défense, François Meneret explique qu'entre 15 et 20 millions de francs par an sont consacrés aux travaux de maintenance préventive de la dalle. A Noisy-le-Grand, tout le jalonnement va être refait et une première tranche de restructuration a été entamée en 1997 pour un montant de 20 millions de francs.

Comment réhabiliter les dalles ? Jacques Lucan, architecte, estime qu'il faut faire oublier la dalle, qu'il faut le moins de ruptures possibles entre le sol et la dalle. A l'inverse, Roland Castro préconise d'organiser des coupures, de créer éventuellement des escaliers, puisque après tout, il y a bien différents niveaux à Montmartre. Quelles que soient les solutions proposées, tous les professionnels sont d'accord : il faut retravailler les liens entre les différents niveaux, rénover les niveaux inférieurs et améliorer la signalétique.

L'urbanisme de dalle peut-il alors survivre ? Pourrait-on vraiment se passer des dalles ? « Il ne faudrait pas se priver de la richesse qu'elles offrent : elles sont dans certains cas la seule solution acceptable pour résoudre les problèmes des villes contemporaines », rappelle Charles Delfante, architecte-urbaniste. Les villes modernes nécessitent en effet de nombreux niveaux utiles pour les transports, les réseaux, les livraisons ou encore le ramassage des ordures. « Il ne faut pas être trop sévère à l'égard de l'urbanisme sur dalles, ajoute Michel Jaouen. Même dans cette rigidité de conception, on peut déceler des possibilités d'évolution ».

La dalle peut aussi constituer la seule réponse à un problème précis. C'est en tout cas l'argument avancé par la Semapa, l'aménageur de la ZAC Paris rive gauche (130 ha) pour qui, le seul moyen de relier le 13e arrondissement à la Seine est de couvrir le faisceau des voies ferrées de la gare d'Austerlitz.

Les outils juridiques

L'urbanisme sur dalles se traduit par une imbrication d'espaces, de locaux, de statuts juridiques différents au point que les opérateurs eux-mêmes ne savent pas toujours à qui appartiennent les espaces. « Il n'existe pas de solution juridique traditionnelle, qu'il s'agisse de la division du parcellaire, de la copropriété, ou du bail à construction », explique Claude Garreau, Directeur juridique de l'EPA de Cergy. La division parcellaire n'est pas applicable et ne peut être retenue en matière de division d'ensemble immobilier dit complexe, dans la mesure où chaque volume ne peut pas être rattaché et identifié à une partie du sol.

LES OUTILS PARFOIS UTILISES ET DIFFICILEMENT ADAPTABLES

la copropriété : le statut de la copropriété a déjà été appliqué, mais il pose de nombreux problèmes. Il s'applique essentiellement à des ensembles homogènes. La copropriété prévoit que chaque copropriétaire est propriétaire d'un lot particulier et d'un lot indivis des parties communes. Lorsque la loi sur les copropriétés a été adoptée, le législateur n'a pas prévu de statut pour les millièmes indivis d'un lot appartenant à la puissance publique. Ils n'ont pas de nature juridique. En outre, la copropriété nécessite une connaissance définitive des immeubles alors que dans le cas de la Défense, notamment, les projets évoluent en cours de route. Il y a donc méconnaissance de l'ensemble immobilier.

le bail à construction : cet outil permet au preneur d'édifier des constructions sur le terrain du bailleur, loué pour une durée déterminée contre un loyer. Il a été utilisé, mais pose des problèmes. Ils sont essentiellement dus au fait que les droits consentis par cette technique sont des droits temporaires, ce qui est assez mal compris et accepté par les promoteurs ou acquéreurs immobiliers.

LA SOLUTION LA PLUS UTILISEE

L'organisation en volume immobilier : c'est une solution inventée par les juristes. Elle combine le concept de volume immobilier avec celui d'un réseau de servitudes, nécessaire pour permettre la coexistence de l'ensemble des volumes immobiliers, et avec la création d'associations syndicales libres pour gérer l'ensemble. Le volume immobilier permet d'être propriétaire d'un droit de superficie sur lequel peut exister un autre propriétaire (par exemple du tréfonds).

Ce système a été très largement sophistiqué dans le cas des ensembles immobiliers complexes, puisque nous sommes en présence non de deux propriétaires, mais de multiples propriétaires. La propriété traditionnelle est définie dans l'espace géométriquement en trois dimensions, à la fois par une surface de base mais aussi par des surfaces inférieures ou supérieures au niveau du sol. On peut donc l'appliquer à des volumes construits sur les dalles.

Cette organisation repose sur trois textes :

l'état descriptif de division en volume, qui permet de décrire chacun des volumes géométriquement, de définir et d'énumérer les servitudes qui grèvent et modifient chacun des volumes ;

le règlement de jouissance qui est un document qui définit les règles, les droits et les obligations de chacun des propriétaires et permet de régler les problèmes de gestion quotidienne, mais également les problèmes d'évolution. On y trouve des articles relatifs à l'assurance ou à la reconstruction partielle ou totale de ces ensembles immobiliers ;

les statuts de l'association syndicale, organe de gestion de l'ensemble immobilier.

L'ESSENTIEL

»L'urbanisme sur dalles est né dans les années 1960 et visait à séparer les différentes voies de circulation. C'est un mode d'urbanisme qui a été beaucoup utilisé en région parisienne et qui est actuellement plutôt décrié.

»La dalle constitue une coupure dans la ville et pose d'importants problèmes de gestion aux municipalités. L'entretien des espaces publics y coûte 30 % plus cher que sur le sol naturel.

»Pourtant, certaines dalles sont très dynamiques et ce mode d'urbanisme permet de créer des niveaux nécessaires dans la ville moderne sans utiliser trop d'espace. Cela les rend compatibles avec le développement durable.

Définition de l'urbanisme sur dalles

L'urbanisme sur dalles, c'est à dire la conception de la ville suivant une superposition et une séparation des différentes circulations, est une idée qui date des années 1960. En 1963, un rapport dit « Buchanan » rédigé pour le ministre des Transports britannique, proposait de remodeler l'espace urbain de manière à ce que la ville s'adapte à la voiture et non l'inverse. On a cru que la séparation des fonctions était nécessaire. « L'espace du dessus devait être réservé aux activités nobles- animation piétonne, commerces, bureaux- alors que le dessous devait être consacré aux déplacements, aux services afin de débarrasser l'homme de la nuisance automobile », ont expliqué Bertrand Warnier, et Christophe Bayle, architecte-urbaniste, lors des ateliers d'été de Cergy organisés en 1993 sur le thème de l'urbanisme sur dalles. L'urbanisme sur dalles semblait donc être une bonne idée. « Mais, c'est le type même de la fausse bonne idée qui cause plus de problèmes qu'elle n'en résout », remarque Roland Castro, architecte, qui travaille essentiellement sur le remodelage urbain.

Le Front de Seine L'enchevêtrement des statuts de propriété

Réalisée entre 1968 et 1978, la dalle du Front de Seine s'étend sur 6 ha, séparée du fleuve par une voie ferrée (ligne C du RER) et une voie rapide. Véritable quartier, au coeur du 15e arrondissement, elle accueille 346 000 m2 de logements, 132 000 m2 de bureaux, 20 000 m2 de commerces et 68 000 m2 d'équipements.

La dalle du Front de Seine se caractérise par l'enchevêtrement des statuts de propriété. Les voies de circulation sous dalle ainsi que les parcelles de sol naturel ou artificiel affectées aux équipements publics relèvent du domaine public de la ville de Paris. Les tours de logements (11) sont fondées en pleine propriété sur le sol naturel alors que les droits immobiliers des tours de bureaux et de commerces font l'objet d'un bail à construction d'une durée de 60 ans. La Semea XV (Société d'économie mixte d'équipement et d'aménagement du XVe arrondissement à laquelle la ville de Paris participe à hauteur de 59 %), aménageur de l'opération, est propriétaire de l'ouvrage dalle (l'ensemble des éléments d'ouvrage et d'installations constituant le sol artificiel, les parkings, les aires d'accès aux bâtiments, les espaces verts, les circulations de piétons, les circulations verticales). Les parkings (5 500 places) sont affectés aux différents usagers sous forme de baux trentenaires ou cinquantenaires. L'entretien de la dalle est assuré par la Semea XV. A ce titre, elle gère trois budgets différents. Les dépenses liées au nettoyage, aux espaces verts et à l'éclairage sont prises en charge par la ville de Paris (3,5 millions HT en 1996). Le deuxième budget (2,1 millions H.T. en 1996), qui porte sur les réparations ponctuelles du carrelage et de l'étanchéité de la dalle, la maintenance des escalators et des ascenseurs, l'entretien et le remplacement du mobilier urbain, est alimenté par les quotes-parts d'entretien pour chaque tour d'habitation et chaque bâtiment d'activité. Enfin, l'entretien des parkings (5,3 millions H.T.) est financé par les quotes-parts versées par chaque usager.

PHOTO : En 20 ans, la dalle du Front de Seine n'a pas subi de dommages importants. Des améliorations ont été apportées avec l'aménagement du pied des tours et des voies sous dalle (pose de carrelage, éclairage décoratif).

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Les Olympiades Une dalle entièrement privée

Mise en service en 1972, la dalle des Olympiades (24 000 m2) a été construite au-dessus de la gare de marchandises SNCF des Gobelins. Elle appartient à l'ensemble des copropriétaires regroupés au sein de l'Association syndicale de l'îlot Gobelins nord (ASIGN). La gestion est assurée par un syndic. Les dépenses d'entretien des espaces privés sont intégralement supportées par les copropriétaires, à l'exception d'une subvention de la ville de Paris (1,3 million de francs en 1997, soit près de 20 % du total). « Nous parvenons sans trop de difficulté à assurer l'entretien courant, la dalle, jusqu'alors, n'ayant pas subi de désordres graves, explique Alain Joubaire, membre du conseil syndical de la tour Helsinki. Mais à moyen terme, il va être nécessaire de prévoir de gros travaux d'entretien et de réfection. Et nous devons dès aujourd'hui réfléchir à la manière dont nous pourrons les financer ». Les copropriétaires demandent donc la municipalisation de la dalle. Pour l'instant, la mairie Paris s'y refuse, non seulement pour des motifs d'ordre financier, mais aussi parce qu'elle considère que ces espaces, pour être transformés en espaces publics, doivent répondre à certaines normes, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. « La position de la ville ne semble pas totalement figée » , estime Alain Joubaire. Lors de la dernière réunion du collectif de quartier des Olympiades -qui réunit des élus de l'arrondissement, des représentants des services de l'Etat, de la ville de Paris et des associations locales- Jacques Toubon, maire du 13e arrondissement, a proposé la création d'un groupe de travail thématique : « espace public, espace privé : voirie, propreté » au sein duquel ces différentes questions pourront être abordées.

PHOTO : Le quartier des Olympiades (Paris XIIIe ) regroupe 31 000 logements, près de la moitié appartenant à l'Opac de Paris. Les propriétaires souhaiteraient que la dalle soit municipalisée.

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Bordeaux : des projets pour la dalle Mériadeck

La dalle de Mériadeck a été construite aux débuts des années 70 pour remplacer un quartier ancien et mal famé de Bordeaux. Située en plein coeur de la ville, à deux pas de la mairie, la dalle est le principal centre administratif de Bordeaux (direction départementale de l'équipement, direction départementale de l'action sanitaire et sociale, bibliothèque municipale). Elle abrite aussi des bureaux (notamment France-Télécom) et quelques centaines de logements, ainsi qu'un centre commercial avec une grande surface : Auchan. Dans l'ensemble, la dalle se porte bien : le marché des bureaux est en bonne forme. Certains bureaux ont moins de dix ans et des projets sont toujours envisagés. Quelques emplacements restent encore à aménager. Le conseil général va s'y installer .

En revanche, les logements connaissent une vacance importante et sont dévalorisés.Les responsables de l'urbanisme tentent d'inciter les élus à engager des études sur l'avenir de ce quartier mais, si l'idée est lancée, elle n'a pas encore été formalisée. « La dalle commence à vieillir ; même si elle est entretenue régulièrement, il faut réaliser des travaux d'étanchéité et il va aussi falloir résoudre des problèmes d'émergences techniques (bouches d'aération..) qui sont peu esthétiques », explique Jacques Crombé, directeur du pôle technique de Bordeaux, à la direction de l'aménagement urbain. Un problème plus grave se pose à la municipalité : celui de la sécurité. Avec tous les recoins de la dalle, Mériadeck est difficile à surveiller et les sans domicile fixe s'y retrouvent. Afin de faciliter la surveillance, la municipalité ferme quelques accès, mais cela gêne alors les autres utilisateurs. En outre, cette présence de SDF accentue les difficultés que la mairie connaît dans l'entretien des espaces publics. La municipalité est en effet chargée de l'ensemble des espaces publics de Mériadeck, mais éprouve des difficultés pour l'accès aux engins de nettoyage motorisés sur la dalle. Cette difficulté d'accès se retrouve aussi pour les personnes à mobilité réduite.

PHOTO : L'idée de rénover la dalle de Mériadeck est lancée, même si elle n'est pas formalisée. Le quartier a besoin d'être remis au goût du jour et il pose des problèmes d'entretien à la municipalité.

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